1. Capitolo La spinta alle riforme della Pubblica Amministrazione

1.1 I principali interventi legislativi nella regolamentazione del rapporto fra politica e amministrazione nel processo di privatizzazione del pubblico impiego Il dibattito in Italia sulla privatizzazione del pubblico impiego si deve, in origine, ad un autorevole studioso, Massimo Severo Giannini. Questo illustre giurista, divenuto anche Ministro per la Funzione Pubblica negli anni 1979-1980, affermava già da tempo, sulla base della distinzione tra rapporto organico e rapporto di servizio, la mera occasionalità storica, e non necessità giuridica della generale regolazione unilaterale e pubblicistica del lavoro pubblico1. Da questo punto di vista, l’autore citato, nel denominato rapporto Giannini – sui principali problemi della amministrazione dello stato propone come soluzione la privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico. In proposito, Giannini si chiede se un’altra strada praticabile non sia quella di privatizzare i rapporti di lavoro con lo Stato non collegati all’esercizio della potestà pubblica, mantenendo come rapporto di diritto pubblico solo quello di coloro ai quali tale esercizio è assegnato o affidabile, ovvero gli attuali direttivi e dirigenti.2
U. CARABELLI e M. T. CARINCI (a cura di), Il lavoro pubblico in Italia, Bari, 2010, p. 34. 2 M.S. GIANNINI, Rapporto sui principali problemi della amministrazione dello stato, 16 novembre1979. Documento disponibile su: www.tecnichenormative.it. Osserva in proposito S. CASSESE (Lo stato dell’amministrazione pubblica a vent’anni dal rapporto Giannini, in Giornale di diritto amministrativo, 2000, p. 99) che “il rapporto Giannini partiva dalla produttività, passava ai costi, alle tecnologie, ai mezzi e al personale e solo alla fine trattava delle strutture e dei
1

15

La teoria elaborata da Giannini, tuttavia, si realizzerà solo molto tempo dopo. Il vero cambiamento importante avviene con la riforma legislativa realizzata dalla legge delega n. 421/1992, poi attuata con lo “storico” D. Lgs. n. 29 del 1993, con la quale si è portata avanti, tra l’altro, la cosiddetta “prima privatizzazione del pubblico impiego”3. In effetti, grazie a questa riforma ha avuto luogo la riconduzione dell’intero lavoro pubblico, salvo alcune eccezioni (i magistrati, gli avvocati e i procuratori dello Stato, il personale militare e delle Forze di polizia, il personale delle carriere diplomatiche e prefettizie, e i docenti), sotto la tutela delle leggi (codice civile e leggi speciali) che governano il lavoro privato4. Il provvedimento del legislatore, però, non trovò inizialmente un generale consenso. Lo stesso Consiglio di Stato, già prima della approvazione della legge delega del 1992, aveva manifestato forti dubbi sulla legittimità costituzionale dello stesso. In particolare, riteneva che la “diversità ontologica che distingue il lavoro privato dall’impiego pubblico” rendesse impossibile “la privatizzazione generale, astratta e globale del pubblico impiego”5. A ciò andavano associati i dubbi circa la compatibilità tra il pubblico impiego, in controlli. Al centro del rapporto vi erano i temi dell'aziendalistica dello Stato e dell'efficienza”. 3 Sulla prima privatizzazione del pubblico impiego, si veda, tra gli altri, F. CARINCI, La c.d. privatizzazione del pubblico impiego, in Riv. it. dir. lav., 1993, pp. 8-44; G. GHEZZI, La legge delega per la riforma del pubblico impiego, in Riv. giur. lav., 1992; M. RUSCIANO e L., ZOPPOLI L’impiego pubblico nel diritto del lavoro, Torino, 1993; M. CLARICH e D. IARIA, La privatizzazione del pubblico impiego. Commento al d. lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, Rimini, 1993; C. D’ORTA e C. MEOLI, La riforma della dirigenza pubblica, Padova, 1994; N. MARZONA, Pubblico impiego e privatizzazioni: verso nuovi modelli di amministrazione pubblica, in Dir. reg., 1994; M. D’ANTONA, La privatizzazione del pubblico impiego alla prova. Le fonti privatistiche. L’autonomia contrattuale delle pubbliche amministrazioni in materia di rapporti di lavoro, in Foro it., 1995, V, c. 29; S. CASSESE e S. BATTINI, L’attuazione del d. lgs. n. 29 del 1993: un primo bilancio, in Giornale di diritto amministrativo, 1996, p. 70; più recente, si veda, per tutti, A., ZOPPOLI, L’indipendenza dei dirigenti pubblici, in AA.VV. (a cura di L., ZOPPOLI), Ideologia e tecnica nella riforma del lavoro pubblico, Napoli, 2009, pp. 134 e ss. 4 U. CARABELLI e M. T. CARINCI (a cura di), Il lavoro pubblico in Italia..., op. cit., p. 39. 5 Consiglio di Stato, ad gen., parere 31 agosto 1992, n. 146.

16

quanto volto al perseguimento di finalità d'interesse generale, ed il modulo strutturale del lavoro subordinato privato, improntato a logiche di mercato6. Le perplessità manifestate divennero, dopo la approvazione della legge delega e la sua attuazione, vere e proprie eccezioni di costituzionalità sollevate dinanzi alla Corte Costituzionale7. In proposito, la Corte ha asserito, seguendo le linee argomentative presenti nelle sentenze n. 359 del 1993, n. 88 del 1996 e n. 313 del 19968, la concreta conformità alla Costituzione del mutamento operato nella natura giuridica del rapporto dei dipendenti pubblici. Da questo punto di vista, la Corte costituzionale ha specificato che l’abbandono del “tradizionale statuto pubblicistico del pubblico impiego, non imposto dall'art. 97 Cost.” a favore dei dettami del rapporto di lavoro subordinato privato, è avvenuto grazie ad una scelta discrezionale del legislatore, il quale “abbia inteso garantire, senza pregiudizio dell'imparzialità, il valore dell'efficienza contenuto nel precetto costituzionale, grazie a strumenti gestionali che consentono, meglio che in passato, di assicurare il contenuto della prestazione in termini di produttività ovvero una sua ben più flessibile utilizzazione”. Sciolti, dunque, i dubbi iniziali sulla legittimità costituzionale della riforma, il D.Lgs. n. 29 del 1993 si poneva i seguenti obiettivi: a) accrescere l'efficienza delle amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei Paesi della Comunità Europea; b) razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il personale, diretta ed indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica; c) realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane nelle pubbliche amministrazioni, curando la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti, garantendo pari opportunità
6 7

Consiglio di Stato, n. 142/1992 U. CARABELLI e M. T. CARINCI (a cura di), Il lavoro pubblico in Italia..., op. cit., p. 40. 8 Sentenza della Corte costituzionale 26-30 luglio 1993, n. 359 (testo disponibile su: www.cortecostituzionale.it). Sentenza della Corte costituzionale 25-28 marzo 1996, n. 88 ((testo disponibile su: www.cortecostituzionale.it) Sentenza della Corte costituzionale 14-16 ottobre 1996, n. 313 (testo disponibile su: www.cortecostituzionale.it).

17

alle lavoratrici ed ai lavoratori e applicando condizioni uniformi rispetto a quelle del lavoro privato (art. 1). Per ciò che riguarda il rapporto politica-amministrazione e la disciplina della dirigenza, le principali novità del decreto del ’93 sono, a carattere generale, due: da una parte, la distinzione, con una maggior determinazione, di ruoli fra organi politici e burocrazia e l’attribuzione di una autonomia gestionale alla dirigenza9; e, dall’altra, il carattere tendenzialmente generale del nuovo assetto del rapporto politica-amministrazione, non più circoscritto a specifici settori dell'amministrazione10. In senso più concreto, ed ai fini che qui interessano, i principi base della riforma possono essere così individuati: in primo luogo, l’art. 3 del decreto legislativo sancisce una netta distinzione di sfere di competenze tra indirizzo politico e gestione amministrativa. Così, agli organi di governo delle amministrazioni è affidato il compito di svolgere le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, attraverso la determinazione degli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni; verificano, inoltre, la conformità dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Alla dirigenza, invece, è riservata l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa. D’altra parte, strettamente legata al principio di separazione tra politica ed amministrazione, vi è la questione fondamentale della responsabilità del dirigente pubblico. Il decreto legislativo introduce il principio di responsabilità del dirigente, in via esclusiva, per l'attività amministrativa, per la gestione e per i relativi risultati. In
9

Su questo punto, è stato osservato dalla dottrina che il D.Lgs. n. 29 del 1993 “ha avuto il merito di riconoscere al dirigente l’importante ruolo di anello di congiunzione tra il potere politico e l’amministrazione, che si estrinseca altresì nella compartecipazione dello stesso alla determinazione della funzione di indirizzo dell’azione amministrativa”. Si veda, M., D’ARIENZO, L'evoluzione dei rapporti tra politica e amministrazione: antinomie normative e problemi interpretativi, in Foro amm. TAR 2003, p. 2879. 10 C. D’ORTA, La riforma della dirigenza: dalla sovrapposizione alla distinzione fra politica e amministrazione?, in Riv. Trimm. Dir. Pubb., 1994, pp. 169-170

18

questo modo, viene affermata una responsabilità di tipo manageriale diversa, comunque, dalla classica responsabilità disciplinare cui sono soggetti tutti gli impiegati pubblici. Con il nuovo assetto tratteggiato dal legislatore, tra dirigenza e organo politico non sussiste più una relazione di tipo gerarchico. Com’è stato evidenziato dalla dottrina, il rapporto tra tali organi e la dirigenza, improntato da un modello gerarchico, “assume più chiaramente i connotati di un rapporto di direzione, cioè di una forma di sopraordinazione diversa, per qualità e intensità, rispetto alla gerarchia”11. Un altro degli aspetti più innovativi del decreto del ‘93 fu la privatizzazione e contrattualizzazione del rapporto di lavoro dei dirigenti di seconda fascia, escludendo da tale operazione, comunque, i dirigenti generali ed equiparati, con la giustificazione di garantire l'imparzialità dei vertici dell'amministrazione. Questo aspetto della nuova normativa ricevette, comunque, parecchie critiche. In estrema sintesi, si metteva in dubbio la legittimità costituzionale della privatizzazione del rapporto di lavoro dei dirigenti, in particolare per violazione dell’art. 97 della Costituzione, nella parte in cui quest'ultimo, demandando alla legge la determinazione delle sfere di competenza, delle attribuzioni e delle responsabilità dei funzionari, sarebbe volto a garantire sia l'autonomia dei funzionari stessi sia l'imparzialità dell'amministrazione. Su tale aspetto è stata di nuovo chiamata a pronunciarsi la Corte Costituzionale, che ha dichiarato, ancora una volta, la legittimità della nuova normativa. Per quanto riguarda la giurisdizione, il decreto legislativo attribuisce alla magistratura ordinaria del lavoro la piena giurisdizione in relazione a tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, ad eccezione di quelle relative ai rapporti di lavoro di cui al comma 4, art. 68, dello stesso decreto. Sotto altro profilo, il legislatore ha voluto cancellare l’altra assurdità del D.P.R. del ‘72 relativa alla creazione di tre livelli dirigenziali al
C. D’ORTA, La riforma della dirigenza: dalla sovrapposizione alla distinzione fra politica e amministrazione?..., op. cit., p. 169.
11

19

posto dell’unica figura di dirigente, che sarebbe stata più coerente con una impostazione di tipo manageriale12. Così, si procede a una semplificazione delle qualifiche dirigenziali, passando dalle tre qualifiche, di cui alla normativa precedente (dirigente generale, dirigente superiore e primo dirigente), a due, cioè dirigente generale e dirigente. D’altra parte, rispetto alla nomina dei dirigenti generali, il decreto legislativo ne prevede tre forme diverse: la prima, disposta con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del ministro competente, a favore di persone dotate di professionalità adeguata alle funzioni da svolgere, con qualifica di dirigente dei ruoli delle stesse amministrazioni; la seconda, disposta con le stesse modalità, ma a favore di esperti di particolare qualificazione, esterni all'amministrazione; la terza, consistente nel conferimento di incarichi di dirigente generale con contratto di diritto privato di durata massima di cinque anni. Per il resto, il decreto legislativo del ‘93 varia i criteri di reclutamento e formazione, attraverso la riforma della Scuola superiore della pubblica amministrazione e fissa nuove regole riguardanti l’accesso, la nomina, la revoca degli incarichi dirigenziali, nonché le modalità di controllo dei risultati conseguiti13. Malgrado i molteplici e sostanziali aspetti introdotti dalla riforma, la stessa conteneva comunque delle carenze rilevanti. Da una parte, sebbene la norma procedesse ad indicare i rispettivi ambiti dell’attività politica e di quella gestionale, mancava tuttavia una puntuale indicazione sia delle funzioni di indirizzo politico sia dei compiti gestionali, nonché una demarcazione fra le stesse; dall’altra, veniva solo delineata la previsione della responsabilità dirigenziale per la gestione ed i risultati conseguiti14.

M. D’ARIENZO, L'evoluzione dei rapporti tra politica e amministrazione: antinomie normative e problemi interpretativi, in Foro amm. TAR 2003, p. 2879 13 G. D’ALESSIO, Organizzazione del lavoro e dei servizi nelle amministrazioni pubbliche e riforme della dirigenza amministrativa, in La nuova dirigenza pubblica, Roma, 1999, p. 34. 14 L., BUSICO e V., TENORE, La dirigenza pubblica..., op. cit., p. 24.

12

20

Le più importanti critiche al testo normativo, però, si rivolsero al conservato potere di avocazione da parte del Ministro15, che l’art. 14 del d.lgs. consente solo per motivi di necessità ed urgenza16. Nonostante ciò, in base a questo potere, si nota una propensione dei ministri ad invadere la sfera della gestione, riservata dalle norme del decreto ai dirigenti amministrativi17. Per altro verso, i ministri evitano di esercitare i poteri a loro riservati, cioè non adottano gli atti di indirizzo; noncuranza questa che, com’è stato rilevato dalla dottrina, “oltre che impedire agli stessi ministri di recuperare legittimamente il potere perduto (ad esempio, anziché adottare il singolo bando di concorso, il ministro potrebbe definire un piano annuale di reclutamento), può anche determinare il fallimento della normativa di riforma, e, in particolare, come già avvenne dopo il 1972, della responsabilità dirigenziale per il risultato della gestione”18. L’amministrazione, dal canto suo, rimandava la costituzione degli organi di controllo interni ed dei nuclei di valutazione, con i

Su questo punto, si veda C., D’ORTA, La riforma della dirigenza: dalla sovrapposizione alla distinzione fra politica e amministrazione, op. cit., p. 176. 16 Secondo l’articolo 14 (indirizzo politico-amministrativo): 1. Il Ministro esercita le funzioni di cui all'art. 3, comma 1. A tal fine, periodicamente e comunque ogni anno entro sessanta giorni dall'approvazione del bilancio, anche sulla base delle proposte dei dirigenti generali: a ) definisce gli obiettivi ed i programmi da attuare, indica le priorità ed emana le conseguenti direttive generali per l'azione amministrativa e per la gestione; b) assegna, a ciascun ufficio di livello dirigenziale generale, una quota-parte del bilancio dell'amministrazione, commisurata alle risorse finanziarie, riferibili ai procedimenti o sub procedimenti attribuiti alla responsabilità dell'ufficio, e agli oneri per il personale e per le risorse strumentali allo stesso assegnati. 2. I consigli di amministrazione svolgono compiti consultivi anche in relazione all'esercizio delle funzioni di cui al comma 1. 3. Gli atti di competenza dirigenziale non sono soggetti ad avocazione da parte del Ministro, se non per particolari motivi di necessità ed urgenza, specificamente indicati nel provvedimento di avocazione. 17 S. CASSESE e S. BATTINI, L’attuazione del d. lgs. n. 29 del 1993: un primo bilancio..., op. cit., p.69. 18 S. CASSESE e S. BATTINI, L’attuazione del d. lgs. n. 29 del 1993: un primo bilancio..., op. cit., p. 69.

15

21

problemi che ne conseguono rispetto alla valutazione dell’operato dei dirigenti19. Sebbene il legislatore del ’92-’93 sia stato molto chiaro e preciso sul profilo funzionale (assetto dei poteri) del rapporto tra i due fulcri dell’organizzazione amministrativa, come dimostra la separazione dei compiti formulata; d’altro canto, non ha chiarito i dubbi legati alla fisionomia del profilo strutturale (assetto organizzativo) del rapporto tra politica e amministrazione, ed ha perso così di vista l’inevitabile strettissima connessione tra i due piani20.

1.2 L’estensione del modello privatistico al rapporto di lavoro e la “seconda privatizzazione” Allo scopo di dare una risposta appropriata alle lacune insite nell’impianto del d.lgs. 29/1993, il legislatore, prima ancora che la fase temporanea della prima privatizzazione del pubblico impiego giungesse a compimento, è intervenuto ancora una volta in materia. E lo ha fatto attraverso una successiva delega legislativa attribuita dall’art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (nota come “legge Bassanini 1”) ed attuata con una serie di susseguenti decreti legislativi, vale a dire i d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 e 29 novembre 1998, n. 387. Questi diversi interventi costituiscono ciò che la dottrina ha poi denominato “seconda privatizzazione”21. A questa
G. D’AURIA, Controlli amministrativi e lavoro privato alle dipendenze di pubbliche amministrazioni, in AA.VV. (a cura di S. CASSESE e S. BATTINI), Dall’impiego pubblico al rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni, Milano, 1997, p. 61. 20 A. ZOPPOLI, L’indipendenza dei dirigenti pubblici, in AA.VV. (a cura di ZOPPOLI L.), Ideologia e tecnica nella riforma del lavoro pubblico, Napoli, 2009. 21 Sulla seconda privatizzazione del pubblico impiego ed, in particolare, sulla dirigenza pubblica, si veda, tra gli altri, M. D’ANTONA, Lavoro pubblico e diritto del lavoro: la seconda privatizzazione del pubblico impiego nelle «Leggi Bassanini», in LPA,1998; D. GIORGI, Organi politici e dirigenza amministrativa nel decreto legislativo n. 80/98, Rivista del personale dell’ente locale, n. 3-4, 1998; C. D’ORTA, La seconda fase di riforma della dirigenza pubblica: verso la fine del guado, cercando di evitare gli scogli, in LPA, 1998; F., CARINCI, La dirigenza
19

22

fase, inoltre, si può ricondurre anche il d.lgs. n. 165/2001 – attualmente vigente-, il quale, senza essere un vero e proprio testo unico, svolge una funzione essenziale, in quanto con esso è stata formalmente riordinata e riunificata l’intera disciplina emanata nel corso delle due prime fasi della privatizzazione22. Prima di tutto, va considerato che, con la c.d. seconda privatizzazione, il legislatore, dopo aver consolidato il lato funzionale del rapporto politica-amministrazione, ha disposto di intervenire anche sul profilo strutturale23. Se il primo stadio del percorso di privatizzazione trova la sua genesi in fattori interni alla pubblica amministrazione, razionalizzazione organizzativa in base a criteri uniformi, controllo centrale della spesa per il personale, sviluppo del principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, questa seconda fase, invece, “trascende i temi dell'efficienza dell'amministrazione come apparato, e si collega direttamente ad una riforma che investe il rapporto tra il sistema amministrativo, il sistema politico e la società”24. L’art. 11 comma 4 della legge 59/1997, infatti, delega il Governo ad ultimare “l'integrazione della disciplina del lavoro pubblico con quella del lavoro privato”. A questo scopo il Governo, in sede di adozione dei decreti legislativi, si riferirà ai princìpi contenuti negli articoli 97 e 98 della Costituzione, ed ai criteri direttivi di cui all'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, a partire dal nelle amministrazioni dello Stato ex capo II, titolo II, d.lgs. n. 29 del 1993 (il modello “universale”), in Arg. dir. lav., 2001; U. ROMAGNOLI, La fase 2 della privatizzazione del pubblico impiego, in Scritti in onore di Gino Giugni, Bari, 1999; G. D’AURIA, Nuove norme sulla privatizzazione del pubblico impiego, in Giornale di diritto amministrativo, 1998; R. STILLO, L’evoluzione del rapporto politica-amministrazione nelle riforme della dirigenza pubblica, in Lavoro e sicurezza sociale, 1998; C., Più recentemente, COLAPIETRO, Governo e Amministrazione. I La dirigenza pubblica tra imparzialità ed indirizzo politico, Torino 2004, pp. 73 e seguenti.; L. ZOPPOLI, A dieci anni della riforma Bassanini: dirigenza e personale, ivi, 2008. 22 U. CARABELLI e M.T. CARINCI (a cura di), Il lavoro pubblico in Italia..., op. cit., p. 41. 23 A. ZOPPOLI, L’indipendenza dei dirigenti pubblici..., op. cit., p. 136 24 M. D’ANTONA, Lavoro pubblico e diritto del lavoro: la seconda privatizzazione del pubblico impiego nelle «Leggi Bassanini»..., op. cit., p. 47

23

principio della separazione tra compiti e responsabilità di direzione politica e compiti e responsabilità di direzione delle amministrazioni. I caratteri essenziali della normativa scaturita in questa seconda fase del percorso di privatizzazione del pubblico impiego possono essere così brevemente ricordati: a) Il primo carattere principale è l’estensione, attraverso il d.lgs. n. 80 del 1998, del regime di diritto privato del rapporto di lavoro anche ai dirigenti generali che erano stati esclusi dalla prima privatizzazione25. b) Un altro punto fondamentale della riforma realizzata nel 1998 è il consolidamento della divisione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, compiuta attraverso una riformulazione dell’articolo 3 del decreto legislativo 29/1993, in cui il legislatore precisa il criterio di riparto tra le competenze degli organi politici e quelli degli organi burocratici26. Bisogna precisare, comunque, che il legislatore non si propose una teorica "separazione" tra politica e amministrazione, bensì una chiara enunciazione di ruoli tra i due fondamentali attori dell'organizzazione amministrativa, una distinzione fra due le sfere di potere, la politica e l’amministrazione, che risulta più conveniente per dar conto di un’evoluzione del legame fra politica e amministrazione. La nuova variante del citato precetto (art. 3 d.lgs. 29/1993) fissa al comma 1 un elenco minuzioso e inderogabile delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo di competenza del ministro27, “con

Restano assoggettate alle norme pubblicistiche le altre categorie indicate dall’art. 2, comma 4 e 5, del d.lgs. n. 29 del 1993. 26 C., D’ORTA e A. BOSCATI, Politica e amministrazione..., op. cit., p. 27. 27 Art. 3 (Indirizzo politico-amministrativo. Funzioni e responsabilità). 1. Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Ad essi spettano, in particolare: a) le decisioni in materia di atti normativi e l'adozione dei relativi atti di indirizzo interpretativo ed applicativo; b) la definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l'azione

25

24

la conseguenza che tutte le funzioni residue sono destinate a rientrare nell’ambito delle competenze dirigenziali”, individuate nel comma 2, e difese da una duplice clausola di salvaguardia: quella contenuta al comma 3, secondo la quale le assegnazioni dei dirigenti possono essere modificate soltanto ad opera di specifiche disposizioni legislative; e quella prevista nell’art. 45, comma 1 del d. lgs. n. 80 del 1998, secondo cui “le disposizioni che conferiscono agli organi di governo l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi […] si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti”28. Per il resto, il d.lgs. 80/1998 sopprime il ricorso gerarchico in capo al Ministro contro gli atti dei dirigenti, al fine di realizzare un’ulteriore distinzione tra politica ed amministrazione. Così, in conformità a quanto disposto al comma 3 del nuovo art. 14 del d.lgs. n. 29, gli organi politici non possono in alcun modo annullare, revocare, riformare o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti, pena la modificazione e la vanificazione della suddetta responsabilità dirigenziale per i risultati. La sola eccezione a tale proibizione è disposta in caso di inattività o di grave inosservanza delle direttive generali da parte del dirigente competente, che arrechino pregiudizio per l'interesse pubblico. In tal caso, il ministro, trasmettendo al Presidente del Consiglio dei Ministri il relativo provvedimento, può nominare un commissario ad acta per il compimento di atti di competenza dirigenziale. amministrativa e per la gestione; c) la individuazione delle risorse umane, materiali ed economico finanziarie da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale generale; d) la definizione dei criteri generali in materia di ausili finanziari a terzi e di determinazione di tariffe, canoni e analoghi oneri a carico di terzi; e) le nomine, designazioni ed atti analoghi ad essi attribuiti da specifiche disposizioni; f) le richieste di pareri alle autorità amministrative indipendenti ed al Consiglio di Stato; g) gli altri atti indicati dal presente decreto. 28 C. COLAPIETRO, Governo e Amministrazione. I La dirigenza pubblica tra imparzialità ed indirizzo politico, Torino 2004, pp. 74-75. Lo stesso autore evidenzia come “la cesura rispetto al passato, nel quale soltanto i poteri dirigenziali erano elencati in modo specifico, non poteva essere più netta e sintomo di una evidente inversione di tendenza nella direzione di una separazione strutturale tra vertice politico e dirigenza”.

25

Ciò che è necessario mettere in risalto è che, a differenza di quanto accadeva originariamente con il c.d. potere di avocazione ministeriale, il nuovo procedimento risulta più riguardoso della separazione di ruoli fra organi politici e dirigenza, nel senso che l'azione del ministro sull'amministrazione non è più legata ad una valutazione politica, necessità e urgenza, bensì ad un dato oggettivo, inerzia o grave inosservanza delle direttive generali che siano fonte di pregiudizio29. c) Il terzo carattere è l’introduzione di un ruolo unico della dirigenza. La nuova variante dell'art. 15 del d.lgs. n. 29 abroga la qualifica di dirigente generale (con i suoi tre livelli interni) sia nello Stato che negli enti nazionali ove essa era prevista, prescrivendo, dunque, la qualifica dirigenziale unica. D’altra parte, però, i dirigenti dello Stato sono organizzati in due fasce, rilevanti ai fini del trattamento economico e del conferimento degli incarichi. Nella prima fascia del ruolo unico sono immessi i dirigenti generali e tutti coloro che hanno ricoperto incarichi di tale livello per un periodo di almeno cinque anni, anche non continuativi; nella seconda fascia sono iscritti tutti gli altri30. Secondo la dottrina, l’istituzione del principio della unicità della qualifica dirigenziale nelle pubbliche amministrazioni “rappresenta il modo per superare l'attuale rigida articolazione della dirigenza statale in più qualifiche e livelli (ciascuno dei quali strettamente connesso ad un determinato livello nell'organizzazione degli uffici) e per recuperare margini di flessibilità nel conferimento degli incarichi dirigenziali, cercando però un punto di equilibrio con il modello organizzativo esistente e con gli interessi di categoria della dirigenza generale”31. d) L’ultimo carattere basilare della nuova normativa, è stato la riforma degli incarichi dirigenziali, in particolare l’estensione del cosiddetto principio della temporaneità degli incarichi, diretta a determinare una maggiore flessibilità e mobilità nei vertici delle
C. D’ORTA, La seconda fase di riforma della dirigenza pubblica: verso la fine del guado, cercando di evitare gli scogli, in LPA, 1998 p. 2 (formato pdf). 30 S. CASSESE e A. MARI, L’oscuro ruolo dell’alta dirigenza italiana, in Politica del diritto, 2001, p.15. 31 C. D’ORTA, La seconda fase di riforma della dirigenza pubblica: verso la fine del guado, cercando di evitare gli scogli..., op. cit., p. 4 (formato pdf).
29

26

pubbliche amministrazioni. In questo contesto, nel biennio 19981999, è stata prevista, in primo luogo, la cessazione degli incarichi dirigenziali esistenti, da confermarsi entro novanta giorni; in secondo luogo, per quanto riguarda gli incarichi dirigenziali più alti (vedi il Segretario generale negli Enti locali) potevano essere confermati, revocati, modificati o rinnovati entro novanta giorni dal voto; in terzo luogo, tutti gli incarichi dirigenziali di direzione degli uffici delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, dovevano essere conferiti a tempo determinato, per una durata non inferiore a due e non superiore a sette anni, con facoltà di rinnovo; ed infine, la possibilità, per i ministri, di conferire incarichi dirigenziali, entro il limite del 5 per cento dei dirigenti appartenenti alla prima fascia del ruolo unico e del 5 per cento di quelli appartenenti alla seconda fascia, a persone scelte dall'esterno che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati o aziende pubbliche e private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche o da concrete esperienze di lavoro, o provenienti dai settori della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato32. Questa nuova circostanza, ovvero l’introduzione del principio di temporalità di tutti gli incarichi dirigenziali, da una parte, e la creazione di una sorta di procedimento di spoil system per le cariche di maggior rilievo, dall’altra, è stata duramente criticata “assoggettando conferimento, conferma e cessazione degli incarichi dirigenziali ad una così forte discrezionalità degli organi politici discrezionalità che va ben al di là del già previsto potere di revoca dell'incarico dirigenziale a seguito del mancato conseguimento dei risultati - si promuove la politicizzazione dell'alta burocrazia, a detrimento del principio costituzionale di imparzialità dell'amministrazione, e si fa rientrare dalla finestra quella

32

Nuova versione dell’articolo 19 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29.

27

sovrapposizione della politica sull'amministrazione che si è dichiarato di voler tenere fuori dalla porta”33. Una parte della dottrina ritenne che il legislatore fosse partito da una diagnosi giusta e abbia indicato un obiettivo anch'esso giusto, ma il mezzo prescelto, il ricambio per nomina politica dei dirigenti e la loro precarizzazione, non fu considerato l'unico strumento adottabile. La maggiore flessibilità e mobilità, fattori che hanno provocato un cambiamento “si sarebbero potuti ottenere con la selezione sulla base del merito e non dell'anzianità [...] piuttosto che «azzerando» la dirigenza e trasferendo la sostituzione a un giudizio del governo, e con un sistema obiettivo di valutazione periodica, seguito dalla dismissione, in caso di giudizio negativo, piuttosto che limitando dall'inizio la durata nella carica dei dirigenti”34. In conclusione, si può asserire che, con la disciplina del ’98, è stata avviata una fase di precarizzazione e politicizzazione della dirigenza pubblica che aumenterà notevolmente con la legge del 2002. A questa seconda fase della privatizzazione si può ricondurre anche, com’è già stato anticipato, il d.lgs. n. 165/2001 recante “Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, emanato ai sensi dell’art. 1, 8º comma della legge 24 novembre 2000, n. 340 (legge di semplificazione 2000). Il d.lgs. 165/2001 in fondo non innova la materia, limitandosi a raccogliere in un “testo unico” le maggiori norme che regolano i rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni. Eppure, secondo l'opinione della più accreditata dottrina, in realtà, non si tratta di un vero e proprio testo unico, bensì di un testo di mero aggiornamento del d.lgs. n. 29/1993, poi varato come d.lgs. n. 165/2001, con la pudica rubrica di Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”35. Si
C. D’ORTA, La seconda fase di riforma della dirigenza pubblica: verso la fine del guado, cercando di evitare gli scogli..., op. cit., p. 5-6 (formato pdf). 34 S. CASSESE, Il nuovo regime dei dirigenti pubblici italiani: una modificazione costituzionale, in Giornale di diritto amministrativo, 2002, pp. 1341 e ss. 35 F. CARINCI, Il mancato testo unico sul pubblico impiego, in Giornale di diritto amministrativo, 2001, p. 1182. Nello stesso senso, vid., L. ZOPPOLI, Alla ricerca della razionalità sistematica della riforma del pubblico impiego: considerazione su “un testo unico che non c’è”, in LPA, 2001, p. 107.
33

28

potrebbe parlare di testo unico “meramente compilativo”, dal momento che la suddetta norma “si è limitata a riprodurre, senza manipolazioni sostanziali, il testo aggiornato e vigente del d.lgs. n. 29 del 1993, senza peraltro ricomprendere nel provvedimento stesso anche “la disciplina degli istituti del rapporto di lavoro dei pubblici impiegati ulteriori rispetto al d.lgs. n. 29, che continuano a trovare collocazione nei testi originari”36

1.3 La terza fase della riforma: la Legge 15 luglio 2002, n. 145 di novella del decreto legislativo 165/2001 La terza fase della riforma trova la sua origine nell’emanazione della legge 15 luglio 2002, n. 145, intitolata “Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato”, la quale ha introdotto importanti modifiche al d.lgs. n. 165/2001, nella parte relativa alla disciplina del rapporto dirigenziale37. La legge sul riordino della dirigenza sembrerebbe proporsi l’obiettivo di apportare soltanto alcuni limitati, ma significativi, aggiustamenti rispetto al quadro legislativo fissato con il d.lgs. n. 165/2001. In realtà, la legge n. 145 del 2002 si rivela ben più forte di quanto si potesse ritenere. In effetti, la legge n. 145/2002 interviene “in misura determinante su alcuni nodi essenziali della regolazione
V. TALAMO, Il d.lgs. n. 165 del 2001 fra tradizione e discontinuità: guida ad un testo unico“meramente compilativo”, in Il Testo Unico del pubblico impiego, supplemento al n. 2, LPA, 2001, p. 9 e seguenti. 37 Sulla legge 145/2002 di riordino della dirigenza statale si veda, senza pretesa di completezza, A. CORPACI, La dirigenza nel pubblico impiego. Il nuovo regime del conferimento degli incarichi dirigenziali e la giurisdizione sugli incarichi dirigenziali, in LPA, 2003, p. 217; G. D’AURIA, G. La politica alla (ri)conquista dell'amministrazione..., op. cit., p. 853; ZOPPOLI L., La (piccola) «controriforma» della dirigenza nelle amministrazioni pubbliche non statali: prime riflessioni critiche, in LPA, 2002, p. 911; F. CARINCI, Sisifo Riformatore: la dirigenza, in LPA, 6, 2001, p. 953; G. D’ALESSIO, La legge di riordino della dirigenza: nostalgie, antilogie e amnesie, in LPA, 2002, p. 213; M.G. GAROFALO, La dirigenza pubblica rivisitata, in LPA, 2002, p. 873
36

29

legislativa [...] finendo per incidere, in modo più o meno esplicito, sulla stessa ratio delle innovazioni intervenute negli anni precedenti, che venivano ad essere messe in discussione in molti dei loro aspetti più qualificanti”38. Si tratta, dunque, di un provvedimento di ampio respiro, che prevede “numerose e profonde modifiche all'assetto complessivo della dirigenza statale”, compiendo una riscrittura della normativa in materia di dirigenza pubblica statale39. Nella relazione al disegno di legge presentato il 2 ottobre del 2001, il cui testo, approvato con modifiche, è diventato legge n. 145/2002, si affermava che: “[il disegno di legge che si propone] contiene disposizioni che tendono alla definizione di un regime degli incarichi di funzione dirigenziale nelle amministrazioni dello Stato caratterizzato da maggiori elementi di flessibilità rispetto a quello attualmente previsto, volte in particolare a favorire la mobilità dei dirigenti, a tale fine prevedendo una modifica alla disciplina legislativa in materia di conferimento degli incarichi stessi. Con l’occasione si è inteso pervenire ad un maggiore punto di equilibrio tra la necessità di garantire un potere di scelta nell’affidamento degli incarichi dirigenziali all’organo di responsabilità politica e l’esigenza di garantire l’autonomia dei dirigenti nell’esercizio delle attività gestionali volte all’espletamento di tali funzioni nel rispetto degli obiettivi, priorità, piani e programmi definiti nelle direttive generali del Ministro”40. Detto ciò, vanno subito elencati in modo sintetico i punti salienti della riforma nata con la legge 15 luglio 2002, n. 145: a) allargamento della possibilità di affidamento degli incarichi dirigenziali ed ampliamento della possibilità di attribuzione degli incarichi a favore di estranei alla p.a. e di dirigenti di altre amministrazioni; b) novità in materia di durata e cessazione degli
D’ALESSIO, La legge di riordino della dirigenza: nostalgie, antilogie e amnesie..., op. cit., p. 214 39 C., COLAPIETRO, Governo e Amministrazione. I La dirigenza pubblica tra imparzialità ed indirizzo politico..., op. cit., p. 81. 40 Disegno di legge n. 1696, 2 ottobre 2001, CAMERA DEI DIPUTATI testo disponibile su http://legxiv.camera.it/_dati/leg14/lavori/schedela/trovaschedacamera_wai.asp?PD L=1696)
38

30

incarichi dirigenziali; c) "ripubblicizzazione" dell'atto di conferimento dell'incarico; d) reintroduzione del corso-concorso; e) cancellazione del ruolo unico della dirigenza. La nuova legge ha mutato anche la norma che fissava i criteri da seguire per l’attribuzione degli incarichi. Così, mentre prima l’art. 19, comma 1 del d.lgs. 165/2001 prevedeva che “per il conferimento di ciascun incarico di funzione dirigenziale e per il passaggio ad incarichi di funzioni dirigenziali diverse, si dovesse tener conto della natura e delle caratteristiche dei programmi da realizzare, delle attitudini e della capacità professionale del singolo dirigente, anche in relazione ai risultati conseguiti in precedenza, applicando di norma il criterio della rotazione degli incarichi”; ora, con la riscrittura della norma introdotta dalla legge 45/2002, scompare il criterio della rotazione e si stabilisce una nuova formulazione che privilegia gli elementi di ordine soggettivo, i quali, ovviamente, sono più difficilmente riscontrabili e verificabili, ciò comportando maggiori possibilità di manovra da parte del soggetto politico41. Per quanto riguarda la ridefinizione della dimensione temporale degli incarichi, bisogna riflettere sul fatto che è stato del tutto ignorato il forte dibattito su questo tema sviluppato all’epoca dell’elaborazione del d.lgs. 80/1998, il quale aveva portato a concludere che due anni erano il minimo per consentire al dirigente di svolgere i suoi compiti con serenità, dar prova delle sue attitudini ed essere valutato sui risultati conseguiti; e che il limite massimo di sette anni era opportuno per differenziarlo dalla cadenza fisiologica (quinquennale) del mutamento degli organi politici . Così la legge Frattini dispone che la durata di essi non può superare il termine di tre anni per i

R., D’ALESSIO, La legge di riordino della dirigenza: nostalgie, antilogie e amnesie..., op. cit., p. 218. In senso contrario, MENGHINI afferma che “bisogna considerare le attitudini e le capacità soggettive, emergenti anche dai risultati ottenuti negli incarichi precedenti e poi rapportarle alla natura ed alle caratteristiche del nuovo incarico”. Così, secondo questo autore, “la novella sembra semmai voler oggettivare meglio la valutazione delle capacità soggettive, laddove precisa che queste vanno esaminate non più con riguardo a generici risultati conseguiti in precedenza, ma rispetto a più specifici risultati conseguiti in attuazioni degli obiettivi e degli indirizzi ministeriali”. Vid., L., MENGHINI, La disciplina degli incarichi dirigenziali, in LPA, 2002, p. 1020

41

31

dirigenti generali, o di 5 anni per gli altri dirigenti, ma soprattutto, non fa nessun riferimento alla durata minima42. Un’altra novità contenuta nella novella legislativa fa riferimento alla ripubblicizzazione dell'atto di conferimento dell'incarico. Nell’articolo 3, che riscrive l’art. 19 d.lgs. n. 165/2001, si stabilisce in modo inequivocabile la separazione tra l’incarico e l’accordo che lo disciplina43. In proposito, l’articolo citato prevede che nel provvedimento di conferimento dell'incarico (atto di natura pubblicistica) siano individuati “l'oggetto dell'incarico e gli obiettivi da conseguire, con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall'organo di vertice nei propri atti di indirizzo e alle eventuali modifiche degli stessi che intervengano nel corso del rapporto, nonchè la durata dell'incarico”, al quale è unito “un contratto individuale con cui è definito il corrispondente trattamento economico”. La separazione tra accordo e conferimento vero e proprio dell’incarico è stata giustificata nella relazione al disegno di legge prima citata, basandosi sul fatto che, con tale decisione, si intende ovviare l’attuale “situazione di confusione fra l’aspetto organizzativo - funzionale degli incarichi, la cui disciplina, afferendo ai modi di conferimento della titolarità degli organi e degli uffici pubblici, si vuole ora ricondurre ad un atto unilaterale del datore di lavoro, e quello concernente la disciplina del rapporto obbligatorio la cui regolazione resta, invece, affidata all’atto di natura privatistica”44. In questo contesto, il provvedimento di conferimento dell’incarico assume un ruolo centrale. Insieme alle modifiche in tema di incarichi dirigenziali, forse la novità più importante introdotta dalla legge 45/2002 è stata quella di sopprimere il “ruolo unico” della dirigenza statale, istituito nel 1993
Il successivo D.L. 30 giugnio 2005, n. 115 (Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità di settori della pubblica amministrazione) ha poi ulteriormente modificato tale previsione per prevedere, per tutti gli incarichi di funzione dirigenziale, gli stessi limiti di durata minimi (tre anni) e massimi (cinque anni). 43 F. CARINCI, Sisifo Riformatore: la dirigenza..., op. cit., p. 961. 44 Disegno di legge n. 1696, 2 ottobre 2001, CAMERA DEI DIPUTATI (testo disponibile su: http://legxiv.camera.it/_dati/leg14/lavori/schedela/trovaschedacamera_wai.asp?PD L=1696)
42

32

e regolato dal D.P.R. n. 150/1999- con conseguente ripristino in ogni amministrazione dello Stato dei singoli ruoli dirigenziali45. L’istituzione del ruolo unico, a parere di molti commentatori, avrebbe dovuto costituire lo strumento idoneo a superare la rigida articolazione precedente della dirigenza statale e, dall’altra a recuperare margini di flessibilità nel conferimento degli incarichi dirigenziali. Il problema, però, è rappresentato dalla discutibile attuazione e interpretazione delle norme legislative; ma anche dal fatto che, insieme alla funzione principale di favorire la circolazione dei dirigenti fra le amministrazioni statali, l’istituto del ruolo unico dirigenziale ha svolto un’altra funzione non prevista espressamente dalla normativa, ossia quella di “legittimare le amministrazioni a liberarsi di propri dirigenti, non attribuendo loro incarichi di alcun genere (nella fase di prima applicazione della nuova disciplina o alla scadenza naturale degli incarichi) e, così, depositandoli presso il r.u.d. senza attivare il procedimento di valutazione delle loro prestazioni (ex art. 5 d.lgs. n. 286/1999) e, tanto meno, avviare procedimenti sanzionatori nei loro confronti”46. Ebbene, allo scopo di dare una risposta al problema enunciato, il legislatore ha deciso di condannare a una “morte prematura” il ruolo unico dirigenziale47. In definitiva, la conclusione cui si perviene, a seguito dei diversi aspetti appena analizzati, è che la legge 45/2002 di riordino della dirigenza costituisce un’autentica “controriforma della dirigenza pubblica”, fatta in chiave di ritorno alla vecchia realtà del pubblico impiego, e che si contraddistingue, a carattere generale, per il
L’art. 23 d.lgs. n. 165 del 2001 (come sostituito dal comma 4 dell’art. 3 della legge n. 145 del 2002) prescrive che “in ogni amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, è istituito il ruolo dei dirigenti, che si articola nella prima e nella seconda fascia, nel cui ambito sono definite apposite sezioni in modo da garantire la eventuale specificità tecnica (comma 1)”. Su questo punto, vid., il d.P.R. n. 108, 23 aprile 2004 (“Regolamento recante disciplina per l’istituzione, l’organizzazione ed il funzionamento del ruolo dei ririgenti presso le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo”). 46 G., D’AURIA, Ancora una riforma sulla dirigenza pubblica, in Giornale di diritto amministrativo, op. cit., p. 5 (formato word). 47 L’espressione è di F., CARINCI, Sisifo Riformatore: la dirigenza..., op. cit., p. 965.
45

33

rafforzamento della posizione degli organi politici a scapito dell'autonomia dirigenziale, dando luogo ad una dirigenza più precarizzata, debole e dipendente dal potere politico. Tanto è vero che la stessa Corte costituzionale è intervenuta recentemente in maniera critica su alcuni aspetti della legge Frattini, in particolare, sulla durata degli incarichi, nella famosa sentenza 23 marzo 2007, n. 103, che dichiarerà costituzionalmente illegittima tale norma. La Legge 145/02 è stata l’ultima riforma corposa della dirigenza. Nonostante ciò, vi sono state alcune ulteriori modifiche che meritano di essere citate. Basti segnalare l’approvazione della legge 17 agosto 2005, n. 168, con la quale è stato convertito il decreto-legge 30 giugno 2005, n. 115 (Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità di settori della pubblica amministrazione). Al riguardo, va detto che tale norma modifica la legge Frattini, prevedendo per tutti gli incarichi di funzione dirigenziale gli stessi limiti di durata minimi (tre anni) e massimi (cinque anni). Con questo intervento, viene ripristinata almeno una garanzia di stabilità minima dell’incarico, “ritenuta idonea ad assicurare al dirigente una maggiore forza di resistenza rispetto all’organo politico”48.

