EiEndomsforvaltning
kommunal
En vEilEdEr/vErktøykassE for folkEvalgtE og administrasjon i EtablEring, drift og utvikling av kommunalE EiEndomsforEtak
Hva må til for å lykkes med kommunale eiendomsforetak?
Utarbeidet av de etablerte kommunale eiendomsforetakene i Norge med råd fra eksterne fagmiljøer og med midler fra Statens Bygningstekniske etat ved KoBE (Kompetanse for Bedre Eiendomsforvaltning).
EiEndomsforvaltning
kommunal
En vEilEdEr/vErktøykassE for folkEvalgtE og administrasjon i EtablEring, drift og utvikling av kommunalE EiEndomsforEtak
Hva må til for å lykkes med kommunale eiendomsforetak?
forord i
Forord I
Dette temaheftet har en takk til rådmann som ambisjon å Even Ediassen i beskrive hva som Gildeskål kommune skal til for at man skal og til professor Svein lykkes med kommunale Bjørberg ved NTNU. eiendomsforetak. Disse har lest og Å lykkes er å nå de kommentert heftet. målsettinger/formål som kommunestyret Temaheftet forøvrig har nedfelt i foretakets består både av beskrivedtekter. velser som foretakene Det blir ikke alltid slik. Hvorfor ikke? har nedfelt sammen, I løpet av 2010 har alle og av korte utredninger 1 de kommunale eiendomsforetakene i Norge gått som vi har fått utarbeidet av Ernst & Young, KPMG inn i et felles prosjekt for å komme nærmere svaret og KS Bedrift. Takk til de sistnevnte aktørene for på hvordan norske kommunestyrer og foretakene bidrag til temaheftet! Vi takker også KS Advokatene selv kan lykkes med foretakene. Å organisere seg for en gjennomlesing av heftet. fram til suksess er ikke løsningen alene. Prosjektet gjennomgår derfor en rekke verktøy/innsatsfaktorer Uten økonomisk støtte fra Statens bygningstekniske som må og bør tilføres foretaket for at foretaket etat via KoBE-prosjektet i tillegg til en stor egenskal kunne utøve den ønskede forvaltningen innsats og økonomisk støtte fra de kommunale og utviklingen av kommunens eiendommer. eiendomsforetakene selv, hadde vi ikke lykkes med Temaheftet kan derfor betraktes som en verktøyå få utarbeidet dette temaheftet. Takk til KoBE og til kasse. oss selv! Gjennom prosjektet har vi identifisert mange av Vi håper at vi hermed har gitt et nyttig bidrag til de innsatsfaktorene/verktøyene som må til, og vi alle kommuner og fylkeskommuner som har, eller har fått gode råd hos hverandre. Sammen bestemte vurderer å opprette, eiendomsforetak. Temaheftet vi oss for å lage dette temaheftet både for de komomfatter en rekke forhold som er nyttige å ta med i muner og fylkeskommuner som har, og ikke har, vurderinger når en skal drøfte kommunal eiendomsorganisert eiendomsforvaltningen i egne foretak. forvaltning, uansett om en velger å organisere denne Dette fordi vi vet at alle kommuner er på let etter virksomheten som en egen avdeling i rådmannens metoder og verktøy i sin eiendomsforvaltning. organisasjon, som et AS eller som et KF e.a.. Vi retter en takk til ordfører Tore Opdahl Hansen Januar 2011 i Drammen og ordfører Hans Marius Johnsen i Sørum kommune for deres kommentarer til temaheftet. Drammen og Sørum kommuner har begge Bjørg Totland Marianne Stokkereit Aasen lykkes bra med sine eiendomsforetak. Vi retter også
Leder av prosjektet og styringsgruppen Medlem i styringsgruppen
Når kommunestyrer vedtar å opprette et kommunalt eiendomsforetak, knyttes det mange forventinger til hva dette skal føre til. Organiseringen skal føre til bedre vedlikehold av den kommunale eiendomsmassen. Eiendomsverdiene skal bevares eller økes. Brukerne av byggene skal bli fornøyde. I tillegg skal alle kostnadene med å forvalte og drifte eiendommene reduseres.
1) Prosjektet har begrenset seg til deltakelse fra de kommunale eiendomsforetak som er opprettet for bl.a. å ha ansvar for kommunens formålsbygg = tjenestebygg. Foretak som ikke har formålsbyggene/tjenestebyggene i sin portefølje har ikke deltatt i prosjektet. Ei heller fylkeskommunale eiendomsforetak.
Tor Espnes Medlem i styringsgruppen
Fredrik Horjen NKF/prosjektsekretær
•
5
•
forord ii
Forord II
Erfaringene med eiendomsforetakene er etter hvert blitt mange og varierte. Det arbeidet som Kongsberg kommunale eiendom KF ved daglig leder Bjørg Totland tok initiativ til i starten av 2010, traff viktige problemstillinger som styringsgruppen for KoBE gjerne ville ha bearbeidet og derfor besluttet å støtte. Hvordan bør forholdet mellom eiendomsforetaket, brukerne og kommunens politiske og administrative ledelse utvikles på en måte som ivaretar de ulike interessene på en god og balansert måte? Hva skal til for at systemet skal virke effektivt og ubyråkratisk i forhold til eiendomsforvaltningen og brukerne, samtidig som behovene for folkevalgt styring og kontroll blir ivaretatt? Den foreliggende rapporten gir et godt grunnlag for å få oversikt over problemstillinger som er knyttet til organisering av eiendomsforvaltningen. De gode løsningene kjennetegnes ved at de er resultater av gode prosesser som involverer både politisk og administrativ ledelse, brukerne av bygningene og eiendomsforvaltningen.
KoBE - kompetanse for bedre eiendomsforvaltning er et program under Statens bygningstekniske etat, som følger opp NOU 2004: 22 Velholdte bygninger gir mer til alle. Etter utvalgets oppfatning oppfyller foretaksmodellen i hovedsak de kriterier for god eiendomsforvaltning som utvalget har stilt opp (s. 117). Med husleie som finansieringsgrunnlag kan et foretak blant annet gis økonomiske rammebetingelser som er tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter, og legge til rette for et godt, verdibevarende vedlikehold (s. 107).
Arbeidet med denne rapporten har engasjert sentrale representanter for de kommunale eiendomsforetakene og andre fagmiljøer. Jeg slutter meg til takken som er behørig uttrykt i styringsgruppens forord. På vegne av KoBE og alle som får nytte og glede av dette arbeidet, vil jeg særlig takke styringsgruppens medlemmer og i særdeleshet Bjørg Totland som med klokskap og stort engasjement har ledet arbeidet og dr.ing. Fredrik Horjen som har vært styringsgruppens sekretær og kompetente pennefører. Takk for et verdifullt bidrag til kompetansen for bedre eiendomsforvaltning!
Per T. Eikeland Prosjektleder for KoBE Statens bygningstekniske etat
•
7
•
innholdsfortEgnElsE
Innholdsfortegnelse
Forord I ................................................................................................................................... 4 Forord II .................................................................................................................................. 6 Innholdsfortegnelse ................................................................................................................. 8 Innledning og sammendrag .................................................................................................... 12 1: Målsettingen med å etablere et kommunalt eiendomsforetak ............................................... 16
1.1 Målsetting med kommunalt eiendomsforetak ........................................................................................................... 17 1.2 Hva er et kommunalt eiendomsforetak? .................................................................................................................... 18 1.3 Hva kan og bør et eiendomsforetak omfatte? ............................................................................................................ 18
2: Alternative juridiske organisasjonsformer gir ulike verktøy og muligheter............................... 20
2.1 Tradisjonelt forvaltningsansvar .................................................................................................................................. 21 2.2 Utskilling av forvaltningsansvaret – valg av selskapsform ......................................................................................... 22 2.2.1 Kommunalt foretak (KF)............................................................................................................................ 22 2.2.2 Interkommunalt selskap (IKS) ................................................................................................................... 22 2.2.3 Aksjeselskap (AS) ...................................................................................................................................... 23 2.2.4 Stiftelse .................................................................................................................................................... 23 2.3 Hva er spesielt med KF i forhold til de andre organisasjonsmodellene? ...................................................................... 23
3: Eiers ansvar og styring ........................................................................................................ 24
3.1 Innledning om eiers ansvar ....................................................................................................................................... 25 3.2 Vedtekter .................................................................................................................................................................. 25 3.3 Fullmakter .................................................................................................................................................................26 3.4 Eierskapsmelding .....................................................................................................................................................26 3.5 Beslutningsstruktur og rapportering ..........................................................................................................................26 3.6 Styret ........................................................................................................................................................................ 27 3.7 Arenaer for kommunikasjon og informasjon .............................................................................................................29 3.8 Rollefordeling eier (kommunestyret), rådmann og foretak ........................................................................................29
4: Avtaler med leietakerne som verktøy ................................................................................... 30
4.1 Kapitalelementet (K) ................................................................................................................................................. 33 4.1.1 Bokført verdi ............................................................................................................................................. 33 4.1.2 Beregnet anskaffelsesverdi/kostpris .......................................................................................................... 33 4.1.3 Markedsverdi ............................................................................................................................................ 33 4.1.4 Verdi lik nybygg-status .............................................................................................................................. 33 4.1.5 Forsikringsverdi......................................................................................................................................... 33 4.2 Forvaltning (F) .......................................................................................................................................................... 34 4.2.1 Skatter og avgifter .................................................................................................................................... 34 4.2.2 Forsikring.................................................................................................................................................. 34 4.2.3 Administrasjon .......................................................................................................................................... 34 4.3 Drift (D) ..................................................................................................................................................................... 34 4.3.1 Løpende drift ............................................................................................................................................ 34 4.3.2 Renhold .................................................................................................................................................... 35 4.3.3 Energi ....................................................................................................................................................... 36 4.3.4 Vann , avløp og renovasjon – kommunale avgifter ..................................................................................... 36 4.3.5 Vakt og sikring .......................................................................................................................................... 36 4.3.6 Utendørs ................................................................................................................................................... 36 4.4 Vedlikehold (V) .......................................................................................................................................................... 36 4.5 Byggutvikling (U) ...................................................................................................................................................... 37 4.6 Brukerservice/facility management/støttefunksjoner (S) ........................................................................................... 37
•
9
•
Innholdsfortegnelse
4.7 Potensialvurderinger (P) ............................................................................................................................................ 38 4.8 Andre tjenester levert til kommuneorganisasjonen ................................................................................................... 38 4.8.1 Rådgivning/utredninger/forprosjekt/idéfase.............................................................................................. 38 4.8.2 Byggherrefunksjonen ............................................................................................................................... 38 4.9 Vedr. avtaler med kommune-organisasjonen på alle ansvarsområder ........................................................................ 39 4.9.1 Prisregulering av avtaler............................................................................................................................ 39 4.9.2 Kontraktfestet innbetaling fra leietakerne/brukere ................................................................................... 39 4.9.3 Oppsigelser av avtaler + Ansvar for tomgangsleie i reserverte lokaler ........................................................40
5: Regnskapsmessige verktøy ................................................................................................. 42
5.1 Kommunelov versus regnskapslov ............................................................................................................................. 43 5.2 Verdifastsettelse av eiendom..................................................................................................................................... 43 5.3 Balanseføring ........................................................................................................................................................... 43 5.4 Dokumentavgift ........................................................................................................................................................44 5.5 Avskrivning og nedskriving ........................................................................................................................................44 5.6 Belåning – kan KF’et ta opp lån? ................................................................................................................................48 5.7 Fond ..........................................................................................................................................................................48 5.8 Mva ...........................................................................................................................................................................49
6: Kjøp, salg og utleie til andre som verktøy ............................................................................. 50
6.1 Kjøp og salg av bygg og tomter ................................................................................................................................. 51 6.2 Utleie av lokaler til andre offentlige eller private aktører ........................................................................................... 51 6.3 Utskilling av enkelteiendommer i egne aksjeselskaper .............................................................................................. 51 6.4 Salg av tjenester til og fra andre offentlige og private aktører ...................................................................................52
7: Verktøy som foretaket må opparbeide selv ........................................................................... 54
7.1 Etikk ......................................................................................................................................................................... 55 7.2 Servicefokus - Brukerundersøkelse ...........................................................................................................................56 7.3 God ledelse ................................................................................................................................................................56 7.4 Forretningsområder .................................................................................................................................................. 57 7.5 Foretakets strategi .................................................................................................................................................... 58 7.6 Profesjonalitet og kompetanse ..................................................................................................................................59 7.7 Effektivitet .................................................................................................................................................................59 7.8 Bruk av statlige tilskudds- og finansieringsordninger .................................................................................................60 7.9 Nøkkeltall og benchmarking ......................................................................................................................................60 7.10 Hvordan gjøre foretaket synlig på en positiv måte? .................................................................................................. 61 7.11 Kommunikasjon med eier, rådmannen, leietakerne og andre ................................................................................... 61
8: Etableringsprosess – hvordan og hvorfor? ............................................................................ 64
8.1 Informasjon og medvirkning...................................................................................................................................... 65 8.2 Kartlegging og planlegging av prosessen – fremdriftsplan......................................................................................... 65 8.3 Hensikten med å etablere et foretak, målsetning og effektmål ..................................................................................66 8.4 Forankring og ansvarliggjøring ..................................................................................................................................66 8.5 Organisering av prosjektet ........................................................................................................................................66 8.6 Rapportering og beslutninger.................................................................................................................................... 67
9: Hva er status i de etablerte kommunale eiendomsforetakene? .............................................. 68
9.1 Innledning .................................................................................................................................................................69 9.2 Finansielle verktøy .................................................................................................................................................... 70 9.3 Styringen av eiendomsforetakene ............................................................................................................................. 76 9.4 Oppsummering av undersøkelsen ............................................................................................................................. 79
•
10
•
Innholdsfortegnelse
10: Noen kommunale eiendomsforetak opprettes for så å legges ned. Hvorfor?.......................... 80
10.1 Hvilke kommuner har lagt ned sine eiendomsforetak? ............................................................................................. 81 10.2 Hva mener tidligere daglige ledere er årsaken til nedleggelsene? ............................................................................ 81
11: Sjekkliste for hvilke verktøy eier må gi eiendomsforetaket ................................................... 82
Hva bør man sette inn av innsatsfaktorer for å kunne lykkes? ............................................................................ 83
12: Kommentarer til temaheftet ............................................................................................. 88
12.1 Tore Opdahl Hansen, ordfører i Drammen kommune ...............................................................................................89 12.2 Hans Marius Johnsen, ordfører i Sørum kommune ...................................................................................................89 12.3 Even Ediassen, rådmann i Gildeskål kommune ........................................................................................................90 12.4 Svein Bjørberg, professor ved NTNU,FoU-leder i Multiconsult ................................................................................ 91
13: Vedlegg ............................................................................................................................ 92
13.1 Nyttige adresser og lenker ....................................................................................................................................... 93 13.1.1 Kommunale eiendomsforetak med ansvar for formålsbygg/tjenestebygg (høst 2010) ............................. 93 13.1.2 Bidragende kompetansemiljøer ............................................................................................................... 93 13.1.3 Nettsteder ............................................................................................................................................... 93 13.2 Litteraturliste...........................................................................................................................................................94 13.3 Bidrag til temaheftet fra KPMG, Ernst & Young og KS Bedrift ...................................................................................94 13.3.1 KPMG – Bidrag til temahefte om kommunale eiendomsforetak...............................................................95 13.3.2 Ernst & Young – Bidrag til temahefte om kommunale eiendomsforetak ................................................. 110 13.3.3 KS Bedrift – Bidrag til temahefte om kommunale eiendomsforetak ....................................................... 114 13.4 Kommunal- og regionaldepartementet: «Strykningsregelen for kommunale foretak – presisering» ...................... 116 13.5 Kommunal- og regionaldepartementet: «Om avsetning til og bruk av disposisjonsfond» ....................................... 118
•
11
•
innlEdning og sammEndrag
Innledning og sammendrag Forord I
Et kommunalt eiendomsforetak fører i seg selv ikke til at disse målsettingene nås (se boks til høyre). Det er ikke organisasjonsformen man velger som gir resultater. Nøkkelen til suksess ligger i de verktøy og det handlingsrommet eierne gir foretaket kombinert med hvordan rådmannen skaper rom for foretaket, samt hvordan foretaket selv forvalter sine verktøy og sitt handlingsrom.
