El proceso globalizador ha revolucionado la forma en que interactuamos con los demás. Lo mismo sucede en nuestra relación con el gobierno, el crecimiento de la tecnología ha permitido a los ciudadanos examinar con detalle las acciones realizadas por éste. El poder está cambiando de manos, de los palacios presidenciales a las plazas públicas, de un ejército nacional a grupos de autodefensa, el poder ya no es lo que era, se ha vuelto más fácil de obtener, más difícil de usar, y mucho más fácil de perder

Con el paso del tiempo, las barreras que protegían a los poderosos han sido derrumbadas. Un caso en particular es la transparencia del gasto público, hace pocos años, con la aparición de las nuevas tecnologías, aunadas a una mayor búsqueda por la democracia, la transparencia se ha venido convirtiendo en una exigencia global y una efectiva arma contra la corrupción siempre y cuando sea acompañada de otros mecanismos.

Por desgracia, en este mundo cambiante, donde muchos siguen el ritmo, nosotros continuamos rezagados. Según resultados de varias encuestas aplicadas por Transparency International, en cuestión de acceso a la información pública, solo damos a conocer “alguna información”, la misma encuesta revela una calificación de 52 en cuestiones de disponibilidad y claridad de documentos clave. Es de suma importancia destacar el caso de los Juegos Panamericanos de 2011 en Jalisco como muestra clara de opacidad en el manejo de fondos. Por cuestiones políticas, el entonces nuevo partido en el Ayuntamiento de Guadalajara reveló información que antes había sido negada a los ciudadanos, dicha información contenía compras de 55 terrenos para construir obras de la Villa Panamericana. El ayuntamiento perdió más de 400 millones de pesos debido a compras a precios sobrevaluados hasta en un 500%, fue hasta que la oposición ascendió al poder cuando se dio a conocer esta información.

El desconocimiento e inexistencia de la información gubernamental significa para muchos funcionarios una oportunidad para desviar recursos de su destino. En el caso de la información que sí es presentada y hecha pública, ésta solo es disponible para quien se decide a buscarla, además de que carece de claridad y de estructura, es decir, la información que existe no es propagada, y no obedece a criterios de estructuración informática modernos.

Otro problema latente sigue siendo la escasa y casi nula protección a los transmisores de la información: los periodistas. El Comité para la Protección de los Periodistas (CPJ, por sus siglas en inglés), criticó que a pesar de que existe una nueva ley en México que faculta a la Procuraduría General de la República (PGR) a investigar crímenes cometidos contra comunicadores no haya atraído las investigaciones de los dos últimos asesinatos en los estados de Oaxaca y Tlaxcala. Nuestro país ocupa el lugar 153 de países con mayor libertad de prensa, Honduras ocupa el 127 y Colombia el 129.

Como podemos observar, es difícil apuntar hacia una única solución, se requiere la participación tanto del Estado como de la sociedad civil para mejorar la eficiencia del gasto y combatir la corrupción.

El siguiente ensayo presenta una serie de herramientas para el sector público y Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que nos permiten combatir estos problemas.

Es de suma importancia realizar cambios institucionales como la creación de un nuevo órgano de combate a la corrupción que sustituya a la Secretaría de la Función Pública (SFP) y no esté atado a vaivenes políticos del gobierno federal. Así mismo, es necesario dotar al Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI) de mayores facultades, a fin de los tres poderes de la unión, los tres niveles de gobierno, es decir, la federación, estados y municipios, así como partidos políticos y sindicatos les rindan cuentas a los ciudadanos.

El marco institucional debe ser idóneo para que la sociedad civil contribuya en la creación de ONG con reglas y métodos avalados por el IFAI adecuados para realizar Encuestas de Seguimiento del Gasto Público (PETS, por sus siglas en inglés) y así rastrear el flujo y paradero de recursos entre los diferentes niveles de gobierno, este método ha sido realizado con resultados exitosos en países como Honduras, Uganda y Argentina.

Cabe destacar el importante papel de la libertad de prensa, la calidad de la burocracia, y el estado de derecho en el combate a la corrupción. Es indispensable elaborar políticas públicas para proteger a periodistas, así como armonizar un servicio profesional de carrera adecuado a los tres niveles de gobierno.

Las siguientes líneas analizan desde varios ángulos el problema de la corrupción e ineficiencia del gasto, no se pretende engañar al lector con una visión siempre alrededor del problema, sino presentar una propuesta integral y hacer uso de las tecnologías adecuadas para mejorar la relación gobierno-sociedad civil, promoviendo una mejor vigilancia del gasto público y una entrega eficiente de servicios y promesas de los que ejercen el poder. Debemos apostar a la introducción de nuevos mecanismos y esperar mejores resultados.