1.4 Il Decreto Legislativo 150/2009 e il ruolo della Dirigenza La penultima legislatura in Italia –XVI– è stata caratterizzata da una fitta attività normativa volta alla realizzazione di una profonda riforma della pubblica amministrazione. In effetti, dopo una sfilza di interventi normativi di diversa natura, il lavoro nelle pubbliche amministrazioni è stato riformato dalla cosiddetta riforma Brunetta, avviata con la legge delega 4 marzo 2009, n. 15 e attuata con il d.lgs. n. 150/2009. Tale riforma incide profondamente sulla normativa precedente, riunita nel decreto legislativo 165/2001 “Testo Unico sul Pubblico Impiego” allo scopo di assicurare maggiore produttività del lavoro nelle pubbliche amministrazioni ed una più consistente
U. CARABELLI e M.T. CARINCI (a cura di), Il lavoro pubblico in Italia..., op. cit., p. 48.
48

34

efficienza e trasparenza dell’operato delle stesse49. L’intento del provvedimento è quello di rafforzare i profili di accountability, non solo dell’amministrazione ma anche, in modo più diretto, del personale coinvolto50. Si prevede che l’amministrazione si ponga, per ciascun anno, obiettivi verificabili e che, in via consuntiva, venga rilevata e valutata quanta parte degli obiettivi è stata effettivamente conseguita, assicurandone la pubblicità ai cittadini e organizzando confronti pubblici annuali. Al contempo vengono stabilite percentuali minime di risorse da destinare al merito e alla produttività, previa misurazione, secondo criteri oggettivi, del contributo e del rendimento del singolo dipendente. Per la prima volta nella storia della Repubblica, una legge così articolata e rilevante per il rilancio dell'efficienza e della produttività economica nel Paese viene approvata in poco meno di 15 mesi. Il decreto legislativo si inserisce nel quadro di un più ampio disegno di riforma che, ancora oggi, continua a comportare cambiamenti radicali nei rapporti tra Pubblica Amministrazione, cittadini e portatori di interesse (stakeholder).

Secondo quanto disposto nella relazione sullo stato della pubblica amministrazione (2009) presentata in Parlamento dal Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, Renato Brunetta, la riforma sul pubblico impiego ha l’obiettivo fondamentale di “migliorare l’organizzazione del lavoro pubblico e la qualità delle prestazioni erogate, adeguare i livelli di produttività, introdurre una concreta meritocrazia attraverso la selettività nell’attribuzione dei premi ed il rafforzamento delle responsabilità dirigenziali, introducendo un ciclo di gestione della performance per un più efficace sistema di valutazione delle amministrazioni e dei dipendenti. Il testo è disponibile su: http://www.riformabrunetta.it/sites/default/files/u3/rel_parl_21_10.pdf 50 AA., VV., "Speciale Riforma Brunetta", Guida al Pubblico Impiego n. 11/2009, Il Sole 24 ore, 2009.

49

35

Tabella 1.1 – L’ iter della Riforma Brunetta
PIANO INDUSTRIALE Il Piano industriale della pubblica amministrazione è il documento strategico che contiene gli indirizzi sui principali interventi normativi. Riforma della PA, misure di efficienza e risparmio, e misure di riorganizzazione formano un quadro unitario di intervento per il miglioramento delle pubbliche amministrazioni. INTERVENTI LEGISLATIVI Le leggi 133/2008 (conversione del DL 112/2008), e 69/2009 contengono una serie di misure collegate al Piano industriale che riguardano l’efficienza e la riorganizzazione della PA. Alcune misure, come le norme sulla riduzione delle assenze, sono di diretta applicazione. Altre, come la riforma del codice dell’amministrazione digitale, prevedono l’adozione di specifici decreti legislativi. LEGGE 15/2009 La legge n.15 del 4 marzo 2009 contiene gli indirizzi fondamentali della riforma della pubblica amministrazione. Nella legge sono contemplati i temi principali della riforma: performance, valutazione, trasparenza, premi e sanzioni disciplinari, dirigenza, contrattazione collettiva e azione collettiva. Le legge 15/2009 è attuata da due decreti legislativi. DECRETO LEGISLATIVO 150/2009 Il perno della riforma. In vigore dal 15 novembre 2009, questo decreto dà attuazione ai principi fondamentali della riforma con regole sulla programmazione, la trasparenza, il controllo, la premialità, la contrattazione collettiva, la dirigenza e le sanzioni disciplinari. Istituisce inoltre due soggetti fondamentali della riforma, gli Organismi indipendenti di valutazione e la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche. DECRETO LEGISLATIVO AZIONE COLLETTIVA 198/09 Il decreto legislativo di attuazione dell’articolo 4 della legge 15/2009 consentirà ai cittadini di ottenere il sollecito ripristino dell’efficienza del servizio e la trasparenza sull’attività della pubblica amministrazione e dei concessionari di servizi pubblici. Il ricorso sarà proponibile da singoli e da associazioni qualora siano violati i termini e gli standard nell’esercizio di una funzione pubblica o nell’erogazione di un servizio pubblico.

Fonte:Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione
36

La Riforma Brunetta si fonda su tre principi cardine: le amministrazioni pubbliche devono misurare e valutare la performance; le buone performance, organizzative e individuali, devono essere premiate, valorizzando i meritevoli; le amministrazioni pubbliche devono rendere visibile e trasparente la performance, anche attraverso il confronto con standard internazionali e con le migliori pratiche a livello nazionale. Il decreto realizza il passaggio dalla cultura dei mezzi (input) a quella di risultati (output ed outcome) al fine di produrre un reale miglioramento della performance delle amministrazioni pubbliche51. Per facilitare questo passaggio il cittadino è messo al centro della programmazione degli obiettivi, grazie alla customer satisfaction, alla trasparenza e alla rendicontazione. Per rafforzare la cultura della valutazione e della trasparenza, si istituiscono un’apposita Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità52(ex Civit oggi ANAC.) e gli Organismi indipendenti di valutazione53 (OIV), in ciascuna amministrazione. I processi di misurazione e di valutazione strettamente connessi agli obiettivi costituiscono l’aspetto decisamente più innovatore della riforma Brunetta. La riforma impegna gli organi di indirizzo politico a costruire gli obiettivi da tradurre in atti gestionali, in sintonia con i dirigenti, affinché questi ultimi ne possano perseguire il
AA.,VV., Gestire e valutare la performance nella PA, Guida per una lettura manageriale del D. Lgs. 150/2009, Maggioli Editore, 2010. 52 La legge affida alla Commissione, chiamata ad operare in posizione di indipendenza di giudizio e di valutazione e in piena autonomia, il non facile compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio delle funzioni di valutazione, garantendo la trasparenza dei sistemi adottati e la visibilità degli indici di andamento gestionale delle amministrazioni pubbliche. 53 Il decreto legislativo 150/2009, all’art.14, prevede l’integrazione dei vigenti organismi di controllo in una struttura denominata “Organismo Indipendente di Valutazione della Performance” (OIVP). Ogni amministrazione deve dotarsi di un tale organismo, composto da uno a tre membri nominati dal vertice politicoamministrativo previo parere della Commissione. L’OIVP avrà il sostegno di una struttura tecnica il cui responsabile deve possedere requisiti professionali attestati.
51

37

conseguimento con una attribuzione selettiva degli incentivi economici, con una netta inversione della generale tendenza alla “distribuzione a pioggia” dei benefici rapportandoli non solo al conseguimento degli obiettivi e al miglioramento effettivo della qualità dei servizi offerti al cittadino, ma soprattutto alla valutazione delle performance individuali e collettive. Figura 1.1 – Le fasi della Riforma Brunetta

Fonte:Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione La riforma ha evidenziato l’esigenza, sempre maggiore, per ciascuna amministrazione, di ampliare la capacità di misurare il proprio livello di performance in modo da veicolare meglio le risorse. La necessità di misurare e valutare le performance, nasce dalla necessità di ripensare alla PA in termini di produttività e trasparenza. Nel 2009, infatti, le performance delle pubbliche amministrazioni sono percepite come insoddisfacenti, tale risultato, paradossalmente, non scaturisce dai sistemi di misurazione e valutazione dei risultati ma da condizioni di poca trasparenza, conoscenza parziale e scorretta di
38

quanto prodotto dalla amministrazioni. A questo dato, si deve aggiungere, anche, la difficoltà di riconoscere e premiare il merito dei Manager pubblici che contribuiscono più di altri a raggiungere risultati importanti, anche quando questi sono evidenti. Ma cosa si intende per misurazione? Con il termine “misurazione” si intende determinare la misura, cioè il rapporto tra una grandezza ed un’altra, ad essa omogenea, scelta, convenzionalmente, come unità. Riguarda elementi certi ed oggettivi. Diversamente “valutare” implica l’assegnare un valore a qualcosa. Si basa su misurazioni, ma contiene elementi soggettivi, di giudizio e apprezzamento (implica una preferenza, un sistema di valori). La decisione di valutare è,

normalmente, presa nei momenti di crisi. Lo si è visto chiaramente nelle aziende che hanno adottato metodologie di controllo dell’andamento gestionale e delle prestazioni individuali quando i risultati si sono dimostrati ripetutamente negativi. Così, oggi, nelle diverse espressioni di responsabilità della Pubblica Amministrazione è sempre più percepita la spinta, non solo da parte del legislatore, ma anche da parte di chi nella Pubblica Amministrazione opera quale Amministratore professionista o tecnico, verso un sistema di valutazione. Tabella 1.2 – Definizioni di misurazione e di valutazione
Misurare la performance significa: fissare degli obiettivi stabilire delle grandezze, cioè degli indicatori che siano specchio fedele degli stessi 3 rilevare sistematicamente (ad intervalli di tempo definiti) il valore degli indicatori. Valutare la performance significa: ƒ Interpretare il contributo (risultato e modalità di raggiungimento del risultato ottenuto) e argomentare quanto, come e perché tale contributo abbia inciso sul livello di raggiungimento delle finalità dell’organizzazione. 1 2

Fonte:Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione
39

Gli ambiti di misurazione e valutazione della performance organizzativa sono l’efficienza, l’efficacia e l’equità, quelli relativi alla performance individuale sono la quantità del contributo (risultati) e la qualità del contributo (competenze)54. Queste valutazioni della performance risultano essere tra loro correlate, sia metodologicamente che funzionalmente, tanto che i caratteri della performance organizzativa, e della sua misurazione e valutazione, sono precisamente configurati dal D. lgs. n.150/2009 La tematica della valutazione, intesa come presupposto fondamentale per la conseguente retribuzione accessoria legata al merito non è nuova nel settore pubblico. Ricondurre lo scopo della Riforma della PA ad una semplice contrazione dei costi appare assolutamente errato. L’applicazione delle misure previste dalla Riforma Brunetta, per ripensare all’organizzazione delle Pubbliche Amministrazioni, non è da intendersi unicamente in chiave economico-finanziaria, ma anche, e soprattutto, legata alla qualità e alla meritocrazia, sul fronte interno e, sul fronte esterno, alla partecipazione e alla rendicontazione. L’aspetto più innovativo del D.Lgs.150/2009, risiede nell’aver considerato la performance punto centrale della Riforma. Si tratta di un concetto molto ampio e complesso, di derivazione anglosassone, che per la prima volta trova espressione compiuta in un testo normativo. La complessità si esprime nella necessità di dover definire elementi quali il ciclo di gestione della performance (art.4), inteso come la sequenza logica e temporale delle fasi che distinguono la realizzazione della performance, i livelli di performance (art.3), di ente, di gruppo e individuale, gli ambiti della performance organizzativa (art.8) dall’impatto delle politiche all’efficienza, e gli ambiti della performance individuale (art.9) dal contributo alla performance organizzativa alle competenze.
MONTEDURO F, La Misurazione e la Valutazione della Performance. Tratta da corso su La riforma del lavoro alle pubbliche dipendenze: la legge 15/09 ed il decreto legislativo di attuazione “Legge Brunetta”2009
54

40

A distanza di qualche anno dalla approvazione della Riforma Brunetta, le pubbliche amministrazioni, rispetto alla capacità di gestire la performance, si trovano ancora a stadi di evoluzione differenziati, in ragione delle caratteristiche istituzionali ed organizzative, ma anche in relazione ad un livello attuale di performance non sempre coincidente. A fronte di un input e di una traiettoria teoricamente omogenei per tutte le pubbliche amministrazioni, i percorsi di attuazione, tramite i quali generare effettiva innovazione, sono stati diversi, eterogenei e incapaci di tener conto di tali peculiarità. Il tema è, però, assai più complesso e richiede che venga chiarito il quadro all’interno del quale giocare la partita del cambiamento nella Pubblica Amministrazione, se cambiamento vi deve essere. Le metodologie di valutazione e di sviluppo possono meglio contribuire alle prestazioni complessive del sistema organizzativo quando questo è impostato in processi razionali ed interdipendenti. Com’è noto, i sistemi di valutazione sono tra gli assi portanti dei processi di riforma delle organizzazioni pubbliche, noti con il nome di New Public Management (NPM). Il tema centrale è quello della performance delle amministrazioni pubbliche, che, non potendo essere indagata tramite il risultati di bilancio, è inferita da sistemi di programmazione e controllo (obiettivi-output), con un orientamento ideale al futuro più che al passato55 . Definizione di obiettivi da raggiungere ed indicatori quantitativi di risultato sono i cardini che hanno guidato la diffusione nelle pubbliche amministrazioni di un’ampia tipologia di strumenti di misurazione e valutazione. Pur non essendoci dubbi che la Riforma Brunetta rimanga un paradigma di grande influenza per la pubblica amministrazione, da alcuni anni sono presenti un numero crescente di interventi tesi a sottolineare i limiti della riforma ed in qualche caso anche a teorizzare il superamento dei suoi principi base. Uno degli ambiti maggiormente criticati attiene proprio ai sistemi di valutazione e

55

C. POLLITT, Bureaucracies remember, post-bureaucratic organizations forget? Public Administration. Volume 87 Issue 2 , Pages 198-218, 2009

41

misurazione delle performance che, fin dagli anni Novanta, hanno mostrato di incontrare difficoltà. Di certo non mancano difficoltà operative nell’implementazione di un sistema di misurazione della performance nelle amministrazioni pubbliche, a partire dal dilemma di un orientamento al miglioramento interno, alla garanzia esterna o alla trasparenza, all’insidioso legame tra misurazione ed incentivi economici al personale56, al tema della formazione e del coinvolgimento del personale addetto alle operazioni di misurazione e valutazione fino al problema delle difficoltà di utilizzo dei risultati. Il riordino del sistema dei controlli interni promosso dal Ministro Brunetta offre l’occasione per fare il punto sul processo, iniziato nel 1993, di introduzione nelle pubbliche amministrazioni italiane dei sistemi di valutazione e controllo, consentendo di verificarne l’aderenza ai principi del NPM ed i punti di debolezza emersi. L’esame dell’esperienza delle Pubbliche Amministrazioni offre un campo di analisi significativo in ordine all’efficacia dei sistemi di controllo in una pluralità di contesti; inoltre, precedenti analisi hanno segnalato forti difficoltà allo sviluppo dei controlli nel comparto dell’amministrazione pubblica. Non si deve sottacere come per troppi anni il sistema dei controlli, sia interni (Nucleo di Valutazione e Revisori dei Conti) che esterni (Ragioneria Generale dello Stato e Corte dei Conti), sia stato blando rispetto a questi ambiti. La dirigenza, oggi, è retta da una specifica disciplina, legislativa e contrattuale, che la distingue dal resto del personale professionale della pubblica amministrazione. Ciò si deve, in parte, al fatto che essa rappresenta il momento di collegamento tra politica e amministrazione e, pertanto, il punto di emersione delle contraddizioni connotanti tale relazione57. In quest’ottica, la disciplina della dirigenza risulta, senza dubbio, nodale, nella misura in cui attraverso di essa si cerca di trovare un bilanciamento ragionevole fra entrambe le sfere di potere, la sfera
G. REBORA (a cura di), La crisi dei controlli, Pearson editore, Milano, 2007 S., BATTINI, Il personale, in AA.VV. (a cura di S. CASSESE), Trattato di diritto amministrativo..., op. cit., p. 524
57
56

42

politica e la sfera amministrativa. In altre parole, al centro della separazione tra politica ed amministrazione si pone la dirigenza pubblica, in particolare quella di vertice, alla quale è affidata l’esecuzione concreta delle direttive e degli indirizzi impartiti dagli organi di governo politico. D’altra parte, va notato che con significativa continuità il personale dirigenziale è stato considerato “il perno attorno al quale far ruotare l’intero processo riformatore della pubblica amministrazione”58. Negli interventi legislativi che nel tempo si sono succeduti sin dall’istituzione della dirigenza pubblica ad opera del D.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, il legislatore ha cercato, in materia dirigenziale, un duplice obiettivo: da una parte, ridurre la relazione gerarchica tra organi politici ed uffici burocratici, cioè differenziare fra organi politici e burocrazia; e, dall’altra, conferire una maggiore autonomia gestionale alla dirigenza rispetto al potere politico, allo scopo di istituire una dirigenza pubblica più indipendente da condizionamenti esterni. Tuttavia, gli obiettivi appena menzionati, ed in particolare la necessità di distinguere fra politica e amministrazione, all’atto pratico sono rimasti in larga parte irrealizzati, sia per le continue ingerenze della politica nella gestione amministrativa, sia per l’incapacità della stessa dirigenza a rivendicare un’effettiva indipendenza nell’esercizio delle proprie funzioni59. Le finalità perseguite dal legislatore, alla luce delle previsioni contenute nella legge delega così come nello stesso provvedimento delegato, possono essere così sintetizzate: a) migliorare la produttività del lavoro pubblico, assoggettando anche la sua prestazione, secondo modelli importati dal settore privato, ad una più puntuale valutazione alla quale viene connessa l’erogazione di incentivi e premi, ma anche di sanzioni, secondo un’impostazione, consolidata nella cultura organizzativa, imperniata sul principio

A. BOSCATI, Il lavoro negli enti locali dopo le riforme. Problemi risolti e questioni aperte. Il ruolo e i poteri dei dirigenti degli Enti Locali, in AA.VV. (a cura di G. Z., GRANDI), Il lavoro negli enti locali verso la riforma Brunetta, Torino, 2009, p. 22. 59 U. CARABELLI e M.T. CARINCI (a cura di), Il lavoro pubblico in Italia..., op. cit., p. 84.

58

43

meritocratico; b) accrescere la disciplina e il rispetto delle regole del rapporto di lavoro, allo scopo di ricondurre il lavoratore pubblico all’adozione di comportamenti professionali, oltre che più produttivi, fondati sull’etica del lavoro; c) riorganizzare le procedure di contrattazione collettiva, introducendo puntuali controlli sulla crescita del costo del lavoro pubblico; d) rendere più rigorosa la responsabilità per le modalità ed i risultati della gestione di uffici e personale; e) imporre alle pubbliche amministrazioni ulteriori e più ampi vincoli di trasparenza e consentire a cittadini e utenti di agire in giudizio nei confronti delle P.A. nel caso di “violazione di standard qualitativi ed economici o degli obblighi previsti nelle carte dei servizi”, ovvero qualora dall’omissione degli obblighi di vigilanza e controllo, oppure dal mancato rispetto dei termini, “derivi la lesione di interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità di utenti o consumatori”60. Va rilevato che alla base dell’intervento del legislatore vi è la convinzione che il riordino della disciplina del personale e, in particolare, della dirigenza, rappresenti un passaggio imprescindibile per il miglioramento dell’azione della pubblica amministrazione61. In tal senso, la riforma Brunetta, definita da alcuni una “controriforma”, interviene anche in materia di dirigenza pubblica (artt. 37 a 47). A tal proposito, nell’ambito della dirigenza, le finalità del nuovo intervento legislativo, in linea con le disposizioni dell'articolo 37, sono tre. Primo: “rafforzare il principio di distinzione fra le funzioni di indirizzo e controllo spettanti agli organi di governo e le funzioni di gestione amministrativa spettanti alla dirigenza”. Secondo: “regolare il rapporto fra organi di vertice e titolari degli incarichi apicali in modo da garantire la piena e coerente attuazione dell'indirizzo politico in ambito amministrativo”. Terzo: “rispettare la giurisprudenza costituzionale”. Le disposizioni concernenti la dirigenza, sebbene non costituiscono la parte più innovativa, né quella più problematica, del d. lgs. n.
La sintesi degli obiettivi della riforma è di U. CARABELLI e M.T. CARINCI (a cura di), Il lavoro pubblico in Italia..., op. cit., p. 54. 61 A., BOSCATI, Il lavoro negli enti locali dopo le riforme. Problemi risolti e questioni aperte. Il ruolo e i poteri dei dirigenti degli Enti Locali..., op. cit., p. 23.
60

44

150/2009, con il quale si è data attuazione alla legge n. 15/199062, apportano comunque delle modifiche rilevanti al quadro normativo precedente. Con la riforma del 2009 si torna ad insistere sul binomio centrale del sistema, cioè l’autonomia e la responsabilità del dirigente. A tale riguardo, si ampliano le competenze dei dirigenti al fine di promuovere il riequilibrio e il più efficiente impiego delle risorse umane; in secondo luogo, viene modificata la disciplina del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, incorporando, in tal senso, alcuni dei parametri fissati dalla giurisprudenza costituzionale; infine, vengono introdotte nuove forme di responsabilità dei dirigenti legate sia al raggiungimento degli obiettivi assegnati, sia al controllo della produttività del proprio personale. Viene ridisegnato il passaggio dei dirigenti dalla seconda alla prima fascia; e, per ciò che riguarda il sistema di valutazione, il decreto legislativo del 2009 interviene in maniera ampia con il dichiarato intento di “dar (condivisibilmente) spazio al merito in un clima di proclamata ampia trasparenza”63. In conclusione, ciò che interessa sottolineare è che, ancora una volta, nel disegno riformatore avviato con il decreto legislativo 150/2009, le diverse modifiche compiute sulla disciplina della dirigenza pubblica occupano un posto di primo piano nella realizzazione soddisfacente degli obiettivi che il legislatore si propone in questa nuova fase del pubblico impiego in Italia. Questione differente è verificare se la scelta compiuta dal legislatore, in relazione alle numerose novità introdotte dal citato decreto in materia dirigenziale, risulti la più adeguata nel raggiungimento di tale proposito, anticipando, fin da ora che, in diversi punti, la norma presenta difetti, contraddizioni e carenze di regolazione difficilmente giustificabili.
G., D’ALESSIO, Le norme sulla dirigenza nel decreto legislativo di attuazione della legge delega n. 15/2009, in Astrid-online (www.astrid-online.it), 2009, p. 1 (formato pdf). 63 D., BOLOGNINO, Dubbi, incertezze e perplessità sulla formulazione della normativa in tema di valutazione della dirigenza pubblica nel c.d. decreto Brunetta, in Amministrativamente, 2009, p. 1(formato pdf).
62

45

1.5 I Sistemi di Controllo dal Decreto Legislativo 150/2009 fino al D.L. 174/2012 La necessità di introdurre meccanismi di controllo sull’azione amministrativa è rinvenibile, in Italia, in un Regio Decreto del 1923, che assegna al Ministero del Tesoro, non solo la prerogativa del controllo di legittimità degli atti e di correttezza contabile delle procedure di spesa, ma individua anche un controllo di ‘proficuità’ (o di merito finanziario) che può essere interpretato come l’anticipatore dei controlli interni di efficacia, efficienza ed economicità64 poi sviluppati dalle riforme degli anni Novanta e, in fondo, confermati anche dal Decreto Legislativo 150/2009 e dal Decreto Legge 174/2012 . La cultura dell’adempimento burocratico, e la concezione di un’amministrazione sovraordinata ai cittadini, ha determinato la prevalenza di sistemi di controllo esterni volti a “verificare l’efficienza e il contenimento dei costi della pubblica amministrazione”65 ed esercitati, principalmente, dalla Corte dei Conti. Il New Public Management66, come sviluppo di un approccio economico all’analisi della pubblica amministrazione, rafforzerà l’idea che le tecniche di gestione manageriale tipiche del settore privato sono in grado di garantire il superamento dei problemi di inefficienza produttiva e crisi di legittimità degli apparati pubblici degli anni Ottanta, nonché di assicurare una gestione più efficace dei dipendenti pubblici. Ispirato ai principi di responsabilità di budget, di controllo di gestione, di separazione tra politica e amministrazione, di valutazione del personale67, il NPM segna una profonda revisione,
HINNA L., Pubbliche amministrazioni: cambiamenti di scenario e strumenti di controllo interno, CEDAM, Milano, 2002 65 VANDELLI L. (a cura di), Etica pubblica e buona amministrazione. Quale ruolo per i controlli?, Franco Angeli, Milano, 2009. 66 HOOD C., A Public Management for All Seasons?, «Public Administration», 69, n. 1, 1991, p. 3 - 19. OSBOME D. eGAEBLER T., Dirigere e governare, Garzanti, Milano, 1995 (ed. or. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Addison-Wesley, Reading, Mass., 1992). 67 OECD, Governance in transition. Public management reforms in OECD countries. OECD Publications, Paris, 1995
64

46

dei principi che guidano l’azione delle amministrazioni. Le burocrazie tradizionali, infatti, operavano con un forte senso di subordinazione rispetto alle indicazioni di derivazione politica, con una decisa specializzazione dei compiti e gerarchia degli uffici, nonché con l’obiettivo principale di applicare norme impersonali seguendo processi standardizzati. Il modello amministrativo proposto dal NPM, invece, si fonda sulla rivalutazione della discrezionalità decisionale del singolo dipendente pubblico (in grado di lavorare per obiettivi) e su un diffuso senso di responsabilità che coinvolge tutti i livelli amministrativi rispetto al risultato da ottenere. Se nel primo caso i principi cardine dell’etica pubblica sono l’imparzialità e l’impersonalità nell’applicazione della norma, nel secondo modello organizzativo invece le parole-chiave degli apparati pubblici diventano efficacia, efficienza ed economicità da conseguirsi attraverso i metodi della pianificazione, della programmazione e del controllo. In entrambi i casi, condizione fondamentale per una buona amministrazione è l’introduzione di un sistema di controlli sull’operato dei funzionari pubblici che può andare dal controllo preventivo atto per atto, formale e finalizzato a verificare la legittimità dell’azione rispetto alle indicazioni normative (tipico delle amministrazioni burocratiche che si richiamano alla tradizione amministrativa francese), al controllo sull’azione amministrativa, volto invece a verificare lo svolgersi dell’azione e l’esito raggiunto (particolarmente diffusi nei contesti amministrativi anglosassoni). E’ evidente che la legge Brunetta, sotto il profilo dei controlli interni, affronta una questione “reale”. Un nodo che le riforme Cassese e Bassanini non hanno sciolto. La Riforma Brunetta innova la precedente disciplina dei controlli interni alle pubbliche amministrazioni dettata dal d.lgs. 286/1999. Il d.lgs. 286/1999, cosi come novellato dal D.Lgs 150/2009, istituisce quattro forme di controllo interno. Il sintetico richiamo alle novità introdotte dal D.Lgs. 150/09 e la permanenza dei principi e delle tipologie di controllo contenuti nel D.Lgs. 286/99 comportano una necessaria interpretazione, in ordine alla ricaduta organizzativa della esposta convivenza normativa, di disposizioni che sembrano appartenere ad una logica diversa.
47

Sotto il profilo puramente semantico, infatti, il nuovo sistema del D.Lgs. 150/09 appare fondato su un solo organismo di controllo interno, quello di cui all’articolo 14, il quale, sotto le linee guida della Commissione (ex Civit oggi ANAC) di cui all’articolo 13, valida, monitora e coordina l’attività amministrativa, come definita dal confronto dialettico tra direzione politica e dirigenza. E’ questa tuttavia una attività di secondo livello, ontologicamente distinta dalla amministrazione attiva, dal cui carattere non può prescindersi nella ottica di una ricostruzione sistematica. I servizi di controllo direzionale disciplinati dal D.Lgs. 286/99 operavano invece in rapporto di stretta sinergia con i preposti all’amministrazione attiva e la loro integrale abolizione produce indubbi effetti innovativi sul piano organizzativo. Effetti indirettamente mitigati dal diffuso fenomeno, nelle amministrazioni pubbliche, di scarsa, in alcuni casi disattesa, attuazione dei sistemi di governance disciplinati dal D.Lgs. 165/01 e dal D.Lgs. 286/99 prima della novella Brunetta. In ogni caso, mentre i servizi di controllo di gestione partecipavano alla pianificazione e al controllo con modalità integrative della amministrazione attiva (e quindi ad essa assimilabili), ciò non appare possibile per l’organismo indipendente di valutazione (OIV). Il controllo di gestione non può essere, posto sotto la direzione dell’organismo indipendente di valutazione. Una interpretazione funzionalmente orientata del nuovo assetto normativo, conforme ai principi generali nazionali ed internazionali in tema di controllo, può basarsi sulla natura intrinseca dei controlli di regolarità amministrativo-contabile e, per quel che concerne il controllo direzionale, sulla distinzione tra soggetti che si ingeriscono sulla sua attuazione e quelli che lo gestiscono direttamente. L’organismo indipendente è certamente competente in tema di validazione e vigilanza ma non di gestione diretta. Per quel che concerne il controllo direzionale, non può negarsi che l’amministrazione attiva spetta alla componente politica ed alla dirigenza, essendo difficilmente configurabile un Organismo indipendente, e ancor più una Autorità centrale, in grado di interferire direttamente nel merito delle decisioni pubbliche. Infatti, i controlli cosiddetti direzionali sono una endiadi dell’amministrazione
48

attiva e se l’introduzione della Commissione e dell’Organismo fossero intesi come gestione diretta del controllo, questi soggetti diverrebbero in realtà veri e propri amministratori e corresponsabili delle scelte pubbliche. Conclusione, quest’ultima, palesemente in contrasto con l’intero assetto della riforma Brunetta e comunque incongrua rispetto ai caratteri dell’Amministrazione pubblica, quali quelli evolutisi nelle democrazie occidentali. Quanto ai controlli interni di regolarità amministrativo-contabile, non può negarsi, anche alla luce di conformi risultanze di carattere comparativi stico, che gli stessi rispondano a logiche di garanzia e non di implementazione dell’azione amministrativa, di guisa che la loro sostituzione con l’Organismo indipendente verrebbe a costituire un groviglio inestricabile tra funzioni diverse, sia tecnicamente che con riguardo al profilo teleologico.68 E’ indubbio che l’Organismo indipendente nasce con caratteristiche di terzietà rispetto ai vecchi Nuclei di Valutazione ma, assodato che non possa cumulare in se controlli di legalità e direzionali, è innegabile che le sue caratteristiche funzionali, quali emergenti dalla riforma Brunetta, mal si conciliano con i controlli contabili ed ispettivi, di cui all’art. 2 del D.Lgs. 286/99. Queste funzioni vanno inserite nella progettazione d’insieme dei controlli, di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. 286/99 e possono essere coordinate con il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità di cui all’art. 11 del D.Lgs. 150/2009, ma certamente vivono di autonoma consistenza e caratteristiche, difficilmente conciliabili con le attribuzioni intestate dalla legge all’Organismo indipendente. Ne consegue che la sostituzione dei servizi di controllo interno non può riguardare quelli preposti alle verifiche di regolarità amministrativo-contabile: in tal senso aiuta anche il precedente riferimento a dati testuali normativi che richiamano espressamente la permanenza autonoma di tale funzione.
68

Occorre ricordare come proprio il d.l.vo 286/99 pose fine alla commistione tra controlli di diversa natura, che aveva impedito l’attuazione dell’art. 20 del d.l.vo 29/93.

49

In conclusione, si può ragionevolmente affermare che i nuovi indirizzi di concentrazione organizzativa dei controlli, espressi dal legislatore nel D.Lgs. 150/09, appaiono compatibili con l’autonomia dei controlli interni di regolarità amministrativo-contabile e con il mantenimento di sistemi di controllo direzionale, i quali, in un diverso contesto organizzativo, vengono riferiti per la loro gestione attiva alla componente politico-amministrativa e, per la vigilanzaingerenza metodologica, all’Organismo indipendente e all’Autorità ciascuno per la competenza normativamente intestata. Ulteriore implicazione di quanto detto è la necessità di distinguere tra strutture preposte all’effettuazione dei controlli gestionali e sistemi di controllo gestionale: questi ultimi devono essere conformi al nuovo modello organizzativo del decreto, pur nei caratteri ontologici determinati dall’art. 1 del D.Lgs. 286/99. Conseguentemente all’innesto dei principi della cultura economicoaziendale operato dal nuovo paradigma di amministrazione imprenditoriale69, si registra, anche in Italia, l’approvazione di una serie di interventi normativi orientati a riformare il sistema dei controlli a partire dalla Legge n. 241/1990 fino al Decreto Legge 174/2012. Il principale problema che si presenta nel valutare la riforma Brunetta è che in materia di controllo interno (ma non solo) la delega non è particolarmente stringente. Soprattutto non era chiaro se le novità introdotte dovevano sommarsi all'impianto del D,Lgs. n. 286/1999 o se lo avrebbero modificato ed, eventualmente, in che misura. Il primo elemento di incertezza è legato all'ambito di rilevanza delle norme di delega. Infatti, i decreti delegati sembrano destinati ad occuparsi anche delle autonomie territoriali e funzionali. La riforma Brunetta affronta esplicitamente la questione sotto due profili: a) prevede che i criteri e le metodologie di valutazione delle amministrazioni locali siano definiti da un “organismo centrale” che dovrà essere costituito a livello ministeriale; b) impone a tutte le amministrazioni (comprese le amministrazioni regionali e locali) di adottare misure per favorire la trasparenza dei sistemi di controllo,
69

D’ALBERGO E., VASELLI P., Un’amministrazione imprenditoriale, SEAM, Roma, 1997.

50

anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti internet delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta in proposito dagli organi competenti, allo scopo di favorire “forme diffuse di controllo” del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità (art. 4 co. 7). E' evidente che questa “intrusione” dello Stato non potrà essere eccessivamente pervasiva per evitare di comprimere la sfera di autonomia organizzativa riconosciuta dalla Costituzione agli enti locali e regionali. In questo senso depone il fatto che per l'adozione dei decreti delegati in materia di controlli non siano previste particolari forme di intesa con gli altri livelli di governo o che tra i membri del nuovo ”organismo centrale” che, come vedremo, rappresenta il perno organizzativo della riforma, non ce ne sarà neanche uno espresso da regioni ed enti locali. Nonostante l’impegno profuso dai diversi governi nel declinare i principi della valutazione e del controllo strategico, con l’indicazione di specifici strumenti per rendere operativi i sistemi di controllo70, i risultati del quadro di attuazione71 della riforma del sistema dei controlli non erano soddisfacenti: nel 2006 solo in tre ministeri il sistema di controllo di gestione risultava in fase di funzionamento, in 4 era in avvio la sperimentazione, mentre negli altri casi era ancora allo studio o in fase di progettazione. Le ragioni di questo deficit implementativo sono da considerarsi analoghe a quelle che, in una prospettiva più ampia, giustificavano la limitata diffusione delle logiche manageriali nel sistema amministrativo italiano: la mancanza
La prima Direttiva (Amato/Bassanini) viene emanata dal Presidente del Consiglio dei Ministri nel dicembre del 2000. A questa segue, nel dicembre 2001, la Direttiva Berlusconi/Frattini e nel 2002 la Direttiva Berlusconi/Frattini 2. Successivamente, nel 2004, viene emanata la direttiva Berlusconi/Scajola (allora Ministro per l’attuazione del programma di governo) ed infine nel 2006, con il Governo di centro-sinistra, viene elaborata la direttiva Prodi/Santagata (DENTE e PIRAINO 2008) 71 http://www.governo.it/Presidenza/controllo_strategico/pubblicazioni.html
70

51

di risorse adeguate, lo scarso radicamento della funzione di programmazione e controllo nella cultura organizzativa della PA ed, infine, l’ambiguità delle funzioni assegnate agli organi centrali di coordinamento e di valutazione72. Il sostanziale fallimento della supposta centralità del sistema dei controlli, a garanzia tanto dell’imparzialità quanto del buon andamento degli apparati amministrativi, è ascrivibile a nostro avviso non solo alla resistenza culturale della dirigenza ad essere oggetto di valutazione, ma anche al fatto che la politica ha rinunciato a definire strategie, a governare per politiche. Assumendo, infatti, come definizione di ‘politica dell’etica pubblica’ “l’insieme delle misure e degli interventi (di carattere legislativo, ma anche consistenti di operazioni organizzative interne alle singole amministrazioni, nonché operazioni di carattere formativo e culturale rispetto alle diverse categorie di pubblici agenti) tesi ad ottenere da parte dei pubblici agenti modalità di azione e comportamenti conformi ai principi dell’etica pubblica”73 , possiamo affermare che gli sviluppi della riforma perseguiti sotto il successivo governo Prodi non hanno segnato il punto finale della ‘parabola dei controlli’ iniziata nel 1993. Con la Direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 12 marzo 200774, che declina il sistema dei controlli semplicemente come un meccanismo di azione per assicurare la razionalizzazione della spesa, anziché come strumento per un più ampio processo di modernizzazione della pubblica amministrazione, i principi di responsabilità dei funzionari pubblici e di discrezionalità della dirigenza nelle attività di gestione vengono nuovamente subordinati “al bisogno di un controllo imparziale, indipendente ed oggettivo,
DENTE B. e PIRAINO N., La parabola dei controlli interni nelle amministrazioni dello Stato, relazione presentata al convegno Il sistema amministrativo a dieci anni dalla ‘Riforma Bassanini’, Università degli Studi Roma Tre, 30-31 gennaio, 2008. 73 CERULLI IRELLI V., Per una politica dell’etica pubblica: controlli e disciplina delle funzioni amministrative, in Vandelli L. a cura di, op. cit. 74 Il riferimento è alla cosiddetta Direttiva Prodi/Santagata che propone un nuovo sistema di governance delle amministrazioni centrali basato su una più profonda connessione tra pianificazione strategica e pianificazione finanziaria (Cfr. ONESTI T. e ANGIOLA N., (a cura di), Il controllo strategico nelle pubbliche amministrazioni, Franco Angeli, Milano, 2009.
72