Norske kommuner velger å forvalte, drifte og vedlikeholde sin eiendomsmasse på ulikt vis og gjennom ulike organisasjonsformer. Uansett organisasjonsform er målsettingen vanligvis den samme. Eieren, kommunestyret, ønsker et helhetlig blikk på den kommunale eiendomsmassen, og man ønsker minimum å nå to målsettinger: stille med hensiktsmessige bygg for de tjenester som kommunene skal yte til sin befolkning, og bevare eller øke verdien i eiendomsmassen. Ofte kommer også en tredje målsetting inn; å sørge for profesjonalitet og effektivitet i både forvaltning, drift og vedlikehold av eiendomsmassen.
er det fokus på kjøp og salg av eiendom og andre finansielle verktøy. De verktøy som foretaksorganisasjonen må opparbeide selv, omhandles til slutt i kap. 7. I kap. 8 gir vi et eksempel på hvorfor og hvordan en etableringsprosess bør legges opp. Dette kapitlet er til like stor nytte for de kommuner og fylkeskommuner som allerede har eiendomsforetak som for de kommuner som vurderer å opprette et.
I dette temaheftet gjennomgås derfor verktøy og handlingsrom som eier og rådmann kan legge tilrette for, samt foretakets egen innsats for å lykkes med de politisk satte målsettingene. Temaheftet starter med å redegjøre for hva et kommunalt eiendomsforetak er og hvorfor kommuner velger å opprette et slikt (kap.1). Forskjellene mellom KF, AS og IKS redegjøres kort for i kap. 2, både juridisk og mht metoder for eierstyring, og ikke minst mht. hvilke ulike rammer de ulike organisasjonsformer gir for hvordan man kan arbeide med de oppgavene som legges til organisasjonen. Deretter går vi igjennom hva som skal til for at et kommunalt eiendomsforetak skal nå sine målsettinger. En rekke momenter rundt eierstyring behandles i kap. 3. I kap. 4 -7 gjennomgås en rekke finansielle verktøy. Først, i kap. 4, går vi grundig igjennom det viktige verktøyet som leieavtaler og andre avtaler med brukerne av byggene representerer, for deretter i kap. 5 å se på regnskapsmessige verktøy. I kap. 6
Status mht. handlingsrom og verktøy hos de eksisterende kommunale eiendomsforetakene er redegjort for i kap. 9. Den situasjonen at kommunale eiendomsforetak opprettes for så å nedlegges kommenteres i kap. 10. Analysene og faktafunnene i kap. 110 leder oss så i kap. 11 til å gjennomgå viktigheten av at alle tilgjengelige verktøy stilles til disposisjon for foretakene for å kunne nå de ambisjoner eier av foretakene har. Her presenteres også en sjekkliste som alle kommuner kan anvende ved etablering og utvikling av eiendomsforetakene. Våre funn tyder på at rådmannens rolle for å lykkes med kommunale eiendomsforetak til nå har vært underkommunisert. I tillegg til innsats fra eier og foretaket selv, fremheves i sjekklisten også rådmannens rolle. I kap. 12 har vi tatt inn kommentarer fra et par ordførere og en rådmann, samt fra NTNU-miljøet mht. temaheftets innhold og hva som skal til for å lykkes med kommunale eiendomsforetak.
•
13
•
Innledning og sammendrag Forord I
Til slutt, i kap. 13, tar vi med en oversikt over nyttige adresser og lenker samt en litteraturliste. Utredninger fra Ernst & Young, KPMG og KS Bedrift er også i sin fulle form lagt med som vedlegg. Et presiseringsbrev om strykningsregelen fra Kommunal- og regionaldepartementet ligger også ved. Det samme gjør et brev om avsetning til og bruk av disposisjonsfond.
Våre analyser og gjennomgang av hva som skal til for å lykkes med kommunale eiendomsforetak munner ut i tre hovedkonklusjoner:
Selve KF-organiseringen er ikke verktøyet for å lykkes. Foretaket er kun organisasjonformen, dvs. virkemidlet. Det er handlingsrommet og de verktøyene man gir foretaket, som teller.
De tre viktigste aktørene for at en kommune skal lykks med foretaket er kommunestyret, rådmannen og foretaket selv.
Skal man oppnå en god forvaltning av den kommunale eiendomsmasse, må man «ikke gjøre det stykkevis og delt, men fullt og helt». Et etablert eiendomsforetak må utstyres med riktig verktøykasse. Har foretaket ikke fått med seg riktig verktøykasse, må kassen fylles opp så hurtig som mulig. Dette for at foretaket skal kunne nå eiers målsettinger. Hvis ikke er faren for nedleggelse med påfølgende unødig ressursbruk til stede.
•
14
•
Innledning og sammendrag Forord I
Januar 2011
Odd Arve Horsdal Gildeskål eiendom KF
Paul Røland Drammen eiendom KF
Peter Koller Drangedal kommunale eiendomsforvalting KF
Charlotte Gimle Larvik kommunale eiendom KF
Arild Per Johansen Hammerfest eiendom KF
Bjørg Totland Kongsberg kommunale eiendom KF
Olav Dalåsen Moss kommunale eiendomsselskap KF
Marianne S. Aasen Longyearbyen Bydrift KF
Svein Arild Istad Molde eiendom KF
Kjell Haugen Omsorgsbygg Oslo KF
Laila Jensen Nittedal kommunale eiendomsforetak KF
Arne Krohn Norddal eigedomsselskap KF
Olav Eide Stord kommunale eigedom KF
Marit Thorsen Undervisningsbygg Oslo KF
Tormod Dragland Sørum kommunale eiendomsselskap KF
Bjørn Tore Nergård Vågan eiendom KF
Tor Espnes Tønsberg kommunale eiendom KF
Rune Urke Ulstein eigedomsselskap KF
Peer Volstad Ålesund kommunale eiendom KF
•
15
•
1: Målsettingen med å etablere et kommunalt eiendomsforetak
1: målsEttingEn mEd å EtablErE Et kommunalt EiEndomsforEtak
16
•
•
1: Målsettingen med å etablere et kommunalt eiendomsforetak
RåDMANNENS INNSAtSFAKtORER • Aktivt bidra til rollefordeling og samhandling • Støtte opp om foretakets rolle i egen organisasjon • Bidra til at foretaket får sine verktøy • Bidra til leieavtaler på forsvarlig nivå • Føre egen organisasjon inn i bestiller- og leietakerrollen • m.m. INNSAtSFAKtORER/ VERKtøy FOR EIER Eierstyring • Eierstrategi • Vedtekter • Fullmakter • Valg av foretaksstyre • Rollefordeling eier, rådmann, foretak • m.m. Finansielle verktøy • Leieavtaler • Lån og gjeld • Fond • Kjøp og salg av eiendommer • m.m.
Mål ORgANISERINg: KOMMUNALT FORETAK
• Gode bygg • Bevare verdiene • Kostnadseffektiv drift
VERKtøy SOM FOREtAKEt Må OppARbEIDE SElV • Aktivt bidra til rollefordeling og samhandling • Kommunikasjon • God ledelse • Etikk • Profesjonalitet og kompetanse • Inndeling i forretningsområder • Nøkkeltall og benchmarking • m.m
1.1 Målsetting med kommunalt eiendomsforetak
Opprettelsen av et eiendomsforetak har ofte sin bakgrunn i at eieren, kommunestyret, ønsker et helhetlig blikk på den kommunale eiendomsmassen, og at man ønsker å nå minst to målsettinger: stille med hensiktsmessige bygg for de tjenester som kommunene skal yte til sin befolkning, og bevare eller øke verdien i eiendomsmassen. Ofte kommer også en tredje målsetting inn; å sørge for profesjonalitet og effektivitet i forvaltning og drift av eiendomsmassen. Utskillingen av ansvaret for eiendommene i et eget foretak og innføring av leieavtaler, gjør at eiendom og forvaltning av denne blir synlig i den kommunale
virksomheten. Dette både for eier (kommunestyret) og for brukerne av byggene. Et viktig argument som også blir løftet fram er at leietakerne blir mer bevisste på sin arealbruk når leieavtaler og avtaler for tjenesteleveranser inngås, og at etterspørselen etter areal dermed vil gå ned. Noen ser også for seg at foretaket vil kunne drive mer bevisst og profesjonelt med eiendomsutvikling og få mer ut av eiendommene ved salg og andre operasjoner i markedet. Man bør ikke etablere et eiendomsforetak ut fra den målsetting å hente ut et overskudd som så skal kunne anvendes på å finansiere andre tjenester i kommunen. Det blir et feilaktig fokus som vil gjøre de øvrige målsettinger i foretaket meget vanskelige å nå.
•
17
•
1: Målsettingen med å etablere et kommunalt eiendomsforetak
1.2 Hva er et kommunalt eiendomsforetak?
I kap. 2 gjennomgås ulike alternative selskapsformer. Et kommunalt foretak (eller fylkeskommunalt foretak) er en organisasjonsform som bør velges når man ønsker å gi virksomheten en noe mer selvstendig stilling enn det som gjelder i den tradisjonelle enhets/etatsmodellen. Foretaket tilhører den samme juridiske person som resten av kommunen, og kommunen hefter for foretakets forpliktelser. Virksomheten ledes til daglig av en daglig leder som rapporterer til et styre valgt av eier. Styret rapporterer formelt til eier, kommunestyret. Et kommunalt foretak har således ingen mulighet for å ha andre verktøy til sin disposisjon enn dem som kommunen forøvrig har til sin disposisjon2. Dette i motsetning til f.eks. et AS som kan ta opp lån utenom de rammer kommunen forøvrig må forholde seg til, og hvor kommunen som eier også har en begrenset økonomisk risiko. Et kommunalt eiendomsforetak er derfor en organisering eier velger for å få et tydeligere fokus på, og bevisst arbeid med, sine eiendommer, ikke en form man velger for å kunne disponere andre typer verktøy enn de som ligger tigjengelig for en kommuneorganisasjon. I praksis benyttes KF ofte når forretningsmessige og samfunnsmessige hensyn samtidig skal ivaretas.
1.3 Hva kan og bør et eiendomsforetak omfatte?
Kommunens eiendommer kan deles inn i følgende tre porteføljer: • Formålsbyggene (tjenestebyggene) • Boligporteføljen • Øvrig bygg/tomteportefølje Kommunestyret bestemmer hvilke porteføljer som skal legges inn i foretaket. For å oppnå et helhetlig grep bør alle porteføljene legges i foretaket. Medio 2010 var det registrert 19 kommunale eiendomsforetak som i sin portefølje hadde ansvar for kommunale formålsbygg/tjenestebygg. Det er denne type eiendomsforetak dette temaheftet benytter begrepet eiendomsforetak om. Et kommunalt eiendomsforetak kan derfor være tillagt få eller mange oppgaver, og kan ha fått ansvar for den operative eierfunksjonen for en omfattende eller begrenset eiendomsmasse, som da igjen er ensartet eller mangeartet. Foretaket kan ha blitt tildelt ansvaret for en eller flere oppgaver innenfor overnevnte eiendomsmasse. Dette kan være forvaltning (F), drift (D), vedlikehold (V), byggutvikling (U), servicetjenester (S) og potensialevurderinger (P). Disse oppgavene går også under betegnelsen FDVUSP. I tillegg er ofte foretaket tillagt funksjonen som byggherre for kommunens nybyggog ombyggingsprosjekter. Eiendomsutvikling er også en oppgave som kan legges til foretakene som en forlengelse av ansvaret for potensialvurderinger (P). Foretaket kan få ansvar for aktivt å arbeide med foredling av eiendomsmassen slik at denne både kan tjene kommunens kortsiktige og langsiktige behov knyttet til kommuneøkonomien, kommunens tjenesteprodusenter (leietakerne), samt til kommunen som samfunnsutvikler. I en slik eiendomsutviklingsoppgave vil kunne inngå kjøp og salg av bygg og tomter, makeskifter med andre aktører, utleie- og innleie
2) Denne studien har avdekket at foretaket faktisk har tilgang til ett verktøy som kommunen forøvrig ikke har. Dette gjelder bevaring av avsettinger til fonds i situasjoner der kommunen forøvrig går i underskudd. Mer om dette i kap. 5.
•
18
•
1: Målsettingen med å etablere et kommunalt eiendomsforetak
av eiendom i markedet, opprettelse av underselskaper som kan være verktøy for en god eiendomsutvikling, samt samarbeid i ulike prosjekt- og selskapsformer med andre ikkekommunale aktører. Hvilke oppgaver og eiendomsporteføljer man legger til et foretak vil være avhengig av hva man ønsker å oppnå med organiseringen. Ønsker man et ordentlig helhetlig grep rundt den kommunale eiendomsmassen, legger man «all» 3 eiendomsmasse og alle oppgavebokstavene FDVUSP til foretaket, og knytter også byggherrefunksjonen samt eiendomsutviklerrollen til dette. Dette gir mulighet for stordriftsfordeler, et solid kompetansemiljø, og ikke aller minst grunnlag for en god og samlet eiendomsutviklingsstrategi i kommunen der sambruk, bruksfleksibilitet, avhending og kjøp kan sees i sammenheng. Se forøvrig mer under kap. 7.4 om forretningsområder. Et samlet ansvar for eiendomsrelaterte oppgaver i eiendomsforetaket forhindrer dog ikke at foretakets ansvar for enkelte oppgaver, f.eks. renhold, snøbrøyting eller andre driftsoppgaver kan utføres av andre etter oppdrag fra foretaket, og at andre foretak eller selskaper (kommunale eller private) kan opprettes som utførende organisasjoner for denne oppgaven. Rollen som oppdragsgiver/bestiller for eiendomsrelaterte leveranser bør dog ligge i eiendomsforetaket for å sikre gjenbruk av den kompetansen som ligger i foretaket knyttet til behovene i eiendomsmassen.
3) Dette med evt. unntak av konkret teknisk infrastruktur som veger og vann- og avløp.
•
19
•
2: altErnativE juridiskE organisasjonsformEr gir ulikE vErktøy og mulighEtEr
2: Alternative juridiske organisasjonsformer gir ulike verktøy og muligheter
2.1 tradisjonelt forvaltningsansvar
I tabellen under, som er hentet fra NOU 2004:22 «Velholdte bygninger gir mer til alle», tilsvarer dette modell A Det vanligste i komeller B. De siste 20 år munene er at kommuhar det foregått en sennestyret overlater all tralisering av forvaltSom eier bestemmer kommunestyret eiendomsforvaltning ningsoppgavene i hvem som skal ha ansvaret for de ulike til rådmannen og at det kommunene ved at er opptil rådmannen å rådmennene har flyttet eiendommene. Ansvaret kan legges finne en hensiktsmessig vedlikeholdspersonell, til rådmannen, kommunalt foretak, fordeling av oppgavene vaktmestere og renholIKS (interkommunalt selskap), AS eller internt i egen organisadere til sentral forvaltstiftelse. sjon. Rådmannen kan ningsenhet. (modell legge forvaltningsoppC i tabellen). Denne gavene til den enkelte kan være en avdeling i brukerinstitusjon/ teknisk enhet eller den virksomhet eller fagavdeling som ansetter kan være en enhet på linje med øvrige enheter, evt. vedlikeholdspersonell, vaktmestere og renholdere ligge i stab hos rådmannen. for å ivareta disse oppgavene.