Es común encontrar aquellos que defienden una idea a capa y espada aunque esta los lleve a un estado paralizado, no es el caso de este ensayo.

Antecedentes

En México, los primeros esfuerzos por legislar como garantía constitucional el derecho a la información dieron fruto en 1977, año en que se adiciona el artículo 6º constitucional para quedar como sigue:

Artículo 6º. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa sino en el caso de que ataque la moral, los derechos de terceros, provoque algún delito o perturbe el orden público; el derecho a la información será garantizado por el Estado.

Sin embargo, es hasta 2001 cuando se fija por primera vez en la agenda del ejecutivo el tema concreto de acceso a la información gubernamental.

En junio de 2002, por unanimidad de ambas cámaras se aprueba la Ley Federal de Transparencia y Acceso a a Información Pública, con ello surge el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) organismo encargado, entre otras cosas, de garantizar a las personas el derecho de acceso a la información gubernamental.

Más tarde, en 2007, se reforma el Artículo 6º, con lo cual se establece el derecho a la información pública como fundamental para los mexicanos.

Hoy en día, podemos presentar solicitudes de información directamente a cada dependencia o a través del IFAI, existen también informes de gasto publicados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), y la Auditoria Superior de la Federación (ASF) en sus páginas web.

Cuentas por rendir

A pesar de la obligación de rendir cuentas y hacer pública la información del gasto, muchos gobernantes optan por no hacerlo, y al verse en la necesidad de entregarla, resulta que la información no es clara o no existe, aún si fuera entregada, no podemos fiarnos de asignaciones presupuestales, ya que estas no aseguran que dichos recursos hayan llegado a su destino.

Uno de los mayores problemas se encuentra en la inexistente armonización de leyes contables y de rendición de cuentas. A la fecha, ningún estado cuenta con una ley exclusiva al tema de la contabilidad. Según un informe publicado por el Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. (CIDAC), los estados de Guanajuato, Estado de México, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Puebla y Sinaloa no prevén armonía contable con sus municipios, el mismo informe detalla que los estados de Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Coahuila, Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Estado de México, Oaxaca, Sonora, Tlaxcala y Zacatecas presentan un esquema de distribución de recursos basado en criterios inerciales, lo cual no incentiva un cambio en la forma de gobernar. Bien diría el rotundo general Luis Garfias Magaña “Los gobernadores que desgobiernan no tienen el carácter suficiente para aplicar la ley” prueba de ello es la pésima y general armonización contable.

No podemos dejar de abordar el tema de la estructuración y claridad de la información, basta dar una vuelta por el sitio web de la gran mayoría de alcaldías y algunos gobiernos estatales para darnos cuenta de la pésima organización y diseño de estructuras para desplegar la información.

Una mala y común práctica es publicar los documentos gubernamentales en PDFs, de esta forma el contenido no puede ser encontrado por motores de búsqueda, a menos de que se modifiquen o agreguen manualmente particularidades dentro del archivo.

Todo apunta a que el gobierno no tiene los suficientes incentivos para seguir el ritmo de la globalización y adaptarse a las reglas de la informática moderna.

Participación de la sociedad civil

Es indispensable incluir a la sociedad civil en la recopilación de información gubernamental, el apoyo de ONGs es esencial en la búsqueda de la información, ya que estas organizaciones cuentan con mayores incentivos para hacerlo. El marco institucional para regular ONGs debe ser modificado en caso de que dichas organizaciones se dediquen a divulgar información gubernamental, así, antes de operar deberían ser avaladas por el organismo superior de acceso a la información para luego seguir el mismo proceso que sigue dicho organismo al solicitar información a distintas entidades públicas. Es decir, no habría alguna diferencia entre dicho organismo y la ONG cada vez que se le solicite información a algún nivel de gobierno.

Para ser avaladas, las ONG deberían contar con la metodología adecuada y sistemas de gestión de información constantemente actualizados, un ejemplo es el uso de mapas digitales dentro de sus sitios web.

En lo particular, es necesario revisar sus herramientas para realizar Encuestas de Seguimiento del Gasto Público (PETS) y así evitar que se incurra en errores de aproximación.

El éxito de estas organizaciones dependerá de su capacidad de propagar dicha información de una forma atractiva, y a la vez creativa.