52

capace di costituire un vincolo esterno (e uno spauracchio) all’attività dei responsabili”. La grave e persistente situazione di crisi economica del Paese e l’adozione di nuove regole sul controllo delle politiche di bilancio assunte a livello europeo al fine di salvaguardare il valore dell’euro, eliminare i disavanzi, ridurre l’indebitamento e consentire la ripresa hanno indotto il governo Monti ad adottare una serie numerosa di provvedimenti legislativi rivolti al risanamento dei conti pubblici e alla crescita. Tra gli altri, si ricordano in particolare: - il decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini”,convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 (spending review); - il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 “Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012”, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213. I due provvedimenti assumono particolare rilievo in quanto agiscono in maniera rigorosa sulla riduzione della spesa e sul potenziamento del sistema dei controlli sull’attività delle regioni e degli enti locali.. La legge 135/2012 di conversione del decreto sulla spending revew, oltre a introdurre modifiche profonde di natura istituzionale (riordino delle province, istituzione delle città metropolitane, obbligo di esercizio associato di funzioni e servizi comunali, incentivi alla fusione dei comuni – articoli 17 - 20), prevede procedure di messa in liquidazione e privatizzazione di società pubbliche (articolo 4), estende il potere ispettivo del Dipartimento della funzione pubblica e della Ragioneria generale dello Stato sulle società a totale partecipazione pubblica diretta o indiretta, prevede l’obbligo delle amministrazioni statali, regionali e locali di comunicare al Dipartimento della funzione pubblica l’elenco delle fondazioni, associazioni, aziende speciali, agenzie, enti strumentali organismi e altre unità istituzionali da esse controllate (articolo 6). Con specifico riferimento al tema dei controlli interni, l’articolo 5, commi 11 e seguenti del decreto, prevede una disciplina transitoria della valutazione della performance individuale e dei dirigenti nelle more
53

dei rinnovi contrattuali e in attesa dell’applicazione di quanto disposto dall’articolo 19 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (decreto Brunetta). Il decreto-legge 174/2012 prevede il potenziamento delle funzioni di controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti sugli atti di spesa delle regioni, introduce il giudizio di “parificazione” del rendiconto da parte della medesima Corte, contiene disposizioni rivolte alla riduzione e al controllo dei costi della politica. Il titolo II del decreto è dedicato alle Province e ai Comuni: estende e potenzia anche in questo caso i controlli della Corte dei conti, introduce numerose modifiche al TUEL 267/2000, ridisegna in maniera più ampia e garantista il sistema e l’ambito dei controlli interni, rafforza le funzioni del responsabile del servizio finanziario degli enti, interviene sulla composizione e le funzioni dei collegi dei revisori, detta una nuova disciplina del riequilibrio finanziario degli enti in condizioni strutturalmente deficitarie. In via preliminare, si osserva che esplosione incontrollata dei costi della politica e i numerosi episodi di corruzione e di malcostume nell’uso di risorse pubbliche, verificatesi in aperto contrasto con le difficoltà di natura economica e sociale del Paese, hanno accelerato l’emanazione di provvedimenti più idonei a realizzare efficaci forme di controllo sulle regioni e sugli enti locali così come previsto dal decreto-legge 174/2012 e dalla legge 6 novembre 2012, n. 190 recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”. In realtà, la piena attuazione di un sistema organico di controlli interni, così come dettato da decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, esteso agli enti locali dall’art. 147 del TUEL n. 267/2000 e integrato dal decreto legislativo 150/2009, stenta ad affermarsi per il permanere di una serie di ostacoli. In primo luogo, il sistema dei controlli interni, ideato con riferimento al modello di efficienza e di efficacia di tipo aziendale, rappresenta la parte conclusiva del processo di riforma delle amministrazioni pubbliche ancora da realizzare in maniera compiuta. In secondo luogo, il passaggio da un sistema di controlli esterni di legittimità sugli atti, introdotto da oltre un secolo e consolidatosi sulla base dei principi di garanzia e di osservanza delle norme, verso nuove forme di controllo che hanno
54

per oggetto il funzionamento complessivo dell’ente e il risultato dell’azione amministrativa in termini di servizi resi alla collettività, implica una nuova cultura di governo delle istituzioni. In terzo luogo, l’introduzione di un nuovo sistema “collaborativo” di controlli in sostituzione del sistema conosciuto (e temuto) dei controlli “repressivi”, e la sua natura di controlli interni, la cui attuazione è lasciata alla libera determinazione degli enti, ha trovato impreparati gli enti stessi non abituati a organizzare sedi e momenti di verifica dell’attività posta in essere. Occorre, inoltre, considerare le difficoltà derivanti dall’esigenza di adottare modelli razionali di “governance”, cui collocare i controlli, di individuare i soggetti idonei dotati di nuove professionalità, di introdurre soluzioni organizzative adeguate, di ricercare e utilizzare nuovi metodi e strumenti per l’esercizio del controllo. Da considerare infine la scarsa efficacia degli istituti di garanzia delle minoranze e delle commissioni consiliari di controllo che, laddove costituite, non sono state quasi mai in grado di esercitare un effettivo controllo di natura politica e amministrativa sull’attività della giunta e dell’amministrazione nel suo complesso. E così, con le eccezioni rappresentate da pochi esempi virtuosi, l’attuazione del sistema integrato dei controlli interni segna il passo negli enti locali, e non soltanto in essi, inducendo il legislatore a rafforzare i controlli esterni e il ruolo della Corte dei conti. Negli enti locali l’articolo 147 del TUEL disciplinava la tipologia dei controlli interni nelle stesse forme previste dal decreto legislativo 286/1999 (controllo di regolarità amministrativa e contabile – controllo di gestione – valutazione delle prestazioni dei dirigenti – controllo strategico) affidando all’autonomia normativa e organizzativa degli enti locali l’individuazione delle metodologie degli strumenti idonei a realizzarle. Ora l’articolo 3, comma 1, lettera d) del decreto – legge 10 ottobre 2012, n. 174 convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213 interviene nella materia sostituendo l’articolo 147 con un nuovo testo che amplia la sfera di riferimento del controllo: “Art. 147. - (Tipologia dei controlli interni). 1. Gli enti locali, nell’ambito della loro autonomia normativa e organizzativa, individuano strumenti e metodologie per garantire,
55

attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa. 2. Il sistema di controllo interno è diretto a: a) verificare, attraverso il controllo di gestione, l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi correttivi, il rapporto tra obiettivi e azioni realizzate, nonché tra risorse impiegate e risultati; b) valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, dei programmi e degli altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra i risultati conseguiti e gli obiettivi predefiniti; c) garantire il costante controllo degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e della gestione di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal patto di stabilità interno, mediante l’attività di coordinamento e di vigilanza da parte del responsabile del servizio finanziario, nonché l’attività’ di controllo da parte dei responsabili dei servizi; d) verificare, attraverso l’affidamento e il controllo dello stato di attuazione di indirizzi e obiettivi gestionali, anche in riferimento all’articolo 170, comma 6, la redazione del bilancio consolidato, l’efficacia, l’efficienza e l’economicità’ degli organismi gestionali esterni dell’ente; e) garantire il controllo della qualità dei servizi erogati, sia direttamente, sia mediante organismi gestionali esterni, con l’impiego di metodologie dirette a misurare la soddisfazione degli utenti esterni e interni dell’ente. 3. Le lettere d) ed e) del comma 2 si applicano solo agli enti locali con popolazione superiore a 100.000 abitanti, in fase di prima applicazione, a 50.000 abitanti per il 2014 e a 15.000 abitanti a decorrere dal 2015. 4. Nell’ambito della loro autonomia normativa e organizzativa, gli enti locali disciplinano il sistema dei controlli interni secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione, anche in deroga agli altri principi di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, e successive
56

modificazioni. Partecipano all’organizzazione del sistema dei controlli interni il segretario dell’ente, il direttore generale, laddove previsto, i responsabili dei servizi e le unità di controllo, laddove istituite. 5. Per l’effettuazione dei controlli di cui al comma 1, più enti locali possono istituire uffici unici, mediante una convenzione che ne regoli le modalità di costituzione e di funzionamento”. In base al nuovo articolo 147 del TUEL, le forme di controllo che costituiscono il sistema dei controlli interni degli enti locali sono dunque le seguenti: • controllo di regolarità amministrativa e contabile • controllo di gestione • controllo strategico • controllo degli equilibri finanziari della gestione A tali forme si aggiungono negli enti locali con popolazione superiore a 15.000 abitanti, nei tempi previsti dalla norma, i seguenti ulteriori controlli: - controllo sulla efficacia, efficienza ed economicità degli organismi gestionali esterni all’ente - controllo sulla qualità dei servizi erogati sia direttamente che attraverso organismi gestionali esterni. L’evoluzione del sistema dei controlli può essere realizzata prendendo a riferimento alcune buone pratiche di seguito evidenziate: Integrare i controlli integrando il sistema di misurazione. I diversi controlli citati differiscono per oggetto, soggetto e scansione temporale, ma ad essere sottoposta a controllo è sempre l’attività dell’amministrazione, la sua performance osservata da diversi profili e a diversi livelli. Un sistema di misurazione integrato è tale se è in grado di riunire in relazione a ciascuna attività i diversi indicatori che sono a supporto dei diversi tipi di controllo. Operativamente si tratta di strutturare i sistemi di controlli interno prendendo in considerazione anche criteri di omogeneità organizzativa (es. i controlli interni nei servizi alla persona, i controlli interni nel settore urbanistica e edilizia, ecc.). Integrare i documenti a supporto del ciclo di gestione della performance. L’integrazione fra tali documenti richiede da un lato che i contenuti in essi presenti siano coerenti e conseguenti, dall’altro
57

che i processi decisionali siano fondati in maniera sostanziale sugli elementi che poi trovano esplicitazione in tali documenti. Operativamente si tratta di interpretare i diversi documenti come fasi successive di elaborazione di un documento quanto più possibile unitario. Assicurare evidenza e visibilità ai documenti di rendicontazione. Il focus presente sulla fase di pianificazione distoglie risorse e attenzioni alla fase di rendicontazione e alla presa di coscienza del fatto che, al di là dei principi, un certo livello di errore, non conformità, mancato livello di raggiungimento degli obiettivi è connaturato alla gestione di attività. Tale livello deve essere non soltanto evidenziato dalle attività di controllo ed eventualmente corretto ma soprattutto portato ad evidenza, compreso nelle sue determinati e preso in considerazione nei processi decisionali dell’amministrazione. Operativamente si tratta di riportare nei documenti di programmazione i dati relativi al consuntivo degli anni precedenti, non soltanto a livello finanziario, ma in relazione a tutte le tipologie di controllo citate. Queste buone pratiche e le considerazioni riportate valgono ad evidenziare un punto importante: a prescindere da ciò che la normativa, in un determinato momento storico, definisce come sistema dei controlli interni, ciascun ente ha la possibilità e quindi la responsabilità di definire la propria strategia di controllo stabilendo quante risorse e quanta attenzione dedicare alle diverse componenti che lo spazio dei controlli contiene. Il sistema dei controlli, nella sua componente interna, prima ancora che da disposizioni normative, deriva da tali scelte. Per quanto concerne il controllo strategico, nonostante si tratti di un controllo già disciplinato dalla normativa del 2000, viene stabilito che esso deve essere effettuato a partire dal 2015 dai comuni con più di 15.000 (2013 dai comuni con più di 100.000, 2014 dai comuni con più di 50.000). Le novità riguardo tale tipologia di controllo riguardano inoltre: la possibilità che esso possa essere svolto in forma associata; l’attribuzione della titolarità di tale controllo ad un’unità posta sotto la direzione del direttore generale o del segretario comunale; il richiamo nel testo della normativa di un preciso documento sottoposto al controllo e cioè le Linee approvate
58

dal Consiglio. Il dispositivo della norma ora richiamato crea un primo problema per i Comuni che si siano dotati, individualmente o in forma associata, di un Organismo Indipendente di Valutazione, a cui hanno affidato le funzioni di controllo strategico, ai sensi dell’art.14 del citato D. Lgs. 150/2009. Si pone cioè un conflitto di competenze tra Direttore Generale/Segretario Generale e OIV in tema di controllo strategico che non trova soluzione nella norma ma solo nella definizione da parte dell’ente del ruolo rispettivo svolto da questi oggetti. In principio appare corretto affermare che il vertice dell’amministrazione controlla in itinere il livello di attuazione della strategia valutando, anche mediante il supporto di un adeguato sistema di misurazione, se l’ente sta realizzando le azioni necessarie per consentire il raggiungimento degli obiettivi strategici, mentre l’OIV svolge in tal senso una funzione di supporto tecnico verificando se gli strumenti e i documenti predisposti dall’amministrazione sono idonei a consentire la realizzazione da parte degli organi di vertice del controllo strategico. Un secondo problema riguarda il documento rispetto ai cui contenuti deve essere svolto il controllo strategico. Le Linee approvate dal Consiglio costituiscono un documento differente dal Piano Esecutivo di Gestione, perno delle norme in tema di controllo, e dal Piano della Performance, documento sul quale ruota il Ciclo di gestione della performance delineato nel D. Lgs. N. 150. Si pone in altri termini il problema di definire un quadro coerente di documenti che siano di supporto al sistema dei controlli interni e non di ostacolo. La disciplina del sistema dei controlli interni resta affidata all’autonomia normativa e organizzativa dell’ente, ma per quanto riguarda i principi, la norma prevede deroghe per gli enti locali i quali sono più liberi, rispetto allo Stato e ad altre amministrazioni pubbliche, nel dettare la disciplina regolamentare. In ogni caso dovranno rispettare il principio fondamentale della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione. Significativamente, le disposizioni più recenti tralasciano il tema dello sviluppo di un sistema di misurazione a supporto del ciclo di gestione della performance e del sistema dei controlli interni. La riflessione svolta rispetto all’impostazione del sistema dei controlli interni non fa altro che confermare la centralità di un tema
59

che è assolutamente complementare e cioè lo sviluppo del sistema di misurazione e valutazione, di uno strumento cioè attraverso il quale dare rappresentazione di quanto l’ente realizza e degli impatti che determina nel suo ambiente. Il controllo rischia infatti, in assenza di un sistema di misurazione, di essere fine a sé stesso, di consentire la generica affermazione che l’ente ha realizzato i propri obiettivi secondo quanto previsto, senza consentire di comprendere se gli obiettivi definiti fossero corretti, utili, prioritari. Vale per le tradizionali tipologie di controllo e vale a maggior ragione per le nuove. Il controllo degli equilibri finanziari non può essere limitato all’impiego di strumenti di rilevazione contabili dal momento che tali strumenti si limitano a rappresentarle risorse assorbite dall’ente. Il controllo della qualità dei servizi, a maggior ragione se erogati da organismi gestionali esterni, richiede la capacità dell’ente di definire e gestire indicatori che descrivano tale qualità a prescindere dalla sua dimensione finanziaria e contabile. Il controllo stesso degli organismi gestionali esterni richiede che tali organismi abbiano sviluppato un sistema di misurazione della propria performance che sia immediatamente accessibile e fruibile da parte dell’ente. Controllare in assenza di sistemi di misurazione si è già rivelata in passato attività utile solo in parte e sicuramente non al fine di migliorare la performance e in definitiva l’utilità delle amministrazioni pubbliche. L’auspicio è che da una riflessione opportuna e seria sull’opportunità di far evolvere il sistema dei controlli, non derivi l’ennesima scusa per sottrarsi alla necessità di migliorare i propri sistemi di misurazione e valutazione delle performance. Un ulteriore elemento di criticità è dato dalla posizione nei fatti ancillare che il Piano Esecutivo di Gestione presenta nei confronti del Bilancio di previsione. Il Piano Esecutivo di Gestione è infatti lo strumento mediante il quale, dopo aver definito il quadro complessivo delle risorse disponibili per l’amministrazione, obiettivi e risorse sono distribuite nell’organizzazione. Tale posizione nei Comuni porta ad un patologico ritardo nell’adozione del documento di programmazione che, non potendo che essere successivo al Bilancio di previsione, spesso è formulato ad anno inoltrato.
60

Assumere che l’unificazione dei tre documenti prima menzionati comporti il mantenimento del solo Piano Esecutivo di Gestione e il conseguente abbandono di Piano della Performance e Piano dettagliato degli Obiettivi appare non corretto. Piuttosto l’unificazione va intesa come un processo di evoluzione del Piano Esecutivo di Gestione verso un livello qualitativo maggiore e una maggiore capacità di supporto alle diverse funzioni di controllo prima richiamate. Al tempo stesso appare necessario puntare l’attenzione sull’importanza che l’ente riesca a definire elementi della propria programmazione in tempo utile a supportare la gestione e dunque entro i primi mesi dell’anno, evitando che i documenti contenenti gli obiettivi dell’amministrazione siano definiti proforma, in ottica di adempimento o quando ormai la loro utilità residua è limitata. Un Piano Esecutivo di Gestione unificato appare in tal senso utile nel momento in cui tale documento raccoglie e rende coerenti le opportunità fornite dal Piano della Performance. A livello operativo, la buona pratica proposta consiste nel considerare il Piano Esecutivo di Gestione Piano della Performance come un documento unico ma sviluppato in due momenti distinti: I. Inizialmente l’amministrazione definisce uno schema di riferimento per il PEG-Piano, entro i primi mesi dell’anno, che preveda l’articolazione degli obiettivi strategici su un orizzonte temporale triennale e la definizione tramite indicatori degli standard di qualità attesi per i servizi dell’amministrazione e dei soggetti esterni erogatori di servizi per conto dell’amministrazione (partecipate, quotate, altri soggetti). Tale schema di riferimento si rende particolarmente necessario in quegli esercizi nei quali l’amministrazione prevede che la predisposizione e l’approvazione del Bilancio preventivo avverranno tardivamente, ad esempio oltre il primo trimestre; II. Successivamente, a seguito dell’approvazione del bilancio, l’amministrazione completa la predisposizione del PEGPiano mediante la definizione di obiettivi operativi e l’attribuzione degli stessi e delle risorse a dirigenti e personale.
61

L’evoluzione del Piano Esecutivo di Gestione mediante l’unificazione in esso del Piano della Performance può essere realizzata prendendo a riferimento alcune buone pratiche: Anticipare lo sviluppo dei contenuti del documento di programmazione; Si tratta di superare una logica di definizione del Piano Esecutivo di Gestione prettamente, quando non esclusivamente, finanziaria ed autorizzativa. Tale evoluzione può attuarsi operativamente sviluppando uno schema quadro di riferimento per il PEG-Piano in tempi utili, ad esempio entro i primi mesi dell’anno e completandolo a seguito dell’approvazione del Bilancio di previsione Collegare il documento di programmazione al sistema di misurazione; Si tratta di fare in modo che per la definizione dei contenuti del documento di programmazione, ed in particolare degli obiettivi, siano utilizzati gli indicatori presenti nel sistema di misurazione. Operativamente ogni Comune dovrebbe procedere nel percorso di sviluppo di un sistema di misurazione e valutazione della performance basato su indicatori che siano utili a determinare il livello di raggiungimento degli obiettivi di gestione Collegare il documento di programmazione agli indirizzi di pianificazione strategica; Si tratta di realizzare un collegamento con le Linee approvate dal Consiglio e con la Relazione Previsionale e Programmatica. Operativamente tale collegamento si realizza articolando nella schema quadro di riferimento del PEG-Piano della performance, gli obiettivi strategici lungo gli stessi programmi contenuti nella RPP e nel Bilancio di previsione. Tali obiettivi dovranno essere provvisti di indicatori che consentano di misurarne il livello di attuazione. Il processo di predisposizione del PEG - Piano supporta l’amministrazione nello svolgimento delle fasi di pianificazione e programmazione e consente di collocarle temporalmente in un momento più adeguato in prossimità della fine dell’esercizio precedente a quello programmato. In tal modo, lo schema di PEG Piano predisposto anzitempo fa da quadro di riferimento per la successiva fase di programmazione economico-finanziaria, eventualmente subendo modifiche per il mutato quadro delle risorse
62

disponibili rispetto a quanto previsto ad inizio anno. Successivamente all’approvazione del Bilancio di previsione, il PEG - Piano viene dunque completato e reso operativo. Tale impostazione è coerente con il dispositivo delle norme e soprattutto con l’obiettivo di rendere i Comuni italiani in grado di gestire la propria performance controllandone i livelli. L’articolo 3, comma 2, del citato decreto-legge 174/2012 pone termini rigorosi per adottare il cd. Regolamento dei Controlli interni. Esso stabilisce: “Gli strumenti e le modalità di controllo interno di cui al comma 1, lettera d), sono definiti con regolamento adottato dal Consiglio e resi operativi dall’ente locale entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, dandone comunicazione al Prefetto ed alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti. Decorso infruttuosamente il termine di cui al periodo precedente, il Prefetto invita gli enti che non abbiano provveduto ad adempiere all’obbligo nel termine di sessanta giorni. Decorso inutilmente il termine di cui al periodo precedente il Prefetto inizia la procedura per lo scioglimento del Consiglio ai sensi dell’articolo 141 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni”. Tenendo presente che il D.L. 174/2012 è entrato in vigore l’11 ottobre 2012, gli enti locali hanno provveduto a disciplinare e a rendere operativo il sistema dei controlli interni con regolamento adottato dal Consiglio entro il 10 gennaio 2013. L’ultima riforma dei controlli, fissata dal Governo col D.L.174/2012, ha integralmente rivisto il sistema dei controlli interni. Essa si inserisce nel solco di una serie di riforme che, negli ultimi anni, hanno interessato il sistema delle Autonomie dando l’impressione di impattare in maniera non sempre coerente con una visione di insieme al passo con le esigenze di modernizzazione e semplificazione richieste dal mutato scenario economico e sociale. Sembra, in altri termini, di assistere ad interventi legislativi disorganici, incoerenti, svolti l’uno dall’altro anche a distanza di molti anni e finalizzati più ad inseguire l’esigenza (moda o emergenza che sia) dal momento che una prospettiva organica di concreto sviluppo. Istituti giuridici e strumenti entrati da anni a far parte del lavoro quotidiano degli operatori più avveduti (controllo
63

strategico, controllo di gestione) vengono riesumati (o rimaneggiati) e riportati sotto i riflettori con la speranza di poter conferire loro nuovo potere taumaturgico, come se la spinta della legislazione precedente si fosse esaurita e bisognasse rinnovare il proclama accentuando magari la minaccia sanzionatoria (esempio paradossale è lo scioglimento del Consiglio comunale inadempiente sull’approvazione del regolamento dei controlli). Il quadro normativo, insomma, suscita diverse perplessità, tanto da far pensare ad “un percorso non perfettamente lineare, ma anzi caratterizzato da contaminazioni e discontinuità”75. Ma qual è l’intenzione del legislatore?, ci si chiede. Esiste un quadro complessivo o si interviene unicamente sull’onda della sollecitazione estemporanea, mettendo mano ad un sistema che più che di manutenzione legislativa avrebbe bisogno di omogeneità e risultati nella prassi applicativa? Gli ostacoli ad una piena attuazione delle riforme prefigurate per gli Enti locali ormai da più di due decenni (si cominciò con le leggi 142/1990 e 241/1990 e con il D.lgs.29/1993) sono stati (e sono ancora) tanti e scontiamo oggi un’applicazione sul territorio “a macchia di leopardo”, con l’impressione di restare, nel complesso, “legati all’amministrazione e non al governo dei fenomeni”76. È pur vero che il sistema dei controlli ha subito un cambiamento radicale di prospettiva con l’affermarsi dell’autonomia locale e la scomparsa dei controlli esterni previsti originariamente dall’art.130 della Costituzione del 1948. Tuttavia il rischio è che l’impreparazione culturale e la sfiducia in un sistema che funzioni davvero, e in maniera finalmente diffusa sul territorio, prevalgano nuovamente sulle rinnovate spinte legislative, e che l’ultima frontiera su cui alzare la bandiera bianca del fallimento organizzativo sul territorio sia quel sistema di controlli esterni e sanzioni capestro, oggi rinnovato ed ampliato sull’onda dell’emergenza finanziaria che affligge il nostro Paese, che spingono gli operatori a fare il ‘meno
MONEA A. Obblighi dirigenziali e valutazione: avanza il controllo burocratico, in Guida al Pubblico Impiego, 3/2013, pag. 56 . 76 MEOLA A. Il ruolo del segretario nei nuovi controlli interni degli enti locali tra management, legalita` e civil servants, in Azienditalia – Il Personale, 3/2013, pag.103
75

64

possibile’ per non sbagliare e per non cadere nelle grinfie della magistratura contabile o di altri arcigni organismi centrali che, al di là dell’encomiabile impegno di interpreti qualificati del confuso parterre normativo, sono il sintomo, purtroppo, di un sistema con evidenti e scontati limiti. Il conseguimento dell’obiettivo di ‘governance effettiva’ dell’Ente locale77 deve necessariamente passare attraverso la ricerca e l’esplicitazione del progetto generale, del disegno complessivo sottostante le diverse normative, cercando di evidenziarne le lacune e le carenze ma anche le potenzialità e le opportunità. L’azione amministrativa è sottoposta a due regole principali: quella di essere svolta in conformità alle leggi e quella di essere svolta con mezzi che assicurino l’efficienza, l’efficacia e l’economicità. Questi due ambiti devono sempre essere compresenti e chi svolge l’azione amministrativa deve trovare il giusto contemperamento tra questi due principi. È questa, l’importante sottolineatura che la legge 213 ha voluto dare rispetto ai principi espressi nel D.lgs. 150/2009. In realtà, in questi ultimi anni, si è assistito ad una oscillazione più accentuata tra i principi costituzionali sopra menzionati, con netta prevalenza a favore di quello del buon andamento. Tale spinta ha avuto la sua conferma più evidente nel D.lgs. 150/2009. L’affermazione del principio di buon andamento ha coinciso con la crisi (mutamento) del sistema dei controlli sugli atti amministrativi. Si è compiuto un processo evolutivo che ha condotto a superare l’idea tradizionale del controllo come espressione della classica funzione di garanzia – da realizzare con un riscontro di legittimità o di opportunità (controllo formale sugli atti c.d. ‘di freno’) – a favore di un’attività di indirizzo, sollecitatoria, diretta a migliorare la qualità dell’azione amministrativa (controllo c.d. ‘di impulso’): nel quadro di questa nuova forma di verifica, l’oggetto del sindacato non è più l’atto amministrativo singolarmente considerato ma tutta la gestione

Sul concetto di ‘governance effettiva’ dell’Ente locale rinvio a BOTTARI M. – TEDESCO M. Governare l’Ente locale con la partecipazione dei cittadini, ed. Franco Angeli Milano, 2008.

77

65

amministrativa globalmente intesa, in vista del perseguimento di determinati risultati78. In conseguenza di ciò, la domanda che si pone è la seguente: la Legge 213 ha frenato la spinta efficientista della normativa sulla ‘performance’ a favore di una migliore ponderazione dei principi in gioco che contempla un sistema più complesso di verifica affiancato all’azione? La risposta sta nel modo in cui la recente legislazione sui controlli negli enti locali riuscirà a collocarsi nella prassi applicativa quotidiana. Se gli operatori e gli interpreti riusciranno a contemperare efficacemente i due principi ricomprendendoli in un paradigma ‘virtuoso’ dell’azione amministrativa, allora la risposta sarà che il sistema sin qui prefigurato avrà raggiunto il suo equilibrio. Se il sistema dei controlli dovesse invece prevaricare il ciclo delle performance e diventare per essa un imbuto o un abito scomodo, allora occorrerà nuovamente ricalibrare gli interventi legislativi e misurarsi con altri modelli di comportamento. Per l’esito di questo ‘scontro di princìpi’ molto dipenderà anche dal ruolo dei diversi attori in campo. Il risultato cui si è giunti attraverso i diversi regolamenti emanati in tutta fretta dagli enti locali a causa della sanzione ‘capestro’ di cui si diceva prima (lo scioglimento del Consiglio comunale) non è dei migliori. Anche a causa di evidenti sfasature della legislazione più recente (oltre alla l.213 ricordiamo la coeva legge ‘anticorruzione’ n.190/2012) i ruoli degli attori nel sistema degli enti locali (dirigenti, posizioni organizzative e segretari comunali) rischiano di trovarsi in una brusca contrapposizione, deleteria per la buona riuscita del sistema. Per terminare l’analisi dei principi sottesi alle recenti riforme e ricondurre il tutto ad una visione sistematica occorre infine considerare che la legislazione degli ultimi anni è stata prolifica anche su un altro aspetto, quello della trasparenza, e che quest’ultimo principio, in una visione compiuta e matura della rinnovata azione amministrativa, è strettamente connesso con un altro principio fondamentale del quale, purtroppo, ben poco si sta occupando la
MORRI – PONTRANDOLFI – TENCA , Compendio di Diritto Amministrativo, I, pag.30, la Tribuna - Piacenza, 2012
78

66

legislazione italiana, quello della rendicontazione (o accountability)79. Il principio di trasparenza non ha un rango costituzionale come gli altri due. E’ imprescindibile collegare i risultati dell’azione amministrativa ad un’effettiva rendicontazione. La trasparenza, enunciata come principio dal legislatore con la legge 241 del 199080, da sola non basta a comprendere i risultati e gli effetti dell’azione amministrativa svolta. Occorrono semplicità e chiarezza di comunicazione (comprensibilità) e onestà intellettuale. Non è sufficiente mettere a disposizione dei cittadini e degli utenti i documenti prodotti per raggiungere un determinato scopo, occorre rielaborare i dati, evidenziare gli scostamenti, metterli a confronto con parametri ben precisi, standards univoci e ufficiali. Ebbene, il dirigente che sottoscrive, ad esempio, una determina sa adesso (dopo la L.213 del 2012 ma, in realtà, negli enti più avveduti, anche prima) che quell’atto è contemporaneamente: a. Un atto soggetto alle regole del diritto amministrativo (controllo di regolarità amministrativa); b. Un atto che contribuisce a raggiungere (in tutto o in parte) un obiettivo (performance individuale e organizzativa); c. Un elemento che testimonia un avanzamento nel conseguimento di un certo tipo di strategia politico amministrativa (controllo strategico); d. Un’informativa circa l’imputazione di certi costi (o ricavi) ad un determinato centro di responsabilità (controllo di gestione); e. Un impegno finanziario (o un accertamento) che muove un flusso di denaro pubblico e implica una variazione negli equilibri finanziari di un ente (controllo sugli equilibri finanziari); f. Un atto che avrà ripercussioni più o meno accettabili non solo sulla sfera giuridica ma anche sulla soddisfazione (o insoddisfazione) dei bisogni di un utente (controllo sulla qualità dei servizi). Come si vede la complessità delle valutazioni che assalgono l’operatore è tale che, se il sistema in cui l’atto deve inserirsi non è
Sul ‘dilemma’ dell’accountability negli enti locali rimando a BOTTARI – TEDESCO, op.cit, pag.31 e segg 80 In realtà occorrerà attendere la l.15 del 2005 per trovare un richiamo esplicito alla trasparenza nella L. 241 del 1990. Sul punto v. CERULLI IRELLI “Verso un più compiuto assetto della disciplina generale dell’azione amministrativa”, Astrid Rassegna, n°4.2005.
79

67

chiaro a chi svolge il proprio compito (e non sono chiare le conseguenze che possono derivare da eventuali sottovalutazioni) si rischia di bilanciare male il proprio impegno e di produrre dei danni. Allora, alla luce di ciò, diventa imprescindibile provare a collocare le scelte del legislatore in un’intelaiatura (framework) che possa costituire il riferimento stabile per chi è impegnato a far crescere, attraverso una prassi consapevole ed evoluta, un sistema adeguato alle aspettative. In realtà il legislatore del 2012, anche sulla scorta del dilagare degli scandali legati alla gestione delle risorse pubbliche negli enti locali ha ritenuto che fosse arrivato il momento di presidiare meglio il sistema di compliance dell’attività amministrativa. Per compliance si intende quella funzione aziendale atta a prevenire il rischio connesso alla possibilità di giungere a danni o perdite (anche di immagine) per l’organizzazione, in seguito a cattivo funzionamento e\o comportamento di organi interni rispetto alle normative e alle leggi. Tale funzione presidia dunque importanti risvolti del principio di legalità, in particolare il rispetto delle procedure di legge (per appalti, contributi, incarichi, ecc.) la coerenza tra normativa interna e quella esterna, l’applicazione delle direttive e dei regolamenti e il loro uso (ad esempio alla luce dei pronunciamenti della giurisprudenza sui temi in opera). Il concetto di compliance in azienda è solitamente associato anche al concetto di onestà ed etica nei comportamenti, spesso in relazione a veri e propri codici etici o principi deontologici dei vari settori di appartenenza. L’esigenza di istituire in azienda una funzione specifica di compliance nasce dalle riflessioni condotte a livello internazionale, anche a fronte di scandali e fallimenti mondiali, specie in campo finanziario, che hanno evidenziato l’esigenza di rafforzare presidi organizzativi volti ad assicurare la piena osservanza delle normative riguardanti l’attività svolta. Tuttavia nella modifica che il legislatore della 213/2012 ha ritenuto di apportare al Testo Unico degli enti locali n.267/2000, appare la consapevolezza che sui controlli delle attività degli enti locali occorresse rinforzare il presidio ripristinando, per esempio, il ruolo di importanti figure interne come i segretari comunali, messe da parte forse troppo sbrigativamente nel 1997 con la legge 127 c.d. Bassanini. Pertanto, nello schema di framework, di
68

intelaiatura o quadro sistematico dell’azione della pubblica amministrazione (locale e non) che si propone nella figura 1.1 , all’area della Performance (che attiene al buon andamento) va affiancata l’area della Compliance (che attiene alla legalità formale e sostanziale). A queste due ne va poi aggiunta una terza, l’area dell’Accountability, oggi solo parzialmente considerata nel sistema normativo italiano e nella legge 213 del 2012.

Figura 1.2 – Il nuovo framework dell’azione amministrativa

Fonte: Elaborazione Personale
69

Ricollocare in un quadro sistematico i diversi adempimenti di controllo e di rendicontazione previsti dalla recente legislazione sugli enti locali permette al dirigente di avere da subito ben chiaro il percorso attraverso cui l’azione amministrativa, che ha avuto impulso da un atto di indirizzo politico o da una norma , si snoderà. Questo semplice schema logico consente delle efficaci sinergie tra le diverse fasi di vita dell’azione amministrativa, legate fra esse in un ciclo di esami impliciti ed espliciti che ne permettono uno sviluppo più efficiente e una qualificazione più produttiva. Ogni fase di esame ha ad oggetto una diversa causa (la regolarità amministrativa, la regolarità contabile, la valutazione della prestazione, etc.) ma tutte sono legate tra loro da un disegno sottostante e complessivo che ha come finalità quella di sottoporre l’azione amministrativa ad un’analisi coerente, costante e utile sotto i diversi punti di vista presi in considerazione. Ogni area di esame e di controllo corrisponde poi, di risulta, ai principi generali (costituzionali e non). Ogni area avrà diversi oggetti d’analisi, ma ciò non esclude, anzi, implica che la continua soggezione degli atti e delle attività alle diverse fasi di controllo (audit) è garanzia della solidità del sistema e dei pesi e contrappesi che stanno al suo interno. Oggi assistiamo ad un cambiamento di contesto economico che investe la pubblica amministrazione almeno su quattro necessità: a. Ridurre la spesa pubblica b. Incrementare la produttività c. Dare migliori risposte alle preferenze/interessi degli utenti d. Incrementare la trasparenza Questi quattro temi fondamentali implicano un consistente mutamento dei parametri attraverso cui si è interpretata sino ad oggi l’azione della pubblica amministrazione81. Occorre, pertanto, che il sistema normativo sia adeguato e si attrezzi per affrontare e risolvere la crisi che ha investito il precedente assetto. Sulla base delle considerazioni sopra esposte si ritiene che la normativa italiana
C. POLLITT, X. GIRRE, J. LONSDALE, R. MUL, H. SUMMA, M. WAERNESS Performance or Compliance: performance audit and public management in five Countries, Oxford University press, 1999.
81

70

debba subire ancora qualche adeguamento per riportare il sistema su un piano di utilità e di accettabilità. L’intervento sui controlli interni delineato dalla legge 213/2012 ha avuto il torto di essere predisposta in un momento in cui sembrava più importante dare una risposta alle numerose pressioni esterne di riforme “ad ogni costo” e di replicare con strumenti legislativi ad esigenze di riassetto che sono prima di tutto di tipo economico-sociale. Occorreva fare delle scelte di campo ben precise e avere chiaro il sistema che avrebbe dovuto presidiare le funzioni attribuite alle pubbliche amministrazioni nel prossimo futuro. Queste considerazioni, di profilo diverso rispetto all’oggetto del presente lavoro, servono per introdurre l’ultima parte di trattazione riguardante lo schema di framework che si è proposto. Si tratta di considerazioni stimolate dallo stesso impianto del framework. Le domande cui occorre fornire una risposta sono in estrema sintesi tre: a. Esiste nel sistema normativo un equilibrio e un bilanciamento sulle tre aree di analisi? b. I soggetti coinvolti nel sistema possiedono ruoli adeguati a svolgere i processi loro richiesti? c. Esiste la possibilità di semplificare e rendere più agibile il sistema? Sul primo quesito la risposta che diamo è parzialmente negativa. Il sistema di pianificazione e controllo negli enti ha subito in questi ultimi anni numerosi rimaneggiamenti con l’obiettivo di adeguarsi a quelle che sono le migliori esperienze in campo internazionale. In estrema sintesi potremmo dire che, a causa di un notevole gap culturale, in Italia si è copiato e applicato male. È prevalsa (e lo si vede nella recente normativa del 2012 con le leggi 213 e 190) una cultura di tipo giuridico su una cultura di tipo economicoaziendalistico. Sul tema della compliance si è preferito garantirsi risultati attraverso una delineazione di percorsi di controlli stringenti e sovrapposti (preventivi, concomitanti, successivi) che rischiano di mettere in seria difficoltà gli apparati già pesantemente colpiti dai tagli lineari alle entrate. Si è preferito ribadire l’esistenza formale dei controlli piuttosto che preoccuparsi di delineare modelli semplici e facilmente implementabili nelle organizzazioni, anche le più piccole. Si sono
71

contrapposte figure di vertice aziendale (segretari versus dirigenti, revisori versus tutti o versus nessuno, dirigenti versus se stessi – con l’espressione di un parere sui propri atti) che avrebbero avuto bisogno, piuttosto, di un avvicinamento in termini collaborativi e di team-work. Sul tema della performance si sono arenati i buoni propositi del D.Lgs. 150/2009 dirigendo su un’Autorità (l’ANAC), a questo punto giudicabile, in grado di rappresentare un organo di raccolta (e non di elaborazione) di dati, e di espressione di pareri che, nell’ambiente operativo, hanno generato confusione e disorientamento. I piani e le relazioni sulla performance, al di là degli obblighi formali di redazione e di divulgazione, non risultano avere né alcuna efficacia né alcuna significatività sulle aspettative di miglioramento dei servizi e delle attività pubbliche e gli organismi indipendenti di valutazione (OIV), quali organi esterni alle amministrazioni, si barcamenano in un’attività valutativa senza riferimenti di confronto e senza prospettive di coordinamento. Sul tema dell’accountability, infine, il legislatore ha preferito glissare, facendo solo qualche riferimento estemporaneo alle relazioni di inizio e di fine mandato e contribuendo ad affollare la già ampia messe di adempimenti burocratici che sembrano essere diventati importanti strumenti di rendicontazione pubblica (ad esempio i ‘performance audit’) che in altri paesi hanno la forza di determinare anche la quantità di risorse destinate al territorio. E qui, forse, anche il tema dei soggetti chiamati a svolgere un ruolo in questo quadro sistematico dovrà subire una brusca sterzata. In un’ottica di governance le professionalità vanno affiancate, non contrapposte. I ruoli devono essere chiari, non confusi. Se definiamo le competenze di un controller interno dobbiamo anche definire le garanzie che affiancano questo ruolo. Non si può, ad esempio, legiferare che il segretario comunale diventi il responsabile di controlli delicati e stringenti all’interno dell’organizzazione (addirittura quelli ‘anticorruzione’) e poi lasciare che questa figura sia il soggetto più debole all’interno dell’organizzazione stessa (per precarietà del ruolo, assenza di valutazioni oggettive sulle non conferme, ecc.). Così come non si può pretendere di gestire come è stato gestito il complicato sistema di performance audit prefigurato
72

dal D.Lgs. 150/2009. I ‘revisori della performance’, che oggi dovrebbero essere gli OIV., devono occuparsi non solo di valutazione dei dirigenti ma anche di controllo sulle criticità organizzative e funzionali degli enti (dovrebbero avere, cioè, anche funzioni di assessment). I veri controller della performance in altri paesi hanno raggiunto un grado di massima influenza nella formazione delle agende (programmi) politiche e nella formazione delle politiche pubbliche82. Occorre, infine, costruire un sistema meno contorto e sovrabbondante dell’attuale, cresciuto attraverso gemmazioni e superfetazioni mai amalgamate. Negli enti si continuano a produrre documenti di programmazione (e atti di controllo) molto specifici e accurati ma si ha l’impressione che non vi sia un sistema ciclico di produzione di “valore pubblico”. Si ha la sensazione di appendere dei meravigliosi quadri alle pareti di una stanza che è ancora nel pieno del disordine. Basterebbe affidarsi a modelli già sperimentati in altri paesi per far crescere un sistema di competenze di controllo (auditing expertise) in grado di supportare tutte le situazioni, anche e soprattutto le più svantaggiate. Questo lo si fa attraverso un approccio contestualizzato, cioè legato alle situazioni specifiche, o attraverso un approccio generalizzato. Nel primo caso si opererà affiancando alle figure di valutatori e di esperti o di decisori e managers dei veri e propri network di supporto (a livello locale o nazionale). Nel secondo caso si agirà attraverso le buone pratiche, chiedendone l’implementazione obbligatoria lì dove la cosa è

Cfr. J. LONSDALE, P.A. VILKINS, T. LING Performance auditing – contributing to accountability in democratic government, E.Elgared (UK-USA), 2011: ‘il Performance auditing concerne il controllo dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità con riferimento a: a) controllo dell’economicità delle attività amministrative in accordo con i principi e le pratiche manageriali più diffuse; b) il controllo sull’efficienza nell’utilizzo delle risorse umane, finanziarie e altre (inclusi i sistemi informatici), gli indicatori di performance e i monitoraggi periodici, nonché le procedure seguite da altri enti già sottoposti ad audit con la necessità di rimediare alle deficienze evidenziate negli audit stessi; c) controllo dell’efficienza della performance in relazione al raggiungimento degli obiettivi e controllo sugli impatti generati rispetto agli effetti attesi’.

82

73

valutata possibile o intraprendendo percorsi di tutoraggio e affiancamento83.