Kommunestyret er kommunens øverste eierorgan og skal ivareta innbyggernes interesser som eiere av kommunens eiendommer, brukere av byggene sine behov samt behovet til mottakere av de kommunale tjenestene som produseres i byggene. Innbyggerne betaler for dette gjennom skatten.
tabell 1.12 Organisering av den kommunale eiendomsforvaltningen (angitt i prosent)
Skolebygninger A b Den enkelte brukerinstitusjon / virksomhet er ansvarlig for forvaltningen av sine bygninger Den enkelte sentrale fagavdeling (skole, barnehage, helse) forvalter eiendommene for sine institusjoner / virksomheter Egen eiendomsforvaltningsenhet innenfor kommunens sentrale administrasjon Eget kommunalt foretak (KF) Kommunalt heleid / deleid aksjeselskap Annen organisering enn nevnt ovenfor Helsebygninger øvrige kom. bygninger
7,4 6,9
6,9 6,5
4,6 6,9
C D E F
76,5 5,1 0,5 3,7
76,9 5,6 0,5 3,7
77,0 5,5 1,4 4,6
•
21
•
2: Alternative juridiske organisasjonsformer gir ulike verktøy og muligheter
2.2 Utskilling av forvaltningsansvaret – valg av selskapsform
Kommunestyret kan istedenfor å legge forvaltningsansvaret for formålsbyggene til rådmannen, velge å legge det til et kommunalt eiendomsforetak (modell D), aksjeselskap (modell E) eller annen organisering (modell F) som omfatter stiftelser, IKS (Interkommunalt selskap), m.m.. Det har i de senere år foregått en omfattende etablering av selskaper i kommunene. Bygningsdrift, Everk, vannverk, havn og renovasjon har gått fra å være under rådmannens forvaltning til å bli egne virksomheter. Figuren nedenfor, som er hentet fra NTNUrapporten «IKS i Kommunal Eiendomsforvaltning. En mulighet i et mylder av kommunale og interkommunale organisasjonsløsninger?» viser de ulike organisasjonsformene på en skala fra integrert del av kommunens forvaltning til selvstendig forretningsmessig organ, fra sterk politisk styring til uavhengig organisasjon. Organisering under rådmannen er i figuren betegnet som etat.
øvrige forvaltning, men foretaket er økonomisk og rettslig en del av kommunen, og eier/kommunen er direkte ansvarlig for all virksomhet i foretaket. Daglig leder av foretaket er underlagt foretakets styre som igjen er direkte underlagt kommunestyret. Daglig leder er følgelig ikke underlagt kommunens øvrige administrasjon. Det er imidlertid kommunen og kommunens virksomheter som er leietakere i formålsbyggene. Det innebærer at kontakten mellom foretaket og kommunen forøvrig må være god.
2.2.2 Interkommunalt selskap (IKS)
Interkommunale selskaper er regulert i lov om interkommunale selskap av 29.januar 1999 nr 6. Men også kommuneloven §27 har regler om interkommunalt samarbeide, som også kan omfatte interkommunalt selskap. Et viktig kjennetegn for interkommunale selskaper er at de deltakende kommunene til sammen har et ubegrenset ansvar for selskapets forpliktelser, men at den enkelte deltakers ansvar er begrenset til en prosentdel av selskapets totale forpliktelser. Det øverste organet er representantskapet som oppnevnes av de deltakende kommunestyrene. Representantskapet velger styre som ansetter daglig leder. Lov om IKS regulerer for øvrig krav til budsjett, regnskap, økonomiforvaltning, eierskifte og avvikling. IKS medfører en viss avstand mellom de deltakende kommunestyrene og styret i selskapet. Stat eller private kan ikke delta i IKS.
2.2.1 Kommunalt foretak (KF)
Forvaltningen av formålsbyggene kan legges til et kommunalt eiendomsforetak. Reglene for kommunale foretak følger av kommunelovens kapittel 11. Et kommunalt foretak er en utskilt del av kommunens
Figur 1. Kommunale organisasjonsformer og selvstendighet
EtAt
KF
IKS
AS
StIFtElSER
§27 & §28 - SAMARbEID
Integrert del av kommunen
Selvstendig enhet
Forvaltning Sterk politisk styring
Forretning Uavhengig organisasjon
•
22
•
2: Alternative juridiske organisasjonsformer gir ulike verktøy og muligheter
2.2.3 Aksjeselskap (AS)
Forvaltningen av formålsbyggene kan overlates til aksjeselskap. Aksjeselskaper er regulert i aksjeloven av 13. juni 1997 nr 44 (AS) og allmennaksjeloven av 13. juni 1997 nr 45 (ASA). ASA-formen er beregnet for selskaper med mange eiere og er ikke så aktuell for kommunale selskaper. I motsetning til ASAformen er AS-formen beregnet for selskaper med en begrenset krets eiere. Kommunen kan være eier alene. Aksjelovgivningen er ikke til hinder for at stat, kommune og private kan eie et aksjeselskap i fellesskap. For AS kan det stilles krav i vedtektene at selskapet bare kan ha kommunale eiere. Loven har detaljert regulering av alle sentrale forhold, med særlige klausuler for å sikre at kapitalen vernes. Røyken kommune har som den eneste kommunen i landet overført formålsbyggene og øvrig kommunal eiendom til Røyken eiendom AS. Eierformen er for øvrig vanlig å benytte for enkelteiendommer der kommunen eier sammen med andre offentlige og eller private eiere. Et viktig kjennetegn ved aksjeselskapsformen er eiernes begrensede økonomiske ansvar. Eierne er ikke ansvarlige for selskapets forpliktelser utover innskutt kapital.
2.3 Hva er spesielt med KF i forhold til de andre organisasjonsmodellene?
Et KF har, som illustrasjonen på forrige side viser, en noe mer selvstendig administrativ stilling enn en kommunal tjenesteenhet, men mindre frihet enn et IKS og et AS. KF-et har (som dette temaheftet illustrerer) likevel et bredt utvalg av verktøy som kan brukes for å nå eiers målsettinger. For å lykkes som et KF er det dog viktig at disse verktøyene vedtas av eier, og at eier stiller disse verktøyene til disposisjon for foretaket. Det er viktig å merke seg at et kommunalt foretak, selv om det kan ta opp lån dersom eier har gjort vedtak om dette, ikke kan ta opp lån utenom de rammer kommunen forøvrig må forholde seg til. Det er derfor de samlede kommunebudsjettene som utgjør det økonomiske handlingsrommet for foretaket. Avhengig av eiers ambisjon med eiendomsforvaltningen, skaper dette enten en ønsket begrensning eller et vanskelig hinder. Et KF har et fundamentalt virkemiddel som ikke kan anvendes av kommunal eiendomsforvalter organisert under rådmannen. Det er muligheten til å beholde fondsavsetninger selv om kommunens basisorganisasjon skulle gå med underskudd og dermed måtte gjøre bruk av strykningsregelen. Dette er et viktig verktøy for måloppnåelse. Et KF er ikke et eget rettssubjekt, og kan kun lykkes dersom kommunens øvrige beslutningsaktører legger til rette for dets virke. Modellen er derfor avhengig av et harmonisk samspill og en kompetanse i hele kommuneorganisasjonen om hvilke verktøy foretaket må ha for å fylle sine målsettinger.
2.2.4 Stiftelse
En stiftelse er en selveiende juridisk person, som etableres ved at en eller flere stiftere stiller en formuesmasse til disposisjon for et bestemt formål. Stifterne har ikke eierskap til innskuddet, og bare stiftelsens styre har innflytelse over virksomheten framover. Stifterne kan sikre seg innflytelse ved å sørge for at vedtektene har bestemmelser om hvordan styret utpekes. For kommuner er denne formen bare egnet for virksomhet som kommunen ikke har behov for videre innflytelse over, men tvert om ønsker fremover at skal være helt fristilt fra kommunen forøvrig.
•
23
•
3: EiErs ansvar og styring
3: Eiers ansvar og styring
3.1 Innledning om eiers ansvar
Kommunelovens § 61 sier at foretaket ikke er et eget rettssubjekt, adskilt fra sin eier, men er en del av kommunen. Kommunen vil dermed være ansvarlig for de forpliktelser foretaket påtar seg.
Hva skal til for at et kommunalt eiendomsforetak skal nå sine målsettinger? En viktig forutsetning for at et kommunalt eiendomsforetak skal nå sine målsetninger, er at det får mulighet til å ta i bruk de verktøy som finnes tilgjengelig. Vi vil i kapitlene 3 - 7 komme inn på en rekke av de verktøy som finnes og hvordan foretaket kan bruke disse verktøyene på en god måte for å nå sine målsetninger. Når vi her sier «sine målsetninger» er
3.2 Vedtekter
Kommunelovens § 63 fastsetter minimumskravene til vedtektene til foretaket. Det er kommunestyret som vedtar vedtektene. Å bruke tid på å utarbeide gode vedtekter er viktig, slik at man gir klare rammer og retningslinjer for styret og daglig ledelse, dvs. tildeler foretaket de verktøy som er nødvendige for å oppnå de formål eier ønsker at foretaksetableringen skal ha.
Eier av de kommunale det med henvisning til eier – det er eiendomsforetakene, og eiers målsetninger foretaket skal nå. Å dermed bygningseier, etablere et kommunalt foretak er et valg er kommunestyret. av virkemiddel/organisasjonsform, men Kommunestyret har det er eiers innsatsfaktorer som gjør at ansvar for at foretaforetaket har verktøy til å fungere som ket utøver sitt arbeid i det virkemidlet eier har tenkt at det skal henhold til gjeldende være. Derfor er det viktig for eier å vite lover og forskrifter. Selskapets virksomhet hvilke styringsmuligheter som finnes, Eier har videre ansvar skal tydeliggjøres hvordan disse kan brukes, og at innsatsfor kontinuerlig å påse i vedtektene (selskapsfaktorene er en viktig del av den politiske at foretakene forvalter avtalen). Innenfor kommunens verdier på rammen av vedtektene aktiviteten i en kommune. en best mulig måte. Det bør selskapet ha klare er eiers ansvar at foretamål og strategier for ket har vedtekter og andre nødvendige sin virksomhet. Langsiktighet og samfunnsansvar styringsparametre og verktøy. er viktige brikker når politikerne vedtar vedtektene. Vedtektene skal registreres i foretaksregisteret, og Den overordnede internkontrollen ligger med kan kun endres av kommunestyret selv. andre ord hos kommunestyret uavhengig om man etablerer et kommunalt foretak eller organiserer Vedtektene må minimum inneholde: eiendomsforvaltningen under rådmannen. For eier • Foretakets navn kan det derfor være oversiktelig å få rapporteringen • Foretakets formål direkte fra foretakets styre og ikke i sammen• Den kommune hvor foretaket skal ha sitt blanding med rapporteringer fra kommunens forretningskontor mange andre tjenesteområder. • Antallet styremedlemmer Eier har ansvar for sammensetning av styre, • Annet som etter lov krever vedtektsbestemmelse og at det i styret finnes den kompetanse som Alt dette i følge kommunelovens kap. 11, § 63. er nødvendig utifra det ansvar foretaket blir gitt i sine vedtekter.
•
25
•
3: Eiers ansvar og styring
Vedtektene bør inneholde: • Bestemmelser hvor kommuneloven tillater kommunestyret å avvike fra kommunelovens kap. 11. Dette gjelder blant annet valgperiode for styremedlemmene, om møtene skal være åpne, og hvor ansettelsesmyndigheten av daglig leder skal ligge. • Annet som ikke er nedfelt i kommuneloven, eller i andre lover og forskrifter som gjelder for kommunale foretak, og som kommunestyret ønsker å få markert vedrørende handlingsrom og verktøy for det kommunale eiendomsforetaket.
Eierskapsmeldingen bør som et minimum inneholde følgende hovedpunkt: 1. Oversikt over kommunens virksomhet som er lagt i foretak/selskaper 2. Politiske (prinsipper for eierstyring) og juridiske styringsgrunnlag knyttet til foretak/selskaper 3. Formålsdiskusjon og selskapsstrategi, herunder revisjon av foretakenes/selskapenes vedtekter Eierskapsmeldingen kan også, dersom dette ikke fremgår av de vedtatte vedtektene for foretakene, inneholde bestemmelser om rapportering og kommunikasjon mellom eier og foretak/selskap. Dersom en eier finner det uoverkommelig i praksis selv å føre en tett oppfølging av at eiers strategier og krav uttrykt i eierskapsmeldingen eller i andre styringsdokumenter følges opp, kan eier beslutte å få opprettet et eiersekretariat som bl.a. har til oppgave å se til at all formell informasjon mellom eier og foretak/selskaper skjer slik det er bestemt, og at eierskapsmeldingen/eierstrategien kommer til behandling for jevnlig å rulleres utifra endrede behov.
3.3 Fullmakter
For at foretaket skal kunne nå de målsettinger eier har satt for virksomheten, er det viktig at det blir vedtatt fullmakter som gjør styret og daglig leder i stand til å levere. Fullmakter fra kommunestyret kan være en del av vedtektene, eller fastsettes i andre styringsdokumenter og ved enkeltstående vedtak. Videredelegering av fullmakter fra styret til daglig leder, skal vedtas i styret.
3.5 beslutningsstruktur og rapportering
Beslutningsprosess og beslutningsstruktur mellom foretaket og politisk nivå er nedfelt i kommuneloven. Detaljering av dette kan avklares gjennom vedtekter og andre styringsdokumenter/vedtak. Kommuneloven er klar på at styret forholder seg til sin eier, kommunestyret. Dette forhindrer dog ikke at formannskapet kan få en sak som er på veg fra styret til kommunestyret til diskusjon hos seg. Formannskapet er dog forpliktet til å sende styrets forslag til innstilling i en sak videre til foretakets eier, kommunestyret. Det bør innarbeides et årshjul for rapportering. Dette kan igjen være nedfelt i vedtektene eller i en eierskapsmelding, evt. i en styreinstruks. Minimumskravene til rapportering er dog nedfelt i lover og forskrifter.
3.4 Eierskapsmelding
Et viktig styringsparameter for kommunestyret er å etablere en eierskapsmelding. Eierskapsmeldingen kan defineres som et overordnet politisk styringsinstrument for virksomhet som er lagt til foretak eller et annet rettssubjekt. Meldingen vil sikre nødvendige styringssignaler til foretakene/selskapene og tydeliggjøre lokalpolitikernes ansvar.
•
26
•
3: Eiers ansvar og styring
3.6 Styret
Styret i et kommunalt foretak oppnevnes av kommunestyret. Det viser seg at de kommunale eiendomsforetakene opererer forskjellig når det gjelder styresammensetning. Noen styrer består i sin helhet av aktive politikere, dvs. at samtlige styremedlemmer samtidig sitter i politiske utvalg og/eller i kommunestyret. Andre har bare ikke-politikere i foretakets styre. Og noen har en kombinasjon av politikere og ikkepolitikere som styremedlemmer. Vurderinger av styresammensetning vil kreve refleksjoner over hvordan en ser på foretaket og styrets rolle i kommunens totale styringsstruktur. Spesielt vil det være avgjørende å vurdere behov for fagkompetanse, styrets rolle i forhold til kommunestyret og ikke minst hvordan rådmannens mulighet for å utøve sin rolle vil påvirkes av styret. Det vises for øvrig til KS – eierforum som har utarbeidet en veileder med anbefalinger om styresammensetning. Kommunestyret kan velge å vedta en styreinstruks. Eller styret kan selv vedta en styreinstruks. En slik instruks tydeliggjør styrets rolle og ansvar. Styreinstruks bør inneholde punkter som er å anse som tillegg til kommuneloven og som mer detaljert går inn på: • Formål med styrets arbeid • Styremøter • Styrets sammensetning (ressurser, rettigheter, plikter) • Styrets arbeid i forhold til daglig leder • Styrets arbeid i forhold til eier og rådmann • Styrets arbeid i forhold til omfang og oppgaver • Rapporter og rapporteringsplikt • Sekretærfunksjon • Taushetsplikt og ansvar
Styret kan selv følge opp med jevnlige styreevalueringer. En styreevaluering kan inneholde: • • • • • • • Formål for styrearbeidet Nødvendig kompetanse Riktig sammensetning Gode arbeidsplaner Riktig arbeidsform Gode styrepapirer Er konklusjoner/vedtak klare og tydelige
Styrekompetanse bør gis til alle styremedlemmer, både politikere som er valgt som styremedlemmer og eksterne styremedlemmer som ikke har gjennomgått slik opplæring tidligere. Her må roller og ansvar gjennomgås. Styret bør også få innføring i økonomi og forståelse av regnskapene, slik at de lettere kan stille de riktige spørsmålene. Eksternt valgte medlemmer i styret vil også kunne trenge en opplæring i kommunal budsjettering og regnskapsføring, da det er forskjellig regnskapsføring i henhold til kommuneloven og regnskapsloven. I tillegg bør daglig leder for foretaket gjennomføre et internkurs i eiendomsforvaltning, slik at styret er klar over hva KF-et arbeider med, og på hvilke områder styret kan bidra.
•
27
•
3: Eiers ansvar og styring
•
28
•
3: Eiers ansvar og styring
3.7 Arenaer for kommunikasjon og informasjon
Foretakene ser at det er viktig med en god kommunikasjon mot både styret, rådmann og kommunestyret. Gjennom eiermøte (mellom politisk nivå og foretakets styre og ledelse) og regelmessige møter med rådmannen vil alle parter kunne informere om forhold som er viktig for måloppnåelse. Folkevalgtopplæring er også viktig for nye folkevalgte for at de bedre skal kunne sette seg inn i sin rolle som eier av hele den kommunale eiendomsmassen Det bør gjennomføres minst ett eiermøte hvert år. Dette kan kombineres med tidspunkter for mer formell rapportering eller fristilles fra dette. Foretakets styre og daglig leder må her delta sammen med kommunestyret4. Under møtet bør status for året som har gått gjennomgås og videre hvilke hovedoppgaver foretaket står ovenfor i året som kommer. Et slikt eiermøte er med på å skape tillit mellom partene, og også få satt eiendomsforvaltingen på dagsorden. Slike eiermøter gir mulighet for å se på eiendomsmassen og dens helhetlige strategiske utfordringer samt å få drøftet hvilke innsatsfaktorer/verktøy som må være tilgjengelige for å kunne arbeide i den retningen en ønsker. Noen kommuner bruker formannskapet som dialogpartner ved utforming av kommunens eierstrategi og som arena for informasjon og kommunikasjon. Utenom faste arenaer for kommunikasjon, er det viktig at når det oppstår spesielle utfordringer rundt saker, er linjene åpne for rask kontakt og avklaringer. Det å ha en god og åpen dialog mellom ordfører, rådmann, styrets leder og daglig leder, vil være viktig i krevende saker.
3.8 Rollefordeling eier (kommunestyret), rådmann og foretak
De kommunale eiendomsforetakene må gjennom sitt arbeide forholde seg til flere parter. Det er derfor viktig at de forskjellige rollene er avklart og definert, slik at man unngår konflikter i den daglige driften av selskapet. Det som kanskje er det viktigste er at rollene blir klargjort mellom rådmann, ledelsen i foretaket, styre og eier. Eier ved kommunestyret bør igjennom eierskapsmeldingen og vedtektene, evt. supplert med styreinstruks, ha klargjort sin rolle i forhold til selskapet. Aktørenes roller er formelt definert i kommuneloven, men kan utdypes gjennom forannevnte dokumenter. Det er viktig at eier får nok informasjon fra foretaket slik at politisk nivå føler seg trygg på at selskapet forvaltes på en god måte. Rådmann har krav på innsyn og har uttalelsesrett til de av foretakets styresaker som skal videre til politisk behandling. Rådmann kan også kreve at styrevedtak utsettes iverksatt. En god og riktig dialog mellom rådmann og foretakets ledelse er viktig. For å avklare rollene kan man utarbeide en rutine som tydeliggjør hvordan rådmannen og foretaket forholder seg til hverandre. Det bør gjennomføres regelmessige møter mellom rådmann og daglig leder i foretaket. Dette kan gjøres på mange måter, men det er viktig at rollene i praksis er avklart. Daglig leder deltar i enkelte kommuner på rådmannens ledermøter. I andre kommuner avholdes det månedlige møter mellom daglig leder og rådmann for drøfting av felles kommunale utfordringer.
4) Kommunestyret kan be formannskapet om å representere eier i disse eiermøtene.
•
29
•
4: avtalEr mEd lEiEtakErnE som vErktøy
4: Avtaler med leietakerne som verktøy
FINANSIEllE VERKtøy
For å nå målsettingene for foretaket, er muligheten for å inngå bindende kontrakter med de som anvender eiendommene (leietakerne) helt avgjørende. Videre er det avgjørende at disse kontraktene inngås på en måte som gjør at kostnadene med utførelse av alle oppgaver som er tildelt foretaket dekkes. Det er kun slik verdiene i eiendomsmassen kan opprettholdes eller økes.
Leieavtaler, samt avtaler for leveranse av tjenester, er altså selve bærebjelken for god eiendomsforvaltning. En god eiendomsforvaltning innebærer langsiktighet. De økonomiske rammebetingelsene må derfor være tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter. Skal eiers intensjoner med et kommunalt eiendomsforetak kunne oppfylles, er derfor det viktigste og mest fundamentale verktøyet inngåelse av kontrakter samt respekt for innholdet i disse kontraktene. Kontraktene må sees på som bindende både hos
For at eier skal kunne lykkes med sitt eiendomsforetak, er det viktig å gi foretaket de verktøy som kreves for at det skal nå sine målsettinger. Dette kan gjøres i foretakets vedtekter eller gjennom andre styringsdokumenter og vedtak (se kap. 3). De finansielle verktøyene er avgjørende, og er mangeartede, alt i fra muligheten til å gå inn i en reell kontraktssituasjon med leietakerne av de kommunale byggene (kap. 4) til å få muligheten til å anvende tjenelige regnskapsføringer (kap. 5) i forholdet mellom foretak og rådmannens del av kommuneorganisasjonen, samt til den økonomiske handlefriheten knyttet til omsetninger i eiendomsmassen og til salg av tjenester (kap. 6).
leietaker, rådmann og eier. Og selvfølgelig av foretaket selv. Det er gjennom leieavtaler man setter av midler til vedlikehold. At kommuneøkonomien «binder seg til masta» mht. et jevnt, forutsigbart vedlikehold av eiendomsmassen er nettopp poenget med en profesjonell eiendomsforvaltning. Når et foretak skal inngå avtaler for leie og for ulike typer tjenesteleveranser, finnes det en rekke måter å gjøre dette på.
Foretaket kan for formålsbyggene inngå en samlet eller en rekke type adskilte avtaler med leietakerne. Som del av avtalen(e) kan det inngå en spesifikasjon av hvilke oppgaver som hhv er foretakets og leietakers, og i hvilket volum og til f.eks. hvilken responstid tjenester skal leveres. Dersom en detaljert spesifikasjon ikke inngår, kan man alternativt henvise til egne Service-Leveranse-Avtaler (SLA) eller til utarbeidede produkt- og tjenestekataloger.
•
31
•
4: Avtaler med leietakerne som verktøy
De elementer som det må vurderes å inngå avtaler om (avhengig av foretakets ansvarsområder og
regnskapsprinsippene mellom foretak og kommuneorganisasjon forøvrig) er:
Ansvarsområder* (K) FORVALTNING (F)
DRIFT (D)
VEDLIKEHOLD (V) BYGGUTVIKLING (U)
SERVICE (S)
POTENSIAL (P) ANNET Alle overnevnte ansvarsområder
Elementer som skal vurderes avtale for Kapitalkostnader Forsikring Administrasjon Skatter og avgifter Løpende drift Renhold Energi Vann og avløp (kommunale avgifter) Renovasjon (evt kommunale avgifter) Vakt og sikring Utendørsdrift Planlagt vedlikehold Utskiftinger Løpende ombygging Offentlige krav og pålegg Oppgradering Utendørs Kontorledelse Sentralbord/resepsjon Kantine/catering Møbel/inventar Flytting/ompakking Tele IT Post/budtjenester Rekvisita /kopieringstjenester Oppheng og montering av løsøre Etc. Ombygging Påbygg/tilbygg Rådgivning/utredninger/forprosjekt/idefase Byggherrefunksjonen Prisregulering av avtaler Kontraktfestet innbetaling av leie og tjenesteleveranser fra leietakerne Oppsigelser av avtaler + Ansvar for tomgangsleie i reserverte lokaler
*) Ansvarsområdene er hovedsaklig beskrevet i hht. Norsk Standard for livssykluskostnader for bygninger NS 3454. Standarden er under revisjon.
Videre i dette kapitlet gjennomgås dette avgjørende avtaleverktøyet for god eiendomsforvaltning, samt
alle aspekter knyttet til dette verktøyet. Kapitlet er strukturert i hht. tabellen over.
•
32
•
4: Avtaler med leietakerne som verktøy
4.1 Kapitalelementet (K)
Kostnader som kommunen har til avdrag og lån på eiendomsmassen blir, etter opprettelse av et foretak, enten værende igjen i rådmannens del av kommuneorganisasjonen eller blir overført til foretaket. Uansett bør denne delen av kapitalelementet inngå i beregning av leien som skal betales. Avhengig av hvor lån og avdrag betjenes i kommunen, skal den del av innbetaling som er til dekning av avdrag og lån, bli værende i foretaket eller tilbakeføres til kommuneorganisasjonen. En tar med kapitalelementet i beregning av leien for å synliggjøre hva de reelle kostnader knyttet til eiendommen er, og for å bruke denne informasjonen inn mot en aktiv eiendomsstrategi og utvikling i kommunen. Når man skal beregne kapitalleien kan man ta utgangspunkt i den verdien en eiendom er satt til. Verdien av de enkelte bygg gjør f.eks. at et gammelt ikke-rehabilitert bygg får en forholdsvis lav husleie mens et nytt rehabilitert bygg får en høyere husleie. Kapitalleien vil i dette tilfelle dekke renter og lån som foretaket har fått overført ved å få overført eiendommene til seg. Kapitalleien vil ikke dekke fremtidige investeringer. Disse må man dekke gjennom nye låneopptak. Husleien vil derfor naturlig øke etter hvert som man gjør investeringer i byggene (rehabiliteringer og nybygg), og til enhver tid dekke kapitalkostnadene knyttet til det å eie byggene. Ved regnskapsmessig overføring av eiendom fra kommunen til foretaket skal eiendommenes verdi fastsettes. Når man etablerer en åpningsbalanse kan man gjøre en verdifastsettelse utifra hvilken måloppnåelse man ønsker. Denne verdiberegningen av eiendommene bestemmer hvor stor kapitaldelen av husleien blir. Lav verdi gir lave renter og avdrag mens høy verdi gir høyere renter og avdrag og tilsvarende høyere husleie.
Det kan legges ulike verdivurderinger til grunn. Som følger5:
4.1.1 bokført verdi
Det vanligste er at eiendommene overføres fra kommunen til foretaket med bokført verdi. Det vil si den verdien eiendommen står bokført med i kommunens balanse ved overføringstidspunktet.
4.1.2 beregnet anskaffelsesverdi/kostpris
I de fleste tilfeller er det beste grunnlaget for inngangsverdi i det kommunale eiendomsforetaket en beregnet anskaffelsesverdi. Det må i så fall gjennomføres en tilstandsvurdering av alle eiendommer som skal inn i det kommunale eiendomsforetaket med en beregning av hva anskaffelseskostnaden kan ha vært justert for elde.
4.1.3 Markedsverdi
Dersom det er et eksternt marked for eiendommen vil det normalt være mulig å sette en markedsverdi på eiendommen som kan benyttes som inngangsverdi i eiendomsforetaket.
4.1.4 Verdi lik nybygg-status
En annen metode er å legge opp til at kapitalleien beregnes ut i fra nybyggstatus på alle byggene, dvs. at alle byggene får en jevn høy husleie. Foretaket vil da kunne bygge seg opp fond som igjen vil kunne dekke investeringer (rehabilitering og nybygg) i fremtiden. En utfordring knyttet til å beregne husleien på denne måten vil være at leiekostnaden blir svært høy, og vanskelig vil kunne håndteres av kommunebudsjettet forøvrig.
4.1.5 Forsikringsverdi
Denne verdien skal reflektere det det vil koste å bygge en tilsvarende ny bygning. Forsikringsverdien er ofte satt sjablonmessig. Denne verdien er sjelden anvendbar som grunnlag for inngående balanse i et kommunalt eiendomsforetak.
5) Se også vedlagte drøftinger fra KPMG og Ernst & Young
•
33
•
4: Avtaler med leietakerne som verktøy
4.2 Forvaltning (F)
I forvaltning inngår foretakets oppgaver knyttet til skatter og avgifter (med unntak av VAR-avgifter som ligger under driftsoppgaver/driftskostnader (D)), eierforsikring, samt administrasjon.
4.3 Drift (D)
Driftsleveranser som foretaket leverer til leietakerne i formålsbyggene, må avtalefestes. Driftsleveransene kan enten inngå i en leieavtale eller ligge i separate avtaler.
4.2.1 Skatter og avgifter
Dette er for et kommunalt foretak sjelden noen stor kostnadspost i og med at eiendomsskatt ikke betales for kommunal eiendom. Trolig utgjør derfor dette elementet en helt ubetydelig del av basis for beregning av leie. Om kommunale avgifter, se kap. 4.3.4.
4.3.1 løpende drift
Under løpende drift sorterer både tilsyn og ulike typer teknisk og annen byggrelatert drift av byggene, enten man kaller dette vaktmester- eller driftsteknikeroppgaver. Det er viktig i avtaler å fastsette hva som er foretakets oppgaver og hva som er leietakers ansvar. Det er å anbefale at alle oppgaver knyttet til byggverket og de tekniske anleggene ligger til foretaket da helhetstenkningen rundt byggene er opparbeidet hos sistnevnte samt at de ulike tilsynsmyndigheter og eier stiller foretaket til ansvar for disse oppgavene. Brukerrelaterte forhold bør dog leietaker ha ansvar for da det er bruker som til daglig har sin virksomhet i byggene. Eksempel på slikt ansvar hos bruker/leietaker er oppgaven med å gjennomføre brannøvelser samt å holde rømningsveier åpne. Leietaker har også ansvar for andre forhold knyttet til helse-, miljø og sikkerhetsarbeidet og et eget ansvar for internkontroll på dette området. Leietaker bør også ha ansvar for tekniske installasjoner knyttet til eget bruk av lokalene, eks. for kjøling av serverrom. Det er viktig for foretaket å få oversikt over de ulike driftskostnadene for byggene. Hvilke installasjoner har man og hvor ofte krever disse tiltak knyttet til drift og hva koster det? Her er det viktig å skille mellom tilsyn og drift av tekniske anlegg og drift knyttet til leietakers bruk av lokalene. På driftssiden er det i Norge etablert en del nøkkeltall (se kap. 4.4 om vedlikehold og kap. 7.9 om nøkkeltall og benchmarking). Det er nok store forskjeller mellom de forskjellige foretakene både på hvor mye som er satt av til løpende drift og hvordan dette løses i praksis. Noen har egne ansatte til å gjennomføre store deler av den løpende driften, mens andre
4.2.2 Forsikring
Huseierforsikring må KF’et ha kontroll over og ansvar for. Det er imidlertid viktig tidlig å gå opp hvilke deler av forsikringen bruker kan påvirke både positivt og negativt og hvordan man best mulig kan håndtere dette. Eksempel kan være hærverk som medfører en forsikringssak. Det være seg vannskade, tagging, ruteknusing eller annen vandalisme. Her er det viktig at eier og bruker arbeider sammen for å få lavere forsikringskostnader. Dette kan gjøres gjennom tekniske installasjoner, direktevarsling til brannvesen, plasseringsavstand mellom yttervegg og avfallsdunker m.m.
4.2.3 Administrasjon
Foretaket har kostnader knyttet til å administrere sine eiendommer og leieforhold i dem. Dette omfatter ledelse, budsjett- og regnskapsarbeid, rapportering til ulike myndigheter, håndtering av naboforhold, personalarbeid, opparbeidelse og vedlikehold av arkiv, registre og rutiner, etc., etc. Disse overhead-kostnadene skal ligge som basis for beregning av leieprisene, men dersom administrasjonsoppgavene er knyttet til vedlikehold (V), drift (D) eller annet, skal disse bakes inn i elementene som er omtalt nedenfor, og ikke belastes forvaltningselementet som del av leieavtalene.
