Capitulo 1 Processo de Integração Regional
O Processo de Integração Regional trata de um aprofundamento das relações entre atores com intuito de criar novas formas de governança para determinada região. Por esse motivo que estudo de processo de integração abrange áreas referentes à politica, economia e comercio entre os países envolvidos. Trata-se de uma interdependência onde os entes encontram no bloco regional a possibilidade de maximizar a busca por interesses comuns, primeiramente em torno da eliminação de barreiras ao livre comercio, serviços, capitais e pessoas, e posteriormente com a criação de órgãos supranacionais.
No entanto, existe no meio acadêmico uma diversidade de definições acerca do conceito de integração. Para Andrés Malamud, utilizando da definição clássica elaborada por Ernest B. Haas,
“La integración regional puede definirse como un proceso por el cual los estados nacionales ‘se mezclan, confunden y fusionan voluntariamente con sus vecinos de modo tal que pierden ciertos atributos fácticos de la soberanía, a la vez que adquieren nuevas técnicas para resolver conjuntamente sus conflictos.’ (Haas, 1971:6). A definición clásica de Ernst Haas debe agregarse que ‘lo hacen creando instituciones comunes permanentes, capaces de tomar decisiones vinculantes para todos los miembros. Otros elementos - el mayor flujo comercial, el fomento del contacto entre las elites, la facilitación de los encuentros o comunicaciones de las personas a través de las fronteras nacionales, la invención de símbolos que representan una identidad común- pueden tornar más probable la integración’ pero no son su equivalente (Malamud y Schmitter 2006: 17). (MALAMUD, 2011, p. 219).

No entanto, o fenômeno da integração também pode ser considerado como um processo, referindo-se as diferentes etapas que podem ser alcançadas com a integração, como é apresentado na definição de Bobbio, onde
“Integração", lato sensu, significa a superação das divisões e rupturas e a união orgânica entre os membros de uma organização. De regra, esta organização é, atualmente, o Estado-nação; trata-se, então, de dissensões entre os vários grupos que fazem parte do Estado. Se a organização é constituída de uma federação, as fraturas decorrem do grau de heterogeneidade dos Estados-membros. A Integração pode ser vista como um processo ou como uma condição. Se for vista como uma condição, falar-se-á de organizações mais ou menos integradas. (BOBBIO, 1998, p. 632).
Neste caso, o nível de integração dependera dos setores que estão sendo tratados, que pode ser, por exemplo, politico – jurídico, e uma baixa integração econômica. Mas para Bobbio (1998), “a Integração econômica e a jurídica são duas condições que favorecem a Integração política; quando, porém, o poder político é o motor da Integração...”.
Ainda assim devemos considerar a contribuição de Bela Balassa que define,
“integração significa a junção de varias partes num todo. Na literatura econômica a expressão “integração econômica” não tem um significado tão claro. Alguns autores incluem a integração social neste conceito, outros consideram varias formas de cooperação internacional e tem sido mesmo utilizado o argumento de que a mera existência de relações comerciais entre economias nacionais independentes é um sinal de integração.” (Balassa, 1964, pp.11-12).
Neste sentido que Balassa propõe definir “integração econômica” como um processo e uma situação. Considerado como processo, a integração implica em medidas para banir as discriminações entre os envolvidos; por outro lado, sendo considerado como situação, integração corresponde ao desaparecimento das formas de descriminação entre os entes.
O autor ainda salienta a importância em discernir, diante desta definição, os conceitos de cooperação e integração, no qual “a cooperação inclui uma ação tendente a diminuir a discriminação, o processo de integração econômica pressupõe medidas que conduzem a supressão de algumas formas de discriminação” (idem, pp.12).
Considerando a definição apresentada de integração regional como banimento das discriminações de uma determinada região, o autor apresenta os diferentes níveis de integração aos quais os blocos estão suscetíveis, as saber: zona de livre comercio, união aduaneira, mercado comum, união econômica e integração econômica total.
Os níveis de integração econômica 1- Zona de Livre Comercio:
Trata-se da primeira fase de integração econômica entre os países envolvidos neste proposito. Segundo Balassa (1964), “numa zona de comercio livre os direitos entre os países participantes são abolidos, mas cada país mantem as suas pautas próprias em relação aos países não membros”.
A formação por diversos países de uma zona de livre comercio objetiva a redução ou eliminação das tarifas alfandegarias entre os países membros. Sua intenção é estimular as trocas comerciais entre os participantes, formalizado por um tratado, onde são definidos e negociados as áreas que serão beneficiadas com o acordo preferencial. Como instrumento de regulação do acordo, é determinado uma porcentagem dos componentes dos produtos comercializados que devem possuir origem nacional. 2- União Aduaneira:
Pela definição de Balassa (1964), a segunda fase da integração econômica entre países “...implica, além da supressão das discriminações no que se refere aos movimentos de mercadorias no interior da união, a igualização dos direitos em relação ao comercio com países não membros”.
Neste nível de integração econômica há uma área de livre comercio e uma Tarifa Externa Comum (TEC) entre os países que instituem a união aduaneira e se remete a importações provenientes de terceiros.
Os países que atingem o nível de união aduaneira costumam estabelecer laços políticos mais estreitos, resultando na criação de órgãos de coordenação da politica econômica do bloco, além de uma politica macroeconômica em harmonização de modo que possam otimizar o comercio intra bloco. 3- Mercado Comum:
“Num mercado comum atinge-se uma forma mais elevada de integração econômica, em que são abolidas não só as restrições comerciais, mas também as restrições aos movimentos de factores produtivos”. (idem, pp.13).
Configurando o terceiro nível de integração, a formação de um mercado comum consiste na evolução de uma simples área de livre circulação de bens para uma área de livre circulação de bens, pessoas, serviços e capitais.
Esta forma de integração regional requer a coordenação de uma legislação sobre trocas comerciais, politicas comum, controles fiscais que abarquem todos os países do bloco. Este já se apresenta como um modelo de integração mais complexa por exigir uma harmonização entre as instituições que objetivam os interesses do bloco com as demais demandas da sociedade. 4- União Econômica:
De acordo com Balassa (1964), o quarto nível de integração, a União Econômica,
“...distingue-se de um mercado comum por associar a supressão de restrições ao movimento de mercadorias e factores com um certo grau de harmonização das politicas econômicas nacionais, de forma a abolir as discriminações resultantes das disparidades existentes entre essas politicas.”
Trata-se de um Mercado Comum atribuído de uma moeda única. Esta fase exige a formação de laços mais estreitos entre as economias participantes do bloco, permitindo uma eficiente coordenação das politicas econômicas de seus entes, assim como a criação de Bancos Centrais independentes e de um Banco Central da União, de onde são determinadas as diretrizes econômicas do bloco, como taxa de juros, taxas de inflação, politicas monetárias, etc. 5- Integração Econômica Total:
Para o ultimo nível de integração regional, a Integração Econômica Total consiste, segundo Balassa (1964), na “...unificação das politicas monetárias, fiscais, sociais e anticíclicas, e exige o estabelecimento de uma autoridade supranacional cuja decisões são obrigatórias para os Estados membros”.
A Integração Econômica Total consiste na adoção de uma moeda comum, da harmonização de suas politicas fiscais e da transferência de controle sobre a politica econômica para o conjunto do bloco, além da criação de uma politica comum referente a relações exteriores, defesa e segurança.
Como demonstrado por Balassa, a integração econômica geralmente se concretiza através de uma sequencia de etapas, que não são necessariamente obrigatórias, podendo variar de acordo com os objetivos do processo em andamento, o contexto histórico, econômico, etc.
Inicialmente, o processo de integração exige a abertura de fronteiras dos Estados ate a abolição total das barreiras comerciais, o que significa concessão de parte da soberania dos Estados a uma instituição superior a eles, em troca, além da ampliação de seus ganhos, há o aumento de poder de decisão delegado ao conjunto do bloco.
Apontado como modelo de processo de integração a ser seguido e também analisado por Balassa, a evolução da principiante Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA) ate seu mais recente modelo, a União Europeia, apresenta-se como referencia para todos os teóricos de integração que buscam encontrar uma linearidade neste processo para que os demais possam segui-lo e obter os mesmo resultados.
Criado em maio de 1950, a CECA veio a tornar-se realidade com o Tratado de Paris de abril de 1951, criando um mercado comum do carvão e do aço entre os seis Estados fundadores.
Principal objetivo da CECA, considerando os fatos pós Segunda Guerra Mundial, era de assegurar a paz entre os países europeus, agrupando-os em um bloco comum gerenciado pelo principio de cooperação. Sua formação foi possível com a participação americana para reconstrução da Europa, o que ficou conhecido como Plano Marshall.
Em 1957, com o Tratado de Roma, os seis Estados membros decidiram por criar a Comunidade Econômica Europeia (CEE), estabelecendo um mercado comum, incluindo bens e serviços, além de instituir a Comunidade de Energia Atômica (EURATON). O Tratado de Roma também foi responsável pelo estabelecimento de um sistema de cooperação intergovernamental, criando uma Comissão Executiva ao lado do Conselho de Ministros, como também um Tribunal de Justiça de caráter supranacional, constituído por juízes eleitos pelos Estados membros. Formou-se assim um triangulo institucional: Comissão Executiva, Conselho de Ministros e Parlamento Europeu.
Assim, o Tratado de Roma tinha como principal objetivo a criação de uma união econômica efetiva, elaborando, entre os Estados membros, uma politica econômica comum para os setores mais importantes, como o setor agrícola e de transportes, e regras em relação a concorrência.
Os anos 1970 foram marcados pela adesão de novos membros ao Bloco e pela ocorrência da crise do petróleo, evidenciando a necessidade de renovação e ampliação das politicas comuns. Um passo importante foi dado nesse sentindo com o estabelecimento de uma Politica Agrícola Comum (PAC), marcada como uma politica de integração vitoriosa. Através da PAC, a União Europeia se comprometia em fornecer subsídios para produção agrícola, e estabelecia um grande mercado onde estas mercadorias circulariam livremente.
As primeiras eleições diretas do Parlamento Europeu foram realizadas em 1979, representando a população dos Estados membros da comunidade e simbolizando o entendimento pluralista e democrático de sua iniciativa. Foi o primeiro avanço em torno da proposta expressa nos anos 1950, quando da criação da CECA, de promover a integração política.
O Ato Único Europeu, em 1985, foi responsável pela constituição de normas e instituições que solidificaram o mercado único europeu, tornando-o um espaço sem fronteiras, com livre circulação de pessoas, mercadorias, serviços e capitais.
Mas foi o Tratado de Maastrich, em 1992, que alterou os tratados anteriores instituindo a União Europeia. Esta, investida de novas formas de cooperação, foi capaz de estabelecer as bases para uma união econômica e monetária. Já o Tratado de Lisboa (2007), buscou eliminar as diversas controvérsias sobre temas constitucionais, preparando os 27 países membros para tratarem de novas questões que abarcam o século XXI, como as alterações climáticas, fontes de energia alternativa e segurança.
O Tratado de Lisboa trouxe também a certificação de personalidade jurídica a União Europeia, além do estabelecimento do principio de codecisão entre o Parlamento e o Conselho e a criação do posto de Alto Representante da União Europeia para os assuntos estrangeiros.
Assim temos, aos moldes de Balassa (1964), a passagem progressiva do processo de integração europeu que teve inicio com uma zona de livre comercio ate atingir o posto de Integração Econômica Total, onde parte da soberania estatal é concedida a instituições supranacionais em prol do beneficio comunitário, que abarca tanto o setor politico, como o econômico, social e de segurança. A União Europeia seria, portanto, o melhor exemplo de organização regional supranacional ao exibir características supranacionais que englobam todos os Estados membros da União.
Diferente do processo apresentado pelo MERCOSUL, - será discutido com maior intensidade no próximo capitulo – que pode ser classificado, nos seus mais de vinte anos, como uma união aduaneira incompleta, já que a TEC estabelecida pelo Bloco sul americano não é aplicada em sua totalidade, apresentando diversas exceções e menor grau de institucionalização, já que as decisões são tomadas por unanimidade pelos lideres governamentais, ou seja, apresenta-se como uma organização intergovernamental.
Contudo, os meios para atingir e se efetivar o processo de integração regional podem ser tomados de maneiras diferentes de acordo com as condições, as limitações, os anseios e os objetivos de cada Estado envolvido no processo.
Embora a União Europeia seja tomada como modelo de integração, diversas outras experiências têm se concretizada nas mais diversas regiões do mundo, e nem por isso a dinâmica de integração tem sido mesma. Assim sendo, novas teorias são apresentadas na busca de preencher esta lacuna e elucidar a dinâmica de integração regional, como as Teorias Neofuncionalista, Institucionalismo Liberal e Intergovernamentalista.
A Teoria Neofuncionalista tem como principais precursores os cientistas politico Ernst B. Haas e Philippe C. Schmitter, desenvolvida na década de 1960, no qual defendem que a integração “significa o processo de transferência das expectativas excludentes de benefícios do Estado-nação para alguma entidade maior”. (HAAS, 1964, pag.710).
Para Haas, o processo de integração deve ser conduzido por um núcleo funcional formado pelos governos que estão dispostos a criar um novo aparato politico, onde suas instituições possuirá predomínio sobre o Estado Nacional.
O ponto central apontado pelo autor é a ideia de “spillover”, que pressupõe a existência de um núcleo funcional autônomo, e resulta na influencia da área de integração sobre outras áreas, gerando a cooperação e em seguida a adesão de mais membros, de forma escalonada, dos mais diversos setores. Isto só ocorre quando o processo de integração suscita mais benefícios do que perdas.
O autor reconhece que os diversos grupos e atores presentes na sociedade possuem divergências e conflitos de interesses, no entanto, tais interesses não são permanentes e podem ser alterados ao longo do tempo. Assim, a participação dos Estados com seus mais diversos interesses em torno de um processo de integração obrigam a criação de uma instituição supranacional capaz de lidar com as questões relacionadas a integração, minimizando as diferenças nacionais.
Além do efeito spillover, a teoria neofuncionalista considera como fundamental a prevalência do sistema politico democrático para obtenção do aprofundamento no processo de integração. Para Haas e Schmitter, o modelo democrático possibilita o aprofundamento da cooperação e permite a participação de diferentes grupos no processo de integração. A supranacionalidade decorrente do aprofundamento da integração e do spillover representaria a perpetuação e irreversibilidade do processo de integração.
O Institucionalismo Liberal teve maior influencia durante a década de 1970 representada principalmente por Keohane e Nye (1977) trazendo o termo de “interdependência complexa” à esfera de cooperação internacional.
A teoria institucionalista, que se aproxima da neofuncionalista, sublinha o papel das instituições internacionais como meio de gerir as controvérsias de interesses nacionais e ainda destaca a interdependência entre os Estados como promotor da cooperação internacional.
De acordo com esta teoria, a interdependência significaria a existência de interesses mútuos entre os Estados que só podem ser satisfeitos através da cooperação. É neste ponto que autores apontam três características da “interdependência complexa”: consideram a participação de agentes no cenário internacional e não somente os Estados; os assuntos militares não estão necessariamente em primeiro plano, em outras palavras, não há uma hierarquia clara referente aos temas que tratam as relações entre Estados e por ultimo, para algumas interações entre Estados o uso da força não se faz efetiva.
Por isso o destaque para as instituições internacionais, uma vez que o uso da força se torna desnecessária, os mais diversos temas ganham maior relevância e podem ser tratados de forma cooperativa com os que compartilham do mesmo interesse. A existência real de uma instituição internacional, segundo os autores, é a melhor condição de se garantir a efetividade dos acordos assim como estabelecer um conjunto de regras que facilitem as negociações, que diminua as assimetrias e tornem mais previsível o comportamento dos Estados.
Portanto, a formação de blocos regionais, segundo os institucionalistas, cria incentivos e oportunidades para a cooperação entre Estados, principalmente na área comercial. Os ganhos obtidos diante da cooperação são maiores se considerados em relação a ação individual do Estado, fazendo com que sua retirada de qualquer bloco seja uma medida pouco atrativa.
Já a Teoria do Intergovernamentalismo tem como principal precursor Andrés Malamud (2011), no qual defende a integração regional como “el resultado de la decisión soberana de un grupo de Estados vecinos”. Por esta ótica, os governos nacionais são os principais atores do processo de integração, que buscam atingir seus fins por meio de politicas comuns.
Segundo Malamud (2011), “...los Estados promueven la cooperación internacional para satisfacer las demandas de sus actores nacionales relevantes. El resultado previsto es el fortalecimiento del poder estatal, que mantiene la opción de retirarse de la asociación, y no su dilución en una entidad regional”.
Os intergovernamentalista seguem uma postura racionalista, onde o Estado não permitirá a concessão de parte de sua soberania para uma entidade supranacional, mas se afasta da teoria realista de Relações Internacionais ao assumir a possibilidade de cooperação entre atores do sistema internacional como forma de aumentar seus ganhos e atingir seus interesses.
Na America Latina, diversas tentativas de integração foram executadas a partir da segunda metade do século XX sob influencia da Comissão Econômica para America Latina e Caribe – CEPAL. O pensamento cepalino para o processo de integração econômica regional pode ser dividido em duas fases: na primeira, o processo de integração é visto como uma estratégia de desenvolvimento econômico que passa pelo procedimento de substituição de importações, já a segunda trata-se do “regionalismo aberto”, a integração regional é vista como meio para inserção internacional das economias latino-americanas.
Raúl Prebish (1959), um dos principais percursores do pensamento cepalino, analisa o processo de integração econômica regional como a criação de um mercado comum capaz de atender as exigências do crescimento apresentado pelos países da região através da substituição de importações.
Segundo a concepção cepalina aplicada a primeira fase, a integração econômica regional reduziria a deterioração dos termos de troca a partir da regionalização do que se convencionou chamar de “vantagens comparativas dinâmicas” . Dessa forma, com a formação de um mercado comum regionalizado, o protecionismo aplicado as indústrias nascentes trariam maiores expectativas no âmbito das exportações, reduzindo assim a vulnerabilidade externa das economias latino americanas.
Inspirados nos estudos da CEPAL, ALALC (Associação Latino-Americana de Livre Comercio) e ALADI (Associação Latino- Americana de Integração) foram formadas perante as diretrizes por ela estabelecida, porem, ambas não lograram êxito para consolidação de um mercado comum. Os fracassos para o processo de integração aos moldes cepalinos estariam relacionados com os problemas macroeconômicos dos anos 1970 e 1980, como a estagnação da economia, a elevação da inflação e também a crescente divida externa.
Dessa maneira, a CEPAL retoma seus estudos e orientações na década de 90 com intuito de reduzir os riscos da instabilidade macroeconômica na America Latina em prol da promoção da integração regional, sendo necessário o regionalismo aberto para,
"... fazer da integração um alicerce que favoreça uma economia internacional mais aberta e transparente, em vez de ela se converter num obstáculo que a impeça, com isso restringindo as opções ao âmbito dos países da América Latina e Caribe. Isso significa que os acordos de integração devem tender a eliminar as barreiras aplicáveis à maior parte do comércio de produtos e serviços entre os signatários, no contexto de suas políticas de liberalização em relação a terceiros, ao mesmo tempo em que é favorecida a adesão de novos membros aos acordos." (CEPAL, 1994, p.945)

Enfim, o regionalismo aberto elaborado pela CEPAL pode ser visto como estratégia para melhorar a eficiência econômica dos países da America Latina, fazendo do processo de integração um meio para este fim, e assim, consequentemente, melhorar a posição da região no cenário internacional. Tal posição somente será conquistada quando houver, entre os países da região, maior cooperação no âmbito macroeconômico, o que não tem sido o caso do MERCOSUL.
Como podemos perceber entre as teorias apresentadas, há uma divergência quanto ao papel do Estado no processo de integração, que, ora as atuações dos governos nacionais apresentam-se como uma assertiva para a cooperação, sem acarretar a perda de soberania - como tem sido o caso do MERCOSUL -, ora através da delegação de poder a uma instituição supranacional capaz de lidar e ponderar sobre os interesses divergentes dentro do processo de integração, além de apresentarem um escalonamento deste processo, que não é uma regra, partindo de uma área de livre comercio ate uma União Aduaneira Total.
Ainda assim, há de se considerar o contexto histórico ao que Estados estão inseridos e suas possíveis consequências, favoráveis ou não, para o processo de integração. A reconstrução da economia europeia no período pós guerra se mostrou favorável e serviu como estimulo para execução do processo de integração. Já a America Latina, traz em seu bojo, segundo a CEPAL, a necessidade de cooperação macroeconômica para promoção da integração regional, ponto nevrálgico que ainda apresenta resistência por parte dos Estados latino americanos.

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[ 1 ]. Para maiores informações sobre a União Europeia, acessar
[ 2 ]. Bélgica, Republica Federal da Alemanha, França, Itália, Luxemburgo e Países Baixos.
[ 3 ]. Ao terminar a Segunda Guerra Mundial, a Europa estava arrasada, o conflito deixou um saldo de cerca de 50 milhões de mortos, o cenário era de desolação. A destruição atingira a indústria, os transportes, as comunicações, pontes, canais, diques e terras férteis. Apesar disso, a reconstrução da Europa depois da Segunda Guerra Mundial, beneficiada pela ajuda norte-americana, se fez num ritmo acelerado se a compararmos com o fim do conflito anterior. Em alguns aspectos, a situação parecia mais animadora, pois os europeus passaram a se preocupar em promover a cooperar mutuamente e fortalecer a unidade continental.
[ 4 ]. O Plano Marshall, também conhecido como Programa de Recuperação Europeia, foi o principal programa desenvolvido pelos EUA para a reconstrução da Europa, especificamente os países aliados vencedores da Segunda Guerra Mundial. Pode se dizer que seus objetivos foram além da promoção de estabilidade econômica da região, como também de manter sua influencia sobre a região evitando um possível da URSS.
[ 5 ]. Para maiores informações sobre o Tratado de Maastricht, acesse < http://europa.eu/about-eu/eu-history/1990-1999/index_pt.htm>
[ 6 ]. Entre as principais instituições europeias envolvidas no processo legislativo, estão: Parlamento Europeu, Conselho da União Europeia e Comissão Europeia. Mais
[ 7 ]. Para maiores informações sobre a CEPAL, consultar
[ 8 ]. Conceito elaborado por Furtado (1983), expressa uma critica à analise estática das vantagens comparativas presente na teoria do comercio internacional.