Un ejemplo de este tipo de organizaciones es el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) en Argentina, una organización con una larga trayectoria de investigaciones de alta calidad, como think tank independiente, reconoce que tiene la obligación de publicar hallazgos que apunten a fallas en el gobierno, sin embargo, para no ver afectada su relación con él, CIPPEC le muestra antes dicha información a los responsables de la política pública, una vez conocida por ellos la información sale al público sea cual sea la opinión del gobierno, no obstante ello ayuda a mantener una relación constructiva y prevenirlos con el contenido de lo encontrado.

La evidencia apunta a que la participación de la sociedad civil en asuntos públicos es crucial para el seguimiento de recursos y el derribamiento de las murallas que protegen la negligencia de muchos funcionarios.

Encuestas de Seguimiento del Gasto Público (PETS)

Una valiosa herramienta para detectar malos manejos en la cadena de gasto son las Encuestas para el Seguimiento del Gasto Público (PETS).

Las PETS rastrean el flujo de recursos entre los diferentes niveles de gobierno para determinar si llegaron a su destino. Esta herramienta fue desarrollada para obtener información más allá de la oficial y así entender qué es lo que en realidad pasa con el dinero dirigido a proveer determinados servicios.

Las primeras PETS fueron conducidas por el Banco Mundial en Uganda, se encontró que el 87% del gasto destinado a equipar escuelas era desviado a lo largo de su camino. El gobierno de Uganda subsidió una campaña de información la cual generó valiosos resultados. Este tipo de encuestas han sido empleadas por la sociedad civil para demandar mejoras en el manejo y deliberación de servicios.

El seguimiento combina diagnóstico, acción y seguimiento hasta responder el objetivo principal de la encuesta, cuando son implementadas a nivel local, pueden contribuir al desarrollo institucional de esa área.

El primer paso que hay que seguir al realizarla es definir el objetivo, parte del éxito de la encuesta depende de qué tan bien definido sea el tema y alcance de la investigación.

Los expertos recomiendan elegir un tema adecuado a la misión y agenda del futuro de la ONG, después de todo, las PETS deben ser diseñadas para cumplir los mismos objetivos que su organización madre.

Se ha comprobado que las PETS más exitosas han sido las que se han enfocado a programas y políticas específicas, las recomendaciones resultadas de estudios a gran escala parecen no ser factibles para los responsables de la política pública.

Los hallazgos preferidos por los medios de comunicación son las fugas de recursos. Mostrar la corrupción con números atrae la atención de personas normalmente desinteresadas en el tema.

Sin embargo, se han encontrado casos donde no se implican desvíos ni malos manejos, las encuestas realizadas, junto con la información presentada por otras dependencias han revelado retrasos e ineficiencias debido a la pobre planeación y estructura del sistema contable. Tal es el caso de PETS realizadas por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN) en Guatemala, inicialmente, se pensaba que los recursos destinados a planteles escolares no llegaban a su destino debido a desvíos en el gasto, una vez realizada la encuesta, se resolvió que la causa del problema no eran malos manejos, sino un calendario escolar que se traslapaba con el fiscal y llevaba a retrasos en la aprobación y entrega de lo acordado en asignaciones presupuestales, momentos después de haber encontrado el origen del problema, el Ministro de Educación decidió modificar el calendario escolar.

Antes de elaborar el cuestionario de las PETS es importante definir qué preguntas se pretenden resolver con el estudio, y limitarse a obtener las respuestas a solo esas preguntas, por ejemplo: ¿Cuánto dinero es desviado? ¿Hay retrasos en la entrega de servicios? ¿Fueron completadas las obras de infraestructura asignadas en el presupuesto?

Una vez definidas las preguntas clave, el siguiente paso es determinar la audiencia a ser encuestada, normalmente esta incluye a personal del proveedor de servicios, el mismo gobierno o los beneficiarios de sus programas.

Es importante siempre tener en cuenta que repetidas veces la información solicitada será negada, por lo que se debe insistir y buscar en fuentes lo más cercanas a la original, en ocasiones será imposible obtener la información directamente.

Al terminar la encuesta, es importante comparar hallazgos con la información presentada por otras fuentes, analizando disparidades en las respuestas obtenidas.

Vale la pena recordar que el gobierno tiene incentivos para dar datos confusos si se le dio mal uso a los recursos, por ello es importante crear un mapa de recursos y ver cómo luce la cadena de gasto. Habrá ocasiones en que el gasto no fluya en una misma dirección, sin embargo, podemos detectar dónde se encuentran vínculos y así detectar fugas.

Divulgación de la información

Una encuesta por sí sola no arrojará los resultados buscados, como el cambio en el comportamiento de los funcionarios, es necesaria una atractiva campaña de información. El caso de Uganda nos muestra cómo en las escuelas con acceso a periódicos se redujo el desvío de fondos, habiéndose publicado antes la trayectoria y fugas en el gasto destinado a las escuelas.

Las tecnologías de la información son una poderosa herramienta para la propagación rápida y efectiva de cualquier tipo de datos. El uso de redes sociales y sistemas de gestión de información modernos puede ser muy atractivo incluso para quien no esté interesado en el tema.

El despliegue de los datos debe contener inicio, desarrollo y resultados de proyectos definidos en las asignaciones presupuestales y en otros documentos fuente presentados por entidades públicas.

Es indispensable que la sociedad civil busque nuevas y creativas formas de mostrar la información, como posters y videos. Entre muchas herramientas de comunicación, se recomienda elaborar kits para la prensa, los cuales pueden ser usados por los periodistas en entrevistas con funcionarios, dichos kits deberán contener los problemas y disparidades detectados en la evaluación del gasto público.

Aunque los medios de comunicación no sean el público destinado, las ONG pueden proveerles de métodos para diseminar sus hallazgos a una mayor audiencia, para esto, el gobierno debe tomar acciones para proteger la libertad de prensa y sus actores principales: los periodistas.

Libertad de prensa y corrupción

Los factores que definen la incidencia de corrupción empiezan con los mecanismos internos de control de corrupción, como es el caso de la Secretaría de la Función Pública (SFP), los externos y de vigilancia, como el IFAI, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y otros más indirectos como la libertad de prensa, la calidad de la burocracia y el estado de derecho, en este caso nos ocuparemos de la libertad de prensa.

Según un reporte de Freedom House, una reconocida organización mundial que mide la libertad de expresión, la prensa no es libre en nuestro país, tenemos una calificación de 61, en la descripción principal solo se encuentran decenas de asesinatos a periodistas.

En México, la corrupción abarca desde pequeñas “mordidas” hasta asignaciones directas a empresas del compadre y licitaciones públicas que piden requerimientos que al final solo cumple una empresa, en ambos casos es muy probable que ninguno de los involucrados, de un lado el gobierno, y del otro el sector privado revele dicha información, ya que los dos se benefician de ello. Una prensa libre es probablemente la mejor alternativa para combatir esa corrupción silenciosa, los periodistas independientes, cuando no temen por su seguridad tienen mayores incentivos para investigar todo acto de corrupción. Es posible comprar a ciertos periodistas, pero eso hará que otros periodistas se interesen y hagan público dicho acto.

El periodismo debe tener entrada libre, cualquiera que desee comunicar no debe ser molestado por otros. Debe terminar la presión política a los medios, desde el nivel local hasta el federal, así como prevenir los homicidios a periodistas por parte del crimen organizado, el gobierno tiene una tarea importante de detener a quienes incurran en la compra masiva de ejemplares y otros métodos de censura.

Conclusiones

La batalla contra la corrupción implica la participación tanto del Estado como de la sociedad civil, el uso de las herramientas discutidas anteriormente depende de la voluntad política de nuestros gobernantes, sería inútil implementar esos cambios sin la seguridad de que habrá la voluntad de aplicar la ley de manera igualitaria y se hará valer el estado de derecho.

La sociedad civil tiene mayores incentivos para aliarse con otras organizaciones, recabar la información pública y organizarla de una manera adecuada y actualizada, dependerá de la sociedad la forma e intensidad de propagar esa información, ante todo, los métodos discutidos deben buscar cambiar el comportamiento de los funcionarios públicos y terminar con los malos manejos, ello nos llevaría a mejorar la relación con el gobierno, mientras se desarrolla una mayor legitimidad.

Bibliografía: ¿Qué les está pasando a los poderosos? -Opinión- Moisés Naim - EL PAIS, 13-MAR-2013

Open Budget Index – The 2012 Corruption Perception Index

Desfalco de $400 millones en obras de la Villa Panamericana. La Jornada – Estados, 03/06/2010

Urgen indagar ataques a medios. El Universal – Nación – 09/08/2013

Press Freedom Index – Reporters Without Borders

¿Por qué gastan así? / Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. (CIDAC) México 2011

Follow the Money: do Public Expenditure Tracking Surveys matter? / CHR Michelsen Institute 2008

Reinikka and Smith (2004)

Using PETS to Monitor Projects and Small-Scale Programs – Margaret Koziol and Courtney Tolmie

A free press is bad news for corruption – A Brunetti & B. Weder / Journal of Public Economics 87 (2003)