•
34
•
4: Avtaler med leietakerne som verktøy
gjennomfører store eller mindre deler av driften gjennom rammeavtaler (serviceavtaler) med spesialfirma. Driftskostnadene varierer utifra byggenes tilstand og mht. hvilken ansvarsfordeling det er mellom foretaket og leietaker. Driftskostnadene øker normalt ved rehabilitering grunnet dagens krav til tekniske anlegg. I noen tilfeller er en kombinasjon av egen driftstjeneste og rammeavtaler benyttet. Dette kan fungere bra bare man er oppmerksom på hvor ansvaret til enhver tid ligger. Dersom leietaker i tillegg har sine egne vaktmestre ute på byggene, kan også disse hyres inn på deltid fra foretakets side for å gjennomføre de driftsoppgaver som foretaket har ansvar for. Det er i dag en dreining fra «bygg med tekniske anlegg» til «datamaskiner med bygg rundt». Dette gjør at det stilles andre krav til kompetanse hos de som skal gjennomføre løpende drift enn det som var tilfellet tidligere. Den tidligere vaktmesteren som fikset det meste for alle i tillegg til i mange tilfeller å være sosialarbeider, strekker ofte ikke til i dagens nye bygg. Dette er det viktig å være oppmerksom på når man rehabiliterer og bygger nytt slik at de som skal gjennomføre løpende drift av anlegget har riktig kompetanse. Sentral driftsstyring, som de fleste foretakene i dag opererer med, er bare begynnelsen på den teknologiske utviklingen.
evt. også kvalitetsnivå. NKF har utgitt et temahefte «Beste praksis for renhold. Nasjonale kvalitetsmål» basert på INSTA 800 som kan brukes til å bestemme kvaliteten på renholdet. I senere beregning av nøkkeltall for hvor mye renholdet koster pr m2, er det viktig at ’renholdt areal’ blir brukt (REA), ikke byggets BRA eller BTA. Renholdt areal er arealer som renholdes av renholdere minst 1 gang pr. uke (se «Ord og uttrykk innen eiendomsforvaltning – fasilitetsstyring», utgitt i 2008 og oppdatert av NTNU, NBEF og Multiconsult). REA beregnes som nettoareal etter NS 3490. Renholdsplanene er en konkret illustrasjon av hva man skal levere til leietakerne. Dersom leietaker ønsker å betale mindre, er dette en bestilling om endring av renholdsplanen. Dersom renholdsplanen ikke er omfattende nok i følge leietaker, kan denne endres, og avtale om økt betaling inngås. Det er også viktig å ta stilling til om hovedrengjøring og vindusvask inngår i renholdsplanen og dermed i de inngåtte avtalene, eller om dette er å regne som ekstra servicetjenester. Renhold utført av kommunalt ansatte leveres ikke alltid til samme pris som renhold levert av eksterne. Dette kan skyldes leveranse i form av ulik renholdsfrekvens, type av renhold og kvalitetsnivå. Men det kan også i noen tilfeller skyldes at kommunalt ansatte har en kostnad som ligger over den kostnaden private har for sine ansatte. Pensjonsordninger i det offentlige er ofte dyrere enn hos private, og lønnsnivået for denne yrkesgruppen ligger også ofte noe høyere. Det siste kan bl.a. skyldes at fagorganiseringsgraden hos renholdere i det offentlige er høyere enn hos private. Noe som igjen har satt fokus på bruk av personale med fagbrev innen renholdsyrket. Kostnadsforskjell kan også skyldes en større stabilitet i mannskapet hos det offentlige, og dermed større utlegg ved sykefravær o.l. hos fast ansatte. Fordelen med fast ansatte skal dog ikke underestimeres. Disse kjenner byggene, og har ofte opparbeidet et forhold til leietakerne som stimulerer til god leveranse. Også innen renhold er det opparbeidet nøkkeltall.
4.3.2 Renhold
Noen kommunale eiendomsforetak leverer renholdstjenester til sine leietakere i formålsbygg, andre ikke. Dette enten ved hjelp av egne ansatte eller som bestillerorganisasjon for eksternt leverte renholdstjenester. Inngår renhold i de tjenester som tilbys, skal dette bakes inn i avtalen(e) som en driftsleveranse. Det kan lett oppstå uenighet om tjenesten leveres godt og bredt nok. Som konsekvens er det derfor lett at debatt om konkurranseutsetting av renholdet blir et tema. Ethvert foretak bør utarbeide renholdsplaner som basis for sin utøvelse av renholdet. Disse beskriver areal som skal renholdes, frekvens, type renhold og
•
35
•
4: Avtaler med leietakerne som verktøy
4.3.3 Energi
Alle byggene trenger energi. Både nettleie og energi skal bestilles og betales. I noen kommuner har eiendomsforetaket fått ansvar for å være den samlede bestiller og håndterer av både nettleie og energi. I andre kommuner håndteres dette av hver enkelt virksomhet/leietaker, eller samlet for disse hos rådmannens organisasjon. Mange kommuner deltar i interkommunalt innkjøpssamarbeid på energi. Da vil eiendomsforetakene være bundet av de innkjøpsavtaler som der inngås. Det er viktig å avklare hvilken rolle foretaket skal ha på energiområdet (bestilling av energi samt ENØKarbeid). Det anbefales derfor at energi må være et adskilt avtaleelement mellom bruker og eiendomsforetak. Energiøkonomisering må gjøres i nært samarbeid mellom eier og bruker da det er en nær sammenheng mellom tekniske tiltak og brukerrelaterte tiltak. Dersom foretaket skal ha en ledende rolle knyttet til energiøkonomisering mot bruker bør dette avtalefestes, og bruker bør betale for det. Mye taler for at eiendomsforetakene bør ha ENØKansvaret i kommunene. Dette fordi eiendomsforetakene har kunnskapene om teknisk ENØK-innsats og tilpasning til nyere energilovgivning. Flertallet av de eksisterende KF-ene mener dog at faktura på energi bør gå direkte til bruker for at bruker skal ha et incitament for sparing/bevisst energiforbruk. På denne måten får bruker et ansvarsforhold til sin energibruk. Skal man få store gevinster på ENØK-tiltak er det oftest påkrevet med investeringer. Med modellen over blir dilemmaet at eiendomsforetaket tar investeringen, og bruker får energigevinsten. Oftest er investeringene rentable. Da kan det opprettes en avtale mellom KF og bruker der bruker betaler tilbake investeringen ved midler fra redusert energikostnad. Dersom investeringen ikke er rentabel må det opprettes en regulering av leieavtalen som kompenserer eiendomsforetaket for dets investeringer.
4.3.4 Vann , avløp og renovasjon – kommunale avgifter
Offentlige avgifter henger nøye sammen med bruk av lokalene og bør dekkes av leietaker, enten ved direkte betaling til den instans i kommunen som har ansvar for utførelse av disse tjenestene eller via betaling av leie/tjeneste-kontrakter med foretaket. Det er imidlertid viktig at foretaket har kontroll med forbruket i byggene for å kunne avdekke eventuelle feil med byggene (f.eks. vannlekkasje som årsak til høyt forbruk), og også få bidratt med forbruksreduserende tekniske installasjoner (vannmålere, omlegging til annet avfallssorteringsopplegg m.m.).
4.3.5 Vakt og sikring
Å ha overoppsyn med eiendomsmassen er en døgnkontinuerlig oppgave. Skader og uhell kan skje døgnet rundt. Alarmer utløses, tyveri skjer, flomsituasjoner kan inntre og brann kan oppstå. Brukerne kan også ha behov utover vanlig åpningstider. Det er derfor viktig at eiendomsforetakene organiserer seg slik at det er døgnkontinuerlig beredskap for uttrykning. En slik vaktordning må det beregnes kostnader for og må inngå i leieavtalen eller tjenesteleveranseavtaler med leietakerne.
4.3.6 Utendørs
Alle bygg har et uteområde. Disse skal også ha driftstjenester. Det må avklares via avtaler om eiendomsforetakene skal ha ansvar for gårdsplasser og grøntområdene i sommerhalvåret og for brøyting og strøing i vinterhalvåret. Kostnadene må beregnes og legges inn i avtalene med leietakerne.
4.4 Vedlikehold (V)
En av de viktigste grunnene for å etablere kommunale foretak er å ivareta et godt verdibevarende vedlikehold. Dvs. å ivareta de investeringer som kommunen har gjort i årenes løp.
•
36
•
4: Avtaler med leietakerne som verktøy
Det er mange måter å komme frem til tall for hva som er et riktig verdibevarende vedlikehold. Mange har laget oppslagsverk om dette. De siste på det norske markedet er REPAB som gir en detaljert oversikt over kostnader for alle bygningselementer. Setter man disse sammen og gjør en nåverdianalyse av hele byggets levetid får man en vedlikeholdskostnad pr år. Om man bruker denne beregningsmodellen vil foretaket ha mulighet til å bygge opp vedlikeholdsfond som man skal benytte de årene hvor faktiske kostnader overstiger inntekten (les mer om dette under kap. 5.7 om fond). Ut over REPAB sine tall har Holteprosjekt utarbeidet tallmateriell. Mange har benyttet seg av disse tallene, men erfaringene tilsier at disse tallene beskriver en virkelighet som baseres på en mye høyere standard enn kommunene har kunnet tillate seg. I 2009 fikk KS utarbeidet en rapport ved hjelp av Multiconsult og PWC med tittelen «Vedlikehold i kommunesektoren – Fra forfall til forbilde». Denne anbefalte et vedlikeholdsnivå på 100 kr /kvm per år for å opprettholde opprinnelig kvalitet i 30 år på et bygg (ved kalkylerente på 6%) (beløp i 2008-kroner). For 60 års avskrivningstid er tallet tilsvarende 170 kr per kvm per år. Dette er tall som mange kommunale eiendomsforvaltere kjenner seg igjen i mht. nivå for forsvarlig vedlikehold. En kan også ha nytte av å anvende NOU 2004:22 om «Velholdte bygg gir mer til alle. Om eiendomsforvaltning i kommunesektoren». Videre finnes f.eks. noen snitt-tall for hva vedlikeholdskostnaden/inntekten bør ligge på, utarbeidet av Undervisningsbygg (se deres hjemmeside www.undervisningsbygg.no). Her er tallene satt i system og vedlikeholdsboken til kravspesifikasjonen kan benyttes til å planlegge et langsiktig vedlikehold. Hvem som skal ha ansvar for hvilke deler av vedlikeholdet er også et viktig tema å klarlegge når man etablerer et foretak. Skal byggeier ha det hele og fulle ansvar eller skal leietaker også ta en del av ansvaret? Hvem skal i så fall ha hvilket ansvar? Hvor skal skillet gå for at det skal bli minst mulig konflikter? Og hvordan ivaretas de bygningsmessige verdiene best? Leieavtalen mellom partene må si noe om ansvarsfordelingen. I kommunal sektor er det ofte
vanlig at eiendomsforvalteren (i vårt tilfelle: det kommunale eiendomsforetaket) har ansvar for både ytre og indre vedlikehold i formålsbyggene. Dette i motsetning til private som ofte kun har ytre vedlikehold lagt inn som sitt ansvar i leieavtaler. Det første man bør gjøre etter at man har etablert foretaket er å få opp en langsiktig vedlikeholdsplan.
4.5 byggutvikling (U)
Foretakets oppgaver knyttet til byggutvikling er ofte ikke innarbeidet i en leieavtale eller avtaler knyttet til tjenesteleveranser. Dette skyldes at investeringsbudsjett for oppgradering av byggene i tråd med offentlige pålegg og krav ofte bevilges av kommunestyret (eier) eller foretakets investeringsbudsjett. Investeringsbudsjettene blir da å betrakte som avtale om hvilke oppgaver foretakene skal utføre.
4.6 brukerservice/facility management/ støttefunksjoner (S)
I tillegg til alle overnevnte elementer som skal avklares i avtaledokumenter mellom utleier (eiendomsforetaket) og leietaker/bruker, er det viktig å bestemme om eiendomsforetaket skal tilby leietakerne en del ikke-bygg-relaterte tjenester. Dette blir mer og mer vanlig i privat sektor, slik at leietaker kan konsentrere seg om sin kjernevirksomhet. Alle tjenester må prisfastsettes, og bestillingsmetodikk må avtales. Som eiendomsforetak ser vi at det er et stort trykk fra leietakerne sin side for å få hjelp til alle støttefunksjoner for sin kjernevirksomhet, men at betalingsvilligheten knyttet til dette ofte mangler. Det er derfor en oppgave for rådmannens organisasjon å avklare hva som lønner seg best sett fra et helhetlig kommuneøkonomisk perspektiv. Mye taler for at eiendomsforetaket, som kjenner byggene godt,
•
37
•
4: Avtaler med leietakerne som verktøy
f.eks. burde vært sterkere inne hva gjelder IKTinfrastrukturen i byggene. Denne infrastrukturen og byggverkets øvrige infrastruktur hører nøye sammen, og en samkjøring kunne ført til betydelige besparelser og smartere løsninger.
4.8 Andre tjenester levert til kommuneorganisasjonen
4.8.1 Rådgivning/utredninger/ forprosjekt/idéfase
I tillegg til å levere lokaler som skal tas inn leie for, og driftstjenester som det skal betales for, har flere av de kommunale eiendomsforetakene kommet dit at de fungerer som rådgivere for de kommunale tjenesteenhetene når det gjelder alle eiendomsfaglige og eiendomsøkonomiske spørsmål. Dette kan være i form av utarbeidelse av kalkyler for alternative investeringsløsninger, kalkyler for videre bruk av lokaler versus investering i nybygg, rådgivning om hva som lønner seg for kommunen mht. omlegging i arealbruk, utredning av ulike samarbeids- og partneringmodeller, etc., etc. Når denne rådgivningen ikke direkte er knyttet til løpende forvaltning, drift, vedlikeholds – eller byggutviklingsansvar, og heller ikke er inndekket via et konkret byggherreprosjekt, må det avklares om foretaket skal få betalt for de ressursene foretaket legger inn i dette arbeidet. Dette gjelder spesielt når leiebetaling er satt så lavt at den maksimum dekker løpende kostnader i direkte tilknytning til FDV. Ved å trekke på de sistnevnte ressursene til annet enn de er ment til, vil vedlikeholdet igjen bli en salderingspost. En kostnadsbasert timebetaling bør legges til grunn for rådgivningstjenester som gis til kommuneorganisasjonen.
4.7 potensialvurderinger (p)
Hovedformålet til eiendomsforetakene er å stille egnede lokaler til disposisjon for kommunen. Når behovet endres eller når byggene når en viss alder er det tid for å vurdere hva som skal skje med bygget. Alternativene kan være: • • • • Ombygging Påbygg/tilbygg Riving og nybygging Salg
I en slik situasjon må eiendomsforetakene bruke sin kompetanse til å gi kommunen råd om hva som skal gjøres. Foretak som for eksempel har ansvar for kommunens tomteportefølje bør: • Utarbeide liste over tomtene • Vurdere, gruppere, og gi anbefaling om hvilke tomter kommunen skal beholde for eget bruk • Vurdere og gi anbefalinger om hvilke tomter kommunen kan selge inklusive vurdering av eiendommens verdi ved gjeldende reguleringsformål og ved eventuell omregulering til andre formål. • Vurdere og anbefale strategiske kjøp av tomter På www.nkfnett.no ligger det et verktøysett for kommunal eiendomsutvikling for eiendomsoversikt, analyse og rapportering.
4.8.2 byggherrefunksjonen
Foretaket må også få dekket sine kostnader ved direkte prosjekteringsarbeid i tilknytning til byggherrefunksjonen. Når de kommunale virksomhetene ber/forventer at foretaket skal stå som byggherre for kommunale investeringsprosjekter, må foretakets kostnader i denne sammenheng dekkes av investeringsmidlene vha. timelister eller prosenter av en avtalt budsjettpost.
•
38
•
4: Avtaler med leietakerne som verktøy
4.9 Vedr. avtaler med kommuneorganisasjonen på alle ansvarsområder
4.9.1 prisregulering av avtaler
Hvorvidt hele eller deler av leieavtalen skal indeksreguleres kommer an på flere forhold. Basis for beregning av leien vil blant annet påvirke valg av modell. Valg av tidspunkt for prisregulering bør også settes ut ifra valg av kommunens budsjetteringsmodell slik at dette henger sammen. Det er naturlig å legge KPI (konsumprisindeksen) til grunn for reguleringen. Byggekostnadsindeksen er for utstabil til å kunne benyttes som utgangspunkt Hvorvidt hele eller deler av leiebeløpet skal indeksreguleres bør også vurderes. Om man justerer kapitalelementet med en høy prosentandel vil husleien etter hvert stige ut av fornuftige proporsjoner. Når det gjelder leieavtaler eller andre avtaler hvor tjenesteleveranser inngår, er det ikke alltid hensiktsmessig å legge KPI til grunn. Tjenesteleveranse er arbeidsintensivt og påvirkes sterkt av lønnsutviklingen. Energileveranser påvirkes av endringer i energimarkedet, og også av de bindinger og sikringer som foretaket/bestilleren har gjort på dette området. I avtalene må det derfor legges inn en prisreguleringsmekanisme som er en vekting mellom alle de forhold som en må ta i betraktning.
ner, utifra de årlige prioriteringsdebatter knyttet til budsjettet, kan foreslå og/eller vedta å ikke betale i hht. de kontrakter man har inngått.
Situasjonen beskrevet i avsnittet over, setter det kommunale eiendomsforetaket i en stor knipe. Faglig vet foretaket at det blir svært dyrt for kommunen dersom den ikke «binder seg til masta». Dette fordi vedlikeholdsetterslepet dermed akkumuleres ytterligere. Det er også ved manglende innbetaling fra leietakerne umulig for foretaket å oppnå de målsettinger som ligger i dets vedtekter. Dette er en sammenheng som dets leietakere ikke alltid forstår. Foretaket blir kritisert for manglende levering uten at man ser at dette har sin årsak i manglende tilgjengelige verktøy. Man vedlikeholder ikke ved hjelp av en organisasjonsmodell, men ved bruk av penger.
4.9.2 Kontraktfestet innbetaling fra leietakerne/brukere
Når det opereres med leieavtaler og evt. separate avtaler for tjenesteleveranse på driftssiden, evt. også ekstra serviceleveransekontrakter, er det en forutsetning at disse respekteres. Skal byggene forvaltes, driftes og vedlikeholdes, må midlene komme fra et sted. Kommuner som har vedtatt å opprette kommunale eiendomsforetak og vedtatt innføring av leiebetaling har foretatt et strategisk politisk vedtak der man har akseptert den faglige sammenhengen som finnes mellom forutsigbar dekning av de nødvendige kostnader som bl.a. et verdibevarende vedlikehold innebærer. Det er likevel slik at de samme kommu-
Det å skulle innbetale husleie er i mange kommuner også motivert av tanken om at synliggjøring av kostnader ved arealbruk hos leietakerne vil føre til at leietakerne ble mer arealeffektive. Skal dette fungere krever det at leietakerne enten får klar instruks av toppledelsen om å effektivisere, eller blir garantert en belønning for sin innsats ved f.eks. å få disponere noe av besparelsen til annet formål. Hva gjør et kommunalt eiendomsforetak dersom leietakerne ikke betaler for seg og heller ikke forlater det antall m2 som man ikke betaler for? Et kommunalt foretak har i praksis ikke mulighet å be kommunale leietaker flytte og å begjære utkastelse dersom dette ikke skjer frivillig. Foretaket tilhører samme juridiske person som leietakerne, og har samme politiske ledelse. Foretakets eneste reelle mulighet er å adressere problemstillingen til rådmann og til politisk nivå.
•
39
•
4: Avtaler med leietakerne som verktøy
Ved inngåelse av kontrakter om tjenesteleveranser (renhold, vaktmestertjenester, energileveranser, kompensasjon for kostnader knyttet til forbruksavhengige kommunale avgifter m.m.), gjelder samme forventing som beskrevet i avsnittene over. Når man har inngått kontrakt forventes det at mottaker betaler. Det er likevel slik at evt. manglende betaling for tjenesteleveranser i visse tilfeller er noe enklere å håndtere for foretaket enn manglende leiebetaling. Man kan tydeligere be om en reduksjon i bestillingen av tjenester tilsvarende det som ikke kommer inn i betaling, og kanskje lettere bli enige om at temperaturen senkes, ventilasjonsanlegget har en kortere daglig funksjonstid, renholdsfrekvensen synker noe der dette ikke truer hensynet til miljørettet helsevern eller HMS for de ansatte hos leietakeren, etc..
Det er viktig at KF-et sikrer seg økonomisk knyttet til oppsigelsesadgang. Et nytt eller totalrehabilitert bygg med høye kapitalkostnader bør være uoppsigelig til kapitalleien er delvis dekket, dvs. 20 - 25 år. Alternativt kan leietaker få mulighet til å finne alternativ leietaker til samme forutsetninger. For eldre, ikke-rehabiliterte, bygg kan det gis mulighet til relativt kort oppsigelse, men det er viktig at det ikke gis mulighet til oppsigelse av ett og ett rom – det bør være deler av eller hel bygning slik at KF-et kan leie ut resterende bygg til andre leietakere. Om leietaker forutsetter at KF-et skal reservere bygget for fremtidig bruk bør leietaker dekke kostnadene dette medfører, og om lokalene frigis er det naturlig at det er KF-et selv som må dekke disse kostnadene. For avtaler om tjenesteleveranser bør det gjelde en kortere oppsigelsestid enn for leieavtaler. Her vil det være naturlig at leietakerne gjør av- og tilleggsbestillinger for påfølgende år koordinert med det forberedende budsjettarbeidet både i foretak og hos leietaker. Vi konstaterer dog at praksisen på dette området varierer fra kommune til kommune.
4.9.3 Oppsigelser av avtaler + Ansvar for tomgangsleie i reserverte lokaler
Leieavtalen bør inneholde et element om oppsigelse. Hva er oppsigelsesadgangen for begge parter, hvem har ansvar i forbindelse med at lokaler sies opp, hvilke bygg kan sies opp og hva er evt. reglene for fremleie knyttet til oppsigelse?
•
40
•
4: Avtaler med leietakerne som verktøy
•
41
•
5: rEgnskapsmEssigE vErktøy
5: Regnskapsmessige verktøy
5.1 Kommunelov versus regnskapslov
Hovedregelen når det gjelder regnskapsføring for kommunale foretak er at foretaket skal følge det regnskapssystemet som gjelder for kommunen – så fremt man kun har kommunen som leietaker. Foretakene fastsetter særbudsjett og utarbeider særregnskap og årsberetning for virksomheten i henhold til regnskapsforskriften for kommunale foretak. Dersom foretaket driver næringsvirksomhet – det vi si leier ut lokaler i markedet, skal foretaket føre særregnskap etter bedriftsøkonomiske prinsipper i tråd med regnskapsloven. Kravet er at utleien i markedet er av en viss varighet og at den er egnet til å gi overskudd. Dette er et område for tolkninger og grensedragning. Se vedlagte drøftinger (kap. 13.3) fra KPMG, Ernst & Young og KS Bedrift. Sett fra et bedriftsøkonomisk perspektiv er det mye som tyder på at det er regnskapsforskriften som er best egnet for et eiendomsforetak på grunn av balanseføringen av eiendommenes verdi som man ikke har i kommuneregnskapet. Noen kommunale eiendomsforetak har derfor valgt å føre regnskap etter regnskapsloven i tillegg til kommuneloven. Hovedforskjellen når det gjelder balanseføringen av eiendommene går på hvordan avskrivninger av eiendommer virker inn på driftsresultatet. Ved føring etter regnskapsloven virker avskrivningene inn på resultatet, mens det ved føring etter kommuneloven ikke har noen resultateffekt. Derfor vil man ved manglende vedlikehold når det føres etter regnskapsloven, kunne se resultatet av bygningenes forfall direkte på bunnlinjen. Dette ved å foreta en nedskriving av eiendommene i forhold til reell verdi/ tilstand. På denne måten synliggjøres behovet for vedlikehold av eiendomsmassen. Det er også viktig å merke seg at det innenfor enkelte fagmiljøer er en klar oppfatning om at å føre etter regnskapsloven ikke gir noe bedre resultat for vedlikeholdsarbeidet med kommunale eiendommer (se faksimile etter pkt 5.5).
5.2 Verdifastsettelse av eiendom6
Ved regnskapsmessig overføring av eiendom fra kommunen til foretaket skal eiendommenes verdi fastsettes. Verdifastsettelsen av eiendommene bestemmer i neste omgang hvor stor kapitaldelen av husleien blir. Lav verdi gir lave renter og avdrag mens høy verdi gir høyere renter og avdrag og tilsvarende høyere husleie. Det vanligste er at eiendommene overføres til bokført verdi. Det kan imidlertid også legges andre verdivurderinger til grunn. Dette ble behandlet i kapittel 4.1 om Kapital.
5.3 balanseføring7
Dersom ambisjonen er å synliggjøre alle kostnader forbundet med eiendomsmassen, herunder også effektene av vedlikehold, rehabilitering og forfall, må det settes opp et balanseregnskap i henhold til regnskapsloven. For foretak som ikke driver næringsvirksomhet, må et slikt regnskap føres som et sideregnskap ettersom regnskap i henhold til kommuneloven er obligatorisk. Et balanseregnskap som synliggjør faktiske kostnader og verdiutviklingen, synliggjør hva som må til av økonomiske ressurser for å nå en målsetting om hensiktsmessige bygg til disposisjon for den kommunale tjenesteproduksjonen.
6) Se også vedlagte drøftinger fra KPMG og Ernst & Young. 7) Se også vedlagte drøftinger fra KPMG og Ernst &Young.
•
43
•
5: Regnskapsmessige verktøy
5.4 Dokumentavgift8
Et foretak er en del av kommunen som rettssubjekt. Intern overføring av eiendommer fra kommunen til foretaket utløser derfor ikke krav om dokumentavgift.
5.5 Avskrivning og nedskriving9
Avskrivningene skal reflektere normal slitasje og elde. Erfaringsmessig er det klokt å dele avskrivningssatsene etter type bygg og bruke samme avskrivningssats for samme type bygg, etter formål. Siden gjenværende levetid uansett er lang, anbefales det å samle eiendommene i ulike kategorier og avskrive kategoriene med samme avskrivningssats. Eventuelle unntak behandles særskilt. Avskrivningsreglene for kommunale bygninger fremgår av «Forskrift av 15.12.2000 om årsregnskap og årsberetning i kommuner og fylkeskommuner» §8. Anleggsmidler som har begrenset økonomisk levetid, skal avskrives med like store beløp over anleggsmiddelets levetid. Følgende avskrivingsperioder skal legges til grunn: 40 år: Boliger, skoler, barnehager, idrettshaller, veier og ledningsnett og lignende 50 år: Forretningsbygg, lagerbygg, administrasjonsbygg, sykehjem og andre institusjoner, kulturbygg, brannstasjoner og lignende. Vi foreslår at samme avskrivningsperioder også benyttes for foretak som driver næringsvirksomhet, med mindre det foreligger en god begrunnelse for ikke å gjøre det.
Ved etablering av eiendomsforetaket vil det manglende vedlikeholdet gjenspeiles i en lavere verdi av eiendommen (avhengig av verdiberegningsmetode), og eiendommen vil bli tatt inn i balansen til en lavere verdi. Dersom det manglende vedlikehold avdekkes etter at eiendomsforetaket er etablert, vil dette medføre at eiendommen må nedskrives til en lavere verdi som reflekterer verdireduksjonen som følge av det manglende vedlikeholdet. En slik ekstra avskrivning vil, om man fører regnskap etter regnskapslovens bestemmelser, påvirke foretakets økonomiske resultat negativt. Effekten av manglende vedlikehold blir derfor synlig.
8) Se vedlagte drøfting fra KPMG 9) Se også vedlagte drøftinger fra KPMG og Ernst & Young
•
44
•
5: Regnskapsmessige verktøy
•
45
•
5: Regnskapsmessige verktøy
•
46
•
5: Regnskapsmessige verktøy
•
47
•
5: Regnskapsmessige verktøy
5.6 belåning – kan KF’et ta opp lån?10
Et foretak som overtar eiendommene fra kommunen overtar også verdiene som ligger i eiendommene. Det er da også naturlig at det er foretaket som låner til investeringer. Kommunestyret bestemmer i vedtektene hvilke fullmakter foretaket skal ha til å gjøre låneopptak. Siden et KF er en del av kommunen som rettsubjekt, og derved ikke kan gå konkurs, nyter foretaket samme kredittverdighet som kommunen selv. Derfor vil man ved låneopptak kunne oppnå samme fordel som om lånet tas opp via kommunens egen låneportefølje.
Bundne fond kan oppstå både i drifts- og investeringsregnskapet. Bruk og avsetning til bundne fond skal budsjetteres, men det er faktisk forbruk som avgjør størrelsen på beløpet som skal inntektsføres, eventuelt føres som avsetning. Avsetning til bundne fond er beskyttet fra strykninger i regnskapsforskriftene. Ubundne fond som oppstår i driftsregnskapet omtales gjerne som disposisjonsfond. Er det ubundne fondet oppstått i investeringsregnskapet omtales fondet som ubundet investeringsfond. Ubundne fond kan disponeres og omdisponeres av kompetent organ, dog slik at ubundet investeringsfond kun kan benyttes i investeringsregnskapet. Kommunestyret kan, etter nærmere gitte bestemmelser, gi underordnet organ delegert myndighet til å avsette til og bruke av disposisjonsfond. Det vises spesielt til brev fra Kommunal- og regionaldepartementet til Norges Kommunerevisorforbund av 07.04.2010 om avsetning til og bruk av disposisjonsfond (vedlegg 13.5). Regnskapsforskriftenes strykningsbestemmelser kan påvirke muligheten for å gjennomføre budsjettert avsetning til disposisjonsfond og ubundne investeringsfond. Kommunestyret bør i foretakets vedtekter og i et økonomireglement eller annet vedtak, si noe om foretakets fullmakter til å fordele/disponere kommunestyrets bevilgninger, herunder muligheten til avsetning til/bruk av fond.13 For et foretak kan det være aktuelt å ha et samlet fond som kan brukes til mange formål, eller flere fond som kan brukes til ulike formål. Som for eksempel:
5.7 Fond11
Fond er en del av kommunens/foretakets egenkapital. Fond kan sammenlignes med en sparekonto som kan brukes som en økonomisk buffert for å håndtere forutsette og uforutsette økonomiske hendelser. Fond er et viktig verktøy for å ivareta langsiktigheten i eiendomsforvaltningen. Kommuneregnskapet12 opererer med bundne og ubundne fond. Bundne fond består av avsetninger som i følge lov eller forskrift, eller etter nærmere bestemmelser fra innbetaler, er forutsatt nyttet til bestemte formål. «Innbetaler» fortolkes slik at kommunen/foretaket er bundet overfor tredjepart ved avtale om bruken av pengene. Tredjepart vil da være en annen juridisk person enn kommunen selv.
10) Se også vedlagte drøftinger fra KS Bedrift og Ernst & Young. 11) Se også vedlagte drøftinger fra KS Bedrift og Ernst & Young. 12) Dette underkapittelet er skrevet ut fra at regnskapet føres etter kommuneloven. 13) Se KRDs brev 07.04.2010 vedlegg 13.5 og Øyvind Sunde «Kommuneregnskapet» 5 utgave side 181.
•
48
•
5: Regnskapsmessige verktøy
• • • • •
Vedlikeholdsfond til vedlikehold og rehabilitering Energifond til å dekke skiftinger i energimarkedet Rentefond for å dekke skiftinger i renten Investeringsfond til nybygg/påbygging Eiendomsfond (investeringsfond) til kjøp, salg og makeskifter.
Hva som er mest hensiktsmessig må hver enkelt kommune vurdere ut fra de ansvarsområder og oppgaver foretaket har fått. Kommunestyret bestemmer hvilke fond foretaket skal ha og gir regler for hvordan fondet/ene skal disponeres. Eventuelt kan kommunestyret gi foretaket fullmakt gjennom vedtak eller vedtekter til å bestemme dette selv. Etter gjeldende forskrifter skal regnskapene for kommunekassen og foretakene gjøres opp hver for seg. Dette er presisert i en uttalelse fra departementet av 17. juni 200914. Foretaket kan dermed bygge opp fond i henhold til sine budsjetter selv om kommunekassen går med underskudd. Planlagt bruk og avsetning til fond må budsjetteres.
Det er forutsatt at den enkelte enhet innen kommunen som har foretatt den merverdiavgiftsbelagte anskaffelsen, faktisk skal få tilført kompensasjonen på sitt budsjett. De kompensasjonsberettigede anskaffelsene skal etter denne forutsetningen regnskapsføres brutto, men hvor den enkelte virksomhet skal føre kompensasjonsbeløpet til inntekt på sitt budsjett og regnskap. Løsningen skal på denne måten sikre at kompensasjonsbeløpene kommer til inntekt på budsjettet og regnskapet til de virksomhetene som faktisk har foretatt anskaffelsene. Kommunalt foretak er en del av kommunen når kommunestyret har bestemt at foretaket skal organiseres som kommunalt foretak etter kapittel 11 i kommuneloven. Det betyr at kommunale foretak skal godskrives sin andel av merverdiavgiftskostnaden ved den interne fordelingen av kompensasjonsbeløpet. Kommuner mv. får full kompensasjon for merverdiavgift, så lenge anskaffelsen er til bruk i kommunens kompensasjonsberettigede virksomhet. Kommuner som har omfattende merverdiavgiftsbelagte anskaffelser, og følgelig større krav om kompensasjon for merverdiavgift enn sitt trekk i rammetilskuddet, vil tjene på ordningen ved at utbetalt merverdiavgift utover trekket i rammetilskuddet vil innebære en netto inntekt for kommunen.
5.8 Mva15
Foretaket er en del av kommunens virksomhet og har rett til kompensasjon av merverdiavgift. Det er kommunen som skal sende inn oppgaver for kommunale foretak. Anskaffelser til bygg, anlegg eller annen fast eiendom for salg eller utleie kan ikke kreves kompensert, med mindre anskaffelsen gjelder boliger med helseformål eller sosiale formål, samt fellesanlegg i tilknytning til slike boliger.
14 Se forøvrig vedlagt brev fra Kommunal og regionaldepartementet. Vedlegg 13.4 15 Se forøvrig vedlagte drøftinger fra KPMG og Ernst & Young
•
49
•
6: kjøp, salg og utlEiE til andrE som vErktøy
6: Kjøp, Salg og utleie til andre som verktøy
6.1 Kjøp og salg av bygg og tomter
Som et kommunalt foretak har man mulighet til å bruke også andre finansielle verktøy enn de som er omtalt i kapitlene 4 og 5. Nedenfor nevnes noen av disse.
Dersom eiendomsforetakets formål sier at det er foretakets oppgave å stille med hensiktsmessige bygg for den kommunale tjenesteproduksjonen, er det viktig at foretaket får mandater og verktøyer til å kunne selge, kjøpe og makeskifte eiendommer. Dette for at eiendomsmassen skal være tilpasset brukernes behov. Også eiendomsøkonomiske hensyn taler sterkt for at eiendomsforetaket skal kunne avhende og tilføre eiendom. I noen situasjoner er det bedre å selge seg ut av et vedlikeholds- eller byggutviklingsbehov, og i andre tilfeller er det også økonomisk riktig å kjøpe istedenfor å bygge selv. Bl.a. for å komme til arealer som er riktig geografisk plassert i forhold til andre kommunale funksjoner. For å gjennomføre salg og kjøp på en effektiv måte er det viktig at foretaket har de rette fullmakter i sine vedtekter eller andre vedtak, samt at man (dersom vedtektene og fullmaktene er begrenset) fremmer sak til kommunestyret og får klarert hvilke rammer man har for enkelte kjøp-/salgsprosesser før disse starter. Ved salg av eiendom er det viktig at man ikke kommer i konflikt med regelverket om offentlig støtte. Ved brudd på dette regelverket kan kommunen bli innklaget for ESA. ESA er EFTA’s kontrollorgan og går bl.a. inn i saker hvor man gjennom direktesalg gir skjult subsidiering til enkeltselskaper.
6.2 Utleie av lokaler til andre offentlige eller private aktører16
Kommunaleide lokaler som for en periode ikke skal anvendes av kommunen selv, må søkes leid ut i markedet. Man må dog være oppmerksom på mva-reglementet og skatt som vil kunne slå inn når man går ut på det åpne marked med lokaler for utleie, jfr. kap 5.1. Det kan derfor være en ide å opprette eget AS for utleievirksomhet av bygg med ikke-kommunale leietakere. AS kan enten skilles ut fra foretaket eller legges under foretaket som et datterselskap. Man skiller da ut enkelteiendommer i ett eller flere selskaper. I denne sammenheng kan dokumentavgift måtte betales avhengig av hvordan selskapet organiseres.
6.3 Utskilling av enkelteiendommer i egne aksjeselskaper
Av kommunelovens § 6 fremgår det at kommunestyret er øverste kommunale organ og treffer vedtak på vegne av kommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegeringsvedtak. Det er derfor kommunestyret som må avgjøre om de ønsker å delegere nødvendig myndighet til et foretak til å representere kommunen ved etableringen av et AS. En slik delegering kan gjøres i utformingen av foretakets vedtekter eller i andre vedtak hvor det tydelig fremgår at delegering er gitt. Et KF kan gis fullmakt til å etablere et heleid kommunalt AS, eventuelt inngå samarbeid med andre om AS-etablering.
16 Se ellers drøfting fra KPMG i vedlegg.
•
51
•
6: Kjøp, Salg og utleie til andre som verktøy
6.4 Salg av tjenester til og fra andre offentlige og private aktører
Salg av tjenester til/fra andre offentlige aktører, eller til/fra private aktører, er en mulighet. Det er her imidlertid viktig at foretaket balanserer innenfor regelverket om offentlige anskaffelser og i forhold til konkurranseloven. I forbindelse med sistnevnte, er det bl.a. helt avgjørende at det kommunale eiendomsforetakets handlinger ikke fører til noen konkurransevridninger i markedet. Det er også viktig at foretaket, når eventuelle tjenester skal selges ut i markedet i konkurranse med andre, ikke kan tas for intern kryss-subsidiering som påvirker prisene som tilbys utad. Man må også være oppmerksom på mva-reglementet og skatt som kan slå inn når man går ut på det åpne marked med sine tjenester eller lokaler for utleie, jfr. kap 5.1.
•
52
•
6: Kjøp, Salg og utleie til andre som verktøy
•
53
•
7: vErktøy som forEtakEt må opparbEidE sElv
7: Verktøy som foretaket må opparbeide selv
7.1 Etikk
Alle kommunale enheter, tjenestesteder og kommunale foretak er avhengig av tillit og troverdighet i befolkningen og blant kommunens besluttende organer, kontrollutvalg m.m.
Om en kommune skal lykkes med sitt eiendomsforetak er i stor grad avhengig av hvilke verktøy og rammebetingelser eier gir foretaket og hvordan rådmannen i praksis skaper rom for at foretaket kan operere med disse virkemidlene. Foretakets egen innsats er også avgjørende for suksess. Som på alle andre områder, er etikk og god ledelse avgjørende faktorer, likeså strategisk arbeid, fokus på forretningsområder, tillitsbygging gjennom effektive, profesjonelle og kompetente leveranser, servicefokus og brukerundersøkelser, samt i hvilken grad foretaket spiller opp mot endringer i sine omgivelser.
Utarbeidelse av etiske regler er viktig for alle kommuner, ikke minst blir det sentralt hos store innkjøpere i kommunen som kommunale eiendomsforetak ofte er. Etiske regler bidrar til å utvikle omdømmet og opprettholde langsiktige interesser. De skal sikre god standard og felles praksis samt hjelpe foretaket med å håndtere risiko. For å få respekt for jobben man gjør, må man ha tillit. En stor del av denne tilliten er basert på etikk, redelighet og profesjonalitet. Etiske regler for et kommunalt eiendomsforetak bør i prinsippet være de samme som kommunens for øvrig. Avgjørende for å lykkes med å finne de riktige reglene, er at så mange som mulig blir engasjert i arbeidet for å bidra med innspill fra sin jobbhverdag. Kommunen kan i stor grad skaffe seg troverdighet i dette arbeidet ved å engasjere folk fra ulike tjenestesteder og fra ulike nivåer. Til slutt bør de etiske regler vedtas politisk. Temaer det kan være aktuelt å ha med:
• Åpenhet – diskusjon og dialog med kolleger og leder viktig når du er i tvil. • Ansattes ytringsfrihet – ansatte har lov til å uttale seg i offentligheten innenfor sitt. fagområde • Varsel om kritikkverdige forhold følger av arbeidsmiljølovens § 2-3 og 2-4. Arbeidsgiver skal ha rutiner for varsling, og reglene skal være kjent i bedriften. For et KF vil dette foretaket normalt følge kommunens vedtatte
•
• • • •
rutiner for varsling. Lederansvar – de skal sørge for at ansatte er kjent med og har forstått reglene. Lederen må også gå foran som et godt eksempel. Respekt – alle skal behandle brukerne med respekt. Forvaltning av samfunnets/kommunens fellesmidler – stiller særskilte krav til offentlig ansatte Alle ansatte har et personlig og selvstendig ansvar for å følge de etiske reglene. Regler for e-post.
Enkelte kommunale foretak har også som rutine at alle nyansatte må fylle ut og signere en egenerklæring hvor man eventuelt oppgir verv, interesser, slektskap eller medlemskap som kan føre til inhabilitet. I tillegg til utarbeidelsen av etiske regler, er det for alle enheter og kommunale foretak fornuftig jevnlig å avholde kurs for de ansatte hvor man gjennomgår reglene. På et slikt kurs kan man diskutere ulike konkrete situasjoner og dilemmaer man kan komme opp i. I hverdagen er det også viktig at det er en åpen
• Forretningsetiske regler – særlig i forhold til offentlige anskaffelser. • Habilitet – når må jeg som innkjøper erklære meg inhabil? • Forbud mot gaver eller ytelser og fordeler – hva må jeg si nei til?
•
55
•
7: Verktøy som foretaket må opparbeide selv
dialog og diskusjon rundt dagsaktuelle spørsmål man som offentlig ansatt kan komme i. Hvordan skal jeg håndtere denne invitasjonen? Må foretaket betale kursavgift og hotellopphold når jeg er blitt invitert av en leverandør? Hvis foretaket er i en anbudsprosess; hva kan jeg fortelle tilbyderne? Kan jeg ta i mot en flaske vin til jul? Er det noen gaver eller fordeler jeg kan ta i mot? Det anbefales av styret gis styreopplæring.
7.3 god ledelse Eiendomsledelsen må utføres på vegne av eier og ha som sitt overordnede formål å ivareta eierens interesser og ansvar overfor brukerne og samfunnet, samt å ivareta eiendommenes drift, vedlikehold og utvikling. Ansvaret og interessene som eiendomsledelsen skal ivareta, vil imidlertid primært være forankret i eierrollen, mindre i bruker- eller forvalterrollen. I FDVbladet nr 1-2010, skriver Per Eikeland, prosjektleder for KoBE, at: «Brukeren forholder seg til eiendommen som nødvendige lokaler som trengs for kjernevirksomheten. Huseierperspektivet er mer omfattende og langsiktig. Eiendommen er en investering som skal nedbetales og gi avkastning over levetiden. Ulike interesser og tidsperspektiv er en viktig årsak til at bygninger som forvaltes av brukerne, oftest får et dårligere forebyggende vedlikehold enn bygninger som forvaltes av eiendomsforetak, offentlig eller privat.»17. God ledelse generelt omfatter mange aspekter. Det er her ikke ment å gi omfattende og generelle råd om ledelse, men å nevne noen punkter som spesielt bør vektlegges for ledelse av kommunale eiendomsforetak. For det første, et kommunalt foretak opererer i skjæringspunktet mellom politikk og marked. Skal foretaket på sikt lykkes, er det viktig at ledelsen blir rekruttert med henblikk på dette. Ren markedstenkning eller ren politisk tenkning vil ikke føre til et bærekraftig kommunalt foretak. Et offentlig organ skal følge en rekke lover og regler og har andre rammebetingelser og beslutningsveger enn et privat foretak. Dette må forstås av ledelsen. Ledelsen må også ha fokus på det forretningsmessige og ha evne til å bringe dette inn i det kommunale arbeidet.
7.2 Servicefokus - brukerundersøkelse
En eiendomsforvalter som skal leie ut lokaler og levere drifts- og andre tjenester inn mot byggene, er en serviceorganisasjon. Fokus på denne rollen er viktig for det kommunale foretaket å arbeide med. At man evt. har en monopolrolle fritar en ikke for å være opptatt av å levere gode tjenester basert på forutgående rolleavklaringer mellom leietaker og utleier. Forutsigbarhet, tydelighet og responstid er viktig for leietakerne. Det kan ofte ta år å få en tydelig rolleavklaring inn under huden hos de ansatte på både leietaker- og utleiersiden. Mye og tydelig informasjon må til, både fra foretakets og rådmannens side. Rådmannen har ansvar for at leietakersiden blir skolert i sin rolle, men foretaket bør hjelpe til i dette arbeidet (og om nødvendig ta initiativ til slik skolering). Foretaket bør vurdere jevnlige undersøkelser blant sine leietakere for å se om disse opplever forutsigbarhet, tydelighet og at de får respons på sine henvendelser, samt om informasjon om diverse forhold er nådd fram og oppfattet. Videre bør en undersøke om kvalitet og kvantitet oppleves levert slik den er bestilt og avtalt.
17) Link til artikkel i bladet FDV med tittel «Fokus på eierrollen»: http://www.fdvnytt.no/article/20100125/NYHETER/100129994/1036&ExpNodes=1004
•
56
•
7: Verktøy som foretaket må opparbeide selv
For det andre, et kommunalt eiendomsforetak er ofte et politisk kompromiss med usikker politisk fremtid. Ledelsen av et slikt foretak må kunne balansere og leve i et uforutsigbart politisk landskap. For det tredje, et kommunalt eiendomsforetak er ofte ikke ønsket av mange av brukerne av formålsbyggene. Dette bl.a. fordi de ansatte i virksomheten i byggene ofte mister sin «tradisjonelle råderett» over vaktmesteren og renholdspersonalet. En tydeliggjøring av hva som er byggrelaterte tjenester og hva som er ren brukerservice følger ofte i kjølvannet av en profesjonalisert eiendomstjeneste. Dette vil i første omgang virke merbelastende på brukerne av tjenestebyggene fordi renholds- og vaktmesterressursene dras mot byggivaretakelse istedet for mot håndtering av forefallende gjøremål hos brukeren. Videre vil opprettelse av et eiendomsforetak føre til at kommunebudsjettet «bindes til masta» hva gjelder husleie- og tjenestebetalinger. Dette gjør at det i flere kommunale virksomheter er en redsel for at eiendom mister status som salderingspost og at deres eget tjenesteområde istedet kan blir den fremtidige salderingsposten. Alt dette kan skape en massiv motstand hos brukerne av formålsbyggene til de ordninger og det rasjonale eiendomsforetaket arbeider etter. En god eiendomsledelse innebærer derfor at mye tid og ressurser må settes av til repeterende informasjon om de langsiktige virkninger av god eiendomsdomsforvaltning for hele kommuneorganisasjonen og for kommuneøkonomien. Det er viktig at foretaket fremstår som en servicebedrift for brukerne av formålsbyggene, og ikke oppfattes som en begrensning og bremsekloss i eiendommen og byggets utvikling. For det fjerde, god ledelse innen kommunale eiendomsforetak består i å bevise at eiendomsforetaket er seg tilliten verdig for sine oppgaver og ansvar. Det vil alltid være motstand hos noen politiske miljøer og hos deler av kommuneorganisasjonen mot en profesjonalisering av eiendomsforvaltningen. Dette fordi ulike årsakssammenhenger møtes og ulike historiske erfaringer spiller inn. En leder av et kommunalt eiendomsforetak må derfor på den ene siden forholde seg til politiske flertallsvedtak og på den andre siden forstå at flertallet ikke er gitt.
For det femte, god eiendomsledelse i en kommune er å bringe kommunal håndtering av eiendommer i tråd med gjeldene lover og regler i Norge og å forutse utviklingen som kommer innen nasjonal lovgivning. Det må fremmes strategier og planer som tar høyde for de krav som stilles til både kommunale foretak og til kommunal eiendom. For det sjette, god eiendomsledelse er å spille eiendomsaspektet inn i alle relevante prosesser i kommunen. For å lykkes med kommuneøkonomien og dermed den fremtidige tjenesteytingen fra kommunen, utgjør forvaltning og utvikling av eiendom en viktig rolle. Det samme gjelder i kommunens utøvelse av sin samfunnsutviklerrolle. Det er derfor viktig at eiendomsledelsen arbeider for at kommunen i mange av sine interne planprosesser gir plass til eiendomsforetaket slik at fagkompetansen om eiendom og eiendomsøkonomi blir et bidrag inn mot helhetlige og langsiktige løsninger. For det sjuende, god eiendomsledelse består i å legge tilrette for alt annet som er nevnt i kapittel 7 om hva eiendomsforetaket selv må gjøre for at kommunen skal lykkes med sitt kommunale eiendomsforetak.
7.4 Forretningsområder Et kommunalt eiendomsforetak kan være tillagt få eller mange oppgaver, og kan ha fått ansvar for den operative eierfunksjonen for en ensartet eller en mangeartet eiendomsmasse. Foretaket kan ha blitt tildelt ansvaret for en eller flere oppgaver innenfor overnevnte eiendomsmasse. Dette kan være forvaltning (F), drift (D), vedlikehold, byggutvikling (U), servicetjenester (S), potensialvurderinger (P) og eiendomsutvikling. I tillegg er ofte foretaket tillagt funksjonen som byggherre for kommunens nybygg- og ombyggingsprosjekter.
•
57
•
7: Verktøy som foretaket må opparbeide selv
Av en rekke ulike årsaker, kan det være hensiktsmessig å inndele foretakets portefølje og/eller oppgaver i ulike forretningsområder. Hensikten med oppdeling vil være en av flere: Oversikt som grunnlag for profesjonell forvaltning og utvikling, beredskap for politisk vedtak om evt. konkurranseutsetting, konkurranseeksponering ved hjelp av nøkkeltall, synliggjøring av hvor de økonomiske utfordringene ligger, grunnlag for å delta i anbud i markedet med sikkerhet om at dette ikke skjer med basis i en kommunal krysssubsidiering, tilrettelegging for en differensiert utleiepolicy for de ulike eiendomstyper, etc. Dersom et foretak både har ansvar for formålsbygg, kommunale boliger, og andre type eiendommer er det fornuftig å la hver av disse være egne forretningsområder. Erfaringen innen kommunal eiendomsforvaltning tilsier at boligporteføljen er lettere å få til å fungere enn arbeidet med porteføljen av formålsbygg. Formålsbygg er som oftest den største porteføljen og den krever betydelige ressurser. Ressurser som dels skal komme fra leietakernes innbetaling av husleie og betaling for tjenesteleveranser. Utgiftene blir dermed direkte synlige på utgiftssiden på kommunens driftsbudsjett. For mange kommuner er denne utgiften vanskelig å akseptere. Kort sagt synes det som at alle ønsker kostnader ved eiendomsbruk synliggjort, men mange har vanskelig for å akseptere at disse utgiftene ikke skal være salderingsposten når kommunebudsjettene skal lages. Ved en utskilling av formålsbygg som eget forretningsområde får man tydelig vist at det er på dette området «skoen trykker». Eiendomsforetakene vil ved profesjonell drift kunne drive boligporteføljen samt porteføljen for strategiske eiendommer i balanse eller i pluss uten å belaste kommunens ordinære budsjett. Dette gitt at en får det nødvendige handlingsrommet til å operere med markedsleie/kostnadsbasert leie/gjengs leie på dette området, og ikke blir pålagt å leie ut lokalene til under kostnadsnivå. Foretaket bør for annen type eiendommer aktivt arbeide med å få handlingsrom
for å selge unna eiendom som en gang var strategisk men ikke nødvendigvis ikke lenger er det. Inntekter fra slikt salg kan legges til fond som senere anvendes til eiendomsmessig fornuftige investeringer. Skillet mellom forretningsområder omfatter ikke bare skillet mellom ulike porteføljer, men også skillet mellom tjenestetyper/oppgaver. Det kan ut i fra begrunnelser gitt over, være fornuftig å skille mellom forvaltningstjenester på den ene siden, driftstjenester på den andre siden og vedlikehold på den tredje. Skal skillet gi mening må en inndele i tråd med NS 3454 slik at sammenligning med andre kommuner via nøkkel- og KOSTRA-tall kan oppnås. Ved å holde vedlikeholdet for seg, synliggjør en tydelig om vedlikeholdskomponenten i husleien er satt på et forsvarlig nivå, eller om den bør økes.
7.5 Foretakets strategi
Foretaket skal operere iht sine vedtekter og eiers strategi/eierskapsmelding, samt i tråd med de løpende vedtak kommunestyret fatter. Det er likevel en god idé for foretaket selv å arbeide med en mer konkret strategi for hvordan man skal oppfylle de målsettinger eier har vedtatt for foretaket. Utarbeidelse eller endring av strategien er noe som mest fruktbart utarbeides av styret og foretakets ledergruppe i samarbeid. Årlige strategisamlinger for å oppsummere status, identifisere utfordringer og å drøfte alternative utviklingsretninger, skaper en felles plattform for videre arbeid i styret og i foretaket ledelse. Et strategidokument er også et godt verktøy for dialog mellom eier og foretaket. For at strategien skal være godt forankret er det viktig at den forankres hos eierrepresentanter, rådmann, styret og de ansatte. Eiermøtet (se kap. 3.7) mellom foretak og eier kan være en god arena for forankring.
•
58
•
7: Verktøy som foretaket må opparbeide selv
7.6 profesjonalitet og kompetanse Det stilles økende krav til profesjonalitet og kompetanse når eiendom skal forvaltes. Det er en mengde lover og regler som skal tas hensyn til, ikke minst når en arbeider innenfor den offentlige eiendomsforvaltningen. Dette krever kompetente medarbeidere og et samlet fokus i foretaket på å arbeide profesjonelt. Når kommunale eiendomsforetak blir opprettet, følger ofte mannskap som har arbeidet med eiendomsspørsmål innen kommunen med. Enten dette er vaktmestre, renholdere, vedlikeholdsarbeidere og andre som har arbeidet i en kommunal tjenesteenhet eller direkte underlagt de ulike virksomhetslederne innenfor skole, barnehage, sykehjem e.l. Det kan noen ganger være en utfordring å starte opp med en rekke medarbeidere som har arbeidet innenfor en kultur hvor fokuset ikke alltid primært har vært på eierrollen og det byggmessige, men på betjening av virksomhetene utifra et brukerfokus. Det er også en utfordring at kompetanse innenfor eiendomsledelse, kontrakthåndtering, eiendomsutvikling m.m. ofte ikke finnes når eiendomsforetaket blir etablert. Ved opprettelse av eiendomsforetak kan det være slik at den politiske eier låser antall årsverk som skal tilhøre foretaket, f.eks med antall vaktmestere og renholdere som overtas av foretaket. Dette er noe foretaket må utfordre, slik at man oppnår en effektiv organisasjon. Det er viktig å hente inn riktig kompetanse til arbeidet som skal utføres. En renholder kan f.eks. ikke erstatte en eiendomsutvikler. Foretaket må derfor selv bidra til å kommunisere hvilken kompetanse som må gis anledning til å hente inn eller å videreutdanne for å utføre den oppgaven foretaket er satt til. Det er en rivende utvikling innen eiendomsfaget i dag, både lovmessig og metodemessig. Skal en kommune lykkes med sitt eiendomsforetak er kompetanseutvikling et viktig virkemiddel til profesjonelt å kunne forvalte og utvikle eiendomsmassen.
7.7 Effektivitet Ofte stilles det langt større krav til effektiv leveranse fra et kommunalt foretak enn fra kommunes tradisjonelle organisasjon. Foretakets oppgaver oppleves som konkrete og mer målbare enn de mykere tjenestene i kommunen. Eierne har ofte et konkret bilde av hvordan de ser på tjenester som f.eks. renhold og vaktmesteroppgaver. Dermed er også mulighetene for konkurranseutsetting større. For at foretaket skal kunne vise til effektivitet kan, foretaket bruke nøkkeltall som arealeffektivitet (m2 per innbygger) og kr per m2 i driftskostnader. Skal et foretak skape tillit til sitt arbeide, er det en grunnleggende forutsetting at foretaket kontinuerlig arbeider med å rasjonalisere og effektivisere sin oppgaveutførelse, samt å dokumentere denne.
•
59
•
7: Verktøy som foretaket må opparbeide selv
7.8 bruk av statlige tilskudds- og finansieringsordninger Mange eiendomsforetak er byggherre for investeringsprosjekter vedtatt i kommunestyret. Dette gjelder oppføring av nybygg samt ombygginger av skoler, sykehjem, omsorgsboliger, barnehager m.m. Dersom et foretak er profesjonelt, følger det med på hvilke statlige tilskuddsordninger som er i emning og hvilke som gjelder. Dette for å kunne ta initiativ overfor kommuneorganisasjonen forøvrig mht. felles planlegging av rekkefølgen på de investeringsprosjekter som foreslås i budsjett og øvrig plansammenheng. Foretaket har selv ofte ansvar, på eget budsjett, for mindre investeringsprosjekter så som byggutviklingstiltak (ventilasjon, oppgradering av byggets kvalitet i tråd med lovkrav, universell utforming, ENØK-tiltak m.m.). Her er det også noen ganger midler å hente ved å «følge med i timen». Dette vil kunne bidra til å øke volumet på de tiltak som skal utføres.
Eiendomstallene fra KOSTRA har ennå en rekke svakheter som sannsynlig vil forsvinne etter hvert som man får kvalitetssikret en enhetlig registrering av data i kommunene. KOSTRA-tallene for foretak må som regel kjøres ut på konsernnivå for at man skal få det riktige bildet. Dette krever også koordinering og samarbeid mellom det enkelte foretak og kommunen. Flere nettverk og organisasjoner arbeider med presiseringer av innholdet i de overnevnte kategoriene forvaltning, drift, vedlikehold, byggutvikling etc.. Sammenligning mellom eiendomsforvaltere er ofte vanskelig grunnet kvantiteten og kvaliteten som ligger i leveranser innenfor de ulike kategoriene. F.eks. er renhold pr. m2 ikke det samme hos de ulike organisasjonene som leverer renhold. Dette skyldes ulik levert kvalitet og/eller kvantitet. Mange nettverk, organisasjoner og ekspertorganer legger også tilrette for nøkkeltallsammenligning mellom eiendomsforvaltere. På eiendomsfeltet finnes et stort antall organisasjoner for både private og offentlige aktører. Mange av disse arbeider aktivt med nøkkeltallsammenligning, men strander ofte i sin bestrebelse grunnet få og for upresise innmeldinger av data. Trolig skyldes dette at de ulike eiendomsaktørene er usikre på nytten av å legge inn data da en ikke kan stole på at andre nøkkeltall forteller det samme som ens egne. Det som er uomtvistelig er likevel at nøkkeltallsutarbeidelse må stå sentralt i ethvert eiendomsforetak som ønsker å arbeide profesjonelt. Nøkkeltallene kan anvendes til å sammenligne med seg selv fra år til år og, etter hvert som presisjonsnivået i hele bransjen øker, til å sammenligne med andre. Nøkkeltall er uansett fundamentet for beregning av komponentene i leieprisene og for prisen for annen tjenesteleveranse samt et fundament for læring. Se mer om dette i kap. 4.
7.9 Nøkkeltall og benchmarking
Kommuner sammenligner seg i økende grad gjennom KOSTRA-tall. Hensikten er enten å slå fast at man ligger godt an eller å finne tall man kan strekke seg mot. Eiendomsfaget har også sine nøkkeltall, med eller uten tilknytning til KOSTRA. Staten har nå under utarbeidelse retningslinjer for bedre finjustering mellom nøkkeltall basert på definisjonene av virksomhetsområder i NS 3454 og KOSTRA. I førstnevnte er definisjonen av oppgavene forvaltning, drift, vedlikehold, byggutvikling, service og potensialvurderinger nedfelt. Når eiendomsforvaltere sammenligner seg med andre innen samme fagområde er det ofte disse definisjonene som legges til grunn for gruppering av regnskapstall i ulike kategorier.
•
60
•
7: Verktøy som foretaket må opparbeide selv
7.10 Hvordan gjøre foretaket synlig på en positiv måte?
Kommunale eiendomsforetak – akkurat som andre deler av kommunen – bør jobbe målbevisst med å gjøre seg synlig både overfor eier, administrasjonen og resten av kommunen. Denne synligheten må ta utgangspunkt i hva eiendomsforetaket faktisk produserer og gjennomføringsevnen. Hva har man faktisk fått til i året som er gått? Å ha ansvaret for bygningsmassen i en kommune, gir gode muligheter til å vise fram noe som er konkret og lett å forstå. God omdømmebygging internt i kommunen vil også få effekter eksternt. Når kommunen kan vise til ferdige, nye eller rehabiliterte bygg, effektive areal-løsninger og energieffektivisering, er lokalmedia nesten alltid interessert i å dekke dette. Å kunne vise fram konkrete prosjekter, gir god anledning til å gjøre seg synlig på en positiv måte og er verdifull omdømmebygging. Omdømmebygging internt i kommunen er viktig og det er viktig å skape forståelse og kunnskap om det man arbeider med. Dette for å skape riktige forventninger til foretaket. Det kan derfor være vel investert tid å besøke f.eks nye kommunalsjefer og virksomhetsledere for å informere om det arbeid foretaket utfører og prinsippene for ansvar og samarbeid med foretaket. For å få til god omdømmebygging eller ønsket profilering eksternt, bør man også jobbe internt med medarbeiderne og kulturen. Utover det å ha en klar plan med visjon, verdier og mål, er det viktig å bruke symboleffekter som binder folk sammen. Å fremstå utad som en arbeidsplass med en godt forankret felles kultur er viktig. Visuell identitet som logo, fargebruk, annonser, brevark, brosjyrer, egne biler, klær osv, gir mange gode effekter. Visuelle effekter gjør også foretaket synlig eksternt. Når foretaket har en god visuell identitet og fornøyde medarbeidere, blir disse gode ambassadører for sin arbeidsplass fordi de har spennende og meningsfylte arbeidsoppgaver. Slik kan foretaket bli mer ettertraktet som arbeidssted og lettere trekke til seg
dyktige folk. Foretaket bør også gjøre bruk av synlige stillingsannonser og gjerne delta på rekrutteringsmesser for studenter. Det er også positivt for foretakets omdømme å delta og å være foredragsholdere på enkelte kurs og konferanser, samt å delta aktivt i en eller flere av de nettverk som er innen eiendomsforvaltningsområdet. Her er det viktig å dele med andre av sin kunnskap.
7.11 Kommunikasjon med eier, rådmannen, leietakerne og andre
For å oppnå interesse og støtte for virksomheten må foretaket evne å rapportere om resultatene fra sin virksomhet. Et viktig område er å fortelle om utviklingen av tilstanden på byggene. Blir byggene bedre eller blir de dårligere? Man kan ikke forvente at folkevalgte, leietakere, rådmannen, verneombud og andre involverte vil lese store tilstandsrapport med mye tekst. Ett eksempel på hvordan et KF kan kommunisere om tilstanden på byggene, er følgende:
•
61
•
7: Verktøy som foretaket må opparbeide selv
ANSVAR
bygNINg
INNEMIlJø
bRUK-bARHEt
bRANN
FUKt
MIlJø
Branndokumentasjon organisatorisk
Varme, ventilasjon og sanitær
Branndokumentasjon teknisk
Effektiv bortledning av vann
3
Byggskader - innvendig Byggskader - utvendig Eiers/kommunestyret Antall kvadratmeter Areal per bruker
Helsefarlige stoffer i bygningen
Frostsikkert ledningsnett
Universell utforming
EL-tilsynets kontroll
Planløsning
Fleksibilitet
Flomutsatt
Forvalter
Elanlegg
Renhold
Sum bygning/bygningsgruppe Skoler Skole 1 Skole 2 Skole 3 barnehager Barnehage 1 Barnehage 2 Barnehage 3 Sykehjem Sykehjem 1 Sykehjem 2 Idrett og kulturbygg Idrettshall Kulturhