Constitución, fuentes del Derecho y organización constitucional del Estado
Prof. Mª Isabel Álvarez Vélez

Primer Cuatrimestre

2012/2013

PABLO ADLOFF E3 1ºA

TABLA DE CONTENIDOS TEMA 1: TEORÍA GENERAL DEL SISTEMA NORMATIVO _________________ 1 1. Teoría general del sistema normativo. ...................................................................... 1 A) Significado del Derecho como sistema: antecedentes del sistema normativo. .... 1 B) Concepto y elementos del sistema normativo. ..................................................... 1 2. Las fuentes del Derecho............................................................................................ 1 A) Significado de la expresión fuente del Derecho. ................................................. 1 B) Relación entre fuente del Derecho y familia jurídica o sistema jurídico. ............ 2 C) Las fuentes del Derecho en el ordenamiento jurídico Español. ........................... 2 D) La Constitución. ................................................................................................... 2 E) La Ley y sus clases. .............................................................................................. 3 F) La costumbre. ....................................................................................................... 4 G) Principios generales del Derecho......................................................................... 4 H) Otras fuentes. ....................................................................................................... 5 3. Las relaciones entre normas...................................................................................... 5 A) Los elementos funcionales del sistema jurídico español. .................................... 5 B) El principio de legalidad. ..................................................................................... 5 C) El principio de competencia................................................................................. 6 D) El principio de jerarquía normativa. .................................................................... 6 E) El principio de seguridad jurídica. ....................................................................... 6 F) El principio de publicidad..................................................................................... 6 G) El principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos. ......................................................................................... 7 H) Principio de prevalencia de los derechos fundamentales..................................... 7 I) El principio de promoción de la libertad e igualdad y de remoción de los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud. ...................................................... 7 J) El principio de responsabilidad pública y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. ................................................................................................. 7 K) Los principios derivados de la pertenencia a la Unión Europea. ......................... 7 Anexo: esquema de los tipos de ley. ............................................................................. 8 TEMA 2: LA CONSTITUCIÓN __________________________________________ 9 1. El concepto de Constitución. .................................................................................... 9 2. La supremacía de la Constitución en el ordenamiento jurídico.............................. 10 3. Contenido de la Constitución.................................................................................. 10 A) La eficacia directa de la Constitución. ............................................................... 10 B) La disposición derogatoria. ................................................................................ 11 C) El bloque de constitucionalidad. ........................................................................ 11 4. La reforma de la Constitución. ............................................................................... 12 A) Reforma parcial.................................................................................................. 12 B) Reforma total...................................................................................................... 13 TEMA 3: LAS LEYES DE PRODUCCIÓN PARLAMENTARIA ______________ 15 1. Los tipos básicos de Leyes estatales. ...................................................................... 15 A) La Ley Ordinaria................................................................................................ 15 A-I) Características.............................................................................................. 15 A-II) El procedimiento legislativo común u ordinario. ....................................... 15 La iniciativa legislativa. ................................................................................. 15 PABLO ADLOFF I

El debate de totalidad o la toma en consideración. ....................................... 17 Deliberación en Comisión. ............................................................................. 18 Debate y votación en el Pleno del Congreso de los Diputados. .................... 18 Remisión al Senado. ....................................................................................... 19 Sanción y Publicación. ................................................................................... 19 B) La Ley Orgánica................................................................................................. 19 B-I) Naturaleza jurídica. ...................................................................................... 20 B-II) El ámbito material de las Leyes Orgánicas. ............................................... 20 B-III) Las peculiaridades del procedimiento legislativo de elaboración de las Leyes Orgánicas. ................................................................................................. 21 2. Las leyes del Estado Autonómico........................................................................... 21 A) Los Estatutos de Autonomía. ............................................................................. 21 A-I) Concepto y características esenciales. ......................................................... 21 A-II) Procedimiento de elaboración. ................................................................... 22 Iniciativa......................................................................................................... 22 Elaboración del Proyecto de Estatuto............................................................ 23 Procedimiento en las Cortes Generales. ........................................................ 23 A-III) La reforma de los Estatutos de Autonomía............................................... 24 B) Las Leyes marco. ............................................................................................... 24 C) Las Leyes orgánicas de transferencia o delegación. .......................................... 25 D) Las leyes de armonización. ................................................................................ 25 E) Las Leyes de las Comunidades Autonómicas. ................................................... 26 TEMA 4: NORMAS GUBERNAMENTALES CON RANGO DE LEY __________ 27 1. Los Decretos-leyes estatales. .................................................................................. 27 A) Concepto y origen. ............................................................................................. 27 B) Límites formales................................................................................................. 27 C) Límites materiales. ............................................................................................. 28 D) Procedimiento de intervención parlamentaria. .................................................. 28 2. Decretos-legislativos estatales. ............................................................................... 29 A) Concepto y tipos. ............................................................................................... 29 B) Procedimiento de elaboración y aprobación. ..................................................... 30 C) Mecanismos de control. ..................................................................................... 31 3. Normas gubernamentales con rango de ley de las Comunidades Autónomas........ 31 TEMA 5: LOS TRATADOS INTERNACIONALES _________________________ 33 1. Concepto y naturaleza............................................................................................. 33 2. Procedimiento de adopción..................................................................................... 33 A) Negociación y consentimiento........................................................................... 33 B) Trámites parlamentarios..................................................................................... 34 3. El Derecho de la Unión Europea: principios y manifestaciones del ordenamiento de la Unión Europea. ....................................................................................................... 35 A) Derecho originario. ............................................................................................ 35 B) Derecho derivado ............................................................................................... 35 C) Relaciones del ordenamiento de la Unión Europea con los sistemas normativos de los Estados miembros. ........................................................................................ 36

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TEMA 6: EL REGLAMENTO __________________________________________ 37 1. Concepto ................................................................................................................. 37 2. La materia reglamentaria. ....................................................................................... 38 3. La potestad reglamentaria. ...................................................................................... 38 A) Formación histórica y justificación.................................................................... 38 B) La titularidad de la potestad reglamentaria en el sistema español. .................... 39 B-I) La potestad reglamentaria en el ámbito estatal. ........................................... 39 B-II) La postestad reglamentaria en el ámbito autonómico. ............................... 39 B-III) La potestad reglamentaria en el ámbito municipal y provincial. .............. 40 4. Procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general. .............. 40 A) Iniciación del procedimiento.............................................................................. 40 B) Fase de instrucción. ............................................................................................ 40 C) Fase de aprobación y publicación. ..................................................................... 41 5. La inderogabilidad singular de los reglamentos. .................................................... 41 6. Reglamentos ilegales. ............................................................................................. 41 A) Declaración de oficios de la nulidad del Reglamento ilegal por la propia Administración autora del mismo. .......................................................................... 41 B) Recursos contencioso-administrativos. .............................................................. 42 C) Recurso contra Reglamentos y Jurisdicción constitucional. .............................. 42

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TEMA 1: TEORÍA GENERAL DEL SISTEMA NORMATIVO

1. Teoría general del sistema normativo. A) Significado del Derecho como sistema: antecedentes del sistema normativo. El Derecho es un conjunto de normas coherente y equilibrado. Su fin no es otro que ordenar las relaciones sociales para resolver conflictos. Para poder lograr este fin, debemos entender el Derecho no como un conjunto de normas aisladas, sino como un sistema formado por una diversidad de normas en relación, relación que tiene como objeto evitar incongruencias entre las normas para lograr la eficacia del Derecho. El sistema normativo jurídico presenta una serie de notas características que lo diferencian del resto de sistemas: - es un sistema propio de las ciencias sociales y por ello no experimental. - es un sistema prescriptivo (ya que contiene mandatos) y no analítico. - es un sistema que prescribe las conductas sociales en un espacio determinado, y no regula el terreno de la ética, como haría la moral, por ejemplo. B) Concepto y elementos del sistema normativo. El sistema normativo jurídico es un conjunto estructurado y ordenado de normas que establecen mandatos o prescripciones o elementos vinculados a estos, que atañen a la conducta social requerida en un espacio determinado. Las notas diferenciadoras del sistema normativo varían según qué perspectiva se adopte: para los racionalistas, son la unidad y la coherencia; para otros, la jerarquía y la validez; otros consideran que la nota distintiva es el sentido de pertenencia a un conjunto…Es decir, que no hay consenso sobre qué es lo que determina al sistema normativo como sistema normativo. Sin embargo, sí que podemos determinar qué elementos componen un sistema normativo, que, lógicamente, son las normas jurídicas de toda clase, además de los principios y valores y las instituciones. Y todos estos elementos interactúan entre sí: unas normas regulan a otras, otras normas regulan las instituciones, algunas son de un nivel superior al resto, etc. Veremos en detalle todas las normas en el siguiente apartado. 2. Las fuentes del Derecho. A) Significado de la expresión fuente del Derecho. La fuente del Derecho es el lugar del que emana el Derecho, y se puede percibir como: - la causa de legitimación del ordenamiento jurídico, que de nuevo, según corrientes varía (para los iusnaturalistas es el Derecho Natural, por ejemplo). - poderes sociales a los que se les reconoce la facultad de crear normas jurídicas, por lo que serían fuente del Derecho Parlamento, Consejo de Ministros, representantes de trabajadores, etc.

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clases de normas jurídicas que integran un determinado ordenamiento jurídico, es decir, los distintos tipos de normas, ya sean escritas o consuetudinarias. Esta es la acepción que normalmente se emplea al hablar de fuentes del Derecho.

Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. B) Relación entre fuente del Derecho y familia jurídica o sistema jurídico. Los distintos sistemas jurídicos dan una mayor importancia a un tipo u otro de fuente del Derecho. Los más extendidos son: - el continental o Romano-Gérmanico, derivado del Derecho Romano en el que predomina la norma escrita; y en el que se sitúa nuestro ordenamiento. - el anglosajón, basado en el sistema de la Common Law en el que predomina la costumbre. - el sistema de Derecho musulmán (sharî’a), que se basa en una norma fundada en un modelo religioso (Corán). C) Las fuentes del Derecho en el ordenamiento jurídico Español. En España encontramos a la Constitución como norma jurídica suprema fundante del ordenamiento jurídico. Ocupa la cúspide en la pirámide de jerarquía normativa. Por debajo de la constitución se encuentra la Ley, y subordinada a esta las normas con rango inferior a ley, es decir, los reglamentos. Hay otras dos fuentes, la costumbre, que sólo se aplicará en defecto de ley; y los principios generales, que sólo se aplicarán en defecto de ley o costumbre. Además, se reconoce el carácter complementario de la jurisprudencia del Tribunal Supremo a la hora de aplicar e interpretar las fuentes del Derecho. D) La Constitución. La Constitución es la norma suprema, y por el principio de jerarquía, es la norma que da validez a todas las normas que la siguen. Simboliza el tránsito de política a jurídica, ya que la CE no encuentra validez en ninguna norma superior pero ha sido aprobado por una autoridad productora de Derecho. La Constitución contiene normas dogmáticas, que reconocen los derechos y libertades de los ciudadanos; y orgánicas, que regulan los órganos de los poderes del Estado. Las normas constitucionales se clasifican en: - valores constitucionales: constituyen mandatos interpretativos o metanormas inspiradoras de normas, como son el derecho a la vida, la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. - principios: tienen una dimensión jurídica más explícita y mayor concreción (por ej. los principios del Poder Judicial). - mandatos: se trata de reglas jurídicas exigibles a los ciudadanos y poderes públicos.

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normas constitucionales propiamente dichas, que pueden tener aplicatividad inmediata y directa, sin necesidad de normas intermedias (por ej. disposiciones sobre la reforma constitucional). normas constitucionales que para ser aplicables precisan desarrollo legal (por ej. la iniciativa legislativa popular). normas que han sido objeto de interpretación por el Tribunal Constitucional. normas programáticas: normas abiertas cuyo cierre depende de las políticas públicas que adopte el legislador.

De la posición superior de la Constitución derivan dos consecuencias: - que la reforma de la Constitución exija procedimientos específicos agravados (art. 166-169). - que todas las demás Leyes deban ajustarse a la Constitución, so pena de ser declaradas inconstitucionales. E) La Ley y sus clases. La palabra Ley tiene multiplicidad de significados, pero, tal y como se refiere en el Código Civil, se entienden aquellas normas jurídicas escritas emanadas del órgano con competencia normativa de acuerdo con la Constitución. Al hablar de Ley nos referimos a diferentes categorías de Leyes: leyes parlamentarias, leyes estatales, disposiciones con rango de ley, normas reglamentarias subordinadas a la Ley, tratados internacionales, etc. De entre todas estas, podemos definir como Leyes formales (normas con rango de ley) aquellas normas escritas solo sometidas a la Constitución. En nuestro sistema normativa, son leyes aquellas normas aprobadas por las Cortes Generales o los parlamentos autonómicos; que precisan de la sanción del Rey (si son estatales), la promulgación y la publicación; y que se determine que tienen forma de Ley (orgánica u ordinaria) en la Constitución. Las distintas clases de leyes que hay en nuestro sistema jurídico aceptan muchas clasificaciones, según a qué ámbitos atendamos: - según el ámbito de aplicación distinguimos entre Leyes estatales y Leyes autonómicas. Además, conviene nombrar las leyes marco, las leyes orgánicas de transferencia o delegación y las leyes de armonización, que regulan las relaciones entre Estado y CCAA. También citar el Estatuto de Autonomía, un tipo especial de ley que veremos más adelante. - según la materia objeto de la ley estatal, las hay orgánicas y ordinarias. Las orgánicas regulan materias especiales, que vienen determinadas por la Constitución, como pueden ser las relativas a los derechos y libertades, los Estatutos de Autonomía, las leyes electorales y demás materias. No hay diferencia jerárquica entre leyes orgánicas y ordinarias, sólo competencial. - según las especialidades procedimentales: hay tres tipos: Leyes de Pleno (tres lecturas: ponencia, comisión y pleno) y Leyes de Comisión1 (dos lecturas: ponencia y comisión; y por tanto se excluye la votación en el pleno); los Presupuestos Generales del Estado; y las leyes que afectan al régimen económico y fiscal canario.

Comisión: grupo reducido de diputados que pueden o no legislar. Pleno: todos los diputados de la cámara.

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también son ley las disposiciones gubernamentales con rango de ley, ya sean estatales o autonómicos, que son los Decretos-Leyes y los Decretos legislativos (Real DL si son estatales). los Reglamentos parlamentarios: del CD, del Senado, de las Cortes Generales y de los Parlamentos autonómicos. los tratados internacionales, en especial aquellos provenientes de la UE, una vez publicados en el BOE

Para la ordenación de la ley, que está solamente supeditada a la Constitución, cabe tener en cuenta que: - la Constitución contiene cláusulas de reserva de ley, de modo que hay algunos artículos que dependen de que exista una ley para tener validez. - existe un reparto competencial territorial en el orden legislativo - las normas estatales coexisten con las normas europeas. F) La costumbre. La costumbre es fuente de Derecho en defecto de Ley aplicable, y siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y resulte probada. Se trata de una fuente de carácter secundario y complementario. La costumbre requiere de la conjunción de los siguientes elementos: - que se trate de verdaderas normas jurídicas y no simplemente usos sociales. - que sean normas secundarias (es decir, que no haya Ley). - que su origen sea la reiteración continuada de conductas de grupos sociales. Esta reiteración continuada hace referencia a cuatro requisitos: generalidad, uniformidad, frecuencia y duración en el tiempo. - que estos usos sean razonables y se ajusten a la proporcionalidad entre conducta y resultado. - que se perciba que la reiteración de estos usos es norma, es decir, ‘opino iuris seu necesitatis’ (convicción de que el uso es Derecho) En nuestro sistema normativo, la costumbre no puede ser ni contra legem ni secundum legem, ya que la costumbre está por debajo de la Ley y sólo se aplica en defecto de esta. Por tanto, sólo existe la costumbre extra legem. Las costumbres en el Derecho Público son prácticamente inexistentes, pero podemos encontrarlas en el Derecho privado, civil y mercantil (“El uso o costumbre del país se tendrán en cuenta para interpretar las ambigüedades de los contratos”), así como en las Cortes Generales, en la que existen multitud de costumbres G) Principios generales del Derecho. Los Principios generales del Derecho (PGD) se aplicarán en defecto de Ley o costumbre. Se trata de una fuente terciaria con un papel de ‘informador del ordenamiento’. Los PGD se pueden definir como normas que tienen un carácter básico o fundamental en organización del grupo humano y que revelan de modo espontáneo el sistema de

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creencias en que reposa la organización del grupo social. Es decir, aquellas normas no fundamentadas en la Ley, sino en el arraigo social. Pueden ser recogidos por la norma escrita (principio de legalidad, principio de solidaridad) o por la jurisprudencia (principio de proporcionalidad). Tienen una función orientadora, en el sentido de que guían al Ordenamiento hacia los valores constitucionales, y son aquellas normas que dan coherencia a dicho Ordenamiento. Los PGD han de ser aplicados e interpretados por los tribunales, y esta interpretación puede cambiar a medida que cambie la sociedad y el contexto en el que se desarrollan. H) Otras fuentes. Existen dos fuentes adicionales a las anteriormente citadas: - la jurisprudencia, que aparece explícitamente prevista en el art. 161.1 de la CE y el art. 1.6 CC. Son los fallos de los jueces, es decir la doctrina reiterada del tribunal. Hay dos tribunales, el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, y cada uno es fuente de Derecho en su propio ámbito. Se tratan también de ‘legisladores negativos’, ya que pueden eliminar normas mediante el control de legalidad y constitucionalidad, respectivamente. - el Derecho Europeo, que España debió asumir al firmar el Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea en 1985. Además de asumir las normas existentes en ese momento, la adhesión a la UE supone que el ordenamiento interno debe adoptar la directiva comunitaria de la organización supranacional. 3. Las relaciones entre normas. A) Los elementos funcionales del sistema jurídico español. En nuestro ordenamiento jurídico encontramos una serie de principios que articulan la estructura del sistema, posibilitan la conexión entre normas jurídicas y permiten su funcionamiento como conjunto ordenado, coherente y lógico. Estos principios tienen carácter informador y son conceptos jurídicos indeterminados. Pueden estar recogidos en el texto constitucional o ser fruto de jurisprudencia. Se podría decir que todos los principios derivan de la idea de “Estado de Derecho, social y democrático”, y podemos clasificarlos en cuatro grupos: principios sobre el ordenamiento jurídico; sobre la estructura del ordenamiento jurídico; sobre la eficacia del ordenamiento jurídico y sobre la actuación de los poderes públicos. Estos principios son los que a continuación se relatan. B) El principio de legalidad. Invocado en la norma escrita, en el art, 9.1 CE, “los ciudadanos y los poderes públicos están sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. Las normas (ya que no es sólo la CE, sino que es todo el ordenamiento) se aplican por igual para todos, es decir, que también los poderes públicos deben cumplirlas.

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El principio de legalidad se expresa en distintos planos jurídicos: penal; en el ejercicio de las funciones del gobierno; en la actuación administrativa; tributaria; jurisdiccional; parlamentaria; y en el ejercicio de la Jefatura de Estado. C) El principio de competencia. Es el principio que otorga la capacidad para legislar. Hace referencia a dos ámbitos. Por un lado, la competencia referida a lo material, que regula la materia que ha de ser legislada mediante Ley Ordinaria o Ley Orgánica, recogido en el art. 81. Por otro lado la competencia referida a las Leyes autonómicas, es decir, qué es lo que puede legislar el Estado y qué pueden legislar la CCAA, que se recoge en el art. 148 y 149. D) El principio de jerarquía normativa. Partiendo de la Constitución como norma suprema, escalona de forma jerarquizada al resto de las disposiciones. La Ley se subordina a la Constitución, y el reglamento a la Ley. La ley no puede contradecir a la Constitución (sería inconstitucional) y el reglamento no puede contradecir ni a la Constitución ni a la ley (sería inconstitucional e ilegal, respectivamente). Además, el reglamento no puede regular materias objeto de Ley. En el caso de que se diera uno de esos supuestos, la norma sería declarada nula y sería eliminada del ordenamiento. El principio de jerarquía queda recogido en el art. 1.2 CC “Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior” e implica la prevalencia de la norma superior sobre la inferior, lo que a su vez supone la eficacia derogatoria de la norma superior sobre la inferior. E) El principio de seguridad jurídica. Se recoge en el art. 9.3 de la CE y es “la suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad”. Este principio tiene como objetivo que los ciudadanos sepan qué pueden hacer y qué no. Es, en definitiva, la razón de la frase “el desconocimiento de la ley no exime de su cumplimiento”. Implica además un mandato a los poderes públicos y la obligación del legislador de realizar su trabajo de una manera clara y precisa para evitar la confusión normativa. F) El principio de publicidad. Guarda estrecha relación con el principio de seguridad jurídica, ya que sólo con la publicidad de las normas se permite el conocimiento de las mismas. Supone la obligación de los poderes públicos de asegurar la accesibilidad y disponibilidad de las normas al destinatario (es decir, los ciudadanos). Este principio se consigue mediante la publicación de los Boletines Oficiales (del Estado o las CCAA) y la serie DOUE (Diario Oficial de la Unión Europea).

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Normalmente las normas entran en vigor a partir de los 20 días de su publicación en el Boletín Oficial, si bien este tiempo puede ser mayor o menor (por ejemplo, la Constitución entró en vigor el día de su promulgación). G) El principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos. Las leyes sólo se derogan por otras posteriores, y la nueva ley tendrá el alcance que se disponga y alcanzará a la ley que deroga, sustituyendo la legislación en caso de que sea contraria. Esta derogación, sin embargo, se formula con el principio de irretroactividad de lo no favorable, que es lo mismo que decir que la nueva Ley solo tendrá retroactividad (afectará a lo anterior a la Ley) si esta es favorable. La favorabilidad de las normas es un dato objetivo. Por ejemplo, si un reo es condenado a 12 años, y al cumplir 6 una nueva ley reduce su condena a 5 años, el reo será liberado. Pero si la norma aumentara su condena hasta los 20 años, el reo sólo cumpliría los 12 años que inicialmente habían sido establecidos. H) Principio de prevalencia de los derechos fundamentales. Reconoce el principio de reconocimiento de la dignidad y los derechos inviolables inherentes a la persona. Este principio recoge unas previsiones garantistas (art. 53 CE): - estos derechos vinculan a todos los poderes públicos. - deben ser regulados por Ley, que debe respetar su contenido esencial. - su tutela ante los tribunales ordinarios mediante procedimiento preferente y sumario (rápido). - respecto de los derechos sociales, estos informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. I) El principio de promoción de la libertad e igualdad y de remoción de los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud. Se trata de un mandato a los poderes públicos que debe promover la igualdad, y quitar los obstáculos existentes que impidan la participación de cualquier ciudadano en la actividad política. J) El principio de responsabilidad pública y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. El concepto de arbitrariedad no está definido como tal, pero el TC lo ha asociado a la idea de discriminación o con la falta de una explicación racional. Dicho esto cabe distinguir entre discriminación –aplicación distinta de la ley en el mismo caso- y diferenciación –aplicación distinta de la ley en caso distinto (aunque se parezca)-. El primero vulneraría este principio, mientras que el segundo no. K) Los principios derivados de la pertenencia a la Unión Europea. La recepción del ordenamiento jurídico supranacional (europeo) en 1985 implica también la incorporación de los principios básicos del sistema europeo. Estos son: PABLO ADLOFF 7

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principio de eficacia directa, por el cual las normas europeas generan derechos y obligaciones para Estados y particulares. principio de primacía del Derecho europeo frente al interno, lo que obliga a la eliminación de las normas que contradigan el Derecho europeo. principio de autonomía institucional de los Estados, por el cual estos pueden decidir, conforme a sus normas internas, cuál es la autoridad nacional que ha de ejecutar el Derecho europeo (de nuevo, cobra especial relevancia en los Estados complejos).

Anexo: esquema de los tipos de ley.

Ley Orgánica Cortes Generales Estado Gobierno Ley Ordinaria Ley de Pleno Ley de Comisión

Real Decreto-Ley Real Decreto Legislativo

Normas con rango de Ley

Comunidades Autónomas

Asamblea Legislativa de las CCAA Ejecutivos Autonómicos

Ley Autonómica

Decreto-Ley Decreto Legislativo

Reglamentos Parlamentarios (CD, Senado, Autonómico) Otras Presupuestos Generales del Estado Tratados Internacionales Leyes que afecten al régimen económico y fiscal canario

En rojo están todas las leyes que deben ser aprobadas por el Parlamento (Leyes Parlamentarias). En naranja están las leyes estatales. Todas las leyes parlamentarias son estatales. En azul están las leyes autonómicas.

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TEMA 2: LA CONSTITUCIÓN

1. El concepto de Constitución. Si bien se puede decir que el término Constitución ya lo encontramos en la Antigüedad clásica, no será hasta la época de las revoluciones liberales (Revolución Francesa, Independencia de EEUU) cuando surjan las primeras constituciones por escrito, siendo la primera la Constitución Americana de 1787. Aun así, la concepción básica de Constitución se mantiene a lo largo del tiempo: se pretende que ordene la vida social y política durante una larga etapa, por lo que no puede ser un texto concreto o cerrado, sino que debe ser abierto para que la Constitución pueda cambiar. Debido a su intención de longevidad debe ser, en la medida de lo posible, un texto fruto del consenso. Todo esto abre un dilema, y es quién ha de interpretar y completar la Constitución (Estado o justicia), que en España se ha optado por resolver mediante un modelo mixto - el Tribunal Constitucional. Las constituciones liberales trataban de recoger en un texto único los principios fundamentales del Estado que trataban de afianzar: soberanía nacional, tabla de derechos y libertades, división de poderes y que el poder legislativo radicara en una asamblea representativa. Sin embargo, en el siglo XIX este concepto se quiebra por dos razones. Por un lado, por el liberalismo doctrinario que establecía la soberanía compartida entre el Parlamento y el Rey (lo que llevó a las cartas otorgadas); y, por otro lado, la izquierda hegeliana, que dejó de hablar de derechos fundamentales para hablar de relaciones sociales reales. Cabe hacer un inciso respecto de los términos soberanía popular y nacional. La soberanía popular, que supone que el pueblo ostenta el poder, tiene tres acepciones: democracia directa, sufragio universal y mandato imperativo, que era un contrato por el cual los representados designaban a su representante. Este último concepto está prohibido hoy en día por la Constitución. La soberanía nacional, por otro lado, establece que es la nación la que ostenta el poder y no los individuos. Supone un sufragio censitario, una democracia representativa y un mandato representativo. Será esta última la que prevalezca en el siglo XIX. A partir de I GM y la II GM el concepto de Constitución cambia, y se dictan nuevas constituciones bajo las premisas de garantía para la paz y respeto de los derechos humanos. Esta corriente de post-constitucionalismo gira en torno a la división de poderes y la garantía de los derechos fundamentales. La Constitución española, aunque más tardía, se encuadra dentro de esta corriente. Se habla de soberanía nacional que reside en el pueblo, en un intento de aunar las dos tendencias anteriormente citadas. Esto queda patente puesto que el autor de la CE es ‘la Nación española, "que en uso de su soberanía", decide elaborar un texto por el cual "España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho"'. En la CE se recoge el principio de limitación de poder, el sistema político parlamentario y el reconocimiento y garantía de los derechos y libertades fundamentales (art. 53). Como apunte final, decir que, debido a esta mezcla de soberanía popular y nacional, en España habrá rasgos de la soberanía popular (sufragio universal) y de la nacional PABLO ADLOFF 9

(democracia representativa y mandato representativo). El único vestigio de democracia directa es el referéndum. 2. La supremacía de la Constitución en el ordenamiento jurídico. La CE es la norma jerárquicamente superior, y así lo establece el artículo 9.1, que obliga a su cumplimiento tanto a ciudadanos como poderes públicos y resto del ordenamiento. Esta supremacía está reafirmada por el Tribunal Constitucional, que puede anular las normas contrarias a la Constitución. La superioridad se manifiesta de dos maneras: formalmente: en tanto en cuanto la Constitución es creadora de normas y designa los órganos y procedimientos para la elaboración de normas, además de las relaciones entre leyes. También debido a la rigidez en el procedimiento de su reforma. materialmente: ya que las leyes que no se ajusten a los contenidos constitucionales serán expulsadas del ordenamiento por el TC. También en relación al ‘principio de relación conforme', por el cual todas las normas deben ser interpretadas conforme a los preceptos constitucionales (lo exige el TC y el art. 5.1 LOPJ). En caso de que una ley sea contraria a la constitución se procederá de dos maneras: 1. Presentando un recurso, antes de 3 meses de la publicación directa de la ley. El recurso lo pueden presentar el Presidente del Gobierno; 50 diputados; 50 senadores o el Defensor del Pueblo. Se trata de un medio de impugnación directa, asociado con el ‘control concentrado constitucional' que justifica la existencia del TC. El control ‘difuso', como el americano, permite que cualquier juez inaplique una ley si la considera inconstitucional. 2. Mediante la cuestión o control constitucional, por la cual un órgano judicial puede plantear al TC la posible inconstitucionalidad de una ley. No tiene plazo límite y funciona como depuradora del ordenamiento jurídico español. En el caso de que el TC declare una norma inconstitucional, esta quedará eliminada del ordenamiento jurídico. Pero, hasta que eso ocurra, el juez no tiene la facultad de inaplicar la ley. Debe esperar a la resolución del TC para fallar. Sin embargo, si se tratara de una norma reglamentaria, sí podría no aplicarla de tratarse ilegal o inconstitucional, ya que el juez es soberano ante el reglamento, pero no ante la Ley. 3. Contenido de la Constitución. A) La eficacia directa de la Constitución. La eficacia indirecta supondría que la Constitución no es fuente directa de Derecho, sino que las normas constitucionales quedan reducidas a un mandato dirigido al legislador. Sin embargo, la Constitución española posee eficacia directa, por lo que es jerárquicamente superior, norma de normas y fuente directa de Derecho. Por tanto, como se ha dicho, juez y legislador deben tener a la Constitución como marco de referencia, e interpretar el ordenamiento conforme a la Constitución. Pero

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aún cuando no hubiera legislación, los derechos reconocidos en la Constitución son plenamente operativos. En definitiva, la eficacia directa de la Constitución supone su reafirmación como norma superior. Es norma aplicable y fuente de Derecho, y se puede aplicar tanto junto con la Ley o frente a ella, si esta fuera inconstitucional. Aun así, también supone unos riesgos, como el incremento de la autonomía del juez y el problema derivado de la interpretación literal de las normas. Cabe aclarar un aspecto, y es que el TC (el único órgano competente para declarar la nulidad por inconstitucionalidad) sólo puede declarar la nulidad por inconstitucionalidad a las normas posteriores a 1978, fecha de promulgación de la Constitución. Las anteriores a este año tan sólo podrán ser derogadas. Eso sí, se podrá declarar nula la vigencia de una norma desde 1978 hasta el momento de la declaración de su nulidad (por ejemplo, la Ley de 1950 es inconstitucional, y se declara inconstitucional en 1990. Los efectos de 1950-1978 no se desharán, pero sí se desharán los efectos de 1978-1990). B) La disposición derogatoria. La disposición derogatoria tiene tres cláusulas. La primera cláusula deroga la Ley de Reforma Política y Leyes Fundamentales de Franco. La segunda cláusula deroga las Ley del 25 de Octubre de 1839, que hacía referencia a los fueros vascos. Por último, la tercera cláusula, que es de carácter abierto, establece que, se derogarán las normas anteriores a la Constitución y que la contradigan (pero no serán declaradas nulas). No serán derogadas aquellas normas que cumplan con la Constitución, aún habiendo sido elaboradas por órganos que no reconociera la CE. El TC ha desarrollado también el concepto de ‘inconstitucionalidad sobrevenida' por la cual cualquier juez podrá inaplicar las normas que considere derogadas por la Constitución (lógicamente, hablamos de normas anteriores a 1978) sin necesidad de consultar con el TC. Este concepto conduce a la derogación y la nulidad. C) El bloque de constitucionalidad. El ‘bloque de constitucionalidad' es un mecanismo adicional para declarar la inconstitucionalidad de las leyes. El bloque de constitucionalidad lo conforman normas con rango inferior a la Constitución, por lo que son normas del mismo rango que la norma cuya inconstitucionalidad pueden provocar. Se relaciona con el hecho de que en España las competencias están distribuidas entre Estado, CCAA, etc. y regula la posible inconstitucionalidad de una ley que afecte a estas competencias. En virtud del art. 28.1 de LOTC, el TC se servirá de las leyes que se hubieran dictado para delimitar las competencias de Estado y CCAA para declarar una ley inconstitucional. Por ejemplo, si la Ley Orgánica de Educación estableciera que las PABLO ADLOFF 11

CCAA no tienen potestad para elegir los contenidos de la enseñanza, una norma con rango de Ley de Cataluña que estableciera que en los colegios catalanes sólo se enseñara Matemáticas sería declarada inconstitucional por la Ley Orgánica, esto es, el bloque de constitucionalidad. 4. La reforma de la Constitución. A fin de evitar una ‘mutación constitucional' (es decir, que se produzca una interpretación sesgada pero continuada de determinados preceptos constitucionales), la Constitución Española establece unos mecanismos de reforma, que deberán ser aplicados en los siguientes casos: - necesidad de adaptación de la Constitución a una realidad cambiante. - envejecimiento de la Constitución por el paso del tiempo. - si se detectaran lagunas a lo largo de la aplicación práctica de la Constitución. La CE se encuadra dentro de las Constituciones rígidas, ya que, a diferencia de las flexibles, requiere de procedimientos complejos para su reforma, que difiere del procedimiento empleado para las demás Leyes. Hay dos tipos de reforma constitucional, la parcial y la total. A) Reforma parcial. La reforma parcial se realiza conforme al art. 167 CE, es decir, aquella reforma que no afecte a las materias especialmente protegidas. La reforma constitucional se desarrolla en las siguientes fases: 1. Iniciativa: comprende presentar un texto de reforma en el Congreso de los Diputados. La iniciativa de reforma constitucional excluye al pueblo (respecto de la reforma legal). Tendrán iniciativa de reforma el Gobierno y las Asambleas Legislativas de las CCAA (que no presentan diferencias de iniciativa respecto de la reforma legal). También tendrán iniciativa de reforma el Congreso de los Diputados y el Senado, que por el contrario sí que presentan diferencias, como se detalla a continuación: Reforma Legislativa Reforma Constitucional

- 1 diputado con la firma de - 1/5 del Congreso Congreso de los Diputados otros 14 - 2 Grupos Parlamentarios - 1 Grupo Parlamentario - 25 senadores - 1 Grupo Parlamentario - 50 senadores de diferentes grupos parlamentarios (49+1 ya es suficiente)

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2. Una vez propuesta la reforma se procederá a su votación en el Congreso y el Senado. Se pueden dar cuatro supuestos: a) Que no se alcancen 3/5 de votación favorable en el CD, por lo que no saldría adelante la reforma.

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b) Que se alcancen 3/5 de votos favorables en el CD y 3/5 de votos favorables en el Senado, por lo que saldría adelante la reforma. c) Que se alcancen 3/5 de votos favorables en el CD y no se alcancen 3/5 de votos favorables del Senado. Ante esto se procedería a la designación de una comisión mixta (senadores y diputados de varios grupos parlamentarios) que crearían un nuevo texto de reforma, y se repetiría la votación. Se podrían dar los siguientes casos casos: c1) Que no se alcancen 3/5 de votación favorable en el CD, por lo que no saldría adelante la reforma. c2) Que se alcancen 3/5 de votos favorables en el CD y 3/5 de votos favorables en el Senado, por lo que saldría adelante la reforma c3) Que se alcancen 3/5 de votos favorables en el CD, no se alcancen 3/5 de votos favorables en el Senado pero sí la mayoría absoluta de los votos favorables; y que en CD, en una nueva votación se alcancen 2/3 de votos favorables. En este caso saldría adelante la reforma (si no se alcanzaran no). Es un ejemplo más de la preponderancia del CD sobre el Senado en los procedimientos legislativos. 3. De aprobarse la reforma, se dará un plazo de 15 días para que, o bien 1/10 del CD o bien 1/10 del Senado pida un referéndum, que se tendrá que realizar. Este referéndum es vinculante, por lo que si se acepta la reforma el rey deberá sancionarla y si no se acepta la reforma no se aprobará. En España ha habido dos reformas parciales de la Constitución. La primera en 1992, a raíz del Tratado de Maastrich, reformó el art. 13.2, por el cual se reconoce el derecho de sufragio activo y pasivo de los extranjeros en las elecciones municipales (antes no se podían presentar a las elecciones los extranjeros - sufragio pasivo). Fue una decisión de consenso (presentaron la reforma 7 grupos parlamentarios) en la que todo el CD votó a favor. El rey sancionó la reforma el 27 de Agosto. La segunda reforma se realiza en 2011, y afecta al artículo 135. El 26 de Agosto, el PP y el PSOE presentan la reforma. El Senado y el CD rechazan todas las enmiendas realizadas a la reforma (salvo una corrección gramatical). Tampoco se convoca referéndum, pero esta reforma contó con la oposición de parte de las Cámaras. Por tanto, el rey sancionó la reforma. B) Reforma total. Se realiza conforme al art. 168 de la CE, y tiene lugar cuando, o bien se realiza una reforma completa del texto constitucional o bien la reforma parcial afecta a: - el título preliminar (art. 1-9). - la Sección 1ª del Capítulo II del Título I (art. 15-29). - al Título II (la Corona). Se desarrollo en las siguientes fases: 1. Iniciativa de reforma, que es exactamente igual a la reforma parcial. 2. Aprobación de la iniciativa de reforma, por al menos 2/3 del Congreso y 2/3 del Senado. 3. Disolución de las Cortes y convocatoria de elecciones generales.

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4. Las nuevas Cortes deben ratificar la decisión, por al menos 2/3 del Congreso y 2/3 del Senado. 5. Elaboración del texto de reforma. 6. Votación del texto de reforma, que debe ser aprobado por al menos 2/3 del Congreso y 2/3 del Senado. 7. Se realiza un referéndum que tendrá carácter vinculante. 8. El rey sanciona la reforma.

Nota: Grupo Parlamentario del CD: al menos 15 diputados; o diputados de una o varias formaciones políticas que hubieran obtenido al menos 5 escaños y a) el 15/100 de los votos de las circunscripciones a las que se hubieran presentado; b) el 5/100 de los votos emitidos en el conjunto de la Nación. Grupo Parlamentario del Senado: al menos 10 senadores.

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TEMA 3: LAS LEYES DE PRODUCCIÓN PARLAMENTARIA

1. Los tipos básicos de Leyes estatales. A) La Ley Ordinaria. A-I) Características. La Ley Ordinaria o Ley a secas constituye el tipo genérico y común de las disposiciones legislativas. Su denominación es la que emplea el art. 90.1 de la CE, si bien se puede usar el término “Ley” o "ley de bases" indistintamente. La Ley Ordinaria emana de las Cortes Generales (art. 66), y debe ser aprobada tanto por el Congreso como por el Senado. Sus temas no están determinados a priori, sino que puede regular toda materia que no esté expresamente asignada a otro tipo legislativo. Para su elaboración, se sigue el procedimiento legislativo común u ordinario. La Ley Ordinaria está limitada de tres maneras. En primer lugar, depende jerárquicamente de la Constitución. En segundo lugar, hay una limitación horizontal en virtud de las competencias legislativas de las CCAA, puesto que al ser una Ley Estatal no puede regular materias cuya regulación corresponde a las CCAA. Por último, está limitada en relación a los ámbitos de aplicación, ya que la Ley Ordinaria no puede regular materias reservadas a la Ley Orgánica. A-II) El procedimiento legislativo común u ordinario. El procedimiento legislativo es el conjunto de actos que se llevan a cabo, con especial relevancia del poder legislativo, con la finalidad de aprobar una ley (desde el inicio hasta el final). Es un procedimiento reglado, pero que admite variaciones en el proceso para la aprobación de otros tipos de leyes parlamentarias. El procedimiento legislativo común comprende las siguientes fases: 1. Iniciativa legislativa. 2. Debate de totalidad o toma en consideración. 3. Deliberación en comisión. 4. Debate y votación en el Congreso de los Diputados. 5. Remisión al Senado. 6. Sanción y Publicación. La iniciativa legislativa. Requiere que uno de los órganos constitucionalmente legitimado para ello (art. 87 CE) realice un acto con la finalidad exclusiva de que se apruebe una norma con rango de Ley. Estos órganos son: El Gobierno: la iniciativa gubernamental tiene carácter preferente, y se denomina proyecto de ley (el resto son proposiciones de ley). Su iniciativa, regulada en el art. 88, requiere que sean aprobados por el Consejo de Ministros; para lo que antes debe haber pasado la tramitación por los órganos administrativos del Ministerio PABLO ADLOFF 15

correspondiente (anteproyecto). El proyecto de ley, una vez aprobado, se presenta ante la Mesa del CD como un texto articulado. Debe incluir una exposición de motivos (que también es requisito del anteproyecto de ley, y que detalla los objetivos que pretende conseguir la ley, evitando exhortaciones y declaraciones laudatorias; y cuya parte dispositiva debe ir de lo general a lo particular sin dejar huecos ni lagunas); una memoria económica; un informe preceptivo del Consejo de Estado (cuyo dictamen no es vinculante) y un informe sobre el impacto de género (a raíz de la Ley de Igualdad). Si el texto no cumpliera los requisitos formales, la Mesa del CD podrá rechazar la presentación del proyecto. La iniciativa gubernamental prima sobre las demás, y esta primacía se manifiesta de dos modos: tiene la exclusividad en la iniciativa legislativa de los Presupuestos Generales del Estado y en los proyectos de Ley destinados a planificar la actividad económica general. El Congreso de los Diputados: la iniciativa legislativa corresponde a las cámaras, y no a sus miembros. La proposición de ley podrá ser adoptada por iniciativa de un diputado con la firma de otros catorce o por un grupo parlamentario con la firma de su portavoz (art. 126.1 del RCD). Se debe presentar ante la Mesa del CD con la consiguiente exposición de motivos. El Senado: de nuevo, la iniciativa corresponde a las cámaras y no a sus miembros. Podrán llevarla a cabo veinticinco senadores o un grupo parlamentario (art. 108.1 RS). Se debe presentar ante la Mesa del Senado, acompañada de la exposición de motivos, y, añade el Reglamento del Senado, formulada en un texto articulado acompañado de una exposición justificativa (exposición de motivos) y de una memoria económica. Las Asambleas Legislativas de las CCAA: su iniciativa se recoge en el art. 87.2 de la CE, y contempla dos modos: o bien solicitando al Gobierno la adopción de un proyecto de Ley; o bien presentando un escrito ante la Mesa del CD, para lo que se mandarán a 3 diputados autonómicos encargados de su defensa. Es inusual que este caso se dé, ya que se sobreentiende que las AL de las CCAA sólo recurrirían a este supuesto para aquellas leyes cuya competencia correspondiera al Estado; y lo lógico es que sea el propio Estado el que las regule. La Iniciativa Popular: recogida en el art. 87.3 de la CE requiere al menos 500.00 firmas autorizadas. Regulada por la Ley Orgánica 3/1984, se trata de una proposición de ley cuya iniciativa podrán ejercer los ciudadanos españoles mayores de edad que se encuentren inscritos en el Censo Electoral. Requiere la presentación de un texto articulado con una exposición de motivos acompañado de la ratificación de que las firmas son verdaderas. La verificación de las firmas corresponderá, en primera instancia a un fedatario público (Notario, Secretario Judicial o Secretario municipal) o fedatario especial (un ciudadano español que jure dar fe de la autenticidad de las firmas). Después se remitirán a la Junta Electoral Central, que las enviará a la Oficina del Censo Electoral para su comprobación (ciudadanos inscritos en el censo mayores de edad). Tras esto, la JEC elevará a la Mesa del CD la certificación de que el número de firmas es válido. PABLO ADLOFF 16

El escrito debe ir acompañado, además, por la relación de miembros de la Comisión Promotora de la iniciativa, que deberán firmar el documento. La Mesa del CD se pronunciará en un plazo de 15 días, y de ser aceptada debe ser incluida en el orden del día del Pleno en un plazo máximo de 6 meses. La iniciativa popular puede ser inadmitida en los siguientes supuestos: - si la iniciativa versa sobre materias que quedan excluidas de su ámbito, materias que determinan tanto la Constitución como la LO 3/1984 (reforma constitucional, materias tributarias, materias internacionales, prerrogativa de gracia, supuestos del art. 133 y 134). - si no se han cumplimentado los requisitos de presentación. La Mesa del CD otorgará un plazo de 1 mes para cumplimentar los requisitos que falten. - si las proposiciones versan sobre materias no homogéneas entre sí. - si la iniciativa versa sobre un proyecto o proposición de Ley que ya esté en trámite en el CD o el Senado. - si la iniciativa es reproducción de otra ya presentada En caso de que la iniciativa sea inadmitida, se puede presentar un recurso de amparo ante el TC. El debate de totalidad o la toma en consideración. Dependiendo del tipo de iniciativa legislativa se pueden dar varias posibilidades, pero antes de verlas es conveniente saber qué tipos de enmiendas hay: - de devolución: sólo afecta a los proyectos de ley, esto es, la iniciativa gubernamental. Se propone devolver el proyecto al Gobierno. - de totalidad: se presenta un texto alternativo. - parciales: a su vez, se subdividen en: de supresión: proponen suprimir un artículo. de adición: proponen añadir un artículo. de moficación: proponen modificar un artículo. Los parlamentarios pueden presentar un número indeterminado de enmiendas sobre cualquier tema. Si se trata de un proyecto de ley, esto es, una iniciativa proveniente del Gobierno, éste se envía a la Mesa del CD, que la enviará a la Comisión pertinente. La Comisión abrirá un plazo de 15 días para presentar enmiendas (que suele ser prorrogado). En este momento lo normal es que tan sólo se presenten enmiendas de devolución o de totalidad. En caso de que se presentara una enmienda de devolución o de totalidad tendría lugar el llamado debate de totalidad en el Pleno del Congreso. Se trata de un trámite en el que se aceptan o rechazan las enmiendas presentadas, y que tiene un carácter más político que práctico. Se pueden dar los siguientes casos: - que se acepten las enmiendas a la totalidad, en cuyo caso el texto vuelve al Gobierno y termina el procedimiento legislativo. - que no se acepten las enmiendas a la totalidad, en cuyo caso el texto sigue adelante.

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Si en este momento no se aprueba ninguna enmienda de devolución o totalidad, no se puede presentar una nueva enmienda de devolución o totalidad más adelante, y el texto pasa la Comisión. La Comisión abrirá un nuevo plazo de enmiendas (15 días prorrogables), y en este caso se darán las enmiendas al articulado. Una vez presentadas todas las enmiendas se procede al trabajo en Comisión. En el caso de que se trate de una proposición de ley, se procederá a la votación para la “toma en consideración”. Se trata de un trámite que sirve de filtro para eliminar las iniciativas que no se consideren oportunas o que incluyan principios no apoyados por la mayoría parlamentaria. En caso de que la votación sea favorable, la proposición es remitida a la Comisión pertinente y se abre el plazo de enmiendas (de nuevo, no se aceptan de totalidad). Tampoco puede retirarse la proposición de Ley una vez tomada en consideración. Si la votación es negativa, termina el procedimiento legislativo. Por último, si la proposición de ley proviene del Senado se realizará la misma votación (toma en consideración) que en el CD, si bien en este caso se realiza en el Senado. Si resultara aceptada se remitiría a la Mesa de CD para que esta la asignara a la Comisión competente, y se abriera el plazo de enmiendas. Los proyectos de ley provenientes del Gobierno no son expuestos a la toma en consideración ya que sería un trámite redundante, pues se supone que hay una relación de confianza entre el Gobierno y la mayoría parlamentaria que haría que todos los proyectos superaran esta fase. Deliberación en Comisión. Una vez el proyecto o proposición ha obtenido el visto bueno del CD o el Senado, se remite a la Comisión del CD correspondiente (art. 48.1 RCD). A esta comisión llegan tanto proyectos de ley como proposiciones de ley, provengan de la iniciativa legislativa que provengan. La Comisión, formada normalmente por unas 30 personas, es la encargada de pulir la proposición, además de gestionar las enmiendas parciales. Se abre un plazo de enmiendas que normalmente dura 15 días, si bien puede ser prorrogado. Una vez se cierre este plazo, la Ponencia se encargará de elaborar un informe sobre el texto y las enmiendas que se han recibido, y se procederá al trabajo en comisión: el debate en el seno de la Comisión, que se hará artículo por artículo. Una vez se hallan votado todas las enmiendas se elaborará el texto definitivo, que podrá guardar más o menos relación con el texto inicial. Este texto final se somete a una última votación, y si es aceptado se remite al Presidente del Congreso. Debate y votación en el Pleno del Congreso de los Diputados. Este fase no tiene lugar siempre, sino que puede evitarse siempre que el proyecto o proposición no afecte a las materias recogidas en el art. 75 de la CE: reforma constitucional, cuestiones internacionales, Leyes Órganicas y de bases, Presupuestos Generales del Estado.

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Si no afectara a alguna de estas materias lo normal es que las Cámaras delegen en las Comisiones Legislativas la aprobación de proyectos o proposiciones de Ley. Aún así, se permite que el Pleno o parte del mismo pida que la proposición pase por esta fase, en cuyo caso se debe realizar. Se realizará un debate en el pleno para su posterior votación. Llegados a este punto no se admiten nuevas enmiendas, salvo aquellas que vayan dirigidas a subsbanar errores técnicos, terminológicos o gramaticales. Si el texto resultara aprobado pero presentara aspectos incongruentes u oscuros, se enviará el texto de nuevo a la Comisión para que efectuara una redacción armónica para evitar estos puntos oscuros. Dispondrá de un mes, tras el cual el texto se someterá de nuevo a votación. Remisión al Senado. Una vez aprobado en el Congreso el proyecto o proposición de ley (ya sea en el Pleno o en la Comisión), el Presidente del CD remite el texto al Senado. La Mesa del Senado, al igual que en el CD, remitirá el texto (proyecto o proposición, se tratan indistintamente) a la Comisión correspondiente. La Comisión puede: - oponer su veto, para lo que es necesario mayoría absoluta. - introducir enmiendas, mediante un procedimiento similar al del CD, para lo que es necesario mayoría simple. - ratificar. Al igual que en el CD, si la Comisión tiene competencia legislativa y el Pleno no ha reclamado esa competencia, el Pleno no intervendrá. Se podrán dar los siguientes supuestos: - que el Senado ratifique el texto del CD (es decir, que no haya ni veto ni enmiendas), en cuyo caso el texto pasa a la siguiente fase. - que el Senado introduzca enmiendas, tras lo cual el texto volverá al CD del lugar donde salió (Pleno o Comisión). El CD deberá aceptar o rechazar las enmiendas del Senado por mayoría simple. - que el Senado oponga su veto, en cuyo caso (ejemplo claro de la preponderancia del CD sobre el Senado), el texto volverá al CD del lugar donde salió y: el CD podrá levantar el veto por mayoría absoluta. el CD podrá levantar el veto por mayoría simple transcurridos dos meses desde la interposición del mismo. Si el Pleno reclamara la competencia legislativa, primero se realiza el trabajo en Comisión, y después vota el Pleno. Es decir, que “reclamar la competencia legislativa” tan sólo significa que el Pleno debe ratificar lo que ha realizado la Comisión. Esto es igualmente válido para el Pleno del CD y para los casos de Ley Orgánica. Sanción y Publicación. El Rey está obligado a sancionar las leyes aprobados por el Parlamento (art. 64.1 CE). Las leyes entrarán en vigor después de 20 días de su publicación en el BOE, salvo que se indique lo contrario. B) La Ley Orgánica. PABLO ADLOFF 19

B-I) Naturaleza jurídica. Con la promulgación de la Constitución de 1978 aparece una nueva ley que no se había dado hasta ese momento en el ordenamiento jurídico español. Es la Ley Orgánica, que surge de la idea de establecer un tipo de Leyes diferenciadas de las ordinarias por las materias reservadas. Este nuevo tipo de Ley generó una controversia, consistente en si la LO era o no superior jerárquicamente a la Ordinaria. Los que así lo defendían se fundamentaban en dos presupuestos: por la supuesta inspiración en la Constitución Francesa, que sí establece una jerarquía; y por la especialidad procidemental a la que se debía someter la LO. Sin embargo, el desarrollo del sistema de fuentes y la jurisprudencia constitucional han resuelto este conflicto, determinando que no hay una relación de jerarquía entre ambos tipos de leyes, sino competencial. Es decir, se da una relación horizontal, por lo que el criterio diferenciador entre ambas leyes es el principio de competencia. Es decir, que las Leyes ordinarias no pueden modificar o derogar las Orgánicas no por razón de superioridad de las últimas, sino porque se mueven en ámbitos competenciales distintos. Por tanto, si una Ley ordinaria regulara materia objeto de Ley Orgánica sería declarada inconstitucional, ya que no tiene competencia para regular esa materia. Y lo mismo pasaría del otro modo, una LO no puede regular materia objeto de Ley Ordinaria. Hay una excepción a la última afirmación, y son las llamadas materias “conexas”. La LO regula un núcleo central o “necesario” (el que viene determinado por la Constitución) pero puede darse el caso que, a fin de otorgar cierta unidad a la legislación, la LO aborde materias de carácter secundario, instrumental o adjetivo (materias conexas) en cuyo caso sí que está permitido que la LO regule esas materias propias de la Ley ordinaria (y así lo determinó el TC en la Sentencia 5/1981). B-II) El ámbito material de las Leyes Orgánicas. Las materias con reserva de Ley Orgánica se recogen en el art. 81.1 de la CE: “Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.” A la luz de este artículo son por tanto materias con reserva de LO las siguientes: - las relativas al desarrollo de los derechos y libertades fundamentales: se ha suscitado controversia sobre a qué se refería directamente esta frase, que se ha resuelto determinando que son los artículos de la Sección 1ª Capítulo II del Título I, es decir, los art. 15-29. El desarrollo que se menciona se entiende como desarrollo directo de los mismos. - aquellas que afecten al régimen electoral, que incluye las elecciones a diputados del CD, senadores de elección directa, concejales de municipios y parlamentarios europeos (quedan excluidas las elecciones autonómicas). - los Estatutos de Autonomía, un tipo especial de LO.

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las demás previstas en la Constitución: hace referencia a un amplio abanico de materias muy heterogéneas, que son la mayoría de los órganos constitucionales, entre las que se encuentran, por citar algunas, las siguientes: Defensor del Pueblo; las condiciones de referéndum; la organización militar; el poder judicial, etc.

B-III) Las peculiaridades del procedimiento legislativo de elaboración de las Leyes Orgánicas. La CE, en el art. 81.2, exige un procedimiento especial para la aprobación de las Leyes Orgánicas. Aunque muy similar, se dan las siguientes diferencias respecto del procedimiento legislativo ordinario: 1. Iniciativa legislativa: excluye la iniciativa legislativa popular para materias propias de ley orgánica. 2. Debate de totalidad o toma en consideración: es exactamente igual. Cabe hacer un inciso, y es que la Mesa de la Cámara correspondiente, al calificar el proyecto o proposición de ley, decidirá si considera esa ley como Ordinaria u Orgánica. Si se hubiera presentado como Ordinaria pero la Mesa lo calificara como Orgánica, seguiría adelante como Orgánica, y viceversa. Si hubiera sido calificada como Orgánica una proposición proveniente de iniciativa legislativa popular, quedaría inadmitida. Los proyectos o proposiciones de Ley Orgánica siempre tienen que pasar el trámite de calificación, mientras que los de Ley Ordinaria no. 3. Deliberación en comisión: exactamente igual. 4. Debate y votación en el Congreso de los Diputados: la Comisión correspondiente en ningún caso tendrá la competencia legislativa, ya que se trata de materias propias de LO, y éstas siempre corresponden al Pleno. Por tanto, el Pleno siempre deberá votar (no podrá delegar), y el texto debe aprobarse por mayoría absoluta (art. 75 y 81.2 CE). 5. Remisión al Senado: de nuevo, la Comisión no tiene competencia legislativa plena, por lo que actúa el Pleno. El Pleno puede vetar (mayoría absoluta) o enmendar (mayoría simple), además de ratificar, tras lo cual el CD debe volver a votar. En este caso, a diferencia de con la ley ordinaria, se exige mayoría absoluta de votos favorables del CD, tanto para aceptar o rechazar enmiendas como para levantar el veto. 6. Sanción y Publicación: una vez aprobado el texto, el Rey lo sanciona para su publicación en el BOE. 2. Las leyes del Estado Autonómico. A) Los Estatutos de Autonomía. A-I) Concepto y características esenciales. La autonomía de “regiones y nacionalidades” se configure en la CE como un derecho al que determinados territorios podrán acceder. Esta autonomía se materializa en la forma de Comunidad Autónoma, cuya existencia depende de la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía de dicha comunidad.

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El Estatuto de Autonomía es una Ley Orgánica, y por tanto, una norma de carácter estatal. Los Estatutos deben llevar a cabo un procedimiento especial, y el contenido que deben regular está incluido en el art. 147.2 CE. Además, deben incluir mecanismos para la reforma del Estatuto, que al igual que para su aprobación, debe contar con el visto bueno de las Cortes. Los Estatutos de Autonomía son, además, parte del bloque de constitucionalidad. A-II) Procedimiento de elaboración. Las CCAA se forman entre 1979 y 1983. Sin embargo, con anterioridad a la promulgación de la CE y a la delimitación de estas CCAA (que constituirán el mapa autonómico actual) ya había regímenes preautonómicos. De hecho, algunas “precomunidades” habían elaborado o votado sus Estatutos de Autonomía (Galicia, Cataluña, País Vasco, Andalucía) lo que dará lugar a dos tipos de iniciativa autonómica. El derecho a autonomía de los territorios viene recogido en el art. 143: - las provincias limítrofes con características históricas, económicas y culturales comunes. - los territorios insulares. - las provincias con entidad regional histórica. Además, el art. 144 amplía este derecho, previa autorización de las Cortes Generales y sólo en caso de que responda a motivos de interés nacional: - un territorio que no supere el ámbito de una provincia y no reúna los requisitos señalados en el art. 143 (por ejemplo, la Comunidad de Madrid). - territorios que no estén integrados en la organización provincial. Iniciativa. El procedimiento ordinario (art. 146 CE) se da para aquellas CCAA que tendrán una autonomía limitada (competencias del art. 148, aunque tras 5 años podrán aumentar). La iniciativa para el Estatuto de Autonomía de estos territorios corresponde a: - todas las diputaciones provinciales. - 2/3 de los municipios del territorio (que supongan la mayoría absoluta del censo). Una vez aprobada la iniciativa, se elaborará un texto que se enviará al CD, que debe decidir si lo admite o no (en caso de que no cumpla los requisitos formales), y tras ello seguiría el proceso de cualquier Ley Orgánica. Respecto al procedimiento extraordinario, se da para aquellas CCAA (las anteriormente citadas) que pretendan alcanzar una autonomía plena, para lo que se sirven del procedimiento del art. 151 CE. La iniciativa requiere de: - todas las diputaciones provinciales. - 3/4 de los municipios del territorio (que supongan la mayoría absoluta del censo). - la convocatoria de un referéndum. Una vez aprobada la iniciativa, se elaborará un texto que se enviará al CD, que debe decidir si lo admite o no (en caso de que no cumpla los requisitos formales), y tras ello PABLO ADLOFF 22

seguiría el proceso de cualquier Ley Orgánica. El texto deberá, además, someterse a referéndum. Este referéndum tiene carácter vinculante. Elaboración del Proyecto de Estatuto. Según el tipo de autonomía que se pretenda alcanzar, la elaboración del Estatuto corresponde a distintos órganos: - régimen común: el proyecto de Estatuto lo elabora una asamblea mixta, formada por miembros de la Diputación de la CCAA (o proyecto de CCAA) y los Diputados y Senadores elegidos en las provincias a las que afecte el Estatuto. Será tramitado como Ley Orgánica (art. 146 CE). - régimen especial: en la asamblea de elaboración tan sólo participan los diputados del Congreso y el Senado que representan a las provincias afectadas (art. 151.2.1 CE). Se requiere mayoría absoluta de la asamblea para la aprobación del proyecto. Procedimiento en las Cortes Generales. En el caso del procedimiento ordinario, si no se cumplieran los requisitos formales el texto volvería a la Asamblea. Si sí los cumpliera, sería tramitado como Ley Orgánica, y sigue el procedimiento de una Ley Orgánica común. En el caso de procedimiento extraordinario, los proyectos de Estatuto se tramitan en virtud de los art. 151.2 CE y art. 137 RCD. Se establece que se enviarán a la Comisión Constitucional del Congreso (se admite, en virtud del art. 137.1, que un grupo parlamentario presente motivos de desacuerdo ante el proyecto de Estatuto) , que examinará el texto con una delegación de la Asamblea proponente (lo que significa que Diputados y delegados han de actuar conjuntamente para alcanzar un acuerdo). Los miembros de la Asamblea no podrán superar en número al número de miembros de la Comisión. Debido a este órgano mixto, se duplican algunas de las figuras de la Comisión. Hay, por ejemplo, dos ponencias, una por cada ‘grupo’. Este órgano mixto debe, como decíamos, buscar el acuerdo, pero si no se alcanzara el texto sería tramitado como proyecto de Ley Orgánica. En cualquier caso (se alcance acuerdo o no) el texto debe ser sometido a referéndum por el cuerpo electoral de las provincias afectadas (art. 151.2.3 y 151.2.5 CE). El referéndum queda regulado por la LO 2/1980, sobre las distintas modalidades de referéndum. Su art. 9 establece que el referéndum debe darse antes de 3 meses desde la comunicación del texto al Presidente del Gobierno. El texto debe aprobarse por la mayoría de los votos válidamente emitidos (si no hay mayoría en alguna de las provincias puede compensarse con las otras, según el art. 151.3 CE y de acuerdo con el art. 9.2 de la LO 2/1980). Aprobado el referéndum, el texto se envía al CD para su ratificación por el Pleno (art. 144 RCD) y al Senado, con idéntico propósito (art. 151.2.3 CE). El Estatuto debe ser sancionado y promulgado por el Rey, y se tiene que publicar en el BOE.

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Sin perjuicio de todo lo anterior, la CE prevé distintos regímenes especiales para determinados territorios, que son los procedimientos que se han acabado por llevar a cabo. Por ejemplo, la disposición transitoria segunda:
“Los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse esta Constitución, con regímenes provisionales de autonomía, podrán proceder inmediatamente en la forma que se prevé en el apartado 2 del artículo 148, cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno. “

Permite a aquellos territorios que hubiesen, en el pasado, votado favorablemente un Estatuto y que gocen de regímenes provisionales de autonomía (País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía), saltarse el proceso de espera para la ampliación de competencias, si los órganos preautonómicos colegiados superiores dan el visto bueno. En el caso de Navarra, por ejemplo, la disposición transitoria cuarta otorga la iniciativa al Órgano Foral competente:
“En el caso de Navarra, y a efectos de su incorporación al Consejo General Vasco o al régimen autonómico vasco que le sustituya, en lugar de lo que establece el artículo 143 de la Constitución, la iniciativa corresponde al Órgano Foral competente, el cual adoptará su decisión por mayoría de los miembros que lo componen.“

A-III) La reforma de los Estatutos de Autonomía. Los Estatutos, al conllevar la creación de un ente territorial con potestades legislativas, gozan de un sistema de reforma rígido, sometido a un procedimiento de reforma diferenciado del de las demás leyes. La reforma del Estatuo es la única vía por la cual se puede ampliar el grado de autonomía de las CCAA. Los Estatutos de Autonomía deben incluir en su contenido un procedimiento de reforma, de acuerdo con lo dispuesto en la CE. Aunque cada procedimiento tiene sus peculiaridades, todos tienen una estructura similar, que es la siguiente: 1. Iniciativa de reforma: suele corresponder al Gobierno y al Parlamento autonómico. Algunas CCAA incluyen la opción de iniciativa popular (lo que conlleva visos de inconstitucionalidad, ya que una LO no puede ser sometida a iniciativa de legislativa popular), y otras las de iniciativa proveniente de los municipios (sobretodo en comunidades uniprovinciales). A esto hay que añadirle la iniciativa del art. 81 (Gobierno del Estado y Cortes Generales). 2. Asamblea Legislativa: todas las CCAA exigen que el proyecto de reforma sea aprobado por la Asamblea Legislativa de la Comunidad, mediante mayoría cualificada. Tras esto, será remitida a las Cortes Generales, desde donde se seguirá el procedimiento habitual para las Leyes Orgánicas. Cabe recordar que las CCAA con máxima autonomía deberán convocar además un referéndum después de que la reforma sea aprobada por el CD. B) Las Leyes marco. Están reguladas en el art. 150.1 de la CE y suponen una forma de otorgar competencias a las CCAA. Prevé la posibilidad de aumentar el ámbito de competencias de las CCAA,

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otorgando facultad legislativa de materias estatales susceptibles de ser delegadas (algunas, como la defensa del país, no pueden serlo). La facultad legislativa se ajustaría a unas bases determinadas, establecidas por la Ley marco. La idea era que todas las leyes autonómicas tuvieran un contenido similar, puesto que deberían ajustarse a unas bases determinadas, de modo que no hubiera diversificación legislativa. Se exige además el establecimiento de controles parlamentarios sobre la producción legislativa autonómica dictada en el ámbito de una ley marco. La ley marco habría tenido sentido al principio, pero ahora, debido a la ingente cantidad de competencias de las CCAA, es inútil. Dicho esto, nunca se ha promulgado una ley Marco, pues siempre se ha optado por las leyes orgánicas de transferencia. La ley marco es una manifestación del poder del Estado sobre las comunidades, pues las CG pueden modificar o revocar las competencias otorgadas a las CCAA. A efectos técnicos se trata de una Ley ordinaria, que se regula mediante los procedimientos habituales. Forma parte además del bloque de constitucionalidad, pues regula las relaciones competenciales entre Estado y CCAA. C) Las Leyes orgánicas de transferencia o delegación. Recogidas en el art. 150.2 de la CE, estas leyes transfieren o delegan facultades correspondientes a materias de titularidad estatal (excepto las antes mencionadas). Hay dos diferencias principales respecto de la ley marco: - se trata de una ley orgánica y no ordinaria. - no es simplemente una delegación de facultad legislativa, sino que lleva consigo la transferencia de medios financieros y formas de control que se reserven al Estado. Es decir, todas las facultades correspondientes. Por ello, las LOT son singularizadas (por ejemplo, Ley Orgánica de Transferencia de Sanidad a Galicia) ya que se preveen unas disposiciones específicas para cada comunidadad. La diferencia por tanto respecto de las leyes marco es que estas últimas estaban previstas con carácter general, mientras que las de transferencia son particulares. En ellas se cita el art. 150.2 CE, se exponen los medios que se traspasan y se establece un mecanismo de control. Esta ley se regula como todas las demás leyes orgánicas, y forman también parte del bloque de constitucionalidad. Son la forma más común de ceder competencias a las CCAA. D) Las leyes de armonización. Establecidas en el art. 150.3 de la CE, son el opuesto de las leyes marco y las LOT, ya que se parte de las competencias asumidas por unas CCAA y el Estado regula sobre esas competencias. Estas leyes surgen debido a la disparidad existente entre las disposiciones regulativas de las distintas CCAA, que es tal que puede llegar a ser lesiva para el interés general. Es en este supuesto en el que se admite la posibilidad de promulgar una PABLO ADLOFF 25

ley de armonización: sólo si la diferencia legislativa entre las CCAA es dañina para el interés general. Las Cortes Generales, mediante votación favorable por mayoría absoluta tanto del CD como del Senado, deben determinar con carácter previo a la elaboración de la ley que exista dicho interés general. Pueden afectar tanto a disposiciones exclusivas de las CCAA como a las disposiciones compartidas. Al igual que las leyes marco, forman parte del bloque de constitucionalidad, y tampoco han sido promulgadas nunca. Se regulan mediante ley ordinaria, y su objetivo es establecer unas bases o principios que armonicen las disposiciones legislativas de todas las CCAA. La iniciativa de esta ley corresponde al Gobierno, al CD (una quinta parte o 2 grupos parlamentarios) y al Senado (Comisión General de las CCAA o 25 senadores). E) Las Leyes de las Comunidades Autonómicas. El texto constitucional (Título VIII CE) es ambigüo, y no confirma que todas las CCAA fueran a gozar de potestad legislativa, si bien en la actualidad todas pueden hacerlo (salvo Ceuta y Melilla). Las leyes autonómicas tiene rango de ley, y su materia es aquella que venga dispuesta por la Constitución o el bloque de constitucionalidad (distribución de competencias). Son dictadas por las Asambleas Legislativas (órganos constituidos por sufragio universal), y el procedimiento para su elaboración están dispuestos en los Estatutos de las Autonomías y los Reglamentos de las Asambleas, si bien en términos generales el proceso es muy similar al de las estatales: 1. Iniciativa: corresponde a un porcentaje de la Asamblea, al Ejecutivo autonómico, y en todo caso a la iniciativa legislativa popular. En algunos casos también a las Corporaciones Locales. 2. Mesa de la Asamblea (incluye toma en consideración). 3. Comisión (con o sin potestad legislativa). 4. Promulgación y publicación. Se elimina la necesidad de la Sanción del Rey. La ley es promulgada por el Presidente de la Comunidad en nombre del Rey; y es publicada tanto en el Boletín Oficial de la Comunidad como en el BOE. Entrarán en vigor 20 días después de la publicación en el BOC. Como apunte final decir que las leyes autonómicas sólo son controlables en cuanto a su constitucionalidad, control que corresponde al TC, debido a su rango de Ley.

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TEMA 4: NORMAS GUBERNAMENTALES CON RANGO DE LEY

1. Los Decretos-leyes estatales. A) Concepto y origen. El Decreto-Ley está recogido en el art. 86.1 CE: “En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.” De este artículo se desprende que el Decreto-Ley debe reunir tres requisitos: - que exista extraordinaria y urgente necesidad, por lo que no puede usarse en cualquier momento. - que sean disposiciones legislativas provisionales (entendiendo como provisional que lo debe convalidar el CD, y no como límite temporal), por lo que debe ser objeto de confirmación parlamentaria - que no afecten a las materias establecidas, por lo que no puede emplearse para regular cualquier materia. Se trata de una norma con naturaleza mixta: Decreto porque es una norma proveniente del Gobierno, y Ley, puesto que tiene rango de Ley. El Gobierno decide por sí mismo cuando aprueba un decreto, sin necesidad de autorización previa ni de la comunicación a otro órgano. Además, no está sujeto a ningún procedimiento específico. Debe ser aprobado por el Consejo de Ministros y ser expedido por el Rey, con refrendo del Presidente del Gobierno. Se publica en el BOE y entra en vigor al día siguiente de su publicación (ya que de lo contrario no cumpliría el requisito de urgente necesidad). El Decreto-Ley se utiliza en España por primera vez tras el golpe de Estado de Primo de Rivera, y adquieren su máxima expresión durante el régimen franquista. Supone una situación de peligro, puesto que otorga un poder excepcional al Gobierno que, empleado de manera indebida, podría causar graves daños. Es por ello que está sujeto a los límites antes citados. Dicho esto, el uso abusivo del Decreto-Ley provoca que este se esté “desnaturalizando”. B) Límites formales. El elemento formal del Decreto-Ley es la “extraordinaria y urgente necesidad” (art. 86). Este concepto es un concepto jurídico indeterminado, si bien el Tribunal Constitucional ha dado unos criterios para definir esta situación: PABLO ADLOFF 27

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que se trate de una necesidad relativa, ya que de ser absoluta implicaría la adopción de los estados excepcionales (art. 116 CE). “extraordinaria” hace referencia a un hecho inusual, imprevisible y de gravedad o importancia singular. “urgente” supone que las circunstancias requieren de la adopción de medidas legislativas, que si no se toman con brevedad producirán un grave daño a los intereses públicos o privados.

El Decreto-Ley debe, por tanto, justificarse. Además, debe usarse tan sólo cuando tales supuestos requieran una prontitud de respuesta, y deben limitarse a resolver los aspectos inaplazables del problema a abordar. C) Límites materiales. La Constitución establece unas materias que no pueden ser sujeto de Decreto-ley, que son: - al ordenamiento de las instuticiones básicas del Estado. - a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I. - al régimen de las CCAA. - al Derecho electoral general. Por tanto el ámbito que no puede legislar no se circunscribe al de reserva de Ley Orgánica, sino que va más allá. D) Procedimiento de intervención parlamentaria. Como la mayoría de las normas, el Decreto-Ley debe pasar por una serie de fases: 1. Aprobación por el Consejo de Ministros. 2. Expedición por el Rey. 3. Publicación en el BOE. 4. Entrada en vigor: el Decreto-Ley entra en vigor el mismo día de su publicación (de lo contrario, incumpliría el requisito de urgente necesidad). 5. Intervención parlamentaria: el CD ha de pronunciarse expresamente (el silencio se sobreentiende como no convalidación) antes de 30 días desde su promulgación. La intervención parlamentaria, que se recoge en el art. 86 .2 de la CE, establece que una vez aprobado un Decreto ley se someterá al pleno del Congreso de los Diputados (se excluye al Senado, ya que es una función de control), para que éste determine la condición formal, es decir la urgente y extraordinaria necesidad. El Decreto-Ley debe someterse antes de 30 días desde la promulgación de la ley. El debate y votación son de totalidad, por lo que no se pueden introducir enmiendas. El CD se limita a aceptar o rechazar el Decreto-Ley en bloque. Se realiza por el Pleno PABLO ADLOFF 28

del CD, que se convocaría si no estuviese reunido. En caso de que las Cortes hubieran sido disueltas o estuvieran de vacaciones, sería la Diputación Permanente del CD2 la que convalidaría el Decreto-Ley. Si el voto es favorable, el Decreto-Ley queda convalidado; si el voto es negativo el Decreto-Ley queda derogado (la mayoría de la doctrina entiende que sería nulidad más que derogación). La de derogación es una situación inédita, puesto que realmente la intervención parlamentaria es un control político, y si las Cortes no ratificaran el Decreto-Ley, significaría que el Gobierno no tendría el apoyo del CD. La decisión se publica en el BOE. El control del contenido corresponde al Tribunal Constitucional, puesto que el Congreso, como hemos dicho, atiende al elemento formal. En algunos casos el Decreto-Ley sirve como iniciativa gubernamental para una futura ley ordinaria, para evitar que en un futuro el problema vuelva a producirse. Cabe recordar que la convalidación no supone que el Decreto-Ley se convierta en una Ley de Cortes, sino que pierde la nota de provisionalidad. 2. Decretos-legislativos estatales. A) Concepto y tipos. El Decreto legislativo es, según el art. 85 CE, la norma que dicta el gobierno cuando ha recibido una delegación de las Cortes Generales. La delegación legislativa atribuye al ejecutivo la potestad de dictar normas con rango de ley. Esta delegación tiene dos elementos, el órgano delegante (Cortes Generales) y el órgano delegado (Gobierno). La necesidad del decreto legislativo se explica por razones de conveniencia, ya sea por razones de oportunidad política, o, más comunmente, debido a la complejidad técnica requerida. El Decreto legislativo está limitado constitucionalmente, pues no deja de ser una intromisión del poder ejecutivo en el poder legislativo. Por ello, la Constitución define el alcance de la delegación legislativa, y el proceso al que se han de someter las distintas fases de la producción del Decreto legislativo, ya que de lo contrario podría abusarse de la utilización del mismo. La delegación se puede llevar a cabo por una Ley de Bases o una Ley Ordinaria para refundir textos. La Ley de Bases tiene cuando el objeto de la misma sea la formación de textos articulados, mientras que será una Ley Ordinaria cuando se busque

Art. 78 CE/Art. 56 RCD: mínimo de 21 miembros que representan a los grupos parlamentarios proporcionalmente, que presididos por el Presidente de la Cámara, asumen las facultades de la misma. PABLO ADLOFF 29

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refundir varios textos en uno solo. Sin embargo, es díficil separar ambas, pues una implica la otra. No es común encontrar una Ley que sirva única y exclusivamente para delegar facultad legislativa al Gobierno en una determinada materia, sino que lo normal es que esta delegación se encuentre dentro de un artículo o cláusula de otra ley. La finalidad del Decreto legislativo es pues que el Gobierno establezca en un texto único la materia refundida y que lleve a cabo una labor que regule, aclara y armonice las normas afectadas. Además, al promulgarse, las normas de las que partió quedan automáticamente derogadas, pues si no no tendría sentido (ya que se realiza para simplificar la realidad jurídica, y si no se derogaran esas normas, se complicaría todavía más). El sentido de que el Decreto legislativo lo haga el Gobierno y no las Cortes es que la proposición (proveniente de las Cortes) tiene como objeto innovar, y este acto no innova, sino que, como se ha dicho, unifica (además de por la complejidad técnica ya mencionada). B) Procedimiento de elaboración y aprobación. El texto constitucional regula minuciosamente las Leyes de delegación, que constituyen la habilitación de las Cortes Generales al Gobierno para realizar Decretos legislativos. Esta regulación, contenida en los art. 82 a 84 de la CE establece las siguientes limitaciones a la Ley de delegación de forma general: - se circunscribe la delegación al Gobierno, prohibiéndose que éste delege a su vez en otra autoridad. - la delegación ha de realizarse de forma expresa (no se puede conceder implícitamente), para una materia concreta y con un plazo determinado (no puede concederse por un tiempo indeterminado). - la delegación se agota con el uso que ella haga del Gobierno, es decir, que se lleva a cabo por una sola vez y finaliza cuando se dicte el correspondiente Decreto legislativo. - la delegación no puede afectar a materias reserva de Ley Orgánica. Además, para la ley de bases se exige (art. 82.4 CE) que se delimite con “precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio”. Esto se da para evitar “delegaciones en blanco” que ampliaran las competencias del Gobierno. La delegación en forma de ley de bases tampoco puede facultar para el dictado de normas con carácter retroactivo (art. 83) ni autorizar la modificación de la propia ley de bases.. En cuanto a la ley ordinaria para refundir textos, se exige que se determine el ámbito de la delegación, y si se permite añadir nuevas partes que aclaren y armonicen el texto, o por el contrario, tan sólo se autoriza para la refundición (art. 84.5).

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C) Mecanismos de control. En el art. 82.6 de la CE se establece un doble control sobre la validez de los Decretoslegislativos: - control constitucional por parte de los Tribunales, ya sea el Constitucional o los Ordinarios (tribunal contencioso-administrativo). Vigilan que el Decreto legislativo no se exceda de las materias que se le han encomedado regular/unificar (de lo contrario, sería declarada su nulidad). - control previsto en la propia Ley de delegación: se trata de fórmulas adicionales de control. Cabe hablar del art. 152 RCD, que prevé que el Gobierno dirija al CD el texto articulado o refundido y que el mismo sea publicado en el BOCG; y del art. 153 RCD que establece el procedimiento en caso de que haya controles parlamentarios, que es que en el plazo de un mes desde la publicación de un Decreto legislativo, los Diputados podrán presentar reparos al “uso de la delegación”. El escrito que contenga los reparados será estudiado por la Comisión pertinente y sometido a Pleno del CD. Este mecanismo, en teoría, debería aplicarse antes de la promulgación del Decreto legislativo (ya que después el mismo sólo es controlable en cuanto a su constitucionalidad). 3. Normas gubernamentales con rango de ley de las Comunidades Autónomas. En cuanto a los Decretos legislativos, todas las Comunidades Autónomas (menos Canarias, Murcia y el País Vasco) preveen la posibilidad de delegar en el ejecutivo autonómico. Esta delegación viene recogida en el Estatuto de Autonomía, y es una reproducción literal del art. 82 CE. La CCAA delega en el Gobierno mediante una ley de bases o una ley de refundir textos (no se dice 'ordinaria' ya que las CCAA sólo pueden promulgar un tipo de ley – la ordinaria). La diferencia respecto del sistema estatal radica en las materias. No se permite delegar materia que afecten al régimen electoral autonómico, presupuestos o a las instituciones comunitarias. El Decreto-Ley, por otro lado, sólo se reconoce en las CCAA que han reformado sus Estatutos desde 2006: Andalucía, Aragón, Castilla y León, Cataluña, Comunidad Valenciana, Extremadura, Islas Baleares y Navarra. El Decreto-Ley autonómico tiene también límites formales (extraordinaria y urgente necesidad); y límites materiales, puesto que establecen unas materias que no pueden ser objeto de Decreto-Ley, que son: - derechos recogidos en el Estatuto. - el régimen electoral autonómico. - las instituciones de la Comunidad Autónoma. - los casos en los que el Estatuto prescribe: una mayoría cualificada de la Asamblea (por ej. la reforma de los Estatuos). que el desarrollo de una materia se realice mediante Ley de la Asamblea legislativa. un procedimiento específico de aprobación (por ej. el Presupuesto de la CCAA). PABLO ADLOFF 31

Los Decretos-Leyes autonómicos se publican en el BO Autonómico y entran en vigor el mismo día de su publicación. En cuanto a su convalidación, hay claros paralelismos con el proceso estatal, ya que una vez el Gobierno remite el texto a la Asamblea, esta tiene un plazo de 30 días para convalidarlo o derogarlo.

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TEMA 5: LOS TRATADOS INTERNACIONALES

1. Concepto y naturaleza Los tratados internacionales han cobrado cada vez más importancia, especialmente en el campo de los derechos fundamentales, ya que los distintos Pactos y Convenios suponen un importante compromiso para los Estados. Los tratados por tanto, estarán sujetos a una doble normativa: la internacional (Convención de Viena de 1969) y la interna, es decir, la constitucional (pues pasan a formar parte del ordenamiento interno). En el Derecho español, si bien históricamente se ha adoptado una postura monista, en la actualidad se da un monismo moderado. El tratado no tiene una eficacia directa en el Derecho interno (monismo), pero tampoco requiere una transformación jurídica para su incorporación al ordenamiento (dualismo). Hay dos preceptos constitucionales que tratan sobre la obligatoriedad de los tratados internacionales. Son los art. 10.2 y 96.1 CE. Según el art. 10.2 España estará obligada a seguir los tratados internacionales que haya ratificado que impliquen los derechos y libertades fundamentales. Este artículo se ha entendido por algunos como innecesario, puesto que ya se incluye en el art. 96.1 (que prevé que las disposiciones de los tratados forman parte del ordenamiento, y por tanto son de obligado cumplimiento), pero debe entenderse en el contexto de la época – en España faltaba jurisprudencia y legislación sobre la materia, de ahí que se recurririera a dicha clásula para ofrecer pautas de interpreación. Los tratados internacionales están claramente sometidos a la Constitución (pues de lo contrario se vulneraría el principio de sometimiento a la Constitución del resto del ordenamiento). Por tanto, el tratado internacional no se puede equiparar a la Constitución. En cuanto a su relación con las normas con rango de Ley, no es necesaria una relación jerárquica entre ambos tipos de normas, es decir, que los tratados tienen rango de Ley. De hecho, el art. 27.2 LOTC incluye a los tratados como normas susceptibles de declaración de inconstitucionalidad, algo reservado únicamente a las normas justo por debajo de la Constitución, es decir, la Ley. En cuanto a la constitucionalidad de un tratado, el art. 95 CE establece que, si un tratado fuera contrario a la Constitución, habría que revisar la misma. El TC es el único con potestad para determinar si el tratado es o no contrario a la Constitución, si bien corresponde al Gobierno y a las Cámares iniciar el procedimiento (art. 95.2 CE). Este procedimiento se debe realizar antes de la ratificación del tratado (art. 78.1 LOTC). La declaración del TC es de carácter vinculante. 2. Procedimiento de adopción. A) Negociación y consentimiento En principio corresponde al Gobierno la negociación y adopción de los tratados internacional (el art. 97 CE reserva al Gobierno la dirección de la política exterior). Sin embargo, hay múltiples intervenciones de otros órganos de la nación. PABLO ADLOFF 33

El rey debe manifestar el consentimiento para obligarse por medio de tratados (art. 63.3 CE). Ello se debe a su función como representante del Estado. Esto sin embargo es una fórmula solemne, ya quien finalmente concurre para que el tratado se celebre es el Gobierno y las Cortes Generales. Además, esta función fue desautorizada por el TC, que declaró innecesaria en todos los casos la intervención del Rey para obligarse internacionalmente. B) Trámites parlamentarios. Si bien la conclusión de los tratados corresponde al Gobierno, se exigen ciertos procedimientos parlamentarios para la adopción de los mismos, que varían según la materia objeto del tratado. Hay tres tipos de adopciones: - los tratados más solemnes se recogen en el art. 93 CE, que establece que se requerirá la autorización mediante Ley Orgánica3 para la adopción de tratados que supongan ceder algún tipo de competencia derivada de la Constitución. Este precepto está claramente pensado para la inclusión de España en la UE, aunque no se limita únicamente a ello. - el segundo grupo, enunciado por el art. 94.1 CE, establece que se necesita una autorización previa de las Cortes (si bien no se concreta qué tipo de autorización, el art. 156 RCD establece un proceso casi idéntico al procedimiento legislativo ordinario4) para que el Gobierno vincule al Estado mediante el tratado en los casos establecidos por dicho artículo, a saber: tratados de carácter político. tratados de carácter militar. tratados que afecten a la integridad del territorio tratados que afecten a los derechos y deberes fundamentales (Título I). tratados que creen obligaciones financieras para la Hacienda Pública. tratados que requieran la modificación de leyes internas. - los tratados más simplificados son todos aquellos que no queden enunciados en el art. 93 o el 94.1 CE (así lo establece el art. 94.2 CE). En este caso el Gobierno puede adoptar el tratado internacional sin ratificación de las Cortes, ya que tan sólo se le exige una comunicación a posteriori a las cámaras, eso si, inmediata. En cualquier caso, se exige la calificación previa del tratado, trámite que corresponde al Gobiero (implícitamente reconocido en el art. 94.2 CE). El Gobierno, sin embargo, debe consultar al Consejo de Estado sobre qué tipo de autorización parlamentaria se requiere para un determinado tratado. El dictamen del Consejo de Estado es preceptivo

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La Ley Orgánica de autorización debe ser tramitada por las Cortes Generales conforme al procedimiento establecido para este tipo de leyes (art. 154 RCD), si bien no se pueden introducir enmiendas. En el Senado se permiten presentar propuestas de no ratificación, aplazamiento o reserva respecto de los tratados, que se tramitan como propuestas de veto (art. 144 RS). 4 Según el art. 74.2 CE, se requiere mayoría de ambas Cámaras para otorgar la autorización. En caso de que no se alcance acuerdo, se creará una Comisión Mixta, que preparará un texto alternativo. Si persistiera la discrepancia, decidirá el CD por mayoría absoluta. PABLO ADLOFF 34

pero no vinculante. Si se realizara un procedimiento de autorización distinto del requerido, el tratado podría ser declarado inconstitucional por razones formales. 3. El Derecho de la Unión Europea: principios y manifestaciones del ordenamiento de la Unión Europea. El Derecho de la UE forma, en algún aspecto, parte del Derecho internacional. Sin embargo, no está adscrito completamente al mismo, ya que tiene entidad propia. Por ello, a los Estados que forman parte de la Unión Europea se les denomina miembros, ya que su pertenencia es continua y les afecta toda la legislación que emane de la Unión. Sucede lo contrario que en el Derecho Internacional, ya que el Estado no escoge a qué tratados se adscribe y a cuáles no. En el Derecho europeo existen dos grandes bloques de normas: Derecho originario y Derecho derivado. A) Derecho originario. Son los tratados que instituyen las Comunidades Europeas, incluidos anexos y protocolos, así como aquellos otroos que los complementan o modifican y que forman el Derecho primario de la Unión Europea. Estos tratados están sometidos a las normas del Derecho Internacional. Los tratados constitutivos son: - CEE: Comunidad Económica Europea. - CECA: Comunidad Europea del Carbón. - EUROATOM: del acero y la energía atómica. Los tres tratados constitutivos dieron lugar a lo que hoy conocemos como UE (y sus sucesivas reformas, la primera de las cuales se realizó en el año 50). Entre los más conocidos están los Tratados de Maastrich (1992), de Amsterdam (1997), Niza (2000) y Lisboa (2001). Este Derecho se llama originario porque es el que crea y da lugar al resto. El hecho de que los tratados constitutivos sean todos de carácter económico es por que Europa nace con la vocación de unificar económicamente los países del continente, por lo que la vocación política es inexistente. De hecho no será hasta el año 2000 cuando se elabore una Carta de Derechos humanos fundamentales de la UE. El Derecho originario serán por tanto los tratados constitutivos (que se recogen en lo que se conoce como Tratado de la Unión Europea) y la carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea. B) Derecho derivado El Derecho derivado es aquel que deriva del Derecho originario, es decir, desarrolla el Derecho primario. En el Derecho derivado se distingue entre: - actos vinculantes u obligatorios: se trata de actos de obligado cumplimiento, entre los que se encuentran: reglamento: se trata de una disposición de carácter general de obligado cumplimiento en su totalidad que genera derechos y obligaciones. Es de aplicabilidad directa en todo el territorio de la Unión y no requiere PABLO ADLOFF 35

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intervención normativa de los Estados miembros. Un reglamento puede, por ejemplo establecer un margen al que se deben ajustar los Estados (en el precio de las patas, por ejemplo). directiva: también se trata de un acto general que obliga a los Estados, pero en cuanto a un objetivo que deben alcanzar. La UE marca un objetivo a plazo al que debe llegar el Estado, permitiéndole elegir los medios para alcanzarlo. No tiene una aplicabilidad directa como el reglamento, sino que debe ser traspuesta al ordenamiento interno mediante una operación llamada transposición de la Directiva. Es obligatoria en cuanto a su resultado, pero exige la intervención normativa del Estado. decisión: es obligatoria en todos sus elementos para el Estado, pero tiene un destinatario singular (a diferencia del reglamento, que tiene carácter general). Tiene aplicabilidad directa y no necesita transposición legislativa. Las decisiones pueden incluso imponer un tipo de conducta a los Estados. actos no vinculantes: se trata de actos que carecen de obligatoriedad y por tanto el Estado puede elegir acatarlos o no. recomendaciones: se invita a un Estado o un órgano del Estado (por ejemplo, el Gobierno) a adoptar una conducta o decisión. Si bien no es obligatoria, a la institución que ha formulado la recomendación le interesa que se siga. dictámenes: se trata de una opinión razonada sobre una consulta externa. Es la forma más sutil de intervención de la UE sobre los Estados, ya que únicamente se establece una opinión sobre un asunto. El dictamen debe ser requerido por el Estado u órgano del mismo.

C) Relaciones del ordenamiento de la Unión Europea con los sistemas normativos de los Estados miembros. Las relaciones entre las normas del ordenamiento interno y las del ordenamiento europeo se rigen por tres principios: - autonomía: el ordenamiento que emana (no el que conforma el Derecho originario) de la UE es autónomo frente al Derecho Internacional, puesto que es consecuencia de las atribuciones de competencias por parte de los Estados miembros a la Comunidad. - eficia directa: la normativa europea tiene eficacia directa (a excepción de la directiva si no ha sido traspuesta). Esto supone dos cuestiones: el Derecho europeo es fuente inmediata de derechos y obligaciones para ciudadanos y Estados que formen parte de la UE: todo lo que es normativa europea se puede y debe invocar ante un tribunal. - supremacía: la situación de superioridad del Derecho europeo es una exigencia existencial, ya que si no la UE no podría llevar a cabo sus funciones. La supremacía implica que la invocación del derecho nacional no es razón para inaplicar el derecho comunitario (del mismo modo que ocurre a nivel internacional). Además, el TJUE establece que los jueces nacionales no deben aplicar una norma nacional que sea contraria al ordenamiento comunitario y ante la duda deben plantear una cuestión prejudicial ante el TJUE. La cuestión de la supremacía fue reconocida por el TJUE en el 2004. El Derecho europeo es por tanto un Derecho supranacional, que si bien no en la cúspide de la pirámide normativa (ahí esta la Constitución) está por encima de todas las normas, que deben ajustarse a las disposiciones del Derecho comunitario. PABLO ADLOFF 36

TEMA 6: EL REGLAMENTO

1. Concepto En el ordenamiento jurídico hay distintas normas con el nombre de Reglamento: aquellas dictadas por entes públicos de la Administración, los Reglamenos del CD y del Senado (que son normas con rango de ley), etc. En este tema hablaremos de reglamento o disposiciones reglamentarias para referirnos exclusivamente a normas escritas dictadas por los órganos de la Administración del Estado. Estas normas, que sirven para ejecutar, matizar, desarrollar o especificar una ley que ya existe; son fuente del Derecho con eficacia jurídica frente a todos (erga omnes), aunque con rango inferior al de Ley (pues esta tiene legitimación democrática a través del Parlamento, y el reglamento no). Esta subordinación la determina la Constitución cuando: - enuncia el principio de legalidad y jerarquía normativa (art. 9.3 CE) - establece que el Gobierno ejerce la potestad reglamentaria, potestad que debe ejercer de acuerdo con la Constitución y las leyes (se deduce que los reglamentos forman un orden inferior respecto del resto de la pirámide normativa)(art. 97 CE). - establece el sometimiento de la Adminsitración a la Ley y el Derecho (art. 103 CE). - al establecer que el control de legalidad y constitucionalidad de disposiciones reglamentarias corresponde a los Tribunales Ordinarios (art. 106 CE). Si correspondiera al TC sería una norma con rango de Ley. Además, el juez puede inaplicar un reglamento (ya que no está obligado por el mismo) pero no una ley (pues está sometido a la misma). También podemos observar la primacía de la Ley sobre el reglamento en otras disposiciones, como por ejemplo cuando se establece el orden jerárquico de los Reglamentos mediante ley, queda claro que la ley prima sobre el reglamento (art. 51.3 LRJ-PAC). La Ley de Gobierno 50/1997, establece en su art. 23.3 dicha jerarquía, que es del siguiente modo: - Reales Decretos, dictados por el Presidente del Gobierno o el Consejo de Ministros. Entre ambos (Real Decreto del Presidente o del Consejo de Ministros) hay una relación competencial (horizontal) y no jerárquica. - Órdenes Ministeriales, dictadas por los ministros en sus ámbitos. Además, se dispone que ningún Reglamento podrá vulnerar otro de jerarquía superior. Se pueden distinguir tres clases de reglamento: - secundum legem: el reglamento desarrolla una ley. Son los más comunes. - prater legem: el reglamento regula más alla de la ley, de manera independiente. Son poco comunes, y suelen regular cuestiones como la organización interna de la Administración. - contra legem: el reglamento regula una materia en contra de la ley. Este tipo de reglamentos sólo se pueden dar en situaciones de urgencia, y son extremadamente raros. PABLO ADLOFF 37

2. La materia reglamentaria. La Constitución española no establece materias reserva de Reglamento. Sin embargo, sí que establece materias reserva de Ley. Por tanto, la materia que puede regular el Reglamento es toda aquella que no sea materia reserva de ley (ya sea ordinaria u orgánica), ni las posibles reservas que el legislador establezca. En cualquier caso, según el art. 23.2 LG, el Reglamento no podrá: - tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas. - establecer penas o sanciones. - establecer tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. Además, se pueden dar dos situaciones especiales en cuanto a las relaciones entre normas: - congelación de rango: si se decreta una congelación de rango, supondría que una materia que no es reserva de ley, y por tanto podría ser regulada por reglamento, pase a ser regulada únicamente por ley. La congelación la realizan las Cortes Generales mediante ley (puede ser por explícitamente o implícitamente - por ejemplo, si una materia queda regulada por ley, el reglamento no podrá regularlo). En el caso de que la materia congelada fuera abordada por el reglamento, esta debería respetar la regulación legal5. - deslegalización: se trata de la operación por la cual una ley permite que sus preceptos sean modificados o derogados por desarrollo reglamentario. La deslegalización está sometida a las normas constitucionales, y se suele realizar para materias que cambian constantemente (por ejemplo, en materia tributaria). 3. La potestad reglamentaria. A) Formación histórica y justificación. La potestad reglamentaria faculta a ciertos órganos de la Adminsitración para dictar normas de carácter general. Si nos remitieramos al ideal liberal más extremo, esta opción no sería posible, pues la potestad normativa sólo podría tenerla el poder legislativo, es decir, el Parlamento. Sin embargo, desde el punto de vista práctico esto no es viable (habría un colapso a la hora de legislar). Por tanto, ya en la Constitución de Cádiz, se acabó por legitimar la producción reglamentaria en manos del Rey. La potestad reglamentaria, con el paso de los años, fue traspasada al Gobierno y los órganos de la Administración. También por Derecho comparado podemos justificar esta potestad reglamentaria, si bien de dos modos distintos. En el sistema anglosajón lo que se ha generalizado es la técnica de la delegación (como no hay atribución constitucional, se dan habilitaciones

Por ejemplo, no hay una reserva de ley sobre la regulación de los vehículos. Sin embargo, la ley de seguridad vial establece que la regulación de la circulación de vehículos quedará regulada por dicha ley. Si un vehículo no estuviera regulado por esa ley, el reglamento no podría regularlo, sino que tendría que esperarse a que lo hiciera la ley. PABLO ADLOFF 38

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concretas del legislador), mientras que en el sistema continental la necesidad de que el ejecutivo tenga potestad reglamentaria se argumenta por el principio de servicio público. B) La titularidad de la potestad reglamentaria en el sistema español. Podemos diferenciar tres ámbitos distintos en cuanto a la potestad reglamentaria: estatal, autonómico y municipal y provincial. B-I) La potestad reglamentaria en el ámbito estatal. El art. 97 establece una atribución directa y expresa de la potestad reglamentaria al Gobierno. No es una delegación ni una habilitación del legislador, sino que es una atribución que la Constitución hace de forma independiente a la función ejecutiva. Es decir, el reglamento se entiende como independiente del resto de la función ejecutiva6. Si bien la autorización es al Gobierno, ello no excluye que otros órganos de la Administración puedan gozar de la potestad reglamentaria, aunque dichas atribuciones están sometidas a límites rigurosos. Las normas con mayor rango reglamentario son los Decretos del Consejo de Ministros y los Decretos del Presidente del Gobierno. Ambas normas se equiparan jerárquicamente, y su distinción es competencial (así lo establece la Exposición de Motivos de la LG). Así, la potestad reglamentaria de los Ministros se limita a las “materias propias de su Departamento” (art. 4.1.b) LG; art. 12.2 LOFAGE); mientras que la del Presidente de Gobierno incluye, según el art. 2.2.j) LG y art. 8.2 LOFAGE: - crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales y Secretarías de Estado. También debe determinar el número, denominación y ámbito de competencia de los mismos. - aprobar la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno. Por debajo de los Decretos (del Presidente o el Consejo) encontramos las Órdenes Ministeriales. B-II) La postestad reglamentaria en el ámbito autonómico. En cuanto al ámbito autonómico, no está expresamente establecido que las CCAA tengan dicha potestad. Sin embargo, se da una atribución implícita: - en virtud del principio de autonomía (art. 2 y 137 de la CE) - a raíz de la jurisdicción contencioso-adminsitrativa, a quien se le atribuye el control de “la actividad de la administración autónoma y sus normas reglamentarias” (art. 153 CE). Los reglamentos de las CCAA presentan un doble control:

La función ejecutiva consiste, principalmente, en tres funciones: acción de Gobierno (política de Gobierno), actos administrativos (resoluciones o dictámenes sobre un caso concreto) y actos reglados (el momento en que se dicta un reglamento, que tiene carácter general. Esta última función se entiende, por tanto, independiente de las otras dos. PABLO ADLOFF 39

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son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 153 CE). son impugnables ante el TC por parte del Gobierno (art. 161.2 CE). En este caso, la impugnación producirá la suspensión temporal del reglamento hasta que el Tribunal se pronuncia (en un plazo inferior a 5 meses).

B-III) La potestad reglamentaria en el ámbito municipal y provincial. De nuevo, no se reconoce explicítamente, pero en virtud del concepto de autonomía se da por supuesta. En concreto, el art. 137, establece que Municipios y Provincias gozan de autonomía para la gestión de sus propios intereses. Por otro lado, el art. 4 de LBLR señala que Municipios, Provincias e Islas gozan de potestad reglamentaria y de autoorganización. Hay que tener en cuenta que sólo se reconocen como Entidades locales con potestad reglamentaria a municipios, provincias e islas. El resto, como las mancomunidades y comarcas no la tienen. Las disposiciones reglamentarias municipales y provinciales pueden ser de dos tipos: - Reglamentos: establecen la organización y funcionamiento interno de la propia Entidad. - Ordenanzas: cubren la necesidad de regulación de las competencias propias de la Entdidad en relación a los administrados (por ej. sanidad, educación, etc.) 4. Procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general. La producción reglamentaria se debe ajustar a la Constitución y las Leyes (art. 97 CE). El modo de realizarla se contiene en el art. 24 LG, y es como se detalla a continuación. A) Iniciación del procedimiento. La inciación (art. 24.1.a) LG) corresponde al centro directivo competente y se realiza mediante la apertura de un expediente. En dicho expediente se debe incluir: - la elaboración del proyecto. - un informe sobre la necesidad y oportunidad de la norma. - una memoria económica que contenga una estimación del coste que producirá. - un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas de la normas. - todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas (art. 24.1.f) LG). B) Fase de instrucción. La fase de instrucción conlleva: - la preceptiva solicitud de diversos dictámenes para analizar el contenido de la norma que se pretende aprobar (por ejemplo, el informe sobre el impacto de género ya mencionado)(art. 24.1.b) LG). - la posibildad de solicitar, asimismo, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes (no vinculantes). - un informe, en todo caso, a la Secretaría General Técnica (art. 24.2 LG). - un informe, cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de competencias entre Estado y CCAA, al Ministerio de Administraciones Públicas (art. 24.3 LG). PABLO ADLOFF 40

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un trámite de audiencia a los ciudadanos interesados. Este trámite, impuesto por el art. 105. a) CE se debe realizar cuando el texto de una disposición afecte a los derechos e intereses de los ciudadanos (art. 24.1 c) LG). La audiencia debe durar al menos 15 días, si bien se puede reducir a 7 o incluso omitir el trámite si hay razones que así lo justifiquen. En cualquier caso, no se establecen previsiones acerca del peso que tendrán las sugerencias de los ciudadanos. dictamen del Consejo de Estado en los casos previstos legalmente (art. 24.2 LG). Estos casos son: cuando los Reglamentos desarrollen y ejecuten leyes (art. 5.1.h) LG y art. 22.3 LOCE) cuando los Reglamentos ejecuten, cumplimenten o desarrollen tratados internacionales (art. 22.2 LOCE).

C) Fase de aprobación y publicación. La aprobación del Reglamento depende del órgano que lo emita (por ejemplo, Consejo de Ministros o Presidente del Gobierno). En cualquier caso, la publicación de los Reglamentos es requisito indispensable para su entrada en vigor (art. 24.4 LG). 5. La inderogabilidad singular de los reglamentos. La derogación singular de los reglamentos, a menos que esté previsto en el propio Reglamento, está prohibida. No la puede realizar ni el órgano que emitió la norma ni uno jerárquicamente superior. La prohibición de inaplicación para un caso particular se debe a que son normas de carácter general de obligado cumplimiento. Si se dejara de aplicar el reglamento para un caso particular, la Administración estaría incurriendo contra una falta contra el propio principio de legalidad al que está sometido, además de atentar contra el principio de inarbitrariedad de los poderes públicos. Por tanto, las potestades de la Adminitrasción están limitadas por el ordenamiento, de modo que se debe someter a los Reglamentos que ella misma aprueba. 6. Reglamentos ilegales. Si el Reglamento no observa una serie de requisitos formales y materiales puede ser considerado como ilegal por no observar requisitos formales o materiales. Existen tres medios para la expuslsión del ordenamiento de Reglamentos ilegales. A) Declaración de oficios de la nulidad del Reglamento ilegal por la propia Administración autora del mismo. La Administración puede declarar de oficio la nulidad de sus propios actos (si se da cuenta de que ha emitido un acto nulo, art. 102.2 LRJ-PAC). Se consideran nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que (art. 62.2 LRJ-PAC): - vulneren la Constitución, las Leyes u otras disposiciones de rango superior. - regulen materias reserva de Ley. - establezcan la retroactividad de dispociones sancionadores no favorables o restrictivas de derechos individuales. PABLO ADLOFF 41

Para la declaración de nulidad de oficio es necesario el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de las CCAA si lo hubiere (art. 102.2 LRJPAC). B) Recursos contencioso-administrativos. Los tribunales ordinarios, mediante el recurso contencioso-adminsitrativo, tienen potestad jurisdiccional para controlar la legalidad de los reglamentos (art. 106.1 CE y art. 1 LJCA). Si un juez se encuentra con un reglamento ilegal, no sólo puede, sino que debe inaplicar el reglamento, pero la inaplicación para un caso concreto no significa la derogación del reglamento con efecto erga omnes. Para lograr una anulación erga omnes debe presentarse un recurso contra ese reglamento. Si prospera el recurso, el reglamento será derogado, y la derogación del reglamento tendrá efectos generales desde el día en que se publique dicha derogación (art. 72.2 LJCA). No podrá afectar a la eficacia de las sentencias que hayan aplicado el reglamento antes de su derogación (art. 73 LJCA). C) Recurso contra Reglamentos y Jurisdicción constitucional. En virtud del art. 161.2 CE y los art. 76 y 77 LOTC, el Gobierno puede impugnar ante el TC disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA. También podrá intervenir el TC cuando el reglamento afecta a la distribución de competencias entre Estado y CCAA (art. 61, 62, 63 LOTC) En estos caso tan sólo puede resolver el TC, pues es el encargado de resolver los problemas de competencias que puedan surgir entre Estado y CCAA.

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