1.6 La disciplina anticorruzione nella legge 190/2012 e nei successivi decreti legislativi attuativi (D.Lgs.33/2013 e D.Lgs.39/2013) La pubblica amministrazione, in questo grave periodo di crisi che il Paese sta attraversando, è obbligata alla costante ricerca di un delicato equilibrio tra la necessità di risparmiare e l’obbligo di fungere da motore della ripresa. Tale situazione ha riproposto con forza il bisogno di ripensare in modo sistemico la “questione corruzione”. Questo bisogno è reso urgente, altresì, dalla portata e dalla diffusione dei fenomeni corruttivi nel nostro Paese che ha fatto precipitare l’Italia al 72° posto (su 174) nella statistica che misura la percezione della corruzione redatta annualmente da Trasparency International84. La comparazione internazionale dipinge un quadro a dir poco allarmante, rispetto al 2011 sono state perse 3 posizioni, in poco più di 15 anni ben 39 Paesi ci hanno scavalcato nella classifica generale. Ne è la prova la graduatoria di Transparency International, compilata sulla base dell’indice di percezione della corruzione (CPI) da parte dei cittadini di 174 nazioni, diffusa a dicembre 2012, che segnala un grave arretramento del nostro Paese il quale rispetto al 2011 scivola dal 69esimo al 72esimo posto. Peggio di noi in Europa solo Bulgaria e Grecia e siamo dietro a molti Paesi “cosiddetti in via sviluppo”. Di fronte a questi dati di realtà, il legislatore ha ridefinito il quadro complessivo della prevenzione e della repressione della corruzione, promulgando la Legge 190/2012.
Y. GENDRON, D.J. COOPER, B. TOWNLEY The construction of auditing expertise in measuring government performance, in Accounting, Organizations and Society, vol. 32, issues 1-2, 2007, pag. 101-129 84 Si veda: http://www.transparency.org/country#ITA
83

74

La legge 6 novembre 2012, n. 190, recante "disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione", pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 265del 13 novembre 2012 ed entrata in vigore il 28 novembre 2012, ha innovato la disciplina dei reati dei pubblici ufficiali nei confronti della pubblica amministrazione, con le disposizioni contenute nell'articolo 1, commi 75-8385. La riforma, presentata come momento imprescindibile per il rilancio del Paese86, poiché tesa ad implementare l’apparato preventivo e repressivo contro l’illegalità nella pubblica amministrazione87, corrisponde all’esigenza di innovare un sistema normativo ritenuto da tempo inadeguato a contrastare fenomeni sempre più diffusi e insidiosi88 ed è volta a ridurre la “forbice” tra la realtà effettiva e quella che emerge dall’esperienza giudiziaria.89
Sulla nuova legge per la prevenzione della corruzione e dell’illegalità nelle amministrazioni, BALBI, Alcune osservazioni in tema di riforma dei delitti contro la pubblica amministrazione, in Diritto penale contemporaneo- Riv.trim., n, 34/2012, p. 5 ss; DOLCINI, VIGANO’, Sulla riforma in cantiere dei delitti di corruzione, in Diritto penale contemporaneo- Riv. trim., n. 1/2012, p. 232 ss; VIGANO’, La riforma dei delitti di corruzione, in GAROFOLI-TREU (a cura di), Libro dell’anno del diritto, Treccani, 2013; PALAZZO, Concussione, corruzione e dintorni: una strana vicenda, in Diritto penale contemporaneo- Riv. trim., n. 1/2012, p. 227 ss; SPENA, Per una critica dell’art. 319-quaterc.p.. Una terza via tra concussione e corruzione?, in www.penalecontemporaneo.it; GAROFOLI, La nuova disciplina dei reati contro la P.A., in www.neldiritto.it, nonché in www.penalecontemporaneo.it; AMATO, PADOVANI, in Legge anticorruzione/2: l’analisi delle norme penali, in Guida al Diritto, 48, 2012; VINCIGUERRA, FORNASARI, BONINI, BEVILACQUA, in Prevenzione e repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione (Legge 190/2012). Una prima lettura delle disposizioni penali, in Giur. it., 12, 2012. 86 BALBI, Alcune osservazioni, cit 87 Relazione dell’Ufficio del Massimario della Corte di Cassazione, (Rel. n. III/11/2012), Novità legislative: L. 6novembre 2012, n. 190 recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”. 88 Per un’analisi della diffusione del fenomeno corruttivo si veda il Rapporto della Commissione per lo studio e l’elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione,Roma 2012, 7 e ss, pubblicato a cura del Ministero per la pubblica amministrazione e la semplificazione in
85

75

L’Italia, come dicevamo, nelle graduatorie internazionali che comparano gli Stati in funzione del grado di diffusione del fenomeno della corruzione, è fortemente arretrata. L’argomento ha una portata transnazionale nella misura in cui gli scambi di beni e di servizi hanno assunto sempre più una dimensione globale. La corruzione è diventata emergenza internazionale per i danni economici diretti, indiretti e sistemici, che produce, minando la fiducia delle imprese nei confronti degli Stati e genera una riduzione degli investimenti a scapito della crescita economica. A livello nazionale la percezione della corruzione produce effetti altrettanto devastanti provocando la perdita di fiducia dei cittadini nei confronti delle Istituzioni e della politica. Dal raffronto tra i dati giudiziari e quelli relativi alla percezione del fenomeno lato sensu corruttivo, forniti da Trasparency International e dalla Banca mondiale, infatti, si evince che sussiste un rapporto inversamente proporzionale tra corruzione “praticata” e corruzione “denunciata e sanzionata”, con la crescita esponenziale della prima e la forte riduzione della seconda90. Le motivazioni addotte a sostegno dell’esigenza di intervenire sull’assetto normativo dei reati contro la pubblica amministrazione sono essenzialmente due: da una parte si rileva l’inadeguatezza del sistema normativo vigente e dall’altra si valorizza la necessità di adeguare l’ordinamento interno agli impegni assunti a livello internazionale, con la ratifica di talune Convenzioni91. La legge 190 del 2012 costituisce una risposta, per vero secondo alcuni non del tutto soddisfacente92, a tali esigenze. www.governo.it/GovernoInforma/documenti/20121022/rapporto_corruzioneDEF.p df. 89 AMATO, Concussione: resta solo la condotta di “costrizione”, in Legge anticorruzione/2: l’analisi delle norme penali, in Guida al Diritto, 48, 2012. 90 GAROFOLI, La nuova disciplina, cit 91 BALBI, Alcune osservazioni, cit.; DOLCINI, VIGANO’, Sulla riforma, cit. . 92 BALBI, Alcune osservazioni, cit. . Fortemente critico sulla riforma l’A., secondo cui: “la riforma ben difficilmente segnerà una tappa davvero significativa, e apprezzabile, nell’evoluzione del nostro sistema penale. Quello che fa pensare, alla luce di tutto ciò, è l’inspiegabile consenso sociale addensatosi su di un testo normativo di medio spessore e di modesto impatto. Certo, la definizione mediatica di decreto anticorruzione ha svolto la sua parte, quasi che non esprimersi a favore

76

Essa infatti, persegue un duplice obiettivo: in uno a quello di lanciare un messaggio chiaro al Paese, ridisegnando la strategia di contrasto alla corruzione in senso non maggiormente repressivo ma preventivo , la legge risponde anche allo scopo di adeguare il nostro ordinamento agli obblighi assunti sul piano internazionale. Tali obblighi, sono vincolanti sul piano interno, in virtù del richiamo contenuto nel primo comma dell’articolo 117 della Carta Costituzionale, che sancisce che la potestà legislativa è esercitata nel rispetto dei vincoli derivanti dagli “obblighi internazionali”. In particolare, la legge sulla riforma della corruzione si ispira alla Convenzione delle Nazioni Unite sulla corruzione del 31 ottobre 2003, cosiddetta “Convenzione di Merida”, ratificata con la legge 3 agosto 2009, n. 116 e soprattutto alla Convenzione penale sulla corruzione del Consiglio d’Europa del 27 gennaio 1999 (Convenzione di Strasburgo), ratificata dall'Italia con la legge 28 giugno 2012, n. 110, nonché al rapporto redatto dal GRECO, “Group of States against corruption”, istituito in seno al Consiglio di Europa, che ha adottato la raccomandazione con la quale l’organo ha invitato gli Stati membri ad adottare un regime sanzionatorio di

di esso sembrasse costituire una forma di connivenza nei confronti di politicanti corrotti. Lascia sempre un po’ di amarezza pensare che tanta voglia di legalità proveniente dal corpo sociale possa essere così facilmente veicolata su obiettivi più o meno casuali.”. Critico anche il giudizio di PALAZZO, Concussione, corruzione e dintorni, cit. ; secondo l’A. infatti: “Se legiferare significasse procedere frigido pacato que animo, l’attuale vicenda della riforma dei delitti contro la pubblica amministrazione ne sarebbe un’evidente smentita. Ma soprattutto lo sconcerto prodotto dalla raffica di notizie di reato delle ultime settimane e la giusta attenzione dedicata dalla stampa quotidiana ai conati legislativi, con un occhio sempre sospettosamente rivolto ai processi in corso per smascherare temute “trappole” eventualmente nascoste tra le pieghe delle nuove norme, hanno messo nell’ombra la stranezza diciamo così- che questa vicenda rivela ad un osservatore un po’ più distaccato.”. Di opinione contraria, DOLCINI,VIGANO’, Sulla riforma, cit., secondo cui: “ci pare opportuno ancora una volta ribadire un complessivo apprezzamento per la riforma progettata, che affronta finalmente, seppur in modo parziale in ragione delle difficili contingenze politiche, un nodo essenziale per il futuro del paese: sulla base di un disegno di politica criminale magari non ambizioso, ma quanto meno chiaro e razionale. Di questi tempi, non è poco.”.

77

misure efficaci, proporzionate e dissuasive contro la corruzione93, che includano sanzioni privative contro la libertà. Le iniziative per arginare il fenomeno a livello internazionale poste in essere nell’ultimo ventennio dal GRECO (Gruppo di Stati contro la Corruzione) nell’ambito del Consiglio d’Europa, hanno consentito di individuare principi guida, elaborare rapporti di valutazione tra Stati per poi fornire “Rapporti di Compliance” sui singoli Stati. Sulla scorta dell’adesione alla Convenzione di Merida è stata istituita la “CIVIT”94, ossia l’Autorità nazionale anticorruzione95. La recente Legge 190 del 2012 pone le basi per affrontare sistematicamente il tema dell’anticorruzione nel nostro Paese. La Legge anticorruzione, rappresenta la risposta strutturata alle richieste di adeguamento provenienti dal contesto mondiale ed europeo introducendo per la prima volta nel nostro ordinamento un sistema organico di prevenzione della corruzione attraverso un modello di azioni concatenate da porre in essere all’interno delle Pubbliche amministrazioni italiane. Le strategie di prevenzione della corruzione vengono attuate a livello nazionale attraverso il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) e, a livello decentrato, tramite il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (PTPC). Con la recente approvazione del Piano Nazionale, elaborato dal Dipartimento della
AMATO, Concussione: resta solo la condotta di “costrizione”, cit. La legge n. 190 del 6 novembre 2012 Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione ha individuato la Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche quale Autorità nazionale anticorruzione. Con l’entrata in vigore della legge del 30 ottobre 2013, n. 125, di conversione del decreto legge del 31 agosto 2013, n. 101, recante disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni, la Commissione ha assunto la denominazione di Autorità Nazionale Anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche. La sua composizione è stata rivista dall’art. 5 comma 3 della legge sopra citata che ha sostituito il comma 3 dell’art. 13 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150; l’organo collegiale è composto dal presidente e da quattro componenti. L’Autorità mantiene le sue competenze in materia di valutazione e trasparenza delle amministrazioni pubbliche (http://www.anticorruzione.it). 95 GAROFOLI, Il contrasto alla corruzione: il percorso intrapreso con la l. 6 novembre 2012, n. 190, e le politicheancora necessarie, in www.neldiritto.it, nonché in www.giustizianamminitrativa.it.
94 93

78

Funzione Pubblica, l’ex Commissione indipendente per la Valutazione, la Trasparenza e l'Integrità delle amministrazioni pubbliche oggi Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha fissato al 31 gennaio 2014 la data ultima per l’approvazione dei piani triennali da parte delle singole amministrazioni. Successivamente, la Legge anticorruzione prevede che ciascuna Amministrazione nomini un Responsabile della prevenzione della corruzione e un Responsabile della trasparenza che non necessariamente devono coincidere in un unico soggetto. L’impianto normativo è piuttosto complesso e articolato anche in considerazione del fatto che il Piano Triennale anticorruzione deve contenere al suo interno il Programma Triennale per la Trasparenza. Un ulteriore elemento di novità introdotto dalla Legge 190 prevede l’emanazione di un nuovo Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici che è stato adottato con D.P.R. n. 62/2013 per conformare in chiave etica il comportamento del pubblico dipendente. Infatti, a differenza del passato, la natura di regolamento lo rende immediatamente applicabile e fonte di responsabilità disciplinare per un ambito di soggetti piuttosto esteso (anche collaboratori e consulenti della P.A. a diverso titolo). Il D.Lgs. 33/2013 (emanato su delega prevista all’articolo 35 della Legge 190/2013) completa il quadro riordinando la disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, assumendo, nel caso specifico, un significato diverso da quello usuale. In realtà, il principio della trasparenza sancito all’art. 11 del d.lgs. 150/2009, in merito all’accessibilità dei dati, è espresso oggi dal decreto legislativo n. 33 con una portata significativamente maggiore di “accessibilità totale”. Anche in questo caso, la norma risponde a spinte provenienti dall’Unione europea tesa a ribaltare l’approccio culturale italiano e mutare il rapporto tra PA e cittadino riducendo la percezione comune di “mala-amministrazione della cosa pubblica”. Quindi, attualmente, il concetto di “accessibilità totale” prevale su tutto salvi ovviamente i dati non ostensibili riguardanti lo stato di malattia, il segreto di Stato o situazioni assimilabili. Viene colmata in tal modo una discrasia tra l’Italia e lo standard europeo dove da tempo trovano applicazione sia il principio della trasparenza totale
79

sia quello della legittimazione per tutti i soggetti ad accedere a dati e informazioni pubblici. In sintesi, comportamenti e trasparenza completano il progetto di rinnovamento e cambiamento culturale al quale la nuova PA deve tendere. Da un lato, i comportamenti virtuosi dei pubblici dipendenti impattando sulla prestazione lavorativa contribuiscono a ridurre le sacche di inefficienza e corruzione agevolando il recupero di credibilità e prestigio dell’Amministrazione verso gli “stakeholder” interni ed esterni. Dall’altro, l’amministrazione trasparente, realizzata attraverso l’”accountabilility” a tutto campo, rappresenta un importante strumento per il contrasto e la prevenzione della corruzione in modo da garantire a tutti la possibilità di verificare l’agire dell’amministrazione. A questo punto, la domanda che tutti ci poniamo a proposito della legge anticorruzione riguarda l’efficacia della norma ovvero quale risultato potrà produrre in termini di riduzione concreta della malaamministrazione? La risposta è ardimentosa anche perché non può che risentire della riflessione che è attualmente in corso circa la congruità delle scelte operate dal legislatore rispetto al pubblico impiego. Peraltro, in aggiunta a quanto detto, una reale criticità risiede nella scarsa attenzione degli organi di indirizzo politico su strategie e politiche di contrasto alla corruzione. A tal proposito, già nel 2011, anche la Commissione Europea96 ha presentato una serie di misure volte a rafforzare la lotta contro la corruzione nell’Unione Europea e, al contempo, a supportare la volontà politica degli Stati membri per combattere con efficacia il fenomeno; nel resoconto viene evidenziato questo specifico deficit di “commitment” politico. Accanto a rischi già individuati, quale ad esempio quello dell’iperregolazione normativa che potrebbe “ingessare” le amministrazioni, persiste la tendenza ad adempiere in modo burocratico piuttosto che innovare la sostanza dell’agire amministrativo. Esiste inoltre a margine anche una larga parte dell’amministrazione che non ottempera in alcun modo alle prescrizioni contenute nelle norme di http://europa.eu/legislation_summaries/fight_against_fraud/fight_against_corrupt ion/lf0004_it.htm
96

80

legge (ad esempio le disposizioni contenute nel Decreto Legislativo n.150/2009 riguardanti la valutazione della performance) senza incorrere in alcuna sanzione. Dunque, ci troviamo anche di fronte ad una mancanza di monitoraggio rispetto all’applicazione della norma. Allora, come pretendere un controllo efficace sulla modalità di applicazione delle leggi? Analizzando l’impianto del PNA in rapporto alle linee guida internazionali, questo risulta complessivamente ben articolato anche se suscettibile, ovviamente, di miglioramenti ed interventi mirati. Nel caso specifico, esaminando le singole disposizioni, non sembrano ravvisarsi particolari criticità nell’impostazione tecnico-organizzativa del Piano, mentre, è assolutamente tangibile il rischio di burocratizzazione perché accompagnato da logiche di adempimento formale in presenza di un’elusione sostanziale delle prescrizioni. In altre parole, l’ottica anticorruzione nella quale il buon funzionario dovrebbe collocarsi è quella propositiva, di risultato, volta ad evitare atteggiamenti di adempimento meramente formale e, al contrario, tesa a cogliere la preziosa opportunità offerta dal Piano per intervenire sia sull’organizzazione degli uffici sia sulla riprogettazione dei processi in chiave etica di modernizzazione e semplificazione. In tale architettura, si chiede al Responsabile della prevenzione della corruzione di giocare un ruolo fondamentale di coordinamento dell’azione di prevenzione assieme alla dirigenza tutta, al personale e all’Organismo Indipendente di Valutazione. L’obiettivo comune di misurazione dei rischi reali (risk management), orienterà l’azione di prevenzione per individuare le aree sulle quali intervenire e, conseguentemente, porre in essere i correttivi per adeguarle ai principi e alle linee guida contenuti nelle norme anticorruzione. In altri termini, l’applicazione del metodo per la valutazione del rischio ha l’obiettivo di “neutralizzare” il rischio stesso individuando le misure volte ad evitare che lo stesso possa trasformarsi in un evento. Il risk management infatti, consiste nella mappatura dei processi, nell’individuazione sia delle singole fasi del processo sia del responsabile di riferimento; successivamente, i rischi sono puntualmente catalogati al termine di un processo di valutazione effettuato sulla base di indici di riferimento. Dunque il ruolo del Responsabile della prevenzione della corruzione
81

rappresenta il perno attorno al quale ruota tutta l’attività di prevenzione che prevede in primis la formulazione della proposta triennale di Piano anticorruzione e successivamente come oggetto di uno specifico risk assessment la vigilanza sull’applicazione effettiva del Piano. In conclusione, anche se da un lato l’architettura normativa è ben congeniata, dall’altro la concreta efficacia delle norme dipende, come sempre è stato, dall’agire umano, dallo spirito etico e propositivo delle persone che fanno parte dell’organizzazione. In ultima analisi, la responsabilità di un eventuale fallimento non può che essere di tutti i soggetti coinvolti nel processo di rinnovamento nessuno escluso. E’ necessario cogliere l’opportunità di rinnovamento evitando che prevalga ancora una volta la cultura del non fare o dell’elusione normativa orientata al mero adempimento “formale e/o minimale” di Legge avviando un circuito virtuoso per contrastare il fenomeno corruttivo nelle PA. In attuazione dell'art. 1, commi 49 e 50, della Legge Anticorruzione, è stato approvato il Decreto Legislativo 8 aprile 2013, n. 39, recante "Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell'articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190.". Va premesso prima di tutto che i nuovi decreti sulla trasparenza rappresentano una novità fortemente innovativa, in grado di segnare profondamente ed in modo positivo i rapporti tra la pubblica amministrazione e i cittadini. Il problema della decorrenza delle nuove norme deve essere inquadrato tenuto conto di quella che è la ratio delle nuove disposizioni: prevenire ogni possibile situazione di "conflitto di interessi" o comunque contrastante con il principio costituzionale di imparzialità. Il nuovo decreto stabilisce una serie articolata e minuziosa di cause di inconferibilità e incompatibilità (con obbligo in questo secondo caso di scegliere, a pena di decadenza, entro il termine perentorio di 15 giorni, tra l'uno e l'altro incarico) con riferimento alle seguenti tipologie di incarichi: - incarichi amministrativi di vertice (ad esempio, segretario dell'ente locale o direttore);

82

incarichi dirigenziali o di responsabilità, interni e esterni, nelle pubbliche amministrazioni e negli enti di diritto privato in controllo pubblico; - incarichi di amministratore di ente di diritto privato in controllo pubblico. Nell'art. 1, rubricato "Definizioni", viene declinata la distinzione tra le due principali fattispecie regolamentate dalla norma, ovvero l'inconferibilità e l'incompatibilità. Per inconferibilità (lett. g) s'intende: "la preclusione, permanente o temporanea, a conferire gli incarichi previsti dal presente decreto a coloro che abbiano riportato condanne penali per i reati previsti dal capo I del titolo II del libro secondo del codice penale, a coloro che abbiano svolto incarichi o ricoperto cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati da pubbliche amministrazioni o svolto attività professionali a favore di questi ultimi, a coloro che siano stati componenti di organi di indirizzo politico". L'incompatibilità (lett. h) viene invece definita come "l'obbligo per il soggetto cui viene conferito l'incarico di scegliere, a pena di decadenza, entro il termine perentorio di quindici giorni, tra la permanenza nell'incarico e l'assunzione e lo svolgimento di incarichi e cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dalla pubblica amministrazione che conferisce l'incarico, lo svolgimento di attività professionali ovvero l'assunzione della carica di componente di organi di indirizzo politico". Tabella 1.3 - Definizioni di Inconferibilità ed Incompatibilità

-

83

Tabella 1.4 – Il D.Lgs.39/2013 in tabella

84

Fonte: Stefano Setti - Pubblicato sul Canale Normativa il 24 aprile 2013
85

In questo contesto ci si limiterà, pertanto, a dar conto delle novità introdotte dal decreto 39/2013. Le ipotesi di inconferibilità introdotte dal decreto sono sostanzialmente riconducibili a tre diverse fattispecie. La prima consegue alla condanna per reati commessi dai pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, previsti dal capo I del titolo II del libro II del codice penale. L’ipotesi trova applicazione, senza particolari variazioni se non quelle rese necessarie dal carattere autonomo del rapporto di lavoro97, anche nei riguardi dei direttori generali (sanitari ed amministrativi)98. È importante rilevare come l’inconferibilità possa anche conseguire a pronunce di condanna non irrevocabili. Trattandosi di forme di inconferibilità derivanti da provvedimenti giurisdizionali non ancora definitivi, il legislatore ha ritenuto opportuno di contenerne la durata massima prevedendo, altresì, la cessazione di diritto in caso di sopravvenienza di una pronuncia, anche non irrevocabile, di proscioglimento.99 Alla luce di tale novità, appare quanto meno dubbia la perdurante vigenza dell’art. 3, comma 11, d.lgs. 502/1992, che analoghe forme di inconferibilità, anche conseguenti a pronunce di condanna non definitive, prevedeva in relazione agli incarichi di direzione. Le altre ipotesi di inconferibilità previste dal d.lgs. 39/2013 conseguono, invece, allo svolgimento di incarichi di matrice politica ovvero allo svolgimento di incarichi presso enti finanziati dall’amministrazione conferente: in entrambi i casi specifiche disposizioni sono dettate per i dirigenti. A tal riguardo vi è da segnalare come l’unica ipotesi conosciuta dall’ordinamento di inconferibilità degli incarichi per ragioni politiche fosse in precedenza proprio quella contenuta all’interno dell’art. 3, comma 9, d.lgs. 502/1992 (ora abrogata espressamente
Art. 3, comma 6, d.lgs. n. 39/2013 Per certi aspetti, alcune delle cause di inconferibilità previste dal d.lgs. n. 39/2013 presentano profili di sovrapposizione rispetto alle più tradizionali cause ostative di assunzione agli impieghi. 99 Art. 3, comma 6, d.lgs. 39/2013.
98 97

86

dall’art. 23 d.lgs. 39/2013), relativa al divieto di nomina a direttore generale per coloro i quali fossero stati candidati, senza poi risultare eletti, in elezioni europee, nazionali, regionali e locali. L’art. 8, comma 1, d.lgs. 39/2013 ritorna sulla materia confermando tale ipotesi ed ampliando ulteriormente lo spettro delle inconferibilità ai casi in cui il soggetto abbia in precedenza svolto incarichi politici, graduando diversamente il periodo di c.d. raffreddamento in relazione alla natura dell’incarico politico ricoperto. Come è stato esattamente osservato nei primi commenti, la norma intende evitare che il conferimento degli incarichi, soprattutto se ancorato ad una valutazione di professionalità del prescelto, sia in qualche modo condizionato da esigenze di ricollocamento di personale politico, ciò che potrebbe condizionare impropriamente anche la successiva azione del titolare dell’incarico dirigenziale, sì da pregiudicare la stessa imparzialità della PA. L’imparzialità soggettiva del funzionario è, tuttavia, obiettivo perseguito dal legislatore ricorrendo ad un ampio ventaglio di strumenti, non limitato alle sole ipotesi di inconferibilità degli incarichi. Si spiega così l’estensione della platea dei destinatari delle previsioni di cui all’art. 53, comma 16-ter, d.lgs. 165/2001, introdotte peraltro dalla recente legge 190/2012, relative al divieto per i pubblici dipendenti che abbiano esercitato poteri autoritativi e negoziali di svolgere nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego attività presso i soggetti privati destinatari dell’attività della PA. L’art. 21 del d.lgs. 39/2013 prevede, infatti, che detto divieto si applichi anche ai funzionari legati da rapporto di lavoro autonomo. La disposizione conferma l’approccio sostanzialistico adottato dal legislatore del 2013, finalizzato ad assicurare la correttezza e l’imparzialità del funzionario, quale che sia la natura del rapporto di lavoro. Corposo è, infine, l’intervento sul versante delle incompatibilità, con l’introduzione di fattispecie, integrative di quelle già vigenti, ancorate allo svolgimento di incarichi presso enti di diritto privato

87

ovvero di natura politica100, suscettibili di generare posizioni di conflitto di interessi o di interferire, comunque, con il corretto andamento della PA. Dal quadro normativo sopra tratteggiato emerge certamente il tentativo del legislatore di introdurre, soprattutto con riferimento alla media dirigenza, maggiori garanzie di trasparenza e di imparzialità nella gestione degli incarichi, allo scopo di porre un argine alla politicizzazione degli apparati. Con riferimento, in particolare, agli incarichi di struttura complessa, l’obiettivo della gestione imparziale viene realizzato attenuando in maniera significativa, pur senza escluderla del tutto, la discrezionalità nella scelta dei collaboratori ed imponendo obblighi procedimentali in grado di assicurare, ex post, un controllo giudiziale sulle scelte più penetrante ed effettivo rispetto a quello consentito sotto il vigore del precedente quadro normativo. Proprio con riferimento alla latitudine ed all’intensità del sindacato giudiziale sulle nomine dei dirigenti, è dunque da salutare con favore l’allineamento così realizzato rispetto agli standard di tutela da tempo oramai assicurati nei riguardi delle altre dirigenze. Perduranti criticità permangono, invece, in ordine al diverso versante della conferma dell’incarico, la cui disciplina continua tuttora a caratterizzarsi per il mantenimento di soluzioni regolatorie già oggetto in passato di diffusi rilievi critici. Con riferimento, dunque, ai direttori di struttura, non pare errato sostenere che l’introduzione sul piano del diritto positivo di strumenti di selezione secondo il merito – giudicati meglio in grado di assicurare (almeno in teoria) la selezione dei migliori, in ossequio al principio di imparzialità – segni una significativa correzione di rotta rispetto al recente passato: la mimetica trasposizione dei modelli aziendalistici, dominati dalla presenza di una amplissima discrezionalità nelle nomine, sembra cedere il passo ad un sistema in parte diverso, in cui la logica manageriale viene affinata tramite

100

In entrambi i casi specifiche previsioni sono dettate per i direttori v. artt. 10 e 14 d.lgs. 39/2013

88

ricorso a soluzioni ispirate ad una visione più disincantata dei reali meccanismi di funzionamento degli apparati. Valutazione parzialmente diversa, quanto a grado di profondità dell’intervento legislativo, devono, invece, ricevere le disposizioni relative alle nomine dei direttori generali, in relazione alle quali appare tuttora non superato il modello fiduciario accolto dalle precedenti riforme. Qui è, infatti, ancora la fiducia, seppure da intendersi in senso tecnico ed oggettivo, a porsi quale canone predominante per la scelta del funzionario, avendo il legislatore della riforma inteso puntare, con maggiore decisione, sul diverso versante del consolidamento delle garanzie di professionalità dei candidati, affidandone il vaglio ad una verifica preliminare ed imparziale di idoneità, ma lasciando impregiudicata l’ampia discrezionalità degli organi regionali nell’individuazione del candidato ritenuto meglio in grado di realizzare i programmi approvati. Il Decreto legislativo del 4 marzo 2013, n. 33 “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni” rappresenta un proseguimento nell’opera intrapresa dalla Legge 190/2012 (anticorruzione) e, attraverso una maggiore trasparenza di tutte le PA, ha come obiettivi fondamentali: - Favorire la prevenzione della corruzione - Attivare un nuovo tipo di “controllo sociale”(accesso civico) - Sostenere il miglioramento delle performance - Migliorare l’accountability dei manager pubblici - Abilitare nuovi meccanismi di partecipazione e collaborazione tra PA e cittadini. Il D.Lgs. 33/2013 è il provvedimento di attuazione dei principi e dei criteri previsti dall’articolo 1, comma 35, della legge 6 novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione), ed è in vigore dal 20 aprile 2013. Tale normativa riunisce, in un unico testo, le numerose disposizioni legislative in materia di obblighi di informazione, trasparenza e pubblicità da parte delle pubbliche amministrazioni, prevedendo ulteriori obblighi di pubblicazione di dati e ulteriori adempimenti. L’impostazione normativa si ispira ai “Freedom of Information Acts” (FOIA) statunitensi, dove il principio
89

di trasparenza è inteso come “total disclosure”, ossia come accessibilità totale delle informazioni su ogni aspetto dell’organizzazione e dell’attività amministrativa al fine di permettere ai cittadini e ai mezzi di informazione di controllare l’operato dei governanti e degli amministratori. In ogni amministrazione, il Responsabile per la prevenzione della corruzione svolge, di norma, le funzioni di Responsabile per la trasparenza e il suo nominativo è indicato nel Programma triennale. Il Responsabile inoltre: • svolge stabilmente un’attività di controllo sull’adempimento degli obblighi di pubblicazione, segnalando all’organo politico, all’Organismo Indipendente di Valutazione, all’Autorità nazionale anticorruzione e all’ufficio di disciplina i casi di mancato o ritardato adempimento; • provvede all’aggiornamento del Programma triennale, controlla e assicura la regolare attuazione dell’accesso civico; • in relazione alla loro gravità, segnala i casi di inadempimento o di adempimento parziale degli obblighi. I dirigenti responsabili degli uffici garantiscono il regolare e tempestivo flusso delle informazioni da pubblicare ai fini del rispetto dei termini stabiliti dalla legge. L’Organismo Indipendente di Valutazione (OIV) verifica la coerenza tra gli obiettivi previsti nel Programma triennale e quelli indicati nel Piano della performance e i dati relativi all’attuazione degli obblighi di trasparenza sono utilizzati ai fini della misurazione e valutazione della performance stessa. L’ ANAC, ex Commissione per la valutazione, l’integrità e la trasparenza delle pubbliche amministrazioni, anche in qualità di Autorità nazionale anticorruzione, controlla l’esatto adempimento degli obblighi di pubblicazione, esercitando poteri ispettivi; controlla l’operato dei responsabili per la trasparenza, segnala i casi di inadempimento o adempimento parziale degli obblighi all’ufficio di disciplina dell’amministrazione interessata, ai vertici politici, agli OIV e alla Corte dei conti. A livello centrale, come abbiamo visto, l’ANAC è titolare di poteri ispettivi nei confronti delle singole amministrazioni e può ordinare l’adozione o la rimozione di atti e comportamenti da parte delle stesse. La Commissione, inoltre, controlla l’operato dei responsabili per la trasparenza, può richiedere
90

informazioni all’OIV ed ha un potere di segnalazione dei casi di inadempimento o adempimento parziale (articolo 45). La trasparenza è intesa come “accessibilità totale”101 delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività amministrativa e costituisce “livello essenziale” delle prestazioni che devono essere garantite su tutto il territorio (ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. m, Costituzione). Il decreto introduce, al riguardo, la nozione di “accesso civico”, per distinguerla da quella di accesso ai sensi degli articoli 22 ss. della Legge n. 241/1990 sul procedimento amministrativo (articolo 5). Con essa, s’intende, il diritto di chiunque di richiedere alle pubbliche amministrazioni i documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria, nei casi in cui questa sia stata omessa. A differenza del diritto di accesso agli atti di cui alla L. 241/1990, la richiesta di accesso civico non è sottoposta ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente e non deve essere motivata: è inviata al responsabile della trasparenza che si pronuncia sulla stessa entro trenta giorni. La pubblicazione on line di atti e documenti, così come imposta dal Decreto, favorisce “forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche”; “concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento,

101

Il principio della trasparenza, inteso come «accessibilità totale» alle informazioni che riguardano l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni, è stato affermato con decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. Obiettivo della norma è quello di favorire un controllo diffuso da parte del cittadino sull'operato delle istituzioni e sull'utilizzo delle risorse pubbliche. In particolare, la pubblicazione dei dati in possesso delle pubbliche amministrazioni intende incentivare la partecipazione dei cittadini per i seguenti scopi:assicurare la conoscenza dei servizi resi, le caratteristiche quantitative e qualitative, nonché le modalità di erogazione;prevenire fenomeni corruttivi e promuovere l’integrità;sottoporre al controllo diffuso ogni fase del ciclo di gestione della performance per consentirne il miglioramento. Si veda: http://www1.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/sezioni/servizi/traspar enza/

91

responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione”. Numerosi gli adempimenti previsti per le Amministrazioni: l’istituzione del diritto di accesso civico, l’istituzione di un “Responsabile della trasparenza” in ogni Amministrazione, la rivisitazione della disciplina in materia di trasparenza sullo stato patrimoniale di politici e amministratori pubblici e sulle loro nomine, l’obbligo di definire nella Home page del sito istituzionale di ciascun Ente un’apposita sezione denominata “Amministrazione trasparente” in cui – per almeno cinque anni – saranno pubblicati una serie rilevante di informazioni (dal programma per la trasparenza e l’integrità alla condizione reddituale dei componenti degli organi di indirizzo politico, dalle spese per il personale e le consulenze ai dati per i contratti stipulati). Il provvedimento, per la prima volta , riconosce un ruolo decisivo ai dati aperti, affermando che le informazioni oggetto di pubblicazione obbligatoria devono essere reperibili on line come open data, riusabili da tutti senza restrizioni. Infine, il provvedimento introduce un forte apparato sanzionatorio per gli Enti che non rispettassero gli obblighi di trasparenza: responsabilità disciplinare e dirigenziale, eventuale responsabilità erariale (anche per danno all’immagine). Sia l’inadempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente che la mancata predisposizione del Programma triennale per la trasparenza costituiscono elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale, eventuale causa di responsabilità per danno all’immagine dell’amministrazione e sono valutati ai fini della retribuzione di risultato e del trattamento economico accessorio collegato alle performance dei dirigenti. Il decreto prevede altresì alcune sanzioni amministrative pecuniarie solo nelle ipotesi di violazione degli obblighi di pubblicazione relativi agli organi di indirizzo politico, nonché a quelli relativi ad enti vigilati o controllati e società partecipate (articoli 46 e 47).

92

2. Capitolo La Riforma Brunetta e il processo di valutazione nelle Pubbliche Amministrazioni

2.1 Misurare e Valutare la performance nelle Pubbliche Amministrazioni L’importanza della misurazione e valutazione delle performance nelle Pubbliche Amministrazioni risiede, innanzitutto, nel riferimento alla particolare missione istituzionale che caratterizza le unità appartenenti al settore. I sistemi di valutazione della prestazione sono stati introdotti nella Pubblica Amministrazione italiana nel dicembre del 1999, con lo scopo di proseguire l’azione di crescita dell’efficienza e dell’efficacia delle amministrazioni e di orientamento al risultato dei dipendenti, già iniziato, con la contrattazione dei premi collettivi di produttività, nella prima metà degli anni novanta. La pratica della valutazione, in Italia, si sviluppa da un lato, sulla spinta esterna dell’Unione Europea e dei Fondi Strutturali, che hanno aperto uno spazio ed un mercato per la valutazione, e dall’altro, su quella interna, a partire da alcune riforme chiave del settore pubblico. Il sempre maggiore coinvolgimento delle PA sul tema della responsabilizzazione e programmazione delle attività e del relativo controllo e valutazione della gestione, ha costituito un’ulteriore spinta a dare visibilità e importanza allo sviluppo di capacità valutative nelle amministrazioni. Da questo punto di vista, la valutazione, costituisce per le PA uno strumento di miglioramento dei comportamenti e delle prestazioni, se viene acquisita e resa endogena, nelle pratiche e nelle strategie interne all’amministrazione stessa, e non praticata in forma meramente procedurale e burocratica. La definizione di obiettivi individuali per i dirigenti (ed anche per il personale non dirigente)
93

rompe, almeno simbolicamente, l’idea delle retribuzioni uguali per tutti. L’introduzione di una scheda individuale di valutazione, per tutto il personale, mira ad ancorare ad un sistema di giudizi formalizzati le decisioni in merito alle progressioni retributive e di carriera dei lavoratori, prima esclusivamente collegate alla contrattazione decentrata, e quindi all’azione, spesso corporativa, dei sindacati nei confronti dei propri iscritti (quando non alle ingerenze della politica). Infine, l’introduzione, a fianco di indicatori di risultato, di indicatori di performance “soggettivi”, come il giudizio del capo sui comportamenti organizzativi del collaboratore, mette in discussione la tranquillizzante e distaccata “obiettività”, che, a lungo, aveva tenuto al riparo la responsabilità dei dirigenti nel valutare i propri collaboratori. In realtà, la riforma Brunetta può essere letta come il proseguimento del percorso di innovazione del management pubblico verso modelli gestionali applicati in altri paesi europei. Per esempio, la questione dell’integrazione tra valutazione della performance della struttura e retribuzione e carriera dei dirigenti responsabili, che risulta cruciale al fine del funzionamento dell’intero sistema di valutazione e dei suoi effetti benefici sulla qualità dei servizi, ha un importante antecedente nell’esperienza dei non-consolidated bonus awards introdotti per i dirigenti nel 2003 in Gran Bretagna (Bordogna, 2009). D’altra parte, è l’Europa stessa a richiamare l’attenzione sulla necessità di implementare nelle pubbliche amministrazioni sistemi efficaci di performance management: purchè, naturalmente, si tratti di sistemi e di pratiche manageriali ben orientate ad aumentare l’efficienza amministrativa e in grado di evitare il rischio di creare una nuova “burocrazia della misurazione” (EIPA, 2008). Le novità del decreto in merito alla valutazione si ispirano alle migliori pratiche a livello internazionale, prendendo spunto in particolare dei modelli sviluppati in Canada, Francia, Portogallo, Regno Unito e Spagna. Con regole condivise e modelli paragonabili, la valutazione diventa funzionale alla trasparenza e al miglioramento. Come è stato osservato, la riforma otterrà i risultati che si prefigge soltanto se saprà “spostare l’attenzione sulle aspettative dei cittadini e se legherà a queste l’intero sistema di valutazione” (Bonaretti, 2009).
94

La funzione di soddisfacimento di bisogni individuali e collettivi e di promozione del benessere sociale ed economico della comunità servita, la molteplicità di interessi che gravitano intorno alle pubbliche amministrazioni, la cui tutela implica un adeguato livello di conoscenza, rendono la misurazione delle performance fattore indispensabile. Questa esigenza di accountability e, per converso, la possibilità di svolgere efficacemente il ruolo di cittadino nell’esercizio dei propri diritti e, più in generale, di controllo da parte della comunità esige la progettazione di sistemi di misurazione e valutazione delle performance solidi dal punto di vista concettuale, condivisi e chiari nel funzionamento. Minori, dunque, saranno le possibilità di riscontro da parte della collettività, tanto più alto sarà il rischio che i criteri di scelta, le decisioni, gli orientamenti tengano conto, come la realtà attuale ci dimostra, di particolarismi, o di interessi la cui considerazione esula dal modello istituzionale di riferimento. La misurazione delle performance nelle pubbliche amministrazioni si rivela particolarmente complessa a causa dalle peculiarità istituzionali che caratterizzano il contesto di riferimento. Sono, in particolare, l’eterogeneità dell’attività svolta e le modalità di cessione delle prestazioni, che creano difficoltà nel misurare il valore creato attraverso misure di sintesi condivise; alle difficoltà di modellizzare le relazioni esistenti tra attività svolta ed outcome ottenuti data la molteplicità di variabili incidenti. Quale ulteriore elemento di analisi, si deve osservare che, nella misurazione delle performance nel settore pubblico, non sempre presenta significatività immediata rapportare le risorse impiegate con i risultati, i quali solo alcune volte sono esprimibili in termini quantitativi ed in particolare economici. Basti pensare in tal senso alla predisposizione di beni collettivi, all’emanazione di indirizzi e politiche o alle situazioni in cui vi è assenza di un corrispettivo o l’esistenza di un corrispettivo imposto che non riflette il valore attribuito al servizio dall’utente102.

102

BORGONOVI E., Principi e amministrazioni, Egea, Milano, 2005

sistemi

aziendali

per

le

pubbliche

95

La presenza di una dimensione politico-istituzionale e di una più tipicamente aziendale condiziona la configurazione del sistema di misure attinenti ai due processi. Sotto l’aspetto politico-istituzionale l’attività svolta si concretizza nella attitudine ad interpretare il consenso, le attese dei cittadini, traducendole in programmi e nella successiva capacità di trasporli in azioni ed indirizzi concreti. La percezione che l’amministrazione abbia adeguatamente recepito le attese, le aspirazioni, le esigenze della cittadinanza ed abbia saputo tradurre operativamente gli orientamenti espressi costituisce, insieme alla misurazione propria della dimensione aziendale, ciò che Rebora definisce «rendimento istituzionale». La seconda dimensione può essere monitorata considerando le diverse prospettive da cui è utilmente osservabile e cioè le modalità di utilizzo delle risorse, la rispondenza delle attività svolte e degli output ottenuti alle esigenze della comunità servita in termini quantitativi e qualitativi, con riferimento alla dimensione collettiva o individuale ed infine l’equità, intesa come “equilibrata soddisfazione degli interessi in gioco, soprattutto in relazione all’utilizzo del potere pubblico (…) essa è la condizione che consente alle prestazioni valide sotto il profilo della qualità tecnica di tradursi in effettivo valore pubblico”(Rebora, 1999, p. 47)103. Il tema della valutazione nella Pubblica Amministrazione è sempre stato ampiamente dibattuto, ancora di più dopo che, con il D.Lgs. 150/2009, ha subito importanti modifiche che non si limitano all’estendere la valutazione della performance a tutto il personale ma, più in generale, intendono misurare le molteplici dimensioni che caratterizzano l’azione pubblica. La ragione fondamentale per cui è stato introdotto un sistema di valutazione riguarda l’esigenza di orientare verso i risultati prioritari e di controllare che l’andamento sia in linea con quanto previsto. L’esigenza di valutare nasce anche per controllare l’andamento delle attività più routinarie, o ricorrenti, e tendere al miglioramento degli standard. Un sistema di valutazione

103

REBORA G., Un decennio di riforme, Guerini, Milano, 1999.

96

è, dunque, un requisito importante per la sopravvivenza di un qualsiasi Ente della Pubblica Amministrazione. Quanto detto sembrerebbe significare che debbano essere valutate le prestazioni ed in particolare quelle a livello individuale. Questa risposta attiene al luogo comune che le inefficienze di una organizzazione siano dovute prioritariamente all’inefficienza delle persone che vi lavorano, ai diversi livelli gerarchici. Secondo questa impostazione semplice, il progressivo riequilibrio delle retribuzioni a seguito di una valutazione delle prestazioni favorirebbe un miglioramento delle performance complessive del sistema. In realtà, le motivazioni sono più profonde, e possono essere ricercate tanto nella crisi finanziaria dello Stato, o nell’eccessiva burocratizzazione del suo apparato, che impongono una gestione della cosa pubblica fondata su efficienza ed efficacia, quanto nella teoria del New Public Management. Per decidere se i risultati siano stati raggiunti, ed in quale grado, occorre valutarli e per poterli valutare bisogna averli descritti. Un sistema di valutazione nasce dunque in primo luogo dal bisogno di misurare gli output del sistema erogatore di prodotti e di servizi. In secondo luogo, e non in ordine di importanza, i sistemi di valutazione nascono per gestire meglio le persone e sono generatori di motivazioni e di opportunità di sviluppo dei singoli, ed in ultima analisi delle realtà organizzative in cui vengono introdotti. In terzo luogo, i sistemi di valutazione sono introdotti, per la prima volta, sia nelle realtà organizzative di grandi dimensioni che nei piccoli contesti. Valutazioni originate da una unica metodologia, e dunque più confrontabili, favoriscono l’equità dei trattamenti che si basa sui confronti, sostengono politiche di sviluppo e di formazione omogenee, garantiscono il rinforzo di una cultura comune, creano identificazione ed appartenenza, rinforzano i valori. Nel settore pubblico valutare le performance è particolarmente complesso, non solo per l’immaterialità dei servizi offerti alla collettività, ma anche e soprattutto per l’impossibilità di assegnare, tramite il metro monetario, un valore alla produzione sulla base dei proventi Da questa peculiarità nascono tutti gli elementi conseguiti. caratterizzanti la gestione delle pubbliche amministrazioni, non esclusi i numerosi problemi a cui si va incontro nel valutarne la
97

performance. Tali problematiche possono essere ricondotte, come già detto, alla mancanza della variabile prezzo che assegni un valore oggettivo all’output, ossia alle utilità prodotte, per poter effettuare un confronto con le utilità consumate; alla stessa impossibilità di identificare in maniera precisa l’output prodotto, sia dal punto di vista quantitativo, sia soprattutto dal punto di vista qualitativo considerando che il contesto di “non mercato” in cui operano le amministrazioni pubbliche, porta a superare la normale relazione offerta-domanda, in quanto con l’offerta di beni e servizi pubblici non si propongono a dei potenziali clienti dei prodotti da acquistare, ma si cerca di avere degli effetti che spesso vanno al di là della domanda e al di là degli stessi utenti. All’output di una amministrazione pubblica sono quindi riconducibili una serie di caratteristiche, che fanno sì che esso si presenti con contorni non nettamente definiti, il che porta a considerare “prodotto” di una azienda pubblica non solo quanto è direttamente legato al processo produttivo-erogativo (output diretto) ma anche, e soprattutto, l’impatto che ciò ha sull’ambiente esterno, ossia la somma degli effetti prodotti in rapporto al complesso dei bisogni della collettività (output indiretto). Un chiarimento preliminare riguarda i problemi di carattere definitorio. La valutazione della performance amministrativa porta a dover definire quali siano i contenuti della performance da considerare e i conseguenti criteri di valutazione da adottare. Bisogna partire dalla constatazione della necessità di non dover trascurare nessun obiettivo dei diversi stakeholder104: la
Con il termine "stakeholder" si indicano tutti i soggetti detentori di un interesse nei confronti di un’amministrazione, sia che contribuiscano direttamente alla sua attività produttiva ed al perseguimento dei suoi obiettivi (rilevanza interna), sia che siano direttamente o indirettamente influenzati dalla sua esistenza e dal suo operato (rilevanza esterna). Uno stakeholder è un qualsiasi individuo o gruppo di individui che possono influenzare o essere influenzati dall‟ottenimento degli obiettivi da parte dell‟organizzazione stessa. Gli stakeholder possono essere sia interni che esterni rispetto ai confini di ogni singola organizzazione e possono essere portatori di diritti e di interessi. Essendo tutti i soggetti che detengono un interesse in quanto vengono influenzati oppure perché possono influenzare l‟amministrazione come tali sono interessati a ricevere delle informazioni sulle attività e suoi risultati dell‟amministrazione stessa. Gli stakeholder sono coinvolti nelle varie fasi di predisposizione del Piano. La formulazione della strategia deve essere in grado di
104

98

performance va quindi valutata in relazione a tutti questi obiettivi. Questa considerazione porta ad identificare la finalità primaria di una amministrazione con il concetto di economicità intesa proprio come capacità di soddisfare i diversi interessi istituzionali ( e quindi dei diversi stakeholders) e che, si scinde nei due criteri di efficacia ed efficienza. In pratica la molteplicità di obiettivi, in relazione ai quali valutare la performance, porta a perseguire l’economicità amministrativa che a sua volta si presenta come combinazione di due condizioni, l’efficacia e l’efficienza, a cui deve essere improntata la gestione perchè vengano soddisfatti i diversi interessi istituzionali, perchè la performance sia soddisfacente. L’economicità quindi dà anche i due criteri di valutazione in relazione ai quali giudicare la performance amministrativa: lo schema di valutazione adottato si incentrerà, di conseguenza, sulla valutazione dell’efficacia e dell’efficienza aziendale105.Bisogna ricordare che il concetto di valutazione si fonda sull’esigenza di far riferimento a un giudizio basato su criteri oggettivi e informazioni pertinenti, intesi come dati empirici, a cui far riferimento. Un tale tipo di valutazione si fonda sul rigore procedurale attraverso cui essa si sviluppa, conferendole carattere scientifico. Deve essere svolta da persone capaci di adottare un approccio rigorosamente scientifico nella scelta delle informazioni da raccogliere e da elaborare, nell’interpretazione dei risultati e nella costruzione del giudizio finale. La valutazione non è un atto, è un processo, un percorso sequenziale106 contemperare le esigenze dei vari portatori di interesse, bilanciando tutti gli interessi in gioco. Pertanto, a monte della definizione del Piano è necessario identificare tutti i gruppi di individui che posseggono degli interessi nell‟organizzazione, sviluppando la c.d. “mappatura degli stakeholder”. Tale mappatura individua i soggetti dotati di maggiore potere di influenza per poi individuare le rispettive attese nei confronti dell‟organizzazione (in termini economici, psicologici, etici e sociali). 105 Col termine efficienza si indica una condizione propedeutica all’ottenimento di quella di economicità della gestione. Operare con efficienza significa minimizzare l’uso delle risorse in vista del raggiungimento di un obiettivo prefissato oppure massimizzare i risultati con un utilizzo pre-determinato di risorse. Per risorse si intendono fattori produttivi generici (il denaro) e fattori produttivi specifici tangibili ed intangibili. 106 MASTROGIUSEPPE P. - DELLA ROCCA G. “Il performance management nella pubblica amministrazione: le esperienze di valutazione della pubblica

99

2.2 I sistemi di valutazione tra premialità e gestione e sviluppo delle risorse umane L’esigenza di coniugare la valutazione dell’efficacia produttiva con la valorizzazione dei comportamenti, i valori e gli obiettivi ha guidato la direzione del personale nella creazione di un nuovo sistema di valutazione. Tale sistema, deve essere un efficace strumento di gestione e sviluppo delle risorse umane, per la valutazione, secondo criteri di trasparenza, oggettività ed equità, dei risultati e delle competenze organizzative dei dirigenti, termine con il quale si intendono le caratteristiche individuali di un dirigente (conoscenze, capacità, valori, motivazioni) che, contrassegnandone lo stile di direzione, determinano in misura decisiva l’andamento di un ufficio. Già in passato il Dipartimento delle Entrate del Ministero delle Finanze aveva adottato un sistema di valutazione che rappresentava un primo passo per l’instaurarsi della filosofia della valutazione dei risultati e dei comportamenti organizzativi. Nella definizione della riforma Brunetta si è cercato di tenere conto dei principali inconvenienti riscontrati nel precedente meccanismo di valutazione: - scarsa partecipazione dei dirigenti alla definizione degli obiettivi; - sovrapposizione pressoché esclusiva degli obiettivi stessi al sistema di pianificazione e controllo, con insufficiente attenzione alle problematiche locali degli uffici; - valutazione poco strutturata della prestazione qualitativa; - eccessiva complessità delle procedure di valutazione rispetto le problematiche locali degli uffici; In sintesi, lo scopo perseguito è quello di armonizzare meglio il sistema di controllo gestionale e quello di sviluppo manageriale, in modo da cogliere sia le variabili quantitative che le variabili qualitative espressione della performance manageriale nel suo complesso. Obiettivi quantitativi (più tradizionalmente legati al amministrazione da un logica di conformità verso un orientamento al risultato”, in Sviluppo e organizzazione, n.227/2008.

100

controllo di gestione) e comportamenti organizzativi posti in essere per il raggiungimento di quegli stessi obiettivi, rappresentano l’insieme degli elementi da osservare nell’ambito di un sistema di valutazione che voglia essere, concretamente, anche un efficace strumento di gestione e sviluppo delle risorse. L’evoluzione di questo percorso può essere così brevemente sintetizzata. Nel 1995 presso l’allora Dipartimento delle Entrate, con Direttiva del Ministero delle Finanze, viene istituito per la prima volta, il Ppc (Pianificazione, programmazione e controllo)107, un sistema direzionale teso alla definizione degli obiettivi, alla assegnazione delle risorse e alla verifica dei risultati. La finalità principale del Ppc, successivamente chiamato Programmazione e controllo (Pec), è infatti quella di tradurre le direttive del Ministro in programmi e obiettivi per le direzioni centrali e regionali nonché di consuntivare e rendere edotta l’intera amministrazione sui risultati raggiunti. Nell’arco del tempo, il Pec ha assunto un ruolo primario nell’allocazione e distribuzione degli addetti per direzioni periferiche, nella misurazione della produttività, nell’assegnazione delle risorse economiche per i diversi istituti contrattuali alle direzioni regionali e ai singoli uffici. Esso, articolato per direzioni centrali e per direzioni periferiche per ciascuna delle quali, sono definiti parametri di gestione, quali le ore lavorative e lavorabili, le linee di attività (accertamenti, accatastamenti, stime patrimoniali, formazione, ecc.), i prodotti (quali ad esempio numero di dichiarazioni Iva), i valori economici delle entrate per tipologia di accertamento e riscossione, i progetti obiettivo condotti dall’amministrazione in cui sono definiti gli obiettivi e le risorse assegnate, è riuscito a realizzare un decentramento effettivo nella gestione delle risorse, così come previsto dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Nel luglio 1998 delegazione di parte pubblica e organizzazioni sindacali dei dirigenti determinarono, in via assolutamente transitoria, le risorse finanziarie destinate alla retribuzione di risultato per l’anno 1997. L’accordo riguardò uno
107

MUSSARI, R. (a cura di) “Il controllo di gestione nell'amministrazione finanziaria dello stato: l'esperienza dell'Agenzia delle Entrate”. Rubettino, Soveria Mannelli, 2002

101

schema per l’assegnazione delle retribuzioni. Nello stesso anno viene avviato un sistema di valutazione delle posizioni. Tale sistema si reggeva su l’utilizzo esclusivo di indici quantitativi sintetici; che potevano essere anche abbastanza precisi per le direzioni periferiche (per le quali è facile l’applicazione di parametri esclusivamente quantitativi) ma assolutamente poco adatti per le direzioni e uffici centrali. Nel 1999 si ha l’istituzione del Sivad (Sistema di valutazione della dirigenza)108. L’intento è di colmare le lacune del precedente sistema e dare sistematicità all’intera procedura di valutazione. Il Sivad è un sistema di valutazione centrato sugli obiettivi, definiti quest’ultimi in coerenza con la pianificazione strategica. Riguarda due tipologie di obiettivi: obiettivo sintetico, ripreso dal vecchio sistema, che sintetizza in un unico indice (rapporto tra costo e valore della produzione realizzata) l’insieme di obiettivi assegnati in sede di programmazione al centro di responsabilità; obiettivi rappresentativi di ciascun dirigente, tipologia nuova rispetto al vecchio sistema di valutazione poiché riguarda obiettivi a carattere qualitativo, estrapolati dal programma e comunque numericamente non superiori a quattro. In tal modo si è superato il problema degli uffici a prevalente ed esclusiva attività indiretta, nei quali spesso era difficile individuare l’obiettivo sintetico o quantitativo. Si poteva grazie al Sivad, laddove era impossibile individuare obiettivi quantitativi, valutare esclusivamente il raggiungimento degli obiettivi rappresentativi. Nonostante questi successi, il sistema presentava ancora nel 2000 alcuni limiti. Le difficoltà non provenivano tanto da resistenze del sindacato, elemento comune nel settore pubblico, quanto dalla complessità e dimensione della struttura organizzativa, dallo scarso coinvolgimento dei valutatori, dal mantenimento di un eccessivo centralismo e dalla scarsa attenzione alla qualità delle prestazioni. Il Sivad, in termini di novità, aveva introdotto obiettivi sintetici e obiettivi rappresentativi, volendo con questi ultimi
108

La valutazione riguarda tutti i tipi di responsabilità dirigenziale, pur nella considerazione delle specificità connesse alle figure dirigenziali da valutare che si riflettono sulle modalità operative della valutazione stessa.

102

introdurre una sorta di concetto qualitativo degli obiettivi; si era però ancora lontani dagli obiettivi locali e dalle competenze organizzative, introdotti solo di recente dal sistema Sirio. Secondo un rapporto sul monitoraggio della valutazione delle prestazioni condotto nel 1999 dal gruppo di lavoro della Direzione generale affari del personale del Ministero delle Finanze, infatti, è emerso che il sistema Sivad, legato ai suoi indici numerici, espressione di obiettivi quanti qualitativi, dava sì un’immagine di oggettività alle procedure di valutazione, ma non considerava le qualità della prestazione. Nel 2002 nasce il sistema Sirio che introdurrà per la prima volta gli obiettivi locali, proposti dallo stesso valutato, e le competenze organizzative, in modo da considerare anche gli aspetti qualitativi della prestazione e verificare con quali capacità e comportamenti sono conseguiti dal dirigente gli obiettivi assegnati. Lo scopo perseguito è quello di armonizzare meglio il sistema di controllo gestionale e quello di sviluppo manageriale. Entrambi, nel loro insieme, devono essere in grado di cogliere sia le variabili quantitative che le variabili qualitative espressione della performance manageriale nel suo complesso. Obiettivi quantitativi (più tradizionalmente legati al controllo di gestione) e comportamenti organizzativi posti in essere per il raggiungimento di quegli stessi obiettivi, rappresentano l’insieme degli elementi da osservare nell’ambito di un sistema di valutazione che voglia essere, concretamente, anche un efficace strumento di gestione e sviluppo delle risorse. Il primo importante elemento di novità consiste quindi nella previsione di modalità procedurali per la valutazione di obiettivi locali proposti dal valutato, secondo una logica bottom up; mentre la seconda novità sta nella valutazione delle competenze organizzative, approccio che permette di rafforzare l’utilità del sistema di valutazione dei dirigenti quale modalità di sviluppo manageriale. La valutazione delle competenze può contribuire, infatti, a mettere in evidenza e a promuovere i comportamenti organizzativi e gli stili di management più coerenti con i principi fondamentali di organizzazione e di funzionamento. La metodologia adottata è strettamente collegata alle finalità di un progetto di formazione e sviluppo manageriale, già da tempo avviato, in modo da garantire la continuità del processo di cambiamento e favorire l’applicazione pratica dei concetti appresi lungo il percorso
103

formativo109. Il sistema integrato di valutazione dei dirigenti (Sirio) permette di migliorare i risultati organizzativi; di incoraggiare i dirigenti ad esprimere al meglio le proprie competenze in linea con le richieste del ruolo ricoperto e con la prospettiva di assunzione di nuove e maggiori responsabilità; di individuare i punti di forza e le aree di miglioramento dei singoli per individuare azioni formative ed iniziative di sviluppo e di valorizzazione delle potenzialità. Esso è costruito in base a criteri di trasparenza delle regole del sistema stesso e del rapporto tra valutatore e valutato; oggettività, intesa nel senso di definizione e graduazione univoca e condivisa delle asserzioni valutative, in modo da evitare giudizi impressionistici puramente soggettivi; equità, nozione connessa alla trasparenza, in quanto la pubblicità e l’univocità delle regole di valutazione assicurano omogeneità ed uniformità nella valutazione stessa. In coerenza con le norme contrattuali, la valutazione dei dirigenti avviene, grazie al Sirio, attraverso un sistema misto basato sulla valutazione dei risultati, cioè del conseguimento degli obiettivi assegnati al singolo dirigente; valutazione delle competenze organizzative, cioè delle qualità individuali (conoscenze, capacità, valori, motivazioni) che determinano i comportamenti organizzativi da cui dipendono, a loro volta, i risultati. Tali qualità vengono valutate non in sé, ma attraverso appunto i comportamenti organizzativi in cui si rendono osservabili e che il dirigente pone in essere per il raggiungimento degli obiettivi assegnati. Con la parola competenze si possono quindi intendere, per estensione, anche gli stessi comportamenti organizzativi. Si è voluto creare un sistema integrato di valutazione della prestazione della dirigenza che superi il doppio binario valutativo esistente nella pubblica amministrazione, costituito da un sistema formalizzato, basato su dati meramente quantitativi, finalizzato ad erogare indennità economiche, ed un sistema non formalizzato, basato sulla percezione non strutturata dei comportamenti e delle
109

RUFFINI R., Modello istituzionale e modelli di management, RU – Risorse umane nella pubblica amministrazione, n.4/5 2006, Maggioli editore, Rimini, 2006.

104

caratteristiche individuali della persona e finalizzato alle scelte gestionali decisive. L’insufficiente considerazione della qualità della prestazione (il come) può falsare la valutazione, poiché se ci si limita a considerare i soli risultati dell’ufficio è possibile che si finisca per attribuire al merito (o anche al demerito) del titolare dell’ufficio stesso ciò che invece è da attribuire essenzialmente ai suoi collaboratori. Lo sviluppo delle competenze manageriali è necessaria per dare continuità al processo di cambiamento, infatti, mentre i risultati sono per definizione transitori (essendo legati al singolo esercizio), le competenze determinano la continuità della performance nel tempo e rappresentano quindi il reale valore di un’organizzazione. Nei principi generali enunciati nell’art. 3 del decreto si sancisce al comma 2 l’obbligatorietà della misurazione e valutazione della performance, con riferimento all’amministrazione nel suo complesso, alle singole unità organizzative e ai singoli dipendenti. Le amministrazioni pubbliche, in applicazione di quanto previsto agli artt. 7 e 10 della riforma, devono ogni anno valutare la performance organizzativa ed individuale, innanzitutto adottando con apposito provvedimento il Sistema di misurazione e valutazione della performance, oltre che redigendo annualmente entro il 31 gennaio il Piano della performance (documento programmatico triennale) ed entro il 30 giugno la Relazione sulla performance (confronto a consuntivo dei risultati raggiunti rispetto agli obiettivi programmati), che devono successivamente essere trasmessi all’ANAC al Ministero dell’Economia e delle Finanze.

105

Figura 2.1 – Dinamica del processo di programmazione e controllo

Fonte: Comune di Sassari – Regolamento performance L’obbligatorietà è ribadita nell’art. 10, che stabilisce, in caso di mancata adozione del Piano della performance, il divieto di erogazione delle retribuzioni di risultato ai dirigenti che abbiano contribuito alla mancata adozione del Piano per omissione o inerzia nell’adempimento dei propri compiti ed inoltre l'amministrazione non potrà procedere ad assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione comunque denominati. Tale disposizione risponde al consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale, in assenza di obiettivi preventivamente individuati, non possono essere misurati i risultati e tantomeno attribuite retribuzioni di risultati (Corte dei Conti, sentenza n. 1158/2006). Il divieto di erogazione dei premi è previsto anche in caso di mancata validazione della Relazione sulla performance da parte dell’Organismo Indipendente di Valutazione
106

(art. 14 c.6) e in caso di mancata adozione, realizzazione e pubblicazione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità (art. 11 c.9). L’articolo 11, in particolare, prevede la pubblicazione sul sito istituzionale di ciascuna amministrazione delle informazioni relative ad ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali e dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione, favorendo lo sviluppo di forme diffuse di controllo nel rispetto dei già richiamati principi costituzionali di buon andamento e imparzialità, a garanzia della legalità dell’azione amministrativa e dell’effettivo impegno dell’amministrazione verso un’erogazione di servizi adeguati alla domanda dei cittadini, sia in termini di qualità che di parametri di spesa. L’obbligo di pubblicazione impone alle amministrazioni un’attenta riflessione sul rapporto fra risorse impiegate e servizi. In questo particolare momento di forte limitazione delle risorse, lo sforzo va verso l’individuazione dei servizi prioritari e delle risorse da impiegare in relazione ai risultati che si vogliono conseguire. La riforma, inoltre, nel sottoporre le amministrazioni annualmente alla verifica degli scostamenti dei risultati effettivamente conseguiti rispetto a quelli previsti, impone alla pubblica amministrazione di dotarsi di strumenti di assestamento adeguati ad assicurare la soddisfazione dell’utenza e l’efficiente riallocazione delle risorse nella eventuale fase di nuova programmazione e gestione.110 Il sistema di divieti di distribuzione dei premi ai dirigenti può diventare anche elemento di criticità nel generare conflittualità all’interno del rapporto fra organo di indirizzo politico e dirigenti. Infatti, l’art. 15 attribuisce all’organo di indirizzo politico la definizione del Piano e della Relazione sulla performance, oltre che il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità. Tuttavia è noto come spesso i dirigenti abbiano interesse a non definire nel dettaglio gli obiettivi, per non essere successivamente chiamati a confrontarli coi risultati raggiunti, mentre altrettanto diffusa è
110

F. VERBARO - C. CROCE, “Quando trasparenza ed integrità fanno rima con performance”, in Guida al Pubblico Impiego- Il Sole 24 Ore, n. 2/2011;

107

l’ingerenza nella gestione da parte dell’organo di indirizzo politico che in mancanza di obiettivi formalizzati può più facilmente incidere arbitrariamente sull’attività dell’amministrazione. L’implementazione del nuovo ciclo di gestione della performance si ripercuote quindi sul rapporto con il personale, attraverso il sistema premiante, oltre che sul rapporto con il pubblico attraverso la Customer Satisfaction e la trasparenza.

2.3 Il Ciclo di gestione della performance L’impianto complessivo della norma contenuta nel D.lgs. 150/2009 ruota intorno a tre gruppi di parole-chiave: valutazione delle performance, merito e premialità, trasparenza ed integrità, con riferimento tanto alla dimensione individuale del funzionario burocratico e del dirigente pubblico111 quanto alla dimensione sistemica della PA nel suo complesso. L’aspetto più enfatizzato della nuova disciplina del lavoro pubblico è il tema del controllo e della valutazione, applicato tanto ai singoli (siano essi dirigenti che dipendenti) quanto alle organizzazioni. Il tema della valutazione si lega a quello della performance e presuppone l’obbligo per le Pubbliche Amministrazioni di indicare in via preventiva gli obiettivi da raggiungere e in via consuntiva i risultati effettivamente conseguiti, segnando il passaggio dalla cultura di mezzi (input) a quella di risultati (output ed outcome) già auspicato dalle riforme precedenti. La norma propone un’articolazione in fasi del ciclo della performance che, pur essendo omogenea a livello nazionale, lascia spazio comunque a margini di
NICOSIA G., La gestione della performance dei dirigenti pubblici: an, quando, quis e quomodo della “misurazione” e “valutazione” individuale., Centro Studi di Diritto del Lavoro Europeo “Massimo D’Antona”, Working Papers, 103/2010. NICOSIA G., I dirigenti pubblici nella riforma Brunetta: più controllori o più controllati?, in “Lavoro nella Pubblica Amministrazione” anno 2010, fascicolo 2, Giuffrè Editore.
111

108

flessibilità che rispettino la differenziazione territoriale e funzionali delle amministrazioni pubbliche. Le prime fasi del ciclo della performance, volte a definire ed assegnare gli obiettivi e ad individuare le risorse ad essi collegati, costituiscono un primo banco di prova per il criterio di autonomia e responsabilità dei dirigenti112. Questi infatti, in quanto responsabili delle unità organizzative, sono chiamati a supportare gli organi di indirizzo politico-amministrativo nella stesura del Piano della performance, facendosi carico direttamente di una parte del processo di analisi dei contesti organizzativi finalizzato all’individuazione dei parametri più funzionali ad un’efficace rilevazione. Nelle fasi successive, poi, quelle centrate sulle attività di misurazione e valutazione, il principio della responsabilità dei dirigenti viene ulteriormente enfatizzato con l’individuazione di indicatori di valutazione in grado di collegare i risultati raggiunti dall’unità organizzativa di propria responsabilità con gli specifici obiettivi individuali conseguiti, ai quali dovrebbe aggiungersi poi la dimostrazione di saper valutare i propri collaboratori con una significativa differenziazione dei giudizi. Questa prerogativa riconosciuta ai dirigenti nei confronti del personale ad essi assegnato costituisce un punto di rottura rispetto all’impianto precedente in tema di valutazione. Questo infatti, sia per gli sviluppi di carriera sia per i sistemi premiali collettivi, faceva riferimento ai parametri fissati dalla contrattazione collettiva, che erano però sostanzialmente sganciati da parametri obiettivi e non efficacemente correlati alla produttività. Il sistema proposto dalla riforma Brunetta invece ha previsto, per quanto riguarda la valutazione sul personale dipendente non dirigenziale, una sommatoria di fattori analoga a quella definita per i dirigenti: oltre agli obiettivi individuali conseguiti, viene misurato il contributo da ciascuno assicurato alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza, nonché le competenze e i comportamenti professionali e organizzativi113. La scelta di connettere in modo così evidente la performance individuale con
112

BOLOGNINO D., Una lettura giuridica della valutazione della performance individuale nel c.d. “decreto Brunetta”, www.astrid-online.it 113 Si veda in proposito D’alessio G., Le norme sulla dirigenza nel decreto legislativo di attuazione della legge delega n.15/2009, www.astrid-online.it

109

quella organizzativa e di articolare in modo così particolareggiato la tipologia di indicatori utili per la valutazione è conseguenza della volontà del legislatore di non tornare a replicare meccanismi, assai diffusi in passato, che neutralizzavano i già introdotti sistemi di valutazione attraverso l’individuazione di parametri poco discriminanti e che favorivano la distribuzione ‘a pioggia’ dei meccanismi incentivanti. Altri principi legati al tema della valutazione, diretta conseguenza dell’implementazione di un ciclo della performance così strutturato114 sono quelli della meritocrazia e della premialità. Nella relazione illustrativa al Decreto n. 150/2009 si legge che “l’asse della riforma è la forte accentuazione della selettività nell’attribuzione degli incentivi economici e di carriera, in modo da premiare i capaci e i meritevoli, incoraggiare l’impegno sul lavoro e scoraggiare comportamenti di segno opposto”115. A tal fine, non solo il giudizio positivo conseguito dal dipendente deve essere preso in considerazione in sede di valutazione dell’esperienza professionale ai fini della progressione di carriera o dei concorsi riservati al personale interno, ma esso addirittura costituisce ‘titolo rilevante’. In questo modo la norma prende le distanze dalla prassi consolidata, derivata dalle regole della contrattazione collettiva, di procedere agli avanzamenti di carriera in funzione del tempo di servizio dedicato dal singolo all’amministrazione. E finisce per dare forma all’affermazione del Ministro, secondo la quale il processo di riforma risponde all’esigenza di “introdurre, nell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni, sistemi di selezione, valutazione e
114

I soggetti coinvolti direttamente nel ciclo di gestione sono: l’organo di indirizzo politico-amministrativo, che fissa preventivamente gli obiettivi generali e al quale perviene poi la relazione finale di performance; l’ANAC che, operando in posizione di indipendenza e autonomia, svolge un ruolo di guida e supporto per il funzionamento del sistema di valutazione in tutte le sue articolazioni, garantendo la trasparenza delle procedure e degli indicatori; gli organismi indipendenti di valutazione (OIV) interni alle singole amministrazioni (che sostituiscono i Servizi di controllo interno introdotti dal decreto legislativo n. 286/1999); i singoli dirigenti, in relazione alle ispettive unità organizzative di responsabilità (Deodato e Frettoni, op. cit.). 115 HINNA L., VALOTTI G., Gestire e valutare le performance nella PA, Maggioli Editore, Rimini, 2010.

110

gestione improntati al merito e alla trasparenza anziché all’anzianità e alle pressioni di forze politiche e sindacali”. Questa misura rappresenta una modalità per coniugare l’interesse individuale e l’interesse collettivo nella pratica d’azione del dipendente e del dirigente pubblico: l’incentivo a contribuire al buon andamento dell’amministrazione presso la quale si lavora viene identificato nella possibilità di ottenere un riconoscimento diretto – anche economico – della correttezza etica del comportamento assunto. Anche in questo caso, come in relazione agli altri principi della Riforma Brunetta già descritti, non si può parlare di una vera innovazione culturale perché il merito è continuamente citato tra i criteri discriminanti per l’attribuzione di premi e incentivi nelle norme della contrattazione collettiva e integrativa dai primi anni Novanta in poi116. L’apporto innovativo che vuole fornire la riforma del pubblico impiego che stiamo analizzando, invece, riguarda gli strumenti per misurare e valorizzare tale merito117. L’ultima delle tre parole-chiave della riforma è la trasparenza. Questa diventa il principio fondante del nuovo sistema di regole di gestione del sistema amministrativo non solo perché la legge sancisce l’obbligo di pubblicare sul sito Internet di ciascuna PA tutte le informazioni concernenti l’organizzazione, gli indicatori degli andamenti gestionali e dell’impiego delle risorse, gli esiti delle procedure di valutazione al fine di favorire forme di controllo diffuse del rispetto di principi di imparzialità e buon andamento, ma anche perché, nella stessa norma, la trasparenza viene riconosciuta come uno dei livelli essenziali delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche. In realtà con questa affermazione il legislatore mostra di aver confuso il mezzo con il fine, perché non sempre l’accesso totale alle informazioni è condizione sufficiente a garantire la qualità dell’azione pubblica. La legge n. 15/2009
116

ROMA G., Merito e valutazione: dalla legge delega 15/2009 al decreto di attuazione, «Risorse Umane», maggio giugno, n. 4-5, 2009, p. 23-78. 117 Il decreto attuativo individua i seguenti strumenti premiali per valorizzare il merito: il trattamento economico accessorio collegato performance individuale e organizzativa, il bonus annuale delle eccellenze, il premio annuale per l’innovazione, le progressioni economiche e di carriera, l’attribuzione di incarichi di responsabilità, l’accesso a percorsi di alta formazione e crescita professionale.

111

propone un’accezione diversa della trasparenza dell’attività amministrativa rispetto a quella oramai consolidata della legge n. 241/1990 (che la interpretava come diritto di accesso ai documenti amministrativi), perché la definisce come “accessibilità totale delle informazioni concernenti le attività di gestione dell’organizzazione pubblica”, che si estende anche ai dati individuali dei dipendenti pubblici. Tale lettura ha introdotto elementi scardinanti nella tradizionale logica di servizio dei funzionari, da sempre abituati ad identificarsi con la natura impersonale delle strutture amministrative e a non doversi porre il problema di un’accountability diretta nei confronti dei cittadini-utenti. Direttamente connessi al tema della trasparenza sono altri due principi promossi dalla riforma Brunetta: quello dell’integrità e quello dell’incremento dell’efficienza. Mentre il primo prende forma nelle misure volte a garantire la legalità delle modalità di svolgimento dell’azione pubblica, e quindi in ultima analisi nelle iniziative per la lotta alla corruzione, il secondo ha trovato invece uno specifico campo di applicazione nel contrasto alla scarsa produttività e all’assenteismo. In entrambi i casi, la legge individua nelle nuove tecnologie lo strumento per garantire il rispetto di questi principi di azione che dovrebbero promuovere la diffusione di comportamenti etici corretti all’interno del personale della PA118. La pubblicazione on line di dati relativi agli incarichi e alle retribuzioni dei dirigenti e funzionari, oppure delle informazioni relative a sovvenzioni e benefici di natura economica elargiti da soggetti pubblici o, ancora, dei dati relativi all’acquisto di beni e servizi, dovrebbe infatti consentire di prevenire, od eventualmente portare alla luce, forme di illecito o di conflitto di interessi con risultati più incisivi del passato. La pubblicità della trasparenza, inoltre, permette di focalizzare meglio un principio di innovazione amministrativa che appare costantemente in filigrana in tutta la riflessione sulla

118

Per una più dettagliata descrizione dell’istituto della trasparenza si può far riferimento alla delibera n. 50/2013 della ANAC, che esplicita le linee-guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, così come disposto dall’articolo 13, comma 6, lettera e, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150) (http://www.anticorruzione.it ).

112

dimensione etica delle nuove regole per la gestione del pubblico impiego: quello dell’accountability. Il punto di partenza del ciclo delle politiche pubbliche è l’individuazione di alcuni bisogni della collettività da parte delle amministrazioni pubbliche che hanno la responsabilità (mission) di darne risposta mediante la definizione di obiettivi strategici e di politiche pubbliche d’intervento. A loro volta, gli obiettivi strategici sono dettagliati, attraverso la programmazione e il budgeting, in obiettivi operativi. A questo punto si acquisiscono gli input (cioè le risorse: umane, strumentali, finanziarie, ecc.) con i quali si svolgono le attività volte al raggiungimento degli obiettivi. Attraverso i processi si mettono in relazione tra loro i diversi attori e si svolgono le attività necessarie per generare gli output (beni e servizi prodotti). Gli output sono i prodotti di questi processi, ciò che le amministrazioni pubbliche forniscono all’esterno: certificati di residenza, interventi chirurgici, titoli universitari, ecc. Questi output contribuiscono, insieme ad altri fattori ambientali e soggettivi, per produrre un outcome inteso come un cambiamento nello stato del benessere collettivo. Gli outcome possono essere intermedi – cioè il risultato diretto dell’output in generale dimostrabile da un cambiamento di comportamento degli attori rilevanti – o finali – cioè l’impatto119 sulla società di questi cambiamenti di comportamento. Per esempio un’azienda sanitaria locale può offrire un programma di cessazione del fumo (prodotto) in conseguenza del quale un certo numero di persone smette di fumare (outcome intermedio - risultato) il che contribuisce a un abbassamento della mortalità dal cancro dei polmoni (outcome finale - impatto) .

119

VECCHI G: e DELLI G., L’istituzionalizzazione delle misurazioni di performance negli enti locali italiani: riflessioni a partire da una sperimentazione, in L. Leone e G. Vecchi, Valutazione 2002, Angeli, 2003, pp. 37-68.

113

Figura 2.2 - Il ciclo delle politiche pubbliche

Fonte: Pollit C. e Bouckaert G., nel libro “La riforma del management pubblico” Il valore generato dall’agire pubblico risiede in ultima analisi proprio nei risultati (outcome intermedi e finali) in quanto rappresentano il punto in cui le attività delle amministrazioni incidono in modo concreto sul benessere collettivo. Emergono quattro aspetti fondamentali della performance. La rilevanza si ricollega alla coerenza tra gli obiettivi che si danno le istituzioni pubbliche e i bisogni della collettività, di cui gli obiettivi dovrebbero essere espressione. L’efficienza è la capacità di realizzare gli obiettivi di produzione di beni e servizi (output) migliorando il rapporto tra le risorse utilizzate e la quantità e/o la qualità degli output prodotti. L’efficienza può significare l’impiego della minor quantità di risorse (input) per un prodotto di una certa quantità e/o qualità, oppure realizzare la massima quantità possibile di output dato un certo livello di input. L’efficacia è connessa al raggiungimento degli obiettivi strategici dell’amministrazione, soprattutto in termini di soddisfazione dei
114

bisogni espressi dalla comunità di riferimento. È evidente come in questa accezione l’efficacia sia una dimensione più complessa da quantificare e valutare rispetto all’efficienza, ma rappresenti al contempo anche la dimensione di risultato più importante e significativa. Nella misurazione della performance organizzativa conviene distinguere tra efficacia operativa e strategica. L’efficacia operativa è relativa all’adeguatezza dei risultati conseguiti nel raggiungimento degli obiettivi operativi. L’efficacia strategica invece si riferisce all’adeguatezza degli outcome ottenuti nel rispondere agli obiettivi strategici (definiti rispetto ai bisogni dei cittadini). Il concetto di economicità è presente e molto studiato nell’economia aziendale. Con particolare riferimento alle amministrazioni pubbliche, l’economicità della gestione è da intendersi come la capacità mantenuta nel lungo periodo di soddisfare in modo adeguato i bisogni considerati di pubblico interesse dalla comunità di riferimento, prelevando un ammontare di ricchezza dalla comunità stessa tale da essere socialmente accettabile. L’economicità è una condizione di aziendalità e pertanto non è sintetizzabile in un indicatore, ma è un concetto con il quale si intende far riferimento alla realizzazione contestuale di tutti gli altri elementi finora considerati: rilevanza, efficienza ed efficacia120

120

La classificazione proposta si basa su un adattamento e integrazione dello schema proposto da POLLITT C. e BOUCKAERT G., con quello proposto da HATRY. Cfr. POLLITT C. e BOUCKAERT G.,, Public Management Reform: a Comparative Analysis, Oxford University Press, 2000; HARRY P. e HATRY, Performance Measurement: Getting Results, Urban Institute Press, 1999.

115

Figura 2.3 - Gli elementi della Performance

Fonte: Adattamento dei contenuti da MONTEDURO F., nel libro “Misurare per decidere”, Rubettino, 2006, pp. 31-47 Informazioni sugli input: Questa categoria di informazioni sulla performance riguarda l’ammontare delle risorse impiegate, tipicamente espresse in termini finanziari (spese) ed economici (costi) oppure in termini fisici (in genere ci si riferisce alla risorsa più
116

rilevante (per esempio, numero di personale impiegato). Per quanto riguarda la performance ciò che rileva è l’ammontare delle risorse effettivamente impiegate e non le risorse preventivate nei budget. Nella definizione degli indicatori di input121 occorre tenere presente i vari tipi di costi che influiscono sui processi produttivi dei beni e servizi pubblici per assicurarsi che siano inclusi tutti gli elementi rilevanti. Bisogna fare attenzione anche al modo in cui le relazioni tra diversi tipi di costi sono rappresentate. Tabella 2.1 –Distinzione tra informazioni di performance e indicatori di performance
Le informazioni di performance possono essere sia dati quantitative sia descrizioni qualitative della performance. Per esempio le risposte a un’indagine di customer satisfaction sono informazioni sulla performance del servizio o dell’amministrazione di riferimento Gli indicatori di performance sono singoli elementi scelti per rappresentare un fenomeno rilevante agli obiettivi strategici e operativi. Spesso gli indicatori sono definiti in termini di grandezze espresse sotto forma di numeri(valori assoluti o rapporti). Per esempio, il numero di reclami dei cittadini ricevuto in un anno è un indicatore della soddisfazione degli utenti di un servizio abbastanza comune, definito in base al principio che se gli utenti non fanno reclami è perché sono contenti dei servizi erogati

Fonte: Elaborazione personale Informazione sui processi: In generale le informazioni sui processi si riferiscono a i tempi e attività interne svolte per il raggiungimento dell’output finale destinato ai cittadini o ad altri stakeholder. Queste informazioni servono a misurare la qualità dei sistemi e processi
121

Si riferiscono alle risorse, fisiche ed economiche, impiegate dall’amministrazione. Le risorse economiche possono essere espresse in termini finanziari (spese) ed economici (costi), mentre per le risorse fisiche si indica generalmente la risorsa più rilevante che spesso coincide con il n. di personale impiegato.

117

organizzativi, per esempio la coerenza tra documenti di pianificazione, l’esistenza di sistemi informativi adeguati, o l’utilizzo di strumenti appropriati di comunicazione con gli utenti dei servizi e gli stakeholder. Servono anche a misurare la qualità della gestione dei servizi o attività individuali, come, per esempio, il tempo di attesa per ricevere un determinato servizio, il numero e la tipologia degli stakeholder coinvolti in una specifica iniziativa partecipata, ecc. Le misure di processo svolgono anche un ruolo importante nella misurazione dello stato di avanzamento e dell’attuazione dei cambiamenti organizzativi. Gli indicatori di processo devono essere selezionati in funzione degli aspetti della qualità gestionale che si desidera misurare. Nella tabella successiva sono presentati alcuni esempi tipici di indicatori di processo per un’amministrazione pubblica. Figura 2.4 - Indicatori tipici di processo per un’amministrazione pubblica

DIMENSIONI DELLA QUALITÀ EFFICIENZA ATTUATIVA

FATTORI DA MISURARE Tempi medi di erogazione (dalla messa a bando all’attivazionedei progetti) Sistemi e procedure di controllo

DECLINAZIONE OPERATIVA/INDICATORI Quantificazione dei tempi medi di erogazione

Tipologia di controllo sui progetti/attività Modalità di gestione dei problemi registrati in sede di controllo Numero di progetti avviati sul numero di progetti approvati e sua variazione annua

Rapporto tra progetti avviati e progetti approvati

118

CONCERTAZIONE

Presenza e funzionalità di tavoli, gruppi, comitati di concertazione

Numero e tipologia di strumenti di concertazione Ruolo e funzione di tavoli, gruppi, comitati di concertazione Contenuto della concertazione in merito a tematiche, interventi, destinatari, ecc Processi e output del sistema di monitoraggio Procedure e meccanismi per l’utilizzo e la valorizzazione degli output del monitoraggio Integrazione tra monitoraggio a diversi livelli (per esempio, regionale e provinciale) Modalità di valutazione ex ante dei progetti Presenza di indagini valutative sull’impatto Tipologia e frequenza di reporting dei risultati della valutazione Quantificazione, descrizione e localizzazione degli strumenti di diffusione delle informazioni (numeri verdi, sportelli, ecc.) Numero di giorni necessari per l’aggiornamento dei siti rispetto alla data di emissione delle informazioni

MONITORAGGIO

Estensione e livello di utilizzabilità dei sistemi di monitoraggio

VALUTAZIONE

Esistenza di procedure e meccanismi di valutazione

TRASPARENZA
E COMUNICAZIONE

Presenza di strumenti di diffusione delle informazioni rivolti agli stakeholder Tempestività delle informazioni su internet

Fonte: PADOVANI E. e FARNETI G., Gli indicatori per il controllo di gestione dell’ente locale.

119

Informazioni sugli output (o prodotto): Queste informazioni possono misurare sia la quantità sia la qualità dei beni e servizi prodotti in un dato arco temporale. Gli indicatori di output si propongono di esprimere i prodotti in termini che risultano direttamente correlabili agli obiettivi operativi dell’organizzazione. Ne sono esempi: il numero di criminali arrestati per furto, o il numero dei passeggeri trasportati dal servizio di trasporto pubblico urbano, le tonnellate di rifiuti raccolti e smaltiti. Per quanto riguarda le informazioni sulla qualità degli output, si utilizzano misure sulle modalità con cui è fornito un servizio in termini di caratteristiche rilevanti per gli utenti. La scelta degli indicatori di output è un compito complesso e fortemente influenzato dal contesto. Perciò non è possibile definire un sistema di indicatori di output valido per tutte le situazioni. Nella selezione degli indicatori per la misurazione dell’output vanno effettuate scelte che incidono complessivamente sul tipo di informazioni sottoposte ai politici e dirigenti e quindi sulla percezione che essi avranno dell’efficacia e dell’efficienza (opportunamente ricercata tramite la definizione di opportuni indicatori, appunto di efficienza - rapporto input/output – e di efficacia – rapporto risultati/obiettivi) dell’organizzazione. La scelta di indicatori di output dovrebbe fornire informazioni che possano essere impiegate sia per il controllo strategico sia per il controllo di gestione. Le esigenze dei due sottosistemi di controllo sono differenti. Di seguito viene proposto uno schema che riassume le principali differenze in relazione ai seguenti criteri degli indicatori utilizzati: precisione, causalità, responsabilità, tempestività, costo. Tabella 2.2 – Indicatori di output

PRECISIONE

Sono sufficienti stime approssimative dell’output

CAUSALITÀ

Il legame fra input e output può essere debole, ma non inesistente

Rilevazione il più possibile precisa dell’output; per esigenze di tempestività possono però essere meno precise Deve esistere un nesso abbastanza plausibile fra input e output

120

RESPONSABILITÀ

TEMPESTIVITÀ

Non è sempre necessario che l’indicatore di output deve essere collegato alla responsabilità di un ufficio o una persona specifica Non necessariamente i dati di output devono essere resi disponibili immediatamente, basta che sono fruibili nei momenti di controllo e pianificazione strategici. I benefici derivanti dalla raccolta di informazioni devono essere superiori ai costi sostenuti per ottenerle. Alcuni dati si possono rilevare ad hoc o per campionamento.

L’indicatore di output deve essere collegato alla responsabilità di una persona o di un ufficio I dati di output debbono essere resi disponibili immediatamente, ovvero in tempo utile per prendere le decisioni gestionali in modo frequente. I benefici derivanti dalla raccolta di informazioni devono essere superiori ai costi sostenuti per ottenerle. La raccolta sistematica di alcuni dati si può rivelare molto costosa

COSTO

Fonte: Elaborazione personale L’“efficienza”, che mette in correlazione le risorse impiegate (input) con le prestazioni e servizi prodotti (output) assumerà un carattere particolare in considerazione del fatto che le risorse hanno origine nel prelievo fiscale della collettività, il che ne rende ancor più importante l’ottimale allocazione. Le informazioni sull’efficienza122 indicano se le attività di un’amministrazione sono state effettivamente poste in essere nel
L’economia classica fa riferimento a diversi tipi di efficienza. I principali sono: a. efficienza tecnica: attiene alla capacità di una tecnica di produzione di produrre gli stessi livelli di output impiegando minori livelli di input o di ottenere maggiori quantità di output a parità di input impiegati; b. efficienza economica o allocativa: si riferisce alla minimizzazione dei costi per l’ottenimento dell’output, e si dice anche allocativa perché minimizzando il costo si è in grado di trovare la soluzione al problema allocativo; c. efficienza complessiva: si ha quando si realizza contemporaneamente una situazione di efficienza tecnica e di efficienza economica. L’economia classica si basa su questi concetti anche nella definizione del concetto di economicità, concentrandosi soprattutto sulle dinamiche di mercato
122

121

modo più conveniente. Dal momento che l’efficienza consiste nell’attitudine del processo produttivo a trasformare gli input (risorse) in output (prodotti), essa può essere definita come il rapporto tra l’ammontare degli input e la quantità e qualità degli output 5. L’efficienza può significare la minimizzazione delle risorse utilizzate per raggiungere un determinato risultato: l’efficienza diminuisce al crescere dell’indicatore. Oppure, di più facile e immediata comprensione l’efficienza sarà la massimizzazione degli output, dato un certo ammontare di risorse disponibili. In questo caso si parla anche di produttività. Si possono scegliere indifferentemente entrambe le formulazioni ma, una volta compiuta la scelta, sarebbe utile mantenere una certa omogeneità nei vari utilizzi per evitare fraintendimenti e confusioni. Nel caso in cui le misure di efficienza siano utilizzate per il benchmarking con altre amministrazioni, conviene sempre verificare che le misure siano state calcolate in modo analogo. L’efficienza e la produttività sono tipicamente collegate ai costi dei beni e servizi prodotti (output). Tuttavia, nella misura in cui il sistema di misurazione delle performance è in grado di fornire informazioni sulla qualità dei servizi occorre riferirsi il più possibile a tali aspetti per evitare eventuali distorsioni. Questo perché, focalizzandosi solo sul rapporto output/input123, si potrebbe e su come esse incidano sugli attori economici. La prospettiva aziendale di economicità si concentra invece sulle dinamiche di funzionamento delle organizzazioni e sul rapporto tra esse e l’ambiente socio-economico di riferimento. 123 Tre appaiono le principali cautele da osservare prima di esprimere un parere sul grado di efficienza conseguito. 1. La determinazione dell’efficienza è riferita soltanto alla quantità complessiva del bisogno da soddisfare, senza tener conto delle peculiarità di chi esprime il bisogno e dei caratteri qualitativi del bisogno medesimo. Un’accettazione acritica di tali posizioni potrebbe però portare a trascurare almeno due elementi: • i bisogni non hanno tutti lo stesso peso e, quindi, non possono essere considerati equivalenti e intercambiabili; • lo stesso bisogno non ha lo stesso peso né le medesime caratteristiche in persone differenti o per lo stesso soggetto in epoche diverse. 2. I processi posti in essere possono avere effetti significativi in termini di output soltanto nel medio e nel lungo periodo e, conseguentemente, nel breve le quantità di servizio prodotte potrebbero apparire in numero tale da non giustificare

122

creare una eccessiva attenzione solo sulla quantità dei beni e servizi prodotti, a danno della qualità dei servizi. Gli “outcome”: Nel contesto delle amministrazioni pubbliche le misure di outcome rilevano il livello di raggiungimento della missione e degli obiettivi strategici di una organizzazione (una politica o un programma). Le misure di outcome, a differenza di quelle di output, non rappresentano ciò che è stato fatto ma le conseguenze generate da questo. Le misure di outcome possono essere interpretate come elementi che si intende massimizzare (per esempio, il livello di conoscenze degli studenti) o minimizzare (il tasso di criminalità). Le misure di outcome dovrebbero includere anche gli effetti collaterali, intenzionali e accidentali, positivi e negativi. È doveroso distinguere tra outcome intermedi e risultati finali: gli outcome intermedi (risultati)124 sono i risultati degli output che ci si aspetta conducano alle finalità desiderate ma non coincidono con esse. Sono dimostrabili nelle trasformazioni dei comportamenti dei beneficiari diretti di una politica o di un servizio. Sono spesso misurabili subito dopo la conclusione di un intervento e a volte prima che un programma sia concluso; gli outcome finali (impatti)125: l’impiego di ingenti risorse. Il tempo non è una variabile che rientra nel calcolo dell’efficienza (così come proposto), ma l’interpretazione del risultato, sempre indispensabile, deve tenere conto, in alcune circostanze, anche di questo fattore. 3. Non sempre tutti gli output prodotti sono della medesima qualità e quindi omogenei e sommabili fra loro. Da quanto scritto deriva che un contenimento del costo unitario il quale comporti una riduzione non programmata della qualità del prodotto, non può essere considerato un vero e proprio incremento di efficienza. 124 VECCHI G. e DELLI G., L’istituzionalizzazione delle misurazioni di performance negli enti locali italiani: riflessioni a partire da una sperimentazione, in Leone e G. Vecchi, Valutazione 2002, Franco Angeli, 2003.
125

È importante capire la distinzione tra risultati e impatti. A qualsiasi livello di complessità dell’attività, e cioè dal singolo servizio al cittadino, alla politica intesa come interpretazione complessa e multidimensionale di problemi collettivi, il criterio di valutazione dell’utilità di un intervento è da misurare attraverso: • risultati: la capacità di modificare (a costi sostenibili) comportamenti di soggetti che in ipotesi sono casualmente connessi con una condizione indesiderata (per esempio: la qualità dell’aria di un luogo è compromessa dal traffico veicolare; quindi, si interviene sul comportamento di soggetti che si spostano con quei mezzi); • impatti: la capacità di un intervento di modificare (a costi sostenibili, compresa l’analisi delle conseguenze indesiderate), attraverso l’azione sui

123

rappresentano gli impatti sulla società che è possibile generare attraverso l’azione dell’amministrazione, in termini di soddisfacimento dei bisogni espressi dai cittadini. Gli outcome finali possono far riferimento ad aspetti come la salute, la sicurezza, l’occupazione, il benessere, l’incremento delle conoscenze ecc. Non è semplice stabilire un rapporto di causalità diretta tra gli interventi pubblici e i cambiamenti al livello del benessere collettivo che subisce influenze di molti altri fattori. Perciò attribuire un’ accountability diretta all’amministrazione pubblico per il raggiungimento di outcome finali rimane difficile. E più opportuno collegare l’accountability alle misure di outcome intermedi in quanto direttamente collegati alle azioni dell’organizzazione. È altrettanto chiaro che in generale gli outcome finali richiedono lungi tempi per realizzarsi, (e per essere misurati). Mentre l’azione delle amministrazioni può produrre certi outcome intermedi nel breve periodo (si pensi per esempio alle attività didattiche di un’università, che può condurre in prima istanza al miglioramento della preparazione dello studente) in generale gli outcome finali si realizzano solo nel medio/lungo periodo (per esempio una crescita dell’occupazione tra i neo-laureati). L’”efficacia”, nel contesto in oggetto, potrà essere intesa in chiave sociale, come rapporto fra le modificazioni dei bisogni di riferimento, a seguito delle prestazioni erogate e, quindi, come misura dell’azione dell’ente nell’incidere nell’ambiente esterno, in termini di bisogni pubblici da soddisfare. Le difficoltà incontrate nella definizione e misurazione degli outcome, incidono sulla misurazione dell’efficacia, nella quale si incontrano difficoltà analoghe. Le informazioni sull’efficacia sono raccolte in generale mediante le attività di valutazione delle politiche e dei programmi pubblici, mirate a misurare il livello di raggiungimento dei risultati attesi. Dato che, in generale, gli outcome finali si realizzano in periodi di tempo piuttosto lunghi, le misure di efficacia operativa (cioè l’adeguatezza degli output prodotti nel raggiungimento degli outcome attesi) si riferiscono spesso al comportamenti di alcuni soggetti, la situazione problema. Questo tipo di analisi, lo si ripete, è applicabile a qualsiasi livello di rappresentazione di un problema: semplice, cioè in cui si tratta per esempio di esaminare un servizio; complesso, cioè laddove si tratti di valutare la performance nell’attuazione di una politica.

124

raggiungimento degli outcome intermedi, per esempio i risultati diretti dei servizi (tasso di mortalità per certi tipi di interventi chirurgici). Gli indicatori sono spesso focalizzati sul rapporto costi/benefici degli interventi o sulle misure di qualità dei servizi o di soddisfazione degli utenti. Le misure di efficacia strategica sono focalizzati sulla rilevanza delle attività pubbliche, per rispondere ai bisogni individuati dei cittadini. Per misure di questo tipo occorre confrontare in maniera esplicita gli indicatori di outcome con le informazioni su bisogni e domanda. Quanto alla “produttività”, il decreto pone l’accento sulla “cultura della valutazione”, in termini di produttività del lavoro e di monitoraggio dell’efficienza, sia a livello dei singoli lavoratori che delle “organizzazioni”. Questo fu uno degli elementi di forte novità che furono introdotti dalla riforma: migliorare la produttività ed i servizi erogati dal settore pubblico e favorire la crescita delle competenze professionali, attraverso la valorizzazione del merito, non solo concentrandosi sulla performance individuale, come in passato. La vera sfida diventava il miglioramento della performance organizzativa, in un’ottica aziendalistica, anche se applicata al settore della pubblica amministrazione. Si è prevista l’attivazione di un “ciclo generale di gestione della performance”, al fine di consentire alle amministrazioni pubbliche di organizzare il proprio lavoro in un’ottica di miglioramento della prestazione e dei servizi resi. Attraverso il ciclo di gestione della performance, le amministrazioni avrebbero potuto applicare un approccio “aziendale” alla loro attività, mettendo in correlazione la cultura dei mezzi (input) con quella dei risultati (output ed outcome). I concetti di trasparenza, etica e responsabilità richiamati in più disposizioni del Decreto 150, sono da intendersi, non come semplici criteri direttivi di rinnovamento, bensì come veri e propri criteri gestionali, sintetizzati nel Programma triennale per la trasparenza ed integrità. Inoltre, all’interno dei principi generali dettati nell’art. 3 trovava spazio un criterio universale di economicità, nel comma 6, che sanciva il principio secondo cui l’applicazione di quanto previsto dal decreto non avrebbe dovuto comportare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Tale disposizione, insieme con il blocco dei rinnovi contrattuali e conseguentemente delle retribuzioni previsto dalla
125

manovra finanziaria 2010 (D.L. 78/2010) porta ad una riflessione che va al di là dei contenuti della riforma, evidenziando la contingenza economica in cui la stessa nasce. L’esigenza di migliorare i servizi per rendere più competitivo il Paese, laddove la premialità sia indisponibile per scarsità di risorse, avrebbe dovuto garantire almeno una rimozione dell’improduttività e degli sprechi, purtroppo questo non è accaduto. La crisi fiscale dei Paesi occidentali avrebbe, infatti, richiesto un maggior controllo sull’utilizzo delle risorse ed una migliore finalizzazione delle stesse. Il concetto di valutazione opera, nella riforma Brunetta, in maniera onnicomprensiva interessando la valutazione della performance sia organizzativa che individuale126. Misurare le performance, e quindi il livello dei servizi, è il presupposto fondamentale per responsabilizzare gli attori del sistema e per conoscere quali interventi porre in essere per incrementare la produttività. La misurazione non può prescindere da una differenziazione dell'apporto dato, e quindi da un riconoscimento del trattamento economico, legato alla produttività secondo criteri selettivi che avrebbero dovuto premiare il merito. La valutazione parte da un approccio trasversale alla struttura, misurando la performance organizzativa in riferimento alle politiche attivate, previste dall'amministrazione, per soddisfare i bisogni della collettività, verificando il grado di soddisfacimento dei bisogni stessi, verificando il livello di soddisfazione dell'utenza ed il rispetto delle fasi e dei tempi previsti, gli standard qualitativi e quantitativi definiti, il livello previsto di assorbimento delle risorse. Tenuto conto che, uno degli obiettivi della riforma, era volto ad aumentare il controllo sociale sull'operato delle amministrazioni pubbliche. La performance organizzativa, dunque, viene valutata anche rilevando il grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi, e la capacità delle amministrazioni di rendere concreta la partecipazione dei cittadini mediante lo sviluppo qualitativo e quantitativo di relazioni con gli utenti. Il ciclo di gestione della performance, previsto dalla Riforma Brunetta, si articola in: definizione e assegnazione degli obiettivi da raggiungere, valori attesi di risultato e rispettivi
126

FONTANA F., "La centralità del sistema di valutazione del personale. Note a margine della Legge n. 15/2009, con particolare riguardo agli enti locali", in Nuova Rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza, n. 16/2009.

126

indicatori; collegamento tra obiettivi e risorse; monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi; misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale; utilizzo sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito; rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi. Gli obiettivi sono programmati su base triennale e definiti, prima dell'inizio del rispettivo esercizio, dagli organi di indirizzo politico-amministrativo, sentiti i vertici dell'amministrazione che, a loro volta, consultano i dirigenti o i responsabili delle unità organizzative. Gli obiettivi sono definiti in coerenza con quelli di bilancio e il loro conseguimento costituisce condizione per l'erogazione degli incentivi previsti dalla contrattazione integrativa. Gli obiettivi devono avere le seguenti caratteristiche: essere rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche ed alle strategie dell'amministrazione; specifici e misurabili in termini concreti e chiari; tali da determinare un significativo miglioramento della qualità dei servizi erogati e degli interventi; riferibili ad un arco temporale determinato, di norma corrispondente ad un anno; commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard definiti a livello nazionale e internazionale, nonché da comparazioni con amministrazioni omologhe; confrontabili con le tendenze della produttività dell'amministrazione con riferimento, ove possibile, almeno al triennio precedente; correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili127

BERTOCCHI M.- BISIO L.- LATELLA G., “Il sistema di gestione della performance negli enti locali: le linee guida dell’Anci”, in RU: Risorse Umane nella Pubblica Amministrazione, n. 1-2/2011

127

127

Figura 2.5 – Il ciclo di gestione della performance

Fonte: Manuale Operativo per il Controllo di Gestione, 2013 Gli organi di indirizzo politico amministrativo, con il supporto dei dirigenti, verificano in itinere l'andamento delle performance rispetto agli obiettivi e, se necessario, effettuano interventi correttivi in corso di esercizio. Gli organi di indirizzo politico amministrativo si avvalgono delle competenze dei sistemi di controllo di gestione presenti nell'amministrazione. Le amministrazioni pubbliche valutano annualmente la performance organizzativa e individuale. La misurazione e la valutazione delle performance è svolta: dagli Organismi indipendenti di valutazione della performance, dall’ANAC, dai dirigenti di ciascuna amministrazione. Il Sistema di misurazione e valutazione della performance128 individua: le fasi, i

128

Il Decreto n.150del 2009, oltre che fornire elementi già puntuali alla natura e alla struttura del Sistema (articoli 7, 8 e 9), affida alla CIVIT il compito di emanare delle direttive (art. 7, co. 3) in base alle quali le amministrazioni devono definire il

128

tempi, le modalità, i soggetti e le responsabilità del processo di misurazione e valutazione della performance; le procedure di conciliazione relative all'applicazione del sistema di misurazione e valutazione della performance; le modalità di raccordo e di integrazione con i sistemi di controllo esistenti; le modalità di raccordo e integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio. Il Sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa concerne: - l'attuazione delle politiche attivate sulla soddisfazione finale dei bisogni della collettività; - l'attuazione di piani e programmi, ovvero la misurazione dell'effettivo grado di attuazione dei medesimi, nel rispetto delle fasi e dei tempi previsti, degli standard qualitativi e quantitativi definiti, del livello previsto di assorbimento delle risorse; - la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi anche attraverso modalità interattive; - la modernizzazione e il miglioramento qualitativo dell'organizzazione e delle competenze professionali e la capacità di attuazione di piani e programmi; - lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e i destinatari dei servizi, anche attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e collaborazione; - l'efficienza nell'impiego delle risorse, con particolare riferimento al contenimento ed alla riduzione dei costi, nonché all'ottimizzazione dei tempi dei procedimenti amministrativi; - la qualità e la quantità delle prestazioni e dei servizi erogati; - il raggiungimento degli obiettivi di promozione delle pari opportunità. La misurazione e la valutazione della performance individuale dei dirigenti, e del personale responsabile di una unità organizzativa in
Sistema. Nella definizione e adozione del Sistema occorre tenere conto di quanto contenuto nelle delibere CIVIT n. 89, 104, 114 del 2010.

129

posizione di autonomia e responsabilità, è collegata al raggiungimento di specifici obiettivi individuali, alla qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura, alle competenze professionali e manageriali dimostrate, alla capacità di valutazione dei propri collaboratori, dimostrata tramite una significativa differenziazione dei giudizi. La misurazione e la valutazione svolte dai dirigenti sulla performance individuale del personale sono collegate: al raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo o individuali, alla qualità del contributo assicurato alla performance dell'unità organizzativa di appartenenza, alle competenze dimostrate ed ai comportamenti professionali e organizzativi. Nel processo di misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale delle amministrazioni pubbliche intervengono l’A.N.AC - Autorità Nazionale Anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche129 (ex Civit - Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche), gli Organismi indipendenti di valutazione della performance e/o i Nuclei di Valutazione, l'organo di indirizzo politico amministrativo di ciascuna amministrazione, i dirigenti di ciascuna amministrazione. Ogni amministrazione ha l'obbligo di pubblicare sul proprio sito istituzionale, in apposita sezione di facile accesso e consultazione, denominata: «Amministrazione Trasparente» tutti gli adempimenti previsti dal decreto legislativo 14
129

La legge n. 190 del 6 novembre 2012 Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione ha individuato la Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche quale Autorità nazionale anticorruzione. Con l’entrata in vigore della legge del 30 ottobre 2013, n. 125, di conversione del decreto legge del 31 agosto 2013, n. 101, recante disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni, la Commissione ha assunto la denominazione di Autorità Nazionale Anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche. La sua composizione è stata rivista dall’art. 5 comma 3 della legge sopra citata che ha sostituito il comma 3 dell’art. 13 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150; l’organo collegiale è composto dal presidente e da quattro componenti. L’Autorità mantiene le sue competenze in materia di valutazione e trasparenza delle amministrazioni pubbliche (http://www.anticorruzione.it).

130

marzo 2013, n. 33 recante il “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”, adottato dal Governo in attuazione di una delega contenuta nella legge n. 190/2012, operando una sistematizzazione dei principali obblighi di pubblicazione vigenti. La valutazione della performance organizzativa è importante per i riflessi che ha sulla misurazione della performance individuale, ma anche in quanto l'art. 13, co. 5, lett. i ), del D.Lgs. n. 150/2009, prevede che la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche, denominata “Commissione” (oggi Autorità - ANAC), rediga, annualmente, una graduatoria di performance delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali, divisa per settori, fondata su un approfondimento delle attività svolte dalle predette amministrazioni. La graduatoria è organizzata su tre livelli di merito tenuto conto dei risultati di performance conseguiti. La riforma avrebbe dovuto mettere in competizione, non solo il personale, ma anche le amministrazioni che avrebbero potuto concorrere a conseguire risorse finanziarie maggiori da destinare alla remunerazione della produttività dei propri dipendenti. Così non è stato. È il caso di evidenziare, proprio a tal fine, che detta graduatoria non interessò tutte le amministrazioni. In particolare, per quanto riguarda le regioni e gli enti locali, nell'ambito dei protocolli di collaborazione con l’ex Commissione, definiti mediante intesa tra la Conferenza delle regioni e delle province autonome, l'ANCI, l'UPI, venne esclusa la possibilità di graduatorie specifiche anche per quelle categorie di amministrazioni. Dalla valutazione della performance dell'organizzazione si arriva, senza prescindere da questa ove prevista, alla valutazione della performance individuale. La performance individuale si misura, in maniera differenziata, a seconda che si tratti di dirigenti, o di personale responsabile di una unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità o dal restante personale non dirigente. L’articolo 5, commi da 11 a 11-sexies del D.L. 95/2012 ha disposto una disciplina transitoria sulla valutazione del dipendenti pubblici ai fini dell’attribuzione del trattamento accessorio collegato alla performance. In particolare, si è previsto che, nelle more dei rinnovi contrattuali e in attesa dell'applicazione dell'articolo 19 del D.Lgs.
131

150/2009 (che per l'attribuzione del trattamento accessorio collegato alla performance individuale sulla base di criteri di selettività e riconoscimento del merito), le amministrazioni valutassero la performance del personale dirigenziale in relazione: al raggiungimento degli obiettivi individuali e dell'unità organizzativa di diretta responsabilità, nonché al contributo assicurato alla performance complessiva dell'amministrazione; ai comportamenti organizzativi posti in essere e alla capacità di valutazione differenziata dei propri collaboratori, tenuto conto delle diverse performance degli stessi. In sostanza, si sottolinea che misurare presuppone una diversificazione della misurazione. Sonoinvece, salvo piccole differenze, elementi di valutazione comuni, tanto ai dirigenti o responsabili di unità organizzativa, quanto ai non dirigenti, quelli collegati al raggiungimento di specifici obiettivi individuali, o anche di gruppo, per i non dirigenti. Si tiene, poi, conto dell'apporto dato al livello organizzativo più alto. Per le prime categorie è dato dalla qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura ed alle competenze professionali e manageriali dimostrate e per i non dirigenti è connesso con la qualità del contributo assicurato alla performance dell'unità organizzativa di appartenenza, alle competenze dimostrate ed ai comportamenti professionali e organizzativi. In applicazione del principio costituzionale secondo cui il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro, è evidente che la valutazione della performance individuale, anche rispetto alla performance organizzativa, non può spostarsi troppo su quest'ultima, per evitare di penalizzare una prestazione individuale eccellente a causa di un contesto lavorativo di scarsa qualità. La valutazione sulla performance individuale si esprime poi concretamente con la premialità e con il trattamento economico definito in sede di contrattazione integrativa, e corrispondente alla retribuzione collegata al risultato per quanto riguarda i dirigenti, ed a quella connessa alla produttività, secondo il vigente regime, per quanto concerne i non dirigenti. La valutazione si svolge secondo un “percorso a cascata”: il vertice politico che assegna gli obiettivi valuta la classe dirigenziale, sulla scorta della proposta che riceve dall'OIV (organismo indipendente di valutazione della performance),
132

i dirigenti a loro volta valutano il personale ad essi assegnato. Ai fini della valutazione, gli organi di indirizzo politico-amministrativo si avvalgono, anche delle risultanze dei sistemi di controllo di gestione presenti nell'amministrazione. È interessante rilevare che il sistema di valutazione poggia su un soggetto, fulcro ed aggregante, che è appunto l’ ANAC, che opera in posizione di indipendenza di giudizio e di valutazione e in piena autonomia, in collaborazione con la presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della Funzione pubblica e con il ministero dell'Economia e delle Finanze Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato ed eventualmente in raccordo con altri enti o istituzioni pubbliche. L’ANAC. svolge, nel rispetto dell'esercizio e delle responsabilità autonome di valutazione di ogni amministrazione, compiti di indirizzo e coordinamento sulle funzioni di valutazione, assicurando anche un'adeguata trasparenza ed ha compiti di prevenzione della corruzione. Non ha poteri sul piano repressivo ne' puo' comminare multe È interessante rilevare che nel processo di valutazione assistiamo spesso alla fattispecie del “valutatore valutato”130. Ad esempio, l’ANAC., dopo parecchi anni dalla data di costituzione, affida ad un valutatore indipendente il compito di analizzare i risultati conseguiti. Il valutatore deve, altresì, elaborare un giudizio sull'efficacia della sua attività e sull'adeguatezza della struttura di gestione, anche al fine di formulare eventuali proposte di integrazioni o modificazioni dei propri compiti. L'esito della valutazione e le eventuali raccomandazioni sono trasmessi al Ministro per la Pubblica amministrazione e l'innovazione e pubblicate sul sito istituzionale dell’ANAC. A sua volta l’ANAC. svolge una sorta di vigilanza sull'operato degli OIV mediante definizione dei requisiti che i relativi componenti devono avere, e mediante il parere che è chiamata a pronunciare sulla nomina dei predetti organismi a cura dei rispettivi organi politici. I dirigenti a loro volta sono valutati dal relativo personale sulla base delle indagini che, l'organismo indipendente di
MONTEDURO F, La Misurazione e la Valutazione della Performance. Tratta da corso su La riforma del lavoro alle pubbliche dipendenze: la legge 15/09 ed il decreto legislativo di attuazione “Legge Brunetta”2009.
130

133

valutazione della performance, è chiamato a svolgere al fine di rilevare la valutazione del proprio superiore gerarchico da parte del personale, nonché il livello di Benessere Organizzativo e il Grado di condivisione del sistema di valutazione. Su queste indagini l'organismo risponde all’ ANAC. Come già specificato, alla valutazione segue la corresponsione del trattamento economico. Già l'art. 45 del decreto legislativo n.165/2001, come modificato dal decreto legislativo n. 150/2009, aveva previsto che i contratti collettivi prevedessero trattamenti economici accessori collegati alla performance individuale, alla performance organizzativa con riferimento all'amministrazione nel suo complesso e alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola l'amministrazione, all'effettivo svolgimento di attività particolarmente disagiate ovvero pericolose o dannose per la salute. Rispetto alla citata disposizione, un elemento di novità rilevante introdotto dalla riforma Brunetta fu il principio secondo cui, il trattamento economico accessorio, doveva essere collegato alla valutazione del personale e alla produttività e non più soltanto in ragione di una disciplina contrattuale. La misurazione della produttività con il Decreto Brunetta passa dalla disciplina contrattuale alla valutazione della prestazione individuale. Successivamente, con il d.lgs. 141, recante modificazioni ed integrazioni al decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.150 in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni (pubblicato nella Gazz.Uff. 22 agosto 2011, n.194), è stata realizzata una limitata e circoscritta operazione di “restyling” della nuova disciplina in materia lavoro pubblico contenuta nel D. Lgs. n.150/2009. Sono stati forniti chiarimenti interpretativi in ordine ad alcuni punti delicati del D.Lgs. n. 150/2009, tra i quali sono ricompresi anche vari aspetti concernenti la contrattazione collettiva e più in generale le relazioni sindacali, con particolare riferimento alla reale portata ed alla data di decorrenza delle nuove regole. Vi era sia la necessità di fornire chiarimenti certi, attraverso appunto lo strumento legislativo, in ordine alla reale portata ed alla data di decorrenza della efficacia di alcune disposizioni del decreto legislativo 150/2009, al fine di garantire la correttezza dei comportamenti delle amministrazioni; sia
134

l’esigenza di adeguare i contenuti stessi di alcune altre disposizioni del medesimo decreto legislativo alle effettive esigenze di alcune particolari tipologie di amministrazioni, cosi come emerse nella fase di applicazione della riforma, in modo da assicurare la più ampia coerenza delle nuove regole con gli assetti organizzativi delle amministrazioni ed evitare, conseguentemente, ogni possibile intralcio o difficoltà nell’attuazione delle stesse. È importantissimo, inoltre, ricordare che, già l'art. 17 del D. lgs. n. 150/2001, vietava la distribuzione, in maniera indifferenziata, o sulla base di automatismi, di incentivi e premi collegati alla performance in assenza delle verifiche e attestazioni sui sistemi di misurazione e valutazione adottati ai sensi del decreto stesso. Partendo da tale considerazione rilevano anche le disposizioni, previste dal D.lgs.150/2009, che sanzionano l'assenza dell'adozione dei provvedimenti connessi con il ciclo di gestione delle performance, con il divieto di erogare la retribuzione di risultato ai dirigenti preposti agli uffici coinvolti, imponendo addirittura, all'art. 10, co. 5 del D. lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 il blocco delle assunzioni di personale o il conferimento di incarichi di consulenza e di collaborazione comunque denominati. Ma la normativa che ha suscitato più difficoltà applicative è stata quella prevista all'art. 19 del D. lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 che obbligava ogni amministrazione a redigere una graduatoria del personale dirigenziale, distinto per livello generale e non generale, e del personale non dirigente. Detta graduatoria doveva essere redatta dall’OIV, sulla base dei livelli di performance attribuiti ai valutati secondo il sistema di valutazione implementato131. Il sistema di valutazione del personale diventa perciò di fondamentale importanza. La differenziazione, fortemente voluta dal legislatore, fu di difficile attuazione in un contesto in cui era consolidata la prassi di corresponsioni economiche a pioggia. Ancora più difficile fu l’accettazione di quei sistemi di valutazione costruiti in maniera tale
131

MONTEDURO F., La Misurazione e la Valutazione della Performance. Tratta da corso su La riforma del lavoro alle pubbliche dipendenze: la legge 15/09 ed il decreto legislativo di attuazione “Legge Brunetta”2009.

135

da valorizzare realmente le performance migliori. Si sottolinea, infine, che anche i percorsi di carriera sono in buona parte costruiti attorno alle performance . Basti pensare che la valutazione positiva conseguita dal dipendente, per almeno tre anni consecutivi o per almeno cinque annualità non consecutive, costituisce titolo rilevante ai fini della progressione economica e dell'attribuzione dei posti riservati nei concorsi per l'accesso all'area superiore. Passando all’analisi del complesso sistema di misurazione e distribuzione della performance, peraltro foriero di conseguenze anche di tipo squisitamente giuridiche afferenti al rapporto di lavoro, si ricava, dal complesso sistema del titolo II, l’intervento di più soggetti in merito a quello che viene definito ciclo della performance ( art 4).

2.4 Gli elementi del sistema di valutazione della performance La misurazione e valutazione della performance organizzativa si pone, come abbiamo visto, molteplici finalità. In primo luogo l’attuazione delle politiche attivate sulla soddisfazione finale dei bisogni della collettività, ma anche l’attuazione di piani e programmi, ovvero la misurazione dell’effettivo grado di attuazione dei medesimi secondo standard qualitativi e quantitativi definiti. In questo processo gioca un ruolo importantissimo la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi, per tale ragione il sistema di valutazione deve porsi come finalità prioritaria indagini di Customer volte a misurare la soddisfazione dei cittadini-utenti. Lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e i destinatari dei servizi, prevedono lo sviluppo di nuove forme di partecipazione e collaborazione tra amministrazioni pubbliche e “portatori di interesse”. Infine, l’efficienza nell’impiego delle risorse, l’ottimizzazione dei tempi dei procedimenti amministrativi, il miglioramento della qualità dei servizi e delle prestazioni erogate, la promozione del miglioramento del benessere organizzativo dell’Ente diventano elementi imprescindibili di cui tener conto al momento di dover valutar
136

Fig.2.6 – Dimensioni della performance

Bisogni collettivi

Attuazione di piani e programmi

Modernizzazione e miglioramento qualitativo dell'organizzazione

Efficienza nell'impiego delle risorse (riduzione dei costi ed ottimizzazione dei tempi

Qualità e Quantità delle prestazioni e dei servizi erogati

E’ possibile offrire una lettura sistemica delle diverse dimensioni è della performance132. Ogni fase, della figura sovrastante, propedeutica alla successiva: per conseguire il fine ultimo dell’organizzazione, ossia la soddisfazione dei bisogni della collettività, è necessario assicurare la qualità e quantità delle prestazioni e dei servizi erogati, così come garantire l’efficiente impiego delle risorse a disposizione. Ad ogni dimensione della performance corrisponde un diverso sistema di misurazione:

132

Vedere anche la Delibera CIVIT n. 89/2010

137

Tabella 2.3–Sistema di misurazione e dimensioni della performance
DIMENSIONI DELLA PERFORMANCE Soddisfazione dei bisogni della collettività Attuazione di piani e programmi, Modernizzazione e miglioramento qualitativo dell’organizzazione Efficienza nell’impiego delle risorse, Qualità e quantità delle prestazioni e dei servizi erogati Stato di salute dell’Amministrazione SISTEMA DI MISURAZIONE Misurazione degli outcome Controllo strategico

Controllo di gestione Indicatori finanziari, Indicatori su qualità e quantità delle risorse umane

Il sistema di valutazione della performance permette di mettere a sistema i diversi approcci, collegando in maniera chiara risultati, processi e risorse, e valorizzando l’apporto informativo sia del sistema di controllo strategico, che del sistema di controllo di gestione. Valutazioni e giudizi con riferimento a persone, istituzioni, processi e risultati costituiscono un’attività che è sempre stata, e viene sempre svolta, in qualsiasi società, anche se con modalità informali e, a volte, molto soggettive. (Rossi, Freedman e Lipsey, 1999), L’attività di valutazione formalizzata, basata su approcci sistematici si è, invece, molto sviluppata soltanto negli ultimi decenni e ciò si deve in gran parte, almeno in Italia, alle molte norme che la impongono, per l’analisi e la verifica dei risultati conseguiti con l’attuazione di politiche di intervento nei vari settori e, soprattutto, dei programmi e degli interventi innovativi e delle attività correntemente svolte dalle unità della pubblica amministrazione e, in particolare, di quelle unità che producono servizi di pubblica utilità alla persona133. Essa è perciò divenuta una attività strategica a tutti i
133

Ci si riferisce alla teoria del New Public Managemant, l’idea centrale di questa teoria è applicare al settore pubblico un’organizzazione di tipo aziendale. Non si tratta di imitare il modello economico, ma di fondare la legittimazione dell’agire amministrativo su un medesimo criterio, il rendimento. La legittimazione non passa più dal potere politico, ma dalla capacità dell’amministrazione di produrre risultati, valutando e migliorando la qualità di questi ultimi.All’autorità politica,

138

livelli, quale strumento irrinunciabile di sostegno scientifico dei processi decisionali per effettuare le scelte più adeguate e per razionalizzare i programmi e le azioni, per la verifica, ex-ante, in itinere, conclusiva ed ex-post, della possibilità ed effettiva realizzazione degli obiettivi programmati con gli interventi e le attività, in termini di quantità, costi, efficienza, efficacia e qualità dei processi e dei prodotti e di impatto dei programmi attuati, ed innescare così un loro continuo miglioramento ed infine per assicurare una funzione di garanzia nei riguardi degli utenti, degli investimenti effettuati e della società nel suo complesso134. Ma oggi, a seguito della riforma, cosa si vuole ottenere dal nuovo processo di valutazione dell’amministrazione pubblica? Abbiamo visto che per valutazione si può intendere, in termini generali, una attività di studio e di analisi dei “risultati”, potenziali o effettivi, di un programma (o progetto), di una politica di intervento o di specifiche attività, che si conclude con un atto o documento, più o meno formale, contenente un giudizio di rispondenza o meno dei risultati rispetto ad obiettivi o standard determinati a priori, e l’indicazione degli eventuali cambiamenti nel programma che si ritengono opportuni135. In base alla definizione proposta, è chiaro che la valutazione oggi: è intimamente collegata alle attività di programmazione e di conoscenza; esplica comunque una funzione di “apprendimento” (anche nei casi in cui viene svolta a fini di controllo), che supera la spettano le decisioni sulle politiche (che cosa fare), sui tempi di realizzazione (quando farlo) e sulle risorse da investire (quanto spendere). Alla funzione amministrativa spettano le decisioni del come realizzare quelle decisioni, scegliendo i mezzi e gli obiettivi operativi realizzabili (Morisi M., Lippi A., 2001, pp.26-28) 134 La valutazione fa parte di un processo più articolato della funzione amministrativa. Infatti, nella trasformazione degli input (risorse iniziali) in output (risultati diretti) ed eventualmente in outcome (effetti ulteriormente generati) essa costituisce il feedback, il ritorno informativo essenziale ai decisori per comprendere le prestazioni ed i risultati dell’azione amministrativa, anzi è talmente importante che pervade tutto il processo di policy making (Morisi M., Lippi A., 2001). 135 L’attività di valutazione si distingue in particolare dal monitoraggio poiché, a differenza di quest’ultimo, essa prevede sempre la formulazione di un qualche giudizio e l’indicazione dei conseguenti interventi o delle azioni che si dovrebbero intraprendere.

139

semplice misurazione o descrizione dei fenomeni per individuare i fattori ed i meccanismi che influenzano i risultati; ha, in ogni caso, la caratteristica di una attività di ricerca, in misura maggiore o minore, in relazione ai fini che si pone; pur comportando un “giudizio”, ha quale obiettivo principale quello di aiutare, “accompagnare”, le decisioni e non soltanto quello di stabilire “sanzioni”, e per questo prevede l’individuazione ed il suggerimento di eventuali azioni di feed-back sui processi decisionali per modificare, se necessario, ciò che non risulta valido (gli obiettivi, la pianificazione delle attività, ecc.), in modo da generare capacità di risposta rapida all’evoluzione del contesto e, quindi, di adattamento alle condizioni future. È evidente che un’attività di valutazione assume connotazioni diverse dal punto di vista operativo e delle specifiche metodologie da impiegare, a seconda della natura (oggetto) e del livello (macro o micro) dei programmi, dei processi decisionali e delle attività cui fa riferimento, e, quindi, del grado di maggiore o minore generalità del problema affrontato, della criticità del contenuto decisionale e del livello dei soggetti istituzionali che intervengono nella eventuale catena delle scelte e delle decisioni. Come pure presenta connotazioni diverse con riferimento al momento in cui è svolta: prima di iniziare le attività (ex-ante136), in corso di realizzazione (in itinere137), a conclusione dei programmi (conclusiva), quando si vedono i frutti delle attività implementate (ex-post138). Tuttavia, si può dire, in generale, che l’iter metodologico di una valutazione sistemica implica, normalmente, di esplorare in progressione e con successivi approfondimenti le seguenti aree: la situazione di contesto; le risorse e le caratteristiche di input; le caratteristiche di processo; le
136

La valutazione ex ante consente di analizzare le decisioni assunte prima della loro esecuzione, serve da supporto ai decisori nelle fasi preliminari di acquisizione delle informazioni, nella scelta delle alternative e nella decisione finale. 137 Tale valutazione rientra tra le valutazioni ex post perché ha carattere retrospettivo ma, a differenza della valutazione ex post, si basa su elementi ancora parziali, serve per intervenire nel corso di realizzazione della politica al fine di “rettificare” e reindirizzare la stessa nella giusta direzione. Tipica funzione svolta dal monitoraggio, che consente una verifica tra le previsioni fatte e lo stato di avanzamento e/o raggiungimento degli obettivi assegnati. 138 Si occupa di verificare i risultati di un’azione pubblica dopo che si è concretizzata, per verificare tutti gli effetti che sono stati prodotti.

140

caratteristiche reali di prodotto (output o outcome). Si può dire che la valutazione si attua secondo un processo che è sostanzialmente standardizzato, nel senso che prevede più o meno sempre gli stessi tipi di fasi, attività o azioni che comunque occorre svolgere: - definizione dell’oggetto della valutazione (progetto, programma, intervento, ecc.); - descrizione degli obiettivi della valutazione, stabiliti ex-ante; - definizione dei criteri, dei parametri e degli indicatori per la valutazione; - definizione delle procedure e metodologie da seguire; - raccolta dei dati e della documentazione (sistema informativo); - analisi dei dati, delle informazioni e dei parametri al fine di esprimere i richiesti giudizi (valutazioni); - predisposizione della valutazione del progetto, attività, ecc., con l’indicazione delle eventuali necessarie azioni (retroazioni) a seguito del risultato della valutazione. Inoltre, l’attività di valutazione per essere efficiente ed efficace deve avere almeno le seguenti caratteristiche. In primo luogo, al fine di definire in modo operativo le fasi del suo processo, la valutazione deve essere strettamente collegata al processo di programmazione (e di controllo) dell’intervento e /o di svolgimento delle attività, ai diversi livelli nei quali si strutturano i processi decisionali (siano essi relativi a decisioni strategiche e di indirizzo o di intervento, ovvero riguardanti le scelte relative agli aspetti gestionali dell’azione amministrativa necessaria per consentire l’implementazione degli obiettivi assegnati alle politiche). In secondo luogo, è necessario definire a priori e rendere noto come si svolge il processo di valutazione (che deve essere trasparente), in modo che tutti i soggetti interessati ne siano a conoscenza e così i vari "attori" si comportino in modo coerente. In terzo luogo, occorre disporre di adeguate informazioni quantitative e qualitative, costituite, quando è il caso, in un apposito e pertinente sistema informativo-statistico per la gestione e per la valutazione; non vi è alcun dubbio infatti che per programmare e valutare obiettivamente, occorre prima “misurare” e quindi avere adeguate misure delle variabili di interesse e costruire gli opportuni indicatori quantitativi e qualitativi. Infine, è
141

fondamentale che siano previsti, definendoli a priori, gli effetti-azioni (o retroazioni) continui dei risultati della valutazione. La valutazione non è soltanto misurazione, anche se questo è un passo indispensabile; perciò se si vuole dare credibilità e valenza alle valutazioni, è indispensabile che le metodologie impiegate nel processo di valutazione indichino i punti deboli e i punti di forza delle attività svolte ed abbiano, quando necessario, una sorta di feedback loops sui processi decisionali influenzando le successive decisioni ai diversi livelli di responsabilità. Ciò significa che, in alcuni casi, i risultati della valutazione dovrebbero incidere, con effetti-azioni, sui vari stadi del processo di programmazione richiedendo una revisione delle procedure e delle modalità operative, e/o del budget, e/o delle iniziative, e/o dei programmi, e/o delle strategie e degli obiettivi e delle norme riguardanti le diverse politiche pubbliche. Figura 2.7 – Sistema di valutazione della performance

Fonte: Bondino P.- Bruzzo A., Strumenti per la valutazione ed il miglioramento della produttività nella P.A.: problemi generali ed esperienze operative.

142

La scelta degli indicatori della performance deve essere basata sull’individuazione di elementi chiave che riflettano gli obiettivi dell’organizzazione. La qualità di un insieme di informazioni e indicatori di performance non può essere valutata in astratto, ma dipende da una serie di caratteristiche relative al contesto interno ed esterno all’amministrazione e dall’oggetto della valutazione139. Tuttavia, sono stati individuati alcuni criteri di qualità che devono rispettare gli indicatori di performance. Significatività: le misure devono essere direttamente collegate alla missione e agli obiettivi dell’organizzazione e fornire informazioni utili ai decisori politici e amministrativi. Completezza: le misure devono riuscire a cogliere tutte (e solo) le dimensioni che si ritengono fondamentali per comprendere la performance dell’organizzazione di modo da non focalizzare troppa attenzione su certe funzioni o attività a discapito di altre che sono ugualmente importanti. Validità e Affidabilità: le misure devono esprimere in modo coerente le dimensioni che ci proponeva di rilevare, e non devono alterarsi qualora mutino le condizioni di misurazione o i soggetti incaricati della valutazione. Comprensibilità: le misure devono essere facilmente comprensibili dai decisori, dagli operatori, dai cittadini e dagli altri stakeholder. Tempestività: il sistema di misurazione deve essere strutturato in modo da mettere a disposizione le informazioni in tempo utile per la gestione e la presa delle decisioni. Invariabilità rispetto a
Gli indicatori possono essere: *standard, ossia i valori che rispecchiano l’efficacia e l’efficienza media di organizzazioni con analoghe funzioni, operanti in analoghi contesti;*di eccellenza, ossia le best pratictes, ossia i valori delle organizzazioni che rispetto ad altre analoghe situate in analoghi contesti ambientali superano i valori standard, di cui al punto sopra. Gli indicatori sono pertanto strumenti di comparazione. Gli indicatori standard servono a definire uno standard minimo di efficacia ed efficienza dell’Ente, che se non ottenuto deve portare ad una seria riflessione sulle cause e procedere ad immediati riassetti organizzativi. Gli indicatori di eccellenza sono valori a cui tendere; non rappresentano un segnale di criticità, ma un obiettivo verso cui tendere; l’analisi dei casi di successo favorisce l’apprendimento organizzativo, che a sua volta può portare ad un rapido e sensibile miglioramento delle performance dell’Ente.
139

143

comportamenti opportunistici: la realizzazione di un sistema di valutazione fa sì che l’attenzione si concentri in larga misura su ciò che viene misurato. In alcuni casi è possibile che il comportamento dei vari attori possa modificarsi in maniera opportunistica. Per esempio, se le performance della polizia municipale è misurata solo attraverso il numero delle contravvenzioni effettuate, si possono determinare situazioni di eccesso di zelo nel controllo del traffico. Un buon sistema di misurazione dovrebbe avere una bassa vulnerabilità di fronte a tali comportamenti. La soluzione più tipica è quella di creare un set di misure bilanciato (non solo l’efficienza ma anche l’efficacia). Inoltre è necessario che il sistema di misurazione non venga utilizzato meccanicamente ma in maniera critica. Non ridondanza: il sistema di misurazione non deve moltiplicare inutilmente le misure di performance che offrono la medesima informazione. Ogni misura deve dare un contributo informativo nuovo e specifico. Altrimenti il rischio è quello di sovraccaricare gli utenti del sistema di misurazione. Sensibilità ai costi di raccolta dati: molte dimensioni della performance possono essere misurate facilmente e in maniera poco costosa, altre saranno più complesse e dispendiose. Ciò che rileva è però il rapporto costi/benefici: ogni misura deve avere un valore in termini conoscitivi maggiore rispetto ai costi necessari a generarla. Focalizzazione su ambiti di influenza: le misure di performance devono riferirsi a risultati o comunque ad aspetti della performance che possono essere influenzati direttamente o indirettamente (ma significativamente) da una politica o da un’attività dell’amministrazione. Non si può misurare l’efficacia di un piccolo comune con il Pil pro capite dei suoi abitanti: è generalmente accettato che l’attività dell’amministrazione comunale non incida in misura significativa su quella dimensione.

144

Figura 2.8 – Obiettivi, aree di impatto e outcomes

Le sfide collegate all’introduzione delle dimensioni del valore pubblico, del capitale sociale e dell’impatto sui driver di competitività territoriale consentono di arrivare a definire un modello di misurazione e valutazione delle performance, fondato su una prospettiva multidimensionale. Alle dimensioni di efficienza tecnica ed economica (produttività), di efficacia ed economicità si aggiungono le dimensioni dell’equità, particolarmente rilevante nei confronti di gruppi di utenti e di stakeholder esterni a debole capacità contrattuale, di contributo alla competitività, del rispetto dell’etica, del miglioramento della qualità, della sostenibilità economico, sociale e ambientale delle diverse politiche di intervento messe in atto dalle amministrazioni pubbliche in stretto collegamento con le dimensioni del valore pubblico e del capitale sociale, della trasparenza e della capacità di render conto (accountability) ai diversi portatori e gruppi di interesse, interni ed esterni alle amministrazioni pubbliche. La figura successiva propone questo quadro ampio
145

d’elementi necessari per la valutazione multidimensionale della performance delle pubbliche amministrazioni. Il public governance implica l’introduzione di una logica multidimensionale nella valutazione delle performance della amministrazione pubblica. All’efficienza, efficacia ed economicità si aggiungono le dimensioni dell’equità, della trasparenza, della rendicontazione, del rispetto dell’etica, della sostenibilità delle politiche di intervento e della capacità di render conto (accountability) ai diversi portatori e gruppi di interesse, interni ed esterni alle amministrazioni pubbliche. Figura 2.9 – La valutazione multidimensionale delle performance delle PA

Fonte: Meneguzzo M., La sfida per il sistema della PA italiana.

146

2.5 La valutazione della Dirigenza dopo la Riforma Brunetta Nel tentativo di delineare il nuovo ruolo voluto dalla riforma Brunetta per la dirigenza pubblica, inserito nel più ampio ridisegno del sistema PA, ci sembra un buon punto di partenza la scelta di una chiave di lettura, fra le tante che si sono susseguite già subito dopo la pubblicazione del decreto140 che si concentri su quello che, a buon diritto, si può dire sia il centro tematico della riforma, vale a dire la questione di “chi comanda nella amministrazione/azienda e di chi esercita la funzione datoriale e la funzione imprenditoriale141. Dovremmo cercare di comprendere se la riforma ha previsto, e quindi realmente determinato, nuovi assetti della governance destinati ad avere effetti tangibili e duraturi, soprattutto per quanto riguarda il tema del ruolo della dirigenza. Certo, si potrebbe evidenziare la criticità rappresentata dal fatto che la riforma appare fin da subito, nelle intenzioni, fortemente dirigista, con un approccio top/down che esclude ambiti di differenziazione e approcci sensibili al polimorfismo amministrativo e istituzionale, che pure è da sempre il tratto caratteristico della PA. Non va infatti taciuto che il fenomeno di piena attuazione della riforma, vale a dire di trasformazione dei dettati normativi, è stato fin da subito caratterizzato da rallentamenti, diverse velocità di attuazione, fasi interpretative, adozioni parziali, aspetto questo che ne ha fortemente diminuito l’impatto innovativo; pur mantenendo una tensione regolativa che ha avuto ampia applicazione, la valenza quasi “moralizzatrice e pedagogica” della riforma, che poi è stata quella più presente nel dibattito pubblico, ha invece subito un forte ridimensionamento. Resta il fatto che l’attore principale del sistema PA riformato dal legislatore del 2009, cui si affida la funzione di snodo, di fulcro dell’intero processo di nuova governance, vale a dire la dirigenza pubblica, si trova di nuovo al centro di un processo di
140

ZOPPOLI L., Ideologia e tecnica nella riforma del pubblico impiego, Editoriale Scientifica, Napoli, 2009 141 Caruso B., Le dirigenze pubbliche tra nuovi poteri e responsabilità., Centro Studi di Diritto del Lavoro Europeo “Massimo D’Antona”, Working Papers, 104/2010.

147

riorientamento delle proprie responsabilità e poteri, e di ricollocamento rispetto al rapporto con il potere politico e nella ricerca del punto di equilibrio con quest’ultimo. Ed è proprio in questa ricerca di equilibrio che si possono rintracciare criticità attuative del disegno di riforma, pur essendo in fondo trascorsi solo pochi anni dalla sua messa in opera. Se c’è chi ha fin da subito parlato di “restauro conservativo” dell’apparato regolativo del pubblico impiego, oppure di “controriforma Brunetta”142 , forse gli spunti per queste interpretazioni andrebbero cercati in ciò che più ha faticato ad attecchire del disegno di riforma: una puntuale e chiara definizione della dirigenza come datore di lavoro pubblico, aspetto questo che avrebbe forse meritato un’attenzione maggiore per alcuni aspetti adesso correlati, la differenziazione netta fra dirigenza fiduciaria e professionale, da un lato, con una più coraggiosa regolazione del regime degli incarichi143, che non scontasse le incertezze, lacune o le contraddizioni che pure traspaiono nel dettato della norma; e un più saldo ancoraggio fra premialità, risultati e conferma degli incarichi dirigenziali stessi. È in questo ambito che si inserisce il tema della nostra analisi, vale a dire il rapporto fra gestione del ciclo della performance e valutazione della dirigenza. Non può infatti sfuggire l’importanza di un assunto di fondo della riforma: l’enfasi sulla valutazione della performance del dirigente come strumento per innestare nel tessuto della PA una coerente tensione al risultato e all’organizzazione; ma la traduzione di questa tensione in assetti operativi della dirigenza pubblica è, forse, anche il principale problema lasciato aperto dalla riforma del 2009. Dal ciclo della valutazione devono giocoforza ricevere impulso istituti quali il conferimento dell’incarico, la disciplina premiale, la responsabilità dirigenziale, andrà quindi compreso in che misura vengono lasciati o concessi al dirigente pubblico quei poteri di direzione, controllo e organizzazione, oltre che di valutazione e

142

GARDINI G., L’autonomia della dirigenza nella Contro riforma Brunetta, LPA, 5/2010. 143 Si veda in proposito D’Alessio G., Le norme sulla dirigenza nel decreto legislativo di attuazione della legge delega n. 15/2009, www.astrid-online.it

148

selezione del personale, necessari ad agire realmente come un datore di lavoro privato144. È sulla potenzialità del ruolo della dirigenza, intesa come soggetto attivo o passivo del ciclo della valutazione della performance, e sui margini di azione autonoma delineati dal disegno di riforma, che occorre quindi focalizzare ora l’analisi. Posizionandosi in un punto di osservazione interno alla PA, il ruolo della dirigenza appare contemporaneamente attivo e passivo, sul piano della valutazione. Il dettato normativo vuole infatti che il dirigente valuti il proprio personale secondo le risultanze del ciclo della performance: e in questo ambito si manifesta quindi la necessità di comprendere se la norma consegni alla dirigenza strumenti di effettiva azione nei confronti del personale nelle fasi di monitoraggio e controllo, salvo quelli di tipo sanzionatorio, e soprattutto se il sistema degli incentivi e delle responsabilità messe in capo al dirigente siano coerentemente disegnati. Ma il dirigente è anche soggetto passivo della valutazione: qui diventa essenziale comprendere se e come la riforma del 2009 superi le criticità tradizionalmente rilevabili negli assetti regolatori precedenti, ad esempio la difficoltà nella definizione degli obiettivi assegnati, il rapporto fra la valutazione di questi e le ricadute in termini di conferimento degli incarichi e la retribuzione di risultato145. Il D.Lgs.150/2009, operando una forte rilegificazione della materia della valutazione e quindi sottraendola alla sfera della contrattazione collettiva, si propone di eliminare alla fonte sia le distorsioni presenti nel sistema di collegamento fra obiettivi – produttività – premialità, sia quelle derivanti, tradizionalmente, dall’opacità dell’azione della dirigenza nel contesto valutativo. Ma questa operazione per ottenere un risultato duraturo in termini di radicamento di comportamenti virtuosi nella dirigenza, avrebbe necessitato di una chiara delimitazione del campo di azione della stessa all’interno del
MONDA P., Valutazione e responsabilità della dirigenza pubblica nel d.lgs. n. 150/2009: l’applicazione a regioni ed enti locali, in Le istituzioni del federalismo, 5/6.2009. 145 BOLOGNINO D., Una lettura giuridica della valutazione della performance individuale nel c.d. “decreto Brunetta”, www.astrid-online.it
144

149

processo. Ci riferiamo, in particolare, da un lato all’assenza di una chiara previsione normativa che colleghi il momento dell’assegnazione degli obiettivi alla dirigenza (e quindi al personale), sulla base del piano generale della performance, con la fase della misurazione dei livelli di conseguimento; dall’altro al fatto che operano, nelle fasi del processo di valutazione, più attori o soggetti, che concorrono alla definizione dei parametri della misurazione, con ruoli non sempre definiti nettamente. Ci riferiamo in particolare alla difficoltà di separare i compiti e le funzioni dei dirigenti da quelli dell’Organismo Indipendente di Valutazione; quest’ultimo infatti, se appare ben collocato nel processo di supporto alla definizione degli obiettivi strategici, rispetto alla fase della loro implementazione ricopre invece un ruolo ambiguo, posizionandosi sia al di sopra che all’interno del processo, comprimendo di fatto il ruolo della dirigenza nella gestione delle fasi di impostazione del sistema di valutazione. Detta ambiguità non si risolve neppure nelle fasi successive del processo, quelle della garanzia della correttezza della valutazione e della creazione di graduatorie sulla base delle risultanze della valutazione, a fini premiali. Si ricava da questa prima analisi una sorta di mancanza di fiducia nella reale capacità della dirigenza di essere autonoma rispetto alla valutazione146 , e l’inserimento nel processo di un organismo terzo conferma una non completa valorizzazione del ruolo del dirigente nel sistema complessivo di gestione della performance. Se ora passiamo ad analizzare gli aspetti della riforma connessi al ruolo “passivo” della dirigenza, vale a dire i meccanismi di conduzione del processo di valutazione del dirigente, a partire dall’assegnazione degli obiettivi, del monitoraggio in itinere, della ricaduta della valutazione sulla retribuzione di risultato e sulla gestione degli incarichi, notiamo come, a partire dal Piano della performance, che costituisce l’elemento costitutivo di tutto il processo di valutazione147, si snodi un
146

Che si riverbera, ad esempio, nella previsione all’art.19, delle c.d. gabbie di merito. 147 Tanto che la sua mancata adozione o aggiornamento obbliga a non erogare la retribuzione di risultato ai dirigenti ritenuti responsabili dell’omesso adempimento.

150

processo che punta, da un lato, a rendere chiara la distinzione fra funzione di indirizzo e funzione di gestione, sia nella definizione degli attori coinvolti nella definizione degli obiettivi che in quella dei piani o livelli organizzativi su cui questi attori operano per il loro raggiungimento; dall’altro a stabilire meccanismi di conferimento degli incarichi dirigenziali, connessi agli esiti delle valutazioni, più coerenti sia in termini di contenuti (obiettivi chiari e commisurati al ruolo, descrizione delle posizioni) sia per le conseguenze della valutazione sull’evoluzioni di carriera. In questo contesto è importante comprendere come il rafforzamento dell’autonomia della dirigenza passi anche dall’esigenza di prevedere meccanismi di garanzia della reale partecipazione di ciascun dirigente alle fasi della valutazione, e dalla chiarezza del complesso delle responsabilità ad esso ascrivibili all’interno del processo di gestione della performance organizzativa laddove si evidenziassero mancanze, negligenze e omissioni. È evidente qui il riferimento in particolare alla responsabilità di cui all’art. 21 del D. Lgs.165/2001 così come modificato dal decreto Brunetta. Se infatti il decreto presuppone una dualità della direzione su cui si orienta la gestione della performance, prevedendo148una valutazione dell’impatto esterno dell’azione amministrativa (performance organizzativa) ed una valutazione di chi opera all’interno (performance individuale, dirigenziale e non) allo stesso modo si configura, o meglio si dovrebbe configurare, in termini duali l’azione della dirigenza, soggetto attivo, in quanto attore, insieme ad altri, delle scelte organizzative che determinano il sistema di misurazione, e passivo in quanto attore valutato. Volendo dare credito alle intenzioni del legislatore del 2009, possiamo intravedere per la dirigenza, nell’assetto delineato dalla norma, un ruolo di “sponsor interno” delle metodologie, dei sistemi e del complesso di valori sottostante ad essi. Ma cosa rimane di questa figura al momento della sua declinazione reale ed operativa?

D’Alessio G., Bolognino D., Valutazione e responsabilità del dirigente pubblico. Il diregnet come soggetto “attivo” e “passivo” della valutazione, ”, www.astrid online.it

148

151

Intanto il testo normativo non fornisce una definizione chiara ed univoca del ruolo del dirigente nell’attribuzione, ad esempio, degli obiettivi alla struttura e quindi al personale, fase questa senza la quale appare velleitaria la successiva definizione di metriche per la misurazione delle performance, siano esse individuali, di gruppo ovvero organizzative. Questa lacunosità è tanto più critica quanto più ci si sofferma sul fatto che la funzione regolatrice di obiettivi ed interessi interni ed esterni alla Pa, affidata a suo tempo alla contrattazione collettiva, è del tutto sparita nel nuovo contesto normativo, che anzi la considera programmaticamente “il problema” dal cui superamento partire per disegnare il nuovo sistema. Quali ambiti di reale indipendenza rimangono allora in capo alla dirigenza? Nel duplice ruolo, imposto e non negoziato, di controllore e controllato, che in fondo corrisponde alle logiche di fondo della riforma, soprattutto nella sua componente antagonista dell’inerzia della dirigenza pubblica e della scarsa efficienza della PA, il dirigente sembra in realtà aver perso precisi connotati di autonomia e di responsabilità, per quanto, paradossalmente, il decreto ne ribadisca costantemente l’esistenza. In questo senso è significativo l’accenno alla responsabilità per violazione del dovere di vigilanza rispetto agli standard qualitativi e quantitativi imposti dal sistema di misurazione della performance, definita dalla modifica, ad opera dell’art.41 del decreto Brunetta, dell’art 21 del D.Lgs.165/2001, laddove si introduce il comma 1bis. Questa prescrizione normativa, che appare del tutto coerente con il presupposto della necessità costante del controllo sul raggiungimento degli obiettivi, e della centralità del ruolo del dirigente in questo processo di monitoraggio, non apre però a considerazioni di natura manageriale, a sviluppi di tipo organizzativo, bensì a profili di natura quasi esclusivamente sanzionatoria. Ecco che compare di nuovo la natura duale del ruolo del dirigente pubblico, controllore e controllato149, la cui autonomia, in un sistema che mette in stretta correlazione la valutazione e
149

NICOSIA G., I dirigenti pubblici nella riforma Brunetta: più controllori o più controllati?, in “Lavoro nella Pubblica Amministrazione” anno 2010, fascicolo 2, Giuffrè Editore.

152

addebito di responsabilità, viene messa in discussione nello stesso momento in cui la si richiede come presupposto dell’azione150 . Questo sistema, nello spingere verso un modello di dirigenza pubblica ad alta responsabilizzazione, contemporaneamente spinge verso un modello di PA irrigidita nel processo di controllo. Questa duplice direzionalità, che non è da considerare necessariamente un male, deve però trovare una via di composizione fra due opposte tensioni, una verso il risultato organizzativo (a valenza interna) e l’altra verso il valore etico (a valenza esterna) sottostante all’azione della PA.

2.6 I Soggetti del Ciclo della Performance: dalla CIVIT all’ANAC, dai Nuclei di Valutazione agli OIV

I soggetti coinvolti nel ciclo di gestione, descritti nel Capo IV del decreto 150/2009, agli articoli 12-14, sono: la Civit, oggi ANAC., costituita a seguito della riforma con il compito di fornire linee guida e di “accompagnare” le pubbliche amministrazioni in questo cammino di innovazione; l’Organismo Indipendente di Valutazione della performance, nominato all’interno di ciascuna amministrazione dall’organo di indirizzo politico-amministrativo, per garantire l’implementazione di quanto previsto dalla riforma, nel rispetto dei modelli definiti dall’ex Civit; l’organo di indirizzo politicoamministrativo di ciascuna amministrazione; i dirigenti di ciascuna amministrazione. La norma, infatti, individuando i soggetti responsabili della misurazione e della valutazione della performance, qualifica queste ultime come veri e propri atti amministrativi tipici. La “misurazione” è il presupposto logico della “valutazione” che, attraverso la legittimazione dell’attribuzione di premi e meriti, incide su posizioni giuridiche soggettive.
150

NICOSIA G., La gestione della performance dei dirigenti pubblici: an, quando, quis e quomodo della “misurazione” e “valutazione” individuale., Centro Studi di Diritto del Lavoro Europeo “Massimo D’Antona”, Working Papers, 103/2010.

153

Nell’art. 6 del D.Lgs. 150/2009, si specifica che sono gli organi di indirizzo politico amministrativo delle pubbliche amministrazioni che, con il supporto dei dirigenti, verificano l’andamento delle performance rispetto agli obiettivi. Nell’ambito delle loro fondamentali funzioni di governo rientra quindi quella di verifica dei risultati e di proposta di “interventi correttivi in corso di esercizio” quando sia necessario. Questa funzione viene realizzata grazie al supporto dei sistemi di controllo di gestione che forniscono nel tempo la reportistica di verifica dell’andamento della gestione rispetto agli obiettivi fissati. Questo articolo, quindi, chiarisce che il sistema di valutazione della performance non annulla il lavoro degli uffici dedicati al controllo di gestione ma anzi intende valorizzarne il ruolo e l’ambito di azione151. Al controllo di gestione spetterà fornire informazioni e dati non solo relativamente alla componente economico–finanziaria della gestione dell’ente, ma anche dati relativamente agli altri aspetti di interesse da misurare, quale la soddisfazione degli utenti, la soddisfazione ed il benessere organizzativo dei dipendenti, la capacità di perseguimento di standard di qualità e non solo di volume152. Il comma 2 dell’art. 6 del decreto infatti, affidando ai sistemi di controllo di gestione presenti nell’amministrazione tale ruolo, chiarisce, che tale sistemi devono operare con logica di integrazione rispetto anche ad altri sistemi/servizi, di cui un’amministrazione può essere dotata, attinenti alla misurazione e verifica delle attività. Nell’art.10 del D.Lgs. 150/2009 si descrive il processo temporale con cui il sistema di misurazione e valutazione deve svilupparsi. Si richiede che ogni
BERTOCCHI M.- BISIO L.- LATELLA G., “Il sistema di gestione della performance negli enti locali: le linee guida dell’Anci”, in RU: Risorse Umane nella Pubblica Amministrazione, n. 1-2/2011. 152 LIPPI (1998), a pag. 59, afferma che “il controllo di gestione non è uno strumento né monolitico né univoco. Nella teoria aziendale, suo reale bacino di provenienza, infatti, non esiste un accordo sulla specifica identità e funzione di questi strumenti. Si tratta cioè di strumenti che hanno come intrinseca specificità quella di essere adattabili e plasmabili ai singoli contesti. […] Dunque si parla più usualmente di controlli di gestione, al plurale, per indicare una famiglia di strumenti variabili e adattabili alle diverse esigenze che hanno lo scopo di informare il vertice dell’organizzazione sul “funzionamento della macchina”. Dunque possono essere costruiti sulle esigenze del conducente”.
151

154

anno, entro il 31 gennaio, l’Amministrazione debba redigere un documento programmatico triennale in cui siano specificati gli obiettivi, gli indicatori di misurazione e i livelli / standard che complessivamente, per unità organizzativa ed infine per singolo dirigente si intende raggiungere. Sempre nello stesso articolo, al comma b), si prevede che entro giugno venga redatta una “relazione sulla performance” che evidenzi a consuntivo i risultati raggiunti l’anno precedente. La tempistica prevista dal decreto lascia alcune perplessità in merito alla sua applicabilità. Si chiede infatti di predisporre il piano entro gennaio, completo di obiettivi espressi già in termini quantitativi precisi, quando la relazione di consuntivo dell’anno precedente può essere elaborata e presentata entro giugno. Una delibera nel mese di marzo specifica esattamente i target da raggiungere espressi in termini quantitativi, calcolati sulla base dei consuntivi dell’anno precedente. Una nota positiva si riscontra nel comma 3 dell’art. 10 che prevede la possibilità di apportare variazioni durante l’anno nel Piano della performance. È infatti possibile che , alla luce dei risultati intermedi e di eventi, interni ed esterni, all’organizzazione sia necessario rivedere gli obiettivi e conseguentemente aggiornare il Piano. Questa flessibilità è fondamentale per garantire aderenza del Piano al possibile evolversi della situazione anche se è da evitare una continua modifica degli obiettivi che rischierebbe di rendere poco credibile l’intero sistema. Per quanto concerne i soggetti che hanno voce nel processo del sistema di misurazione e valutazione, il decreto nell’art.12 individua quattro tipologie: x x un organismo centrale, ossia la “Autorità” per la valutazione (la cui composizione e modalità di funzionamento vengono descritte nell’articolo 13)153; gli organismi indipendenti di valutazione, generalmente composti da tre membri con elevata esperienza nel campo del management;

Decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, GU 31-10-2009.

153

155

x l’organo di indirizzo politico di ciascuna amministrazione; x i dirigenti di ciascuna amministrazione. A livello locale ogni amministrazione, singolarmente o associandosi con altre, dovrà dotarsi di un Organismo indipendente di valutazione della performance, costituito senza un aggravio di oneri per l’Amministrazione, per un periodo di tre anni (art. 14 comma 3) rinnovabile una sola volta e nominato dall’organo di indirizzo politico amministrativo. Le sue funzioni sono specificate nel comma 4 dell’art. 14 come segue: a) monitora il funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni ed elabora una relazione annuale sullo stato dello stesso; b) comunica tempestivamente le criticità riscontrate ai competenti organi interni di governo ed amministrazione nonché alla Corte dei conti, all’Ispettorato per la funzione pubblica e alla Commissione di cui all’articolo 13 del D.Lgs. 150/2009; c) valida la Relazione sulla performance di cui all’articolo 10 e ne assicura la visibilità attraverso la pubblicazione sul sito istituzionale dell’amministrazione; d) garantisce la correttezza dei processi di misurazione e valutazione, nonché dell’utilizzo dei premi di cui al Titolo III, secondo quanto previsto dal presente decreto, dai contratti collettivi nazionali, dai contratti integrativi, dai regolamenti interni all’amministrazione, nel rispetto del principio di valorizzazione del merito e della professionalità; e) propone, sulla base del sistema di cui all’articolo 7, all’organo di indirizzo politico-amministrativo, la valutazione annuale dei dirigenti di vertice e l’attribuzione ad essi dei premi di cui al Titolo III; f) promuove e attesta l’assolvimento degli obblighi relativi alla trasparenza e all’integrità di cui al presente Titolo;

156

g) verifica i risultati e le buone pratiche di promozione delle pari opportunità154. Nel comma 5 si prevede che questo Organismo curi annualmente la realizzazione di indagini sul personale dipendente volte a rilevare il “benessere organizzativo”, ma anche la condivisione del sistema di valutazione e dell’operato del proprio superiore gerarchico. Questa tipologia di impegno appare assai complessa: per essere credibili queste indagini di analisi del “clima organizzativo interno” devono essere realizzate con rigore scientifico e attenzione alla privacy e all’anonimato dei partecipanti155. La valutazione del clima organizzativo156 interno si configura come uno strumento in grado di sostenere il cammino del management pubblico nella riorganizzazione delle istituzioni al fine di trovare nuovi equilibri tra il potere della competenza degli operatori e la qualità per l’utente costruita sull’integrazione e il gioco di squadra. Per conseguire questi obiettivi risulta fondamentale la conoscenza e la gestione delle dinamiche interne all’organizzazione stessa. Uno dei principi fondamentali dei moderni sistemi di gestione delle organizzazioni è infatti il coinvolgimento partecipato del personale come aspetto essenziale e strategico per assicurare una migliore qualità del servizio per soddisfare l’utente. Le pubbliche amministrazioni hanno quindi la necessità di approfondire e conoscere il livello di soddisfazione dei propri dipendenti, cioè di indagare gli aspetti principali che regolano il rendimento delle risorse umane e questo assume un valore maggiore se si considera l’importanza che tali risorse hanno per le organizzazioni chiamate ad erogare servizi per i cittadini. Le risorse

154

TAMASSIA L., "Guida alla «riforma Brunetta». La nuova organizzazione delle risorse umane negli enti locali", EDK Editore, 2009. 155 NUTI, MACCHIA (2005), The employees point of view in the performance measurement system in Tuscany health authorities in Tartaglia R., Albolino S., Bellandi T., Bagnara S. (a cura di) Healthcare Systems Ergonomics and Patient Safety, Taylor & Francis 156 Per saperne di più sul “Clima organizzativo, si consiglia la lettura di: Tagiuri (1968), The concept of organizational climate, in Tagiuri R., Litwin G.H., Organizational climate: explorations of a concept, Cambridge, Harvard University).

157

umane157 infatti rappresentano l’asset più importante per le pubbliche amministrazioni sia in termini di valore del know-how per l’erogazione dei servizi, sia in termini economici come incidenza sui costi complessivi158. L’indagine stessa rappresenta un momento importante per il lavoratore in quanto contribuisce ad accrescere il suo senso di appartenenza rispetto al suo gruppo di lavoro e più in generale alla sua Amministrazione. Per questo deve essere presente nel sistema di valutazione della performance anche questa dimensione per contribuire a fornire un quadro quanto più completo sui risultati soprattutto in relazione con le altre dimensioni della valutazione. Le variabili che determinano il clima interno organizzativo sono molteplici; sono le variabili che creano quel sistema complesso fatto di relazioni, motivazione, senso di appartenenza e possibilità di crescita professionale che, se vissuto positivamente, contribuisce a migliorare la produttività e il benessere del lavoratore con un effetto indiretto e positivo sulla qualità dei risultati raggiunti. Passando in rassegna i soggetti del ciclo della performance, sostanzialmente formulato su base piramidale, bisogna ricordare, innanzitutto, l’organo centrale, con competenze di carattere generale, che fu la Commissione per la valutazione,la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (Civit) oggi ANAC. (Autorità Nazionale Anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche). La Civit era senz’altro da considerarsi come un organo di controllo esterno, anche se con una forte connotazione di indirizzo politico. Come previsto dall’art. 13 del decreto, la Civit era un organo collegiale composto da cinque componenti nominati con decreto del
157

RUFFINI R., Modello istituzionale e modelli di management, RU – Risorse umane nella pubblica amministrazione, n.4/5 2006, Maggioli editore, Rimini. 158 BARABASCHI N.- GASPARRINI S.- VIGNOCCHI C., “Misurare l’efficienza della p.a.:l’applicazione di un metodo e le sue ricadute sulle politiche del personale”, in RU:Risorse Umane nella Pubblica Amministrazione, n. 3-4/2011

158

Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. Tale procedura di nomina attribuì alla Civit una connotazione governativa che, oltre che evidenziare una volontà di generale “accentramento” e “controllo centrale” introdotta dalla riforma, sollevò problemi nell’applicazione della stessa agli enti locali retti da governi talvolta legittimamente difformi dalla maggioranza nazionale, con strategie diverse sul territorio. Tale organismo ha il principale compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio indipendente delle funzioni di valutazione, di garantire la trasparenza dei sistemi di valutazione, di assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale. A tale Autorità, inoltre, spetta la funzione di indirizzo, coordinamento e sovrintendenza dell’esercizio delle funzioni di valutazione da parte degli Organismi Indipendenti di Valutazione costituiti in ciascuna amministrazione, oltre che della definizione dei requisiti per la nomina dei componenti degli stessi Organismi. Tale ruolo di raccordo fra tutte le diverse amministrazioni è fondamentale per arrivare ad un’effettiva comparabilità fra le numerose e diverse tecniche valutative adottate da ciascuna organizzazione pubblica in applicazione della diversa contrattazione collettiva decentrata integrativa, che in passato aveva ottenuto di disciplinare alcuni aspetti talvolta anche rilevanti delle procedure di valutazione dei dirigenti. Ebbene, detto organismo centrale che indirizzò e coordinò, nei primi anni di attuazione della riforma, l’esercizio delle funzioni di valutazione svolse l’importante funzione di ”definire i parametri e i modelli di riferimento del sistema di misurazione e valutazione della performance” ( cfr.art 13 c.4 e c.5 lett.g ) che ogni pubblica amministrazione era obbligata a predisporre ( cfr art 3 c.2), ovviamente fissò le fasi, i tempi, le modalità, i soggetti e le responsabilità del processo di misurazione e valutazione della performance; inoltre, la medesima si occupò di prevedere delle procedure di conciliazione relative all’applicazione del sistema di misurazione e valutazione della performance, nonché delle modalità di raccordo e di integrazione con i sistemi di controllo esistenti. Detto sistema fu formulato in ottemperanza al c.d. Piano della

159

Performance159, documento programmatico triennale, aggiornato annualmente, e da adottare in coerenza con il ciclo della programmazione finanziaria, che definì, con riferimento agli obiettivi finali ed intermedi ed alle risorse, gli indicatori per la misurazione e la valutazione della performance dell’amministrazione nonché gli obiettivi individuali assegnati al personale dirigenziale, e non, ed i relativi indicatori ( cfr. art 10 c.1 lett a). La legge n. 125/2013 spazza via gran parte di quelle novità con le quali il D.L. n. 101/2013, all’art.5, “Disposizioni in materia di trasparenza, anticorruzione e valutazione della performance”, aveva, da un lato, ridisegnato ruolo e compiti della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (Civit) e, dall’altro, catapultato nel panorama della valutazione della performance l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (Aran) La Legge 125/2013 di conversione del D.L. 101/2013 recante "Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni" dunque, trasferì, in un primo momento, le competenze in materia di valutazione delle prestazioni, dalla Civit all’ARAN. L’art. 5 del D.L. 101/2013 provocava un sostanziale svuotamento dell’originaria mission che il D. Lgs. 150/2009 aveva affidato alla Civit. Il trasferimento all’ARAN avrebbe comportato la contestuale decapitazione “ope legis“ della Civit, che pure era un’Autorità indipendente. Con un apposito articolo del decreto legge, si spostarono all’ ARAN le funzioni previste per la CIVIT all’ atto della sua istituzione dal d. lgs. n. 150/2009, furono aumentati di due posti il Collegio di indirizzo e controllo dell’ ARAN, immettendovi due esperti in materia di valutazione, furono ridotti di due posti la composizione della Commissione, e fu previsto che i tre membri rimasti dovessero essere
In particolare, il Piano è lo strumento che dà avvio al ciclo di gestione della performance (articolo 4 del decreto). È un documento programmatico triennale in cui, in coerenza con le risorse assegnate, sono esplicitati gli obiettivi, gli indicatori ed i target su cui si baserà poi la misurazione, la valutazione e la rendicontazione della performance ed è redatto con lo scopo di assicurare la qualità della rappresentazione della performance, la comprensibilità della rappresentazione della performance e l’attendibilità della rappresentazione della performance.
159

160

solo esperti nel contrasto alla corruzione. Dunque, la Commissione doveva essere rinominata. Istituita quale autorità indipendente di riferimento per la valutazione delle performance della pubblica amministrazione, successivamente riconosciuta, con la legge n. 190/2012, quale Autorità nazionale anticorruzione, si ritrovava a dover fare i conti con un ridimensionamento delle proprie competenze per meglio concentrare la sua attività al solo campo della trasparenza e della prevenzione della corruzione. Era questa la motivazione espressa con la quale l’art. 5 del Dl 101 giustificava il trasferimento delle precedenti competenze della Civit, in materia di misurazione e valutazione della performance, all’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 46 del D.Lgs n. 165/2001 e quelle in materia di qualità dei servizi pubblici, al Dipartimento della Funzione pubblica. Dopo meno di 60 giorni dalla sua entrata in vigore, il Legislatore, in sede di modifica e conversione del decreto legge n. 101, fa dietrofront. La legge n. 125 del 30 ottobre 2013, di conversione dello stesso decreto n. 101/2013, “Razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni”, apporta, tra le altre, sostanziali modifiche proprio all’art. 5 che comportano fondamentalmente una rassegnazione delle competenze in tema di valutazione della performance e di qualità dei servizi pubblici alla Civit, che ora viene ribattezzata, dal comma 3 dell’art. 5, Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche (ANAC). Il Legislatore in sede di modifica e conversione del decreto legge in esame rimaneggia i primi cinque degli otto commi che compongono l’art. 5, rubricato “Disposizioni in materia di trasparenza, anticorruzione e valutazione della performance”. I commi 1, 2 e 4 vengono del tutto abrogati. Questa abrogazione costituisce la parte più importante delle modifiche in quanto rende di fatto non più operanti le disposizioni del trasferimento delle funzioni della Civit in tema di misurazione e valutazione della performance all’Aran (ex commi 1 e 2) e delle sue funzioni in tema di qualità dei servizi al dipartimento della Funzione pubblica (ex comma 4). Il comma 3 viene completamente riscritto anche in conseguenza del dietrofront sul trasferimento di funzioni. Nel vecchio testo l’Aran era
161

chiamata a riorganizzare la propria attività al fine di tenere separate le storiche funzioni di rappresentanza delle pubbliche amministrazioni nella contrattazione, dalle nuove che le venivano assegnate. L’attuale testo elimina ogni riferimento all’Aran e prevede, invece, in attuazione dell’art. 1, comma 2, della legge n. 190/2012, un restyling della denominazione della Civit. Come abbiamo visto, infatti, a seguito della conversione, questa viene infatti rinominata Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche. Le motivazioni di tale repentina inversione di marcia da parte del Legislatore vanno ricercate nelle criticità e nelle perplessità emerse all’indomani dell’entrata in vigore del Dl n. 101/2013 relative, in particolar modo, al trasferimento all’Aran delle funzioni della Civit in tema di misurazione e valutazione della performance. Una simile iniziativa è risultata quanto mai discutibile. Non appare, infatti, conveniente affidare funzioni di controllo, quali quelle in materia di misurazione e valutazione della performance delle pubbliche amministrazioni, originariamente assegnate ad un organo di controllo indipendente e terzo, in virtù di una logica coerente che vuole valutatori e valutati su due sponde diverse, ad un collegio che per le sue originarie e storiche funzioni si trova da sempre a operare al fianco di quelle pubbliche amministrazioni rappresentandone e negoziandone gli interessi. Il rischio di commistione dei ruoli è davvero alto. In questo stesso senso si è anche espressa, in sede di parere sul Dl n. 101/2013 del 26 settembre scorso, la Conferenza unificata delle regioni. Quest’ultima, rimproverando al Legislatore l’assenza di un preventivo coinvolgimento delle regioni in merito al rilevante intervento normativo che avrebbe rivisto strutturalmente l’assetto tanto della Civit quanto dell’Aran, ha ribadito come la commistione in un medesimo soggetto di funzioni di rappresentanza delle amministrazioni pubbliche (per la negoziazione) e di indirizzo e, talora, di controllo delle medesime (per le funzioni in materia di valutazione e misurazione della performance) destasse “fortissimi dubbi di opportunità”. Proseguendo nell’analisi delle modifiche apportate in sede di conversione, meritano attenzione quelle al comma 5 dell’art. 5 che va a riscrivere comma 3 dell’art. 13 del Dlgs n.150/2009 relativo alla composizione della vecchia Civit. Il nuovo
162

testo sembra quasi ripetere, ad eccezione di alcune importanti difformità, il vecchio comma 3 dell’art. 13 del Dlgs n. 150/2009: l’Anac sarà costituita dal presidente e da quattro componenti scelti tra esperti di elevata professionalità anche estranei all’amministrazione, con comprovate competenze in Italia e all’estero, sia nel settore pubblico che in quello privato, di notoria indipendenza e comprovata esperienza in materia di contrasto alla corruzione (materia non prevista nell’originario art. 13, comma 3), di management e misurazione della performance, nonché di gestione e valutazione del personale. Nel riscritto comma 3 dell’art. 13 del Dlgs n. 150/2009 viene riportata l’importante precisazione (mancante nel testo del Dl n. 101/2013 ante conversione), che rimarca l’indipendenza e la terzietà dell’ANAC, così come originariamente pensata, secondo cui i componenti dell’Autorità non possono essere scelti tra persone che rivestono incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali o che abbiano rivestito tali incarichi o cariche nei tre anni precedenti la nomina, e, in ogni caso, non devono avere interessi di qualsiasi natura in conflitto con le funzioni dell’Autorità. Un’altra precisazione importante che si rinviene nel nuovo testo, dimenticata nel testo del decreto 101 ante conversione, è quella relativa alla durata della carica: i componenti sono nominati per un periodo di sei anni e, a differenza di quanto previsto originariamente per i componenti della Civit, ora non potranno più essere riconfermati nella carica. Rimangono invariati, infine, i restanti commi dell’art. 5: il Presidente e i componenti dell’ex Commissione sono rimasti in carica fino alla nomina dei rispettivi successori, avvenuta il 28 aprile 2014. L’impossibilità di impegnare ulteriori risorse, tra l’altro, è da additarsi tra le cause del dietrofront del Legislatore. Non vi è dubbio che da un punto di vista operativo la previsione di ristrutturare, rectius destrutturare l’ex Civit, fosse irrealizzabile a costo zero. Si sarebbe reso necessario, in sede di conversione, un eventuale trasferimento all’Aran delle risorse e delle professionalità indispensabili alla gestione di attività nuove e sicuramente
163

complesse, con il rischio di uno stallo per tutte quelle attività già avviate, in maniera più o meno efficiente, dalla Civit. Concludendo, il Legislatore in sede di conversione del decreto n. 101 del 2013 ha ristabilito, in tema di trasparenza, anticorruzione e valutazione della performance, lo status quo ante fatte salve le poche novità di cui si è dato conto sopra. Ha evitato certamente una destrutturazione dell’ex Civit che continua ad operare con una nuova denominazione e con competenze allargate al contrasto della corruzione, ma ha confermato nel proprio agire l’assenza di progettualità e lungimiranza azzerando dopo meno di 60 giorni disposizioni inopportune ab origine La legge n. 125 del 30 ottobre 2013, di conversione dello stesso decreto n. 101/2013, “Razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni”, apporta, tra le altre, sostanziali modifiche proprio all’art. 5 che comportano fondamentalmente una riassegnazione delle competenze in tema di valutazione della performance e di qualità dei servizi pubblici alla Civit, che viene ribattezzata, dal comma 3 dell’art. 5, Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche (ANAC). Le funzioni relative alla performance e alla valutazione di cui all’art. 13 del D.Lgs.150/2009, inizialmente trasferite all’Aran, sono rientrate nell’ambito di competenza dell’ ANAC, un passaggio legato a parametri richiesti a livello internazionale. Sono circa ventimila gli enti che fanno riferimento all’ANAC, tra enti centrali, territoriali, scuole, Asl, società economiche partecipate. Sono escluse le partecipate quotate in Borsa, la Corte Costituzionale, la Corte dei Conti e alcune agenzie fiscali. E’ in arrivo nel prossimo Consiglio dei ministri un decreto ad hoc, che finirà per conferire massimi poteri al Presidente dell’ANAC, Dott. Raffaele Cantone, in tema di anticorruzione ed appalti e, insieme, dovrebbe riscrivere alcune delle regole e delle prerogative in capo all’ANAC. Da una parte, infatti, molte delle previsioni dell’attuale normativa anticorruzione sono rimaste solo sul piano teorico, mentre le istituzioni stentano ad adattarsi alle leggi e, dall’altra, l’esplodere della questione Expo 2015 ha fatto porre l’attenzione sul tema dei piani anticorruzione richiesti alle pubbliche amministrazioni. Così, per assicurare un monitoraggio ed evitare, una volta per tutte, le infiltrazioni
164

criminose, l‘esecutivo sta portando a termine un decreto specifico che elenchi tutti i poteri concessi al Commissario dell’Expo Raffaele Cantone. Le nuove funzioni non riguarderanno l’ambito esclusivo dell’Expo, ma una vera e propria riforma dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) Nello specifico sono previsti: a) Controllo sui bandi di gara; b) Possibilità di partecipazione commissioni di gara; c) Verifica della correttezza delle procedure nella selezione; d) Controllo sugli appalti già conclusi, con potere di intervento nel caso di riscontri su anomalie o possibili favoritismi; e) Possibilità di sanzionare chi non applica le direttive su trasparenza, sia di tipo economico che interdittivo; f) Controlli sugli amministratori pubblici per il rispetto della normativa anti-corruzione Per la riforma dell’ANAC si dovrebbe rendere necessario anche il completamento del team di affiancamento a Cantone (quattro esperti) e della task force tra dipendenti ANAC, Responsabili della prevenzione delle corruzione e Guardia di Finanza per il controllo dell’idoneo svolgimento delle procedure nelle PA. Il D.lgs. 150/2009 ha previsto, inoltre, l’istituzione di Organismi Indipendenti di Valutazione della Performance ( cfr.art 14) che sostituirono i precedenti Nuclei di Valutazione, organi di controllo interno di ciascuna amministrazione, di cui al D.lgs n.286/99. L’Organismo Indipendente di valutazione avrebbe dovuto rappresentare, anche per gli enti locali, ai sensi dell’art. 7 del D. Lgs. n. 150/2009, lo snodo centrale del sistema di misurazione e valutazione delle performance. Eppure, per espressa previsione dell’art. 16 del decreto, tale disciplina, non trovò diretta applicazione presso le autonomie locali. Successivamente, la Civit (oggi ANAC) con la delibera n. 4/2010, chiarì che non tutte le amministrazioni erano tenute a siffatto adempimento. Le amministrazioni soggette all’obbligo di nomina, entro il 30 aprile 2010 (ex articolo 30, comma 2, del dlg. n. 150/2009), dei membri degli OIV erano state individuate nelle aziende e nelle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, nelle agenzie di cui al d.lg. n. 300/1999, con esclusione dell’Agenzia del Demanio e degli altri enti pubblici nazionali. Per le Regioni e gli Enti locali, invece, l’art. 16 del dlg. n. 150/2009 indicava, quale disposizione di diretta applicazione, esclusivamente
165

l’art. 11, commi 1 e 3, in materia di trasparenza. Le Regioni e gli Enti locali erano comunque tenuti ad adeguare i propri ordinamenti ai principi contenuti negli articoli del dlg. n. 150/2009, indicati nel comma 2 dell’art. 16. Nella definizione del ruolo del soggetto "interno", responsabile della valutazione, il testo di attuazione della delega di riforma cerca di superare le numerose criticità emerse nell'attuazione del Dlgs n. 286/1999. Il tentativo promosso con l'istituzione dei precedenti nuclei di valutazione era quello di introdurre negli uffici di gabinetto uno staff tecnico addetto alla programmazione e al controllo, idoneo a supportare a tal fine il vertice politico. La cultura dei vertici amministrativi e le caratteristiche organizzative degli uffici di diretta collaborazione ha portato ad emarginare tali strutture e destinarle spesso, paradossalmente, a figure non adeguate e non in linea con l'indirizzo del Governo in carica in quanto considerati, invece, utili per effettuare una rotazione dei dirigenti o una sorta di spoil system. I vertici non hanno creduto all'importanza della programmazione e della valutazione, utilizzando per questi aspetti altri strumenti: provvedimenti legislativi di urgenza e processi di riorganizzazione. Rispetto alla precedente configurazione, dei "nuovi" organismi indipendenti, previsti dall'art. 14 del D. Lgs n. 150/2009, emergono alcune caratteristiche che è opportuno richiamare anche ai fini di una idonea collocazione di queste strutture nell'organizzazione delle amministrazioni. L’art. 13 c.6 lett. g) del D. Lgs 150/2009 demanda all’ Autorità la definizione dei requisiti per la nomina dei componenti dell’OIV di cui all’art. 14, articolo quest’ultimo che descrive le attività che l’OIV deve porre in essere, precisando al comma 2 che, tale organismo, sostituisce i servizi di controllo interno ed esercita le attività di controllo strategico. Ai sensi dell’art. 13 c. 2 la Civit doveva attivarsi per definire d’intesa con la conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, l’ANCI e l’UPI i protocolli di collaborazione con detti Enti. Ancora, l’art. 14 al c. 7 stabilisce che l’organismo era costituito da un organo monocratico ovvero collegiale composto da tre componenti dotati dei requisiti di elevata professionalità ed esperienza, maturata nel campo del management, della valutazione
166

delle performance e della valutazione del personale delle amministrazioni pubbliche. Al successivo comma 8 era espressamente esclusa la possibilità di individuare quali componenti dell’OIV soggetti che rivestivano incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali o che avessero rapporti continuativi di collaborazione o di consulenza con le predette organizzazioni o che avessero avuto i predetti rapporti nei tre anni precedenti la designazione. L’art. 14 del d.lgs. 150/2009 disponeva, inoltre, che ogni amministrazione, singolarmente od in forma associata, si dotasse di un OIV della performance. Su questi aspetti è intervenuta l’ANAC, con la delibera n. 12 del 27 febbraio 2013, (preceduta dalle Delibere n. 4/2010, n. 107/2010, n. 21/2012, n. 23/2012, n. 27/2012 e n. 29/2012) ai sensi dell'art. 13, co. 6, lett. g), del decreto legislativo n. 150/2009, che ha definito i requisiti per la nomina, da parte dell'organo di indirizzo politicoamministrativo, dei componenti degli organismi indipendenti di valutazione della performance fornendo, al contempo, indicazioni utili anche in merito alla loro corretta collocazione all'interno dell'organizzazione degli enti. L’Autorità ritiene che "in linea generale e ferma ogni autonoma determinazione rimessa alla potestà organizzatoria dell'amministrazione, […] gli Organismi siano posti al di fuori dell'apparato amministrativo in senso stretto, rispetto al quale essi sono chiamati a svolgere i propri compiti in posizione di ‘indipendenza'. Al tempo stesso, effettività e autorevolezza dell'esercizio delle funzioni richiedono una collocazione degli Organismi in stretto collegamento con l'organo di indirizzo politico, ancorché al di fuori degli uffici di diretta collaborazione". L'indirizzo espresso dall’ANAC su questo aspetto, è certamente coerente con lo spirito del richiamato decreto legislativo, il quale, al co. 2 dell'art. 14 stabilisce che gli organismi indipendenti sostituiscono i Servizi di controllo interno (Secin) di cui al decreto legislativo n. 286/1999. Tale sostituzione complessiva fornisce già un'indicazione sulla posizione nell'organigramma di tali organismi, essendo i Secin collocati ai sensi del co. 3 dell'art. 6 del D. Lgs n.
167

286/1999, abrogato dall'art. 30 del D. Lgs n. 150/2009, nell'ambito delle strutture di supporto al vertice politico-amministrativo di cui all'art. 14, co. 2, del decreto legislativo n. 165/2001. La mancata previsione circa la collocazione di detti organismi porta a pensare che il legislatore non avesse intenzione di inquadrare i nuovi soggetti presso gli uffici di diretta collaborazione. D'altronde lo stesso decreto prevede per i nuovi soggetti una durata speciale, pari a tre anni, diversa dalla durata degli uffici di diretta collaborazione e, quindi, non collegata alla cessazione prevista al co. 2 dell'art. 14 del D.Lgs n. 165/2001. Sempre il co. 2 all'art. 14 afferma che, in merito alle attività di controllo strategico, l'organismo risponde direttamente all'organo di indirizzo politico-amministrativo, mentre le norme precedenti prevedevano che i nuclei riferissero solo in "via riservata" sui risultati dell'attività espletata. Inoltre, la stessa norma sottolinea come gli organismi esercitino le funzioni di cui al co. 4 dell'art. 14 in "piena autonomia". Anche l'invarianza di spesa, prevista in questo caso al co. 11 dell'art. 14, nei limiti delle risorse attualmente destinate ai servizi di controllo interno, ci dà un riferimento circa la collocazione "mediana" degli OIV. Dunque, le amministrazioni chiamate ad attuare le norme sull'istituzione degli organismi indipendenti devono modificare ed adattare i propri regolamenti al fine di strutturarli al di fuori dall'organizzazione dell'apparato amministrativo che svolge funzioni istituzionali senza, però, includerli negli uffici di diretta collaborazione dei vertici politici. Con riferimento ai ministeri, ad esempio, è tutta da risolvere la questione in merito all'incarico dei componenti dell'organismo, di cui occorre salvaguardare il profilo di indipendenza anche sotto l'aspetto formale del rapporto professionale con il vertice politicoamministrativo, considerando quanto attualmente prevedono i regolamenti di organizzazione presso gli uffici di diretta collaborazione per i posti di funzione dirigenziale. Questa particolare collocazione all'interno dell'organigramma dell'amministrazione e la sostanziale apertura all'esterno della conoscenza dei dati e delle informazioni raccolte nell'attività di monitoraggio sono due elementi che possono, se utilizzati secondo lo spirito della riforma, determinare un reale cambiamento nell'approccio delle amministrazioni alla cultura della
168

programmazione e della verifica delle performance. Considerando quanto disciplinato dall'art. 6 del D.Lgs n. 150/2009, i ruoli dei soggetti chiamati a dare vita al sistema di valutazione sono chiari: l’ANAC stabilisce le metodologie ed elabora le direttive, cioè i criteri ai quali deve corrispondere il sistema di misurazione e di valutazione. L'organismo indipendente di valutazione, in base a quanto indicato a livello nazionale dall’Autorità, garantisce la correttezza dell'attività di misurazione e valutazione degli uffici e ne raccoglie le risultanze, mentre spetta alla dirigenza la valutazione dei dipendenti. I compiti assegnati dalla legge a detti organismi riguardano le funzioni previste al co. 4 dell'art. 14, nonché il controllo strategico e la valutazione della dirigenza di vertice. Relativamente al controllo strategico, sarebbe stato utile un coordinamento tra le competenze indicate al co. 4 dell'art. 14 del D. Lgs n. 150/2009 e le finalità dello stesso controllo strategico. Ciò che è importante evidenziare è che il monitoraggio sulla struttura e sui dipendenti si configura come una responsabilità suddivisa tra l'organismo indipendente di valutazione e la dirigenza, che non possono operare con modalità e logiche separate, ma trovano in una dimensione di cooperazione e condivisione di dati ed informazioni, anche attraverso il sistema di controllo di gestione, un terreno su cui poter sviluppare al meglio le procedure di valutazione, controllo e verifica dei risultati. Inoltre alla dirigenza e all'organismo, che valida e verifica i diversi documenti previsti dal ciclo di gestione della valutazione, spetta il compito di agire in caso di scostamento tra obiettivi e performance assicurate all'utenza. Rispetto ai precedenti organi di controllo interno, questo rapporto che lega i due soggetti del ciclo delle performance ha un suo specifico ambito di sviluppo nella fase della valutazione della dirigenza. L'organismo indipendente, infatti, propone al vertice politico-amministrativo una valutazione sui dirigenti di vertice basata sulle risultanze del sistema di misurazione e valutazione. A sua volta la dirigenza di vertice valuta la dirigenza di secondo livello e quest'ultima il personale assegnato. Qui intervengono due ordini di problemi. Il primo attiene all'individuazione della dirigenza di vertice nelle diverse tipologie di amministrazione. Il modello organizzativo dei ministeri disegnato dal
169

D. Lgs n. 300/1999 ci consegna due modelli: uno per segretariato generale ed uno per dipartimenti. Entrambi gli incarichi sono disciplinati dal co. 3 dell'art. 19 del D. Lgs n. 165/2001 e come tali assumono la veste di incarichi dirigenziali di vertice. D'altro canto l'art. 3 del D. Lgs n. 300/1999 individua come strutture di primo livello nell'organizzazione dei ministeri alternativamente i dipartimenti o le direzioni generali. Gli artt. 5 e 6 del citato decreto legislativo disegnano i compiti delle due figure di vertice, assegnando al capo dipartimento una funzione gestionale e al segretario generale un ruolo di coordinamento amministrativo e di istruttoria per l'elaborazione degli indirizzi e dei programmi . È chiaro che l'individuazione della dirigenza di vertice porta con sé alcune conseguenze in materia di valutazione e di criteri per la differenziazione delle valutazioni. Il secondo aspetto, altrettanto meritevole di approfondimento, attiene all'adozione dei differenti sistemi di valutazione e in particolare al loro necessario raccordo in presenza di una pluralità di soggetti e responsabilità. Mentre l'art. 7, co. 1, del D.Lgs n. 150/2009 parla genericamente di adozione di "Sistema di misurazione e valutazione della performance", il meccanismo disegnato già al co. 2 della stessa norma e dai successivi artt. 8 (performance organizzativa) e 9 (performance individuale) fa pensare a diversi sistemi di misurazione e valutazione adottati dai diversi soggetti responsabili della valutazione. La riforma, come già evidenziato, prevede che i componenti dell'organismo indipendente di valutazione, nella forma monocratica o in quella collegiale, con la designazione di tre membri, siano in possesso dei requisiti, stabiliti nella citata delibera n. 12/2013 dall’ANAC, di elevata professionalità ed esperienza maturata nel campo del management, della valutazione della performance e della valutazione del personale delle amministrazioni pubbliche. Gli elementi che caratterizzano l'indipendenza di questo soggetto nelle amministrazioni dello Stato sono: - il parere della Commissione di valutazione nella procedura di nomina; - la durata limitata e la possibilità di rinnovo per una sola volta; - la definizione dei requisiti di professionalità da parte dell’ANAC
170

-

il regime di incompatibilità previsto dal co. 8 dell'art. 14 del D. Lgs n. 150/2009 il principio di esclusività.

Sui presupposti che possono determinare la "forma" monocratica o collegiale dell'organismo, l’ex Commissione nazionale per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche, nella delibera n. 4/2010, ha affermato che tale scelta è influenzata dalle dimensioni e dalla complessità della struttura organizzativa, ma sottolineando che la composizione collegiale consente più agevolmente di assicurare la pluralità delle competenze professionali. "A tal fine - indica la delibera - per gli enti di ridotte dimensioni e di natura omogenea, una soluzione può essere individuata nella costituzione in forma associata di un organo collegiale, sì da contemperare, anche sotto il profilo delle risorse disponibili, la rilevata esigenza del carattere multidisciplinare delle competenze nonché quella di avvalersi di competenze specifiche di alto profilo con le ridotte dimensioni dei singoli enti che si associano160". La norma, non chiarisce del tutto che tipo di relazione vi sia tra l'organismo e la struttura permanente, citata dal co. 9 dell'art. 14 del D. Lgs n. 150/2009, addetta alla misurazione della performance, e che veste giuridica debba avere quest'ultima all'interno dell'amministrazione, anche alla luce del divieto di generare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica con la sua costituzione. Anche in questo caso la delibera n. 4/2010 della Commissione interviene, anche se solo parzialmente, per dirimere i dubbi. Infatti, l'indirizzo fornito, alla luce della complessità delle funzioni degli organismi e, conseguentemente, della pluralità delle competenze professionali richieste, è di dare rilevanza significativa alla struttura tecnica permanente "quale necessario supporto all'attività dell'Organismo, nella quale assicurare quel carattere multidisciplinare delle professionalità che non può trovare sbocco unicamente nella composizione dell'Organismo".

160

Si veda http://www.anticorruzione.it

171

Appare, in generale, un'operazione alquanto difficoltosa per le amministrazioni nominare i tre componenti dell'organismo indipendente di valutazione e, allo stesso tempo, rafforzare la struttura tecnica permanente, il cui responsabile, secondo quanto disposto dall'art. 14, co. 9, del decreto, deve possedere una specifica professionalità ed esperienza nel campo della misurazione della performance nelle amministrazioni pubbliche, a fronte del vincolo dell'invarianza della spesa posta dalla norma. Ancora una volta, è stato impossibile adempiere a quanto previsto dalla riforma senza investire risorse economiche aggiuntive. Proprio l'aspetto finanziario è stato un ostacolo all'individuazione di esperti di elevata esperienza e qualità, a fronte del possesso obbligatorio di alcuni requisiti e l'aumento di competenze. Per questo i co. 10 e 11 dell'art. 14 appaiono tra di loro in contrasto nel momento in cui si prevede l'invarianza della spesa e la copertura finanziaria attraverso i soli risparmi ottenuti con risorse destinate ai servizi di controllo interno. Si tenga conto ad esempio che alcuni ministeri hanno organizzato i Secin come strutture di livello dirigenziale generale, prevedendo un posto di funzione dirigenziale generale ai sensi del co. 10 dell'art. 19 del D.Lgs n. 165, e pertanto sono naturalmente orientati, per assicurare l'invarianza della spesa, verso un organismo monocratico con competenza interna. Valutare, infine, come sembra suggerire la delibera n. 12/2013, l'insieme delle competenze dell'organismo e della struttura di supporto, prevedendo specifiche competenze non facilmente rinvenibili all'interno, pone un problema di modalità e spesa per il reclutamento, sia con contratti di collaborazione autonoma che con rapporto di lavoro subordinato. Certamente, data la delicatezza dei compiti ad essi assegnati, dovrà essere riposta maggiore attenzione alle competenze e alla qualità delle nomine e delle scelte, superando una certa prassi che ha visto relegare nei nuclei e nei servizi di controllo interno soggetti non graditi, rispetto ad incarichi di direzione degli uffici o di mera provenienza e competenza politica L’ANAC, invece, con la richiamata delibera n. 12/2013 fornisce indicazioni sui requisiti professionali e sulle modalità di selezione e comparazione dei titoli e dei curricula, individuando in maniera distinta i requisiti attinenti all'area delle conoscenze e i requisiti
172

attinenti all'area delle capacità. In merito alle modalità di selezione, le conoscenze e le capacità specifiche sono accertate oltre che dagli elementi desumibili dal curriculum, nel corso dell'istruttoria finalizzata alla nomina, anche mediante un colloquio. Il candidato, dunque, dovrà essere chiamato ad illustrare, in una relazione di accompagnamento al curriculum, le esperienze che ritenga significative anche in relazione ai risultati individuali ed aziendali ottenuti e invitato a esporre l'attività e gli obiettivi che egli ritenga che l'organismo debba perseguire. L’ANAC, poi, individua addirittura anche l'età quale requisito in sede di valutazione delle candidatura, la quale "non deve superare i cinquant'anni d'età, dovendosi evitare ad ogni modo uno scostamento dalla media tale da consentire la scelta di componenti privi di una esperienza significativa o alla soglia del collocamento a risposo. A tale riguardo, deve escludersi che possano essere nominati componenti che abbiano superato la soglia dell'età della pensione". Occorre evidenziare che l'esclusione di soggetti che hanno superato i sessantacinque anni di età, condivisibile in via generale nel merito, va ben oltre quanto previsto dal D. Lgs n. 150/2009 sui requisiti dei componenti dell'organismo indipendente. Sui requisiti dei titoli di studio e del percorso formativo dei componenti gli indirizzi dell’Autorità sono molto precisi. È previsto il possesso del diploma di laurea specialistica o di laurea quadriennale in ingegneria o economia. Per le lauree in discipline diverse è richiesto un titolo di studio post-universitario in profili afferenti alle materie della valutazione nonché ai settori dell'organizzazione e del personale delle pubbliche amministrazioni, del management, della pianificazione e controllo di gestione, o della misurazione e valutazione delle performance. In alternativa al possesso di un titolo di studio post-universitario, per l’Autorità è necessario il possesso dell'esperienza di almeno sette anni di responsabilità, anche presso aziende private, nel campo del management, della pianificazione e controllo di gestione, dell'organizzazione e del personale, della misurazione e valutazione della performance e dei risultati, ovvero in possesso di un'esperienza giuridico-organizzativa, di almeno cinque anni, maturata anche in posizione di istituzionale autonomia e indipendenza. La stessa delibera indica che tutti gli atti del procedimento di nomina sono pubblici. Afferma la delibera n.
173

12/2013 che "in particolare, dovranno essere pubblicati sui siti istituzionali dell'amministrazione interessata e della Commissione gli atti di nomina dei componenti, i loro curricula ed i compensi, il parere della Commissione e la relativa richiesta con la documentazione allegata". Una procedura di pubblicità diretta a rendere trasparente le motivazioni che hanno portato alla scelta dei componenti e a favorire l'adozione di scelte di qualità e competenza. Rafforza l'indirizzo di qualità e indipendenza indicato dal legislatore, l'indicazione in merito all'esclusività del rapporto contenuta nella citata delibera, in base al quale "nessun componente può appartenere contemporaneamente a più Organismi di valutazione". Anche per questo organo si pone un problema di ambito e modalità di applicazione di disposizioni disegnate per il modello organizzativo ministeriale, che non riguarda solo le regioni, le amministrazioni del Servizio sanitario nazionale e gli enti locali per le quali l'attuazione dell'art. 14 sembra dipendere più dalla stipula di intese e protocolli che dalle disposizioni in materia di adeguamento di cui agli artt. 16 e 31 del decreto, ma anche gli enti pubblici non economici, gli enti di ricerca e le università. Amministrazioni nazionali dotate di gradi diversi e di tipologie differenti di autonomia, soggette a disposizioni specifiche che contemplano a loro volta sistemi e organismi specifici di valutazione e controllo . Nel caso degli enti previdenziali, ad esempio, l'organismo indipendente si inserisce in un modello di governance che vede un ruolo di indirizzo assegnato anche al Consiglio di Indirizzo e Vigilanza (Civ), sede di rappresentanze sociali e sindacali, che in base al co. 4 dell'art. 3 del DLgs n. 479/1994 è sentito nella procedura di nomina dell'organo di controllo interno di competenza del presidente dell'ente. I co. 9 e 10 dell'art. 14 sono infine rivolti alla previsione di una struttura tecnica permanente per la misurazione della performance, che deve essere costituita presso l'organismo indipendente. Il responsabile della struttura permanente "deve possedere una specifica professionalità ed esperienza nel campo della misurazione della performance nelle pubbliche amministrazioni" (co. 10). Si fa quindi riferimento ad un ufficio, con una funzione definita per legge, che richiede competenze certamente non facilmente rinvenibili nelle pubbliche amministrazioni. Questo dovrebbe portare ad
174

utilizzare eventualmente l'istituto dell'incarico dirigenziale conferito a professionalità esterne, ai sensi del co. 6 dell'art. 19 del Dlgs n. 165/2001, anche se nell'ambito delle più attente percentuali previste nell'art. 19 novellato. Si pone il problema di come ricoprire tali funzioni per strutture non complesse, coordinabili da personale di livello non dirigenziale, in amministrazioni ove non sono presenti dipendenti con le professionalità previste dalla legge. L'attività della struttura tecnica permanente si configura come di supporto alla funzione di misurazione e valutazione della performance di ciascuna struttura amministrativa nel suo complesso assegnata all'OIV, ai sensi dell'art. 7, co. 2, lett. a), del Dlgs n. 150/2009. Il 9 ottobre 2009, tra il Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione e l’Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI) fu firmato un primo Protocollo d’intesa per la valorizzazione del merito e della produttività del lavoro pubblico locale, ovvero l’attuazione delle disposizioni del D.lgs. Brunetta nei Comuni. Obiettivi del Protocollo erano quelli di ridefinire i modelli di valutazione delle performance e di ranking dei Comuni, fornire un orientamento ed il supporto metodologico necessario nella fase di adeguamento degli assetti organizzativi e monitorare l’attuazione degli adempimenti del Decreto. Il 16 settembre 2010, il Presidente della Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche, Antonio Martone ed il Presidente dell’ANCI, Sergio Chiamparino, firmarono , nella sede della Associazione Nazionale dei Comuni Italiani, un secondo Protocollo d’intesa previsto dal D.lgs. 150/2009 per supportare i Comuni, in modo unitario e coordinato, nella applicazione della Riforma Brunetta. Il protocollo prevedeva l’istituzione di un tavolo tecnico permanente di confronto, per esaminare i problemi connessi alla valutazione della performance di ogni amministrazione e assicurare un corretto adempimento delle disposizioni in tema di trasparenza, nonché garantire adeguati standard dei servizi pubblici resi ai cittadini dalle Amministrazioni comunali. Nella stessa sede, furono previste una serie di iniziative per migliorare la qualità delle pubbliche amministrazioni in termini di efficacia, efficienza e razionale utilizzazione delle risorse. Il differente quadro normativo, definito dal D. Lgs.150/2009 e da una
175

serie di ulteriori disposizioni, entro il quale si muovevano le amministrazioni locali nonchè le specificità proprie di queste ultime resero necessaria, in linea con quanto chiarito in diverse Delibere Civit (105/2010 e n. 2/2012), l'adozione, da parte dell’ANCI, di indicazioni ad hoc valevoli per i Comuni. Vengono, dunque, elaborate le prime linee guida, in materia di ciclo delle performance, per gli Enti locali. Queste furono oggetto di confronto e condivisione con la Civit, nell’ambito dei lavori del tavolo tecnico previsto dal Protocollo d’Intesa sottoscritto ai sensi del c. 2 dell’articolo 13 del D. LGS n.150/2009. Nel 2011 viene elaborato un nuovo documento che costituisce la riedizione del Documento Linee Guida “L’applicazione del Decreto legislativo n.150/2009 negli Enti Locali: le Linee guida dell’ANCI in materia di Ciclo della Performance”, alla luce delle osservazioni formulate dalla CIVIT con Delibera n. 121/2010. Il Documento ANCI fu oggetto di ampia discussione nell’ambito del tavolo tecnico costituito ai sensi del Protocollo ANCI – CIVIT, a seguito di tale confronto la CIVIT ritenne opportuno formalizzare le considerazioni ed osservazioni rese note con Deliberazione n. 121/2010. Nel documento ANCI, dunque, furono accolte, e fatte proprie, tutte le osservazioni formulate dalla CIVT in materia di Ciclo della Performance. Pur mantenendo inalterato lo spirito e le caratteristiche di fondo della precedente edizione del Documento, le indicazioni in esso fornite, dunque, furono arricchite ed ulteriormente dettagliate, coerentemente con le indicazioni generali fornite dalla CIVIT. Quanto, invece, alle osservazioni formulate dalla CIVIT in materia di costituzione degli Organismi Indipendenti di Valutazione, l’ANCI ritenne opportuno ribadire quanto già chiarito nel precedente documento avente ad oggetto la costituzione degli OIV negli Enti Locali. Si ritenne infatti che, ai sensi dell’art. 7 del Dlgs n. 150/2009, norma ai cui principi le amministrazioni locali devono comunque adeguarsi (essendo integralmente richiamata dal comma 2 dell’art. 7), l’OIV costituisce uno dei soggetti fondamentali cui è affidata la funzione di misurazione e valutazione della performance. Le amministrazioni sono tenute ad istituirlo, disciplinandone struttura e funzioni coerentemente con le proprie caratteristiche organizzative e funzionali, in maniera tale da garantire una indipendenza reale e
176

concreta dello stesso organismo nell’esercizio delle proprie, delicate, funzioni. Si ribadì comunque che, l’Organismo Indipendente di valutazione costituisce anche per gli enti locali, ai sensi dell’art. 7 del D.Lgs. n. 150/2009, lo snodo centrale del nuovo sistema di misurazione e valutazione. Per espressa previsione dell’art. 16 del decreto, non trovavano diretta applicazione presso le autonomie locali le disposizioni di dettaglio recate dall’art. 14 (caratteristiche e funzioni dell’Organismo). Dopo che anche la Civit modificò il suo iniziale avviso, secondo cui anche comuni e province avevano l'obbligo di istituire gli OIV è la Corte dei conti a chiarire definitivamente che l'articolo 14 del dlgs 150/2009 non è operante per gli enti locali. Il parere 30 maggio 2011, n. 325 della sezione regionale di controllo per la Lombardia chiude definitivamente la questione. La magistratura contabile evidenzia come ai sensi dell'articolo 16 della Riforma Brunetta, risulti di immediata e diretta applicazione all'ordinamento locale solo l'articolo 11, commi 1 e 3; sono, invece, disposizioni di principio alle quali gli ordinamenti di comuni e province debbono essere adeguati, quelle contenute negli articoli 3, 4, 5, comma 2, 7, 9 e 15, comma 1. Il parere osserva, dunque, che il D.Lgs 150/2009 non prevede alcun obbligo a carico degli enti locali di applicare, nemmeno per via di principio, l'articolo 14, che disciplina appunto gli OIV. Del resto, si deve aggiungere che l'articolo 14 della Riforma Brunetta ai sensi del suo comma 2, «sostituisce i servizi di controllo interno, comunque denominati, di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286»: il d lgs 286/1999 ha sempre trovato applicazione in via esclusiva nelle sole amministrazioni statali e mai presso gli enti locali. Non si capisce, dunque, sulla base di quali fondamenti sia emersa la teoria secondo la quale l'articolo 14 del D.Lgs 150/2009 avrebbe potuto obbligare gli enti locali ad istituire gli OIV. La conclusione cui giunge la sezione Lombardia è, allora, inevitabile: «costituisce, pertanto, una facoltà e non un obbligo per gli enti comunali l'adeguamento del proprio ordinamento alla previsione contenuta nell'art. 14 del dlgs 150/2009». Simmetricamente, allora, gli enti locali legittimamente continuarono ad avvalersi dei Nuclei di Valutazione precedentemente istituiti e nella composizione fissata dai regolamenti interni, per effettuare le operazioni di programmazione e valutazione dell'attività
177

gestionale. Comunque, secondo la sezione Lombardia, laddove gli enti locali nella loro autonomia decidano di applicare l'articolo 14 del D.lgs 150/2009 istituendo l'OIV, dovranno attenersi strettamente ai principi ivi enunciati. Dicevamo che l’art. 13, comma 6, lett. g), D.Lgs. n. 150 /2009, prevede che la Commissione definisse i requisiti per la nomina dell’Organismo indipendente di valutazione di cui all’art. 14 dello stesso decreto. Il successivo art. 14, nel disciplinare la costituzione e le competenze dell’OIV, prescrisse, al comma 3, ai fini della nomina dei componenti, l’acquisizione di un parere preventivo della Commissione161; Con deliberazione n. 4/2010 della CIVIT sono state dettate le linee guida per l’adeguamento degli ordinamenti delle Regioni e degli Enti Locali, da realizzarsi entro il 31/12/2010. Ai sensi dell’art. 13 c. 6 lett. g) del d.lgs. 150/09 sono stati definiti i requisiti per la nomina, da parte dell’organo di indirizzo politico amministrativo, dei componenti dell’OIV. Successivamente, con le delibere n. 107/2010, n. 21/2012, n. 23/2012, n. 27/2012 e n. 29/2012, la Commissione ha provveduto ad integrare la citata delibera n. 4/2010. Il 27 febbraio 2013, la Civit pubblica la Delibera 12/2013162, venendo a scadenza la maggior parte dei componenti degli OIV nominati in sede di prima applicazione del D.Lgs. n. 150/2009, ha ritenuto opportuno procedere, sulla base dell’esperienza tratta dalla applicazione delle citate delibere e, sotto altro profilo, in considerazione
161

Delibera Civit 12/2013: Ai fini dell’acquisizione del parere prescritto dall’articolo 14, comma 3, d. lgs. n. 150/2009, l’amministrazione è tenuta a trasmettere alla Commissione i curricula dei candidati, le rispettive dichiarazioni relative all’assenza di cause di incompatibilità di cui ai punti 3.4 e 3.5 e al rispetto del principio di esclusività di cui al punto 9, nonché una relazione motivata dalla quale risultino le ragioni della scelta con riferimento ai requisiti posti dalla presente deliberazione, gli esiti della procedura comparativa eventualmente espletata e il compenso previsto per lo svolgimento dell’incarico. La Commissione esprime il proprio parere entro trenta giorni dal ricevimento della richiesta; il termine resta sospeso per la durata di un’eventuale istruttoria, da svolgere nel caso di carenze nella richiesta e nella relativa documentazione. 162 La delibera n. 12/2013 sostituisce le precedenti delibere n. 4/2010, n. 107/2010, n. 21/2012, n. 23/2012, n. 27/2012 e n. 29/2012.

178

dell’emanazione della l. n. 190/2012, alla modifica e alla integrazione della citata delibera n. 4/2010, per disciplinare le conferme e le nuove nomine. Dette modifiche e integrazioni riguardano, in particolare, la individuazione in modo analitico dei casi di incompatibilità e la predeterminazione di cause ostative alla formulazione di un parere favorevole, nonché degli altri criteri ai quali la Commissione si ispirerà in sede di formulazione del parere ai sensi del citato art. 14, comma 3. Tutti gli enti e le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, d. lgs. n. 165/2001, fermo restando quanto previsto dagli articoli 16 e 74 del d. lgs. n. 150/2009, sono tenuti a nominare – entro la scadenza del mandato prevista dall’atto di nomina o, in mancanza, entro la scadenza del triennio dalla presa di possesso – i componenti dell’OIV, previo accertamento dei requisiti indicati nella deliberazione 12/2013 e la formulazione del parere favorevole della Commissione. Ai sensi della delibera n. 23/2012, le regioni, gli enti regionali, le amministrazioni del servizio sanitario nazionale e gli enti locali, stante il mancato rinvio dell’art. 16, comma 2, del d. lgs. n. 150/2009 all’art. 14 dello stesso decreto, salvo quanto espressamente previsto dalla normativa di adeguamento, hanno la facoltà, e non l’obbligo, di costituire l’OIV, in quanto, nella loro autonomia, possono affidare ad altri organi i compiti previsti dai principi di cui alle disposizioni del d. lgs. n. 150/2009 indicate nel citato art. 16. Qualora, però, detti enti procedano alla nomina dell’OIV – o in applicazione della normativa di adeguamento ai principi del d. lgs. n. 150/2009, o per autonoma decisione – devono individuarne i componenti in conformità all’art. 14 dello stesso decreto e tenendo conto dei requisiti previsti dalla presente delibera, previo parere favorevole della Commissione. Alla luce delle suddette disposizioni, si ricava, pertanto, che i Nuclei di valutazione, in carica presso gli enti locali, hanno continuato ad operare. Questo certamente ha generato confusione. L’Organismo Indipendente di Valutazione, invece, essendo istituito presso la singola amministrazione, è considerato come un organo di controllo interno, ma anch’esso, come il Nucleo, conserva una connotazione “politica”, essendo nominato dall’organo di indirizzo politico sentita l’ANAC. Inoltre esso riferisce direttamente agli organi di indirizzo politico-amministrativo e comunica tempestivamente eventuali
179

criticità alla Corte dei Conti, oltre che all’Ispettorato per la funzione pubblica e all’ ANAC. L’art. 14, oltre che attribuire all’Organismo Indipendente di Valutazione della performance i servizi di controllo interno e le attività di controllo strategico (c.2), gli conferisce anche il ruolo di proposta all’organo di indirizzo politico-amministrativo della valutazione annuale dei dirigenti, gettando le basi per una diversa impostazione dei rapporti organizzativi interni alla struttura amministrativa e depotenziando così la catena gerarchica a favore degli organi di indirizzo politico. Nell’attuazione del controllo strategico l’Organismo dovrà riferire alla direzione politica lo stato di attuazione dei programmi e delle attività contenuti nelle direttive e negli altri atti di indirizzo strategico, attraverso una verifica della compatibilità dello scenario presente rispetto a quanto ipotizzato al momento della definizione di singoli obiettivi e programma globale. Dall’analisi dovrà risultare l’individuazione delle cause dello scostamento, in particolare allo scopo di accertare se lo stesso sia imputabile all’incongruenza dei programmi o all’insufficienza o inadeguatezza delle risorse destinate o se invece la responsabilità dello scostamento debba ricadere sull’azione poco efficace dei dirigenti competenti. In questa ottica appare molto coerente l’attribuzione all’Organismo Indipendente di Valutazione della performance del controllo strategico e della valutazione dei dirigenti, considerato il fatto che si tratterebbe di concause a cui far risalire gli eventuali scostamenti dalle previsioni se non addirittura il mancato raggiungimento degli obiettivi. L’art. 14 c.4 lett e), che prevede che l’Organismo proponga la valutazione annuale dei dirigenti di vertice all’organo di indirizzo politico-amministrativo risulta come una sintesi del ruolo che gli apparati amministrativi ed i dirigenti di vertice hanno avuto nell’attuazione della pianificazione strategica. L’esito del controllo strategico diventa quindi un aggregato di elementi raccolti a diversi livelli di controllo arrivando fino ai vertici più alti dell’amministrazione163.

163

PANNOCCHIA I., “Elementi di raccordo fra il conseguimento della legalità e la valutazione della performance: il controllo di regolarità amministrativa” in “Il nuovo ordinamento del lavoro pubblico ed il ciclo della performance: programmazione, valutazione e controllo dopo la riforma Brunetta (L. 15/2009 e

180

La molteplicità oltreché la complessità delle funzioni attribuite all’OIV determinano l’esigenza di far confluire in detto organismo competenze professionali diverse. In sede di formulazione della richiesta di parere ex art. 14, comma 3, d. lgs. n. 150/2009, l’amministrazione deve comunicare il compenso previsto per lo svolgimento dell’incarico. La determinazione del compenso è rimessa all’autonoma decisione dell’amministrazione, nel rispetto del principio, desumibile dai principi fondamentali sottesi al d. lgs. n. 150/2009, secondo cui devono essere stabiliti importi adeguati alle dimensioni e alla complessità organizzativa dell’amministrazione stessa, salvaguardando, nel contempo, il profilo della economicità della gestione e del costo opportunità delle risorse, che assume particolare rilievo negli enti di piccole dimensioni. Nel rispetto del principio di economicità di gestione, devono essere operate scelte congrue e coerenti con le specificità istituzionali, organizzative e dimensionali delle singole amministrazioni. In questa prospettiva, deve essere preferita la costituzione di un Organismo in forma associata nelle ipotesi di enti di ridotte dimensioni di natura omogenea, o dislocati sulla stessa area territoriale, o che trattano problematiche affini. Analoga esigenza si presenta nel caso di consorzi, associazioni e unioni di enti locali. Deve essere, altresì, preferito il ricorso all’OIV costituito presso l’amministrazione centrale nelle ipotesi di enti da questa vigilati o di sue articolazioni funzionali o territoriali. Per accertare il possesso dei requisiti i candidati dovranno inoltrare il curriculum con elencate le esperienze più significative, corredato da una breve relazione illustrativa del lavoro svolto, nonché dovranno esporre gli obiettivi che ritengono che l’organismo debba in concreto avere e le modalità per conseguirli. Inoltre, dovrà essere tenuto un colloquio con l’interessato per valutare il livello delle esperienze e le capacità dell’interessato. Anche degli esiti del colloquio l’amministrazione dovrà dare comunicazione all’ Autorità illustrando il percorso seguito e motivando la scelta dei componenti.
D.Lgs. 150/2009)”, a cura di SCOGNAMIGLIO G. e BACCI A., Promo P.A. Fondazione, 2010.

181

Infine, tutti gli atti del procedimento di nomina sono pubblici. In particolare, devono essere pubblicati sul sito istituzionale dell’amministrazione interessata gli atti di nomina dei componenti, i loro curricula ed i compensi, il parere della Commissione e la relativa richiesta con la documentazione allegata. Sul sito dell’ ANAC. dovranno essere pubblicati i nomi e i curricula dei componenti, la decorrenza del provvedimento di nomina, il compenso previsto e il parere ex art. 14, 3° comma, D.Lgs n. 150/2009. L’art. 14, comma 4, del D.Lgs. n. 150/2009, pur se non direttamente vincolante per gli enti locali, costituisce pur sempre un punto di riferimento e prevede che l’OIV provvede a: monitorare e relazionare annualmente sullo stato dei controlli interni (lett. a); comunicare le criticità (lett. b); garantire la correttezza dei processi di misurazione e valutazione(lett. d); proporre la valutazione annuale dei dirigenti di vertice e di attribuzione ad essi di premi (lett. e) (proposta da sottoporre all’organo di indirizzo politico amministrativo, che nei Comuni, per detta funzione, è individuato nel Sindaco); promuovere e attestare l’assolvimento degli obblighi relativi alla trasparenza (lett. g); verificare i risultati e le buone pratiche di promozione delle pari opportunità (lett. h). Nello schema del decreto legislativo attuativo della L.15/2009, è il complesso iter procedimentale che, coinvolgendo il ruolo e le competenze dei nuovi soggetti del c.d. ciclo della performance e cioè in primo luogo l’ ANAC., gli Organismi indipendenti per la valutazione, nonché i Dirigenti delle amministrazioni pubbliche, descrive le fasi relative alla misurazione della performance. A tal proposito, l’art 9 rubricato “ambiti di misurazione e valutazione della performance individuale”, distingue innanzitutto tra valutazione dei dirigenti e del personale dipendente delle pubbliche amministrazioni. Per quanto concerne i primi si stabilisce espressamente che “la misurazione e la valutazione della performance individuale dei dirigenti e del personale responsabile di una unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità è collegata agli indicatori di performance relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità; al raggiungimento di specifici obiettivi individuali; alla qualità del contributo assicurato alla performance generale
182

della struttura, alle competenze professionali e manageriali dimostrate. Il successivo comma 2, che si riferisce invece al personale non dirigente, nel confermare che” la misurazione e la valutazione sono svolte dai dirigenti sulla performance individuale e che sono effettuate sulla base del sistema di cui all’articolo 7, sancisce che essa è collegata al raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo o individuali nonchè alla qualità del contributo assicurato alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza, alle competenze dimostrate ed ai comportamenti professionali e organizzativi”. A ben vedere la norma, onde evitare ogni dubbio in proposito, stabilisce in primo luogo che i Dirigenti debbano non solo provvedere a varare gli strumenti di misurazione, ma che è loro specifica responsabilità anche la successiva fase di valutazione del personale. Essa poi delimita l’area di intervento alla sola performance individuale escludendo quella sulla performance organizzativa, e conseguentemente, dovrà tener conto di quegli indirizzi che il sistema di misurazione e valutazione della performance deve necessariamente contenere secondo le prescrizioni dell’ art.7 del decreto, nonché dei soggetti indicati. Inoltre, la norma stabilisce, altresì, che sia la valutazione che la misurazione della performance non possano prescindere dal conseguimento di specifici obiettivi individuali e di gruppo, che andranno previsti ed assegnati precedentemente al momento di misurazione e di valutazione al singolo dipendente e al gruppo di lavoro cui si riferisce. Va rilevato poi come le accezioni adoperate nel testo dello schema di decreto quali “ qualità del contributo”, ” competenze dimostrate ”, nonché i “comportamenti professionali ed organizzativi non sembrano prestarsi ad una misurazione agevole, oggettiva e scientifica” ai fini della distribuzione del trattamento accessorio connesso alla performance, se non con il rischio di sottoporre così la performance individuale ad una attività valutativa assai discrezionale164. Venendo alla fase descrittiva del processo che culmina con la rendicontazione, si rileva come detta fase inizia con la Relazione sulla performance di
164

La dirigenza va valutata prendendo a riferimento "oggettivo" la misurazione dei servizi e parametri di capacità manageriale, e affidandosi alla discrezionalità verificabile dei livelli dirigenziali superiori. Simili criteri devono riguardare il personale.

183

cui all’ art 10 c.1 lett b che i dirigenti devono adottare entro il 30 giugno di ogni anno. Detta relazione “ evidenzia, a consuntivo, con riferimento all’anno precedente, i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto ai singoli obiettivi programmati ed alle risorse, con rilevazione degli eventuali scostamenti e il bilancio di genere realizzato. Di particolare interesse, per quanto concerne la fase di valutazione, è il meccanismo previsto nello schema del decreto legislativo n. 150/2009, in riferimento al rapporto tra Dirigenti e l’Organismo indipendente per la valutazione della performance, per quanto concerne il potere di validazione attribuito a quest’ultimo, in merito ai risultati organizzativi ed individuali raggiunti dai dipendenti. Ed infatti, a ben vedere, la norma stabilisce che, sulla base di detta relazione a consuntivo, l’Organismo indipendente per la valutazione della performance, in virtù dei poteri di cui all’ art 14 c.4 lett c, provveda alla validazione della relazione165, rafforzando, altresì, tale adempimento atteso che si chiarisce come essa sia condizione indispensabile per l’accesso agli strumenti per premiare il merito di cui al titolo III( cfr c.6 art 14). Quanto all’OIV è necessario chiarire se lo stesso sostituisca il nucleo di valutazione. Nonostante l’abrogazione delle disposizioni del d.lgs. n. 286/1999 che disciplinano i Nuclei di Valutazione, è in vigore l’art. 147 del D.lgs. n. 267/00 che riconosce ampia autonomia agli Enti nella configurazione degli organismi di valutazione. L’ ANCI ritiene, invece, che l’OIV non necessariamente sostituisca il Nucleo di Valutazione, purché quest’ultimo rispetti i requisiti definiti dall’art. 7, dunque nel rispetto del requisito dell’indipendenza, non dovrebbero fare parte dei nuclei i soggetti interni all’Ente stesso.

165

Si veda la Delibera Civit n.6/2012 “Linee guida per la validazione da parte degli OIV della Relazione sulla performance (art. 14, comma 4, lettera c, del D. Lgs. n. 150/2009)”.

184

Ancora oggi, invece, numerosi Nuclei sono costituiti da soggetti interni166.

166

Non potevano essere nominati quali componenti del Ndv soggetti legati all'organo di indirizzo politico-amministativo, come i segretari comunali e i direttori generali, poichè si considera il segretario comunale come soggetto non neutro e indipendente. Una conclusione oggettivamente strana e rifiutata da numerosi esperti : se la si porta alle sue estreme conseguenze, i segretari non potrebbero mai risultare destinatari di funzioni gestionali e, comunque, di tutte quelle competenze che si basano sull'applicazione del principio di separazione tra competenze degli organi di governo e quelle degli organi gestionali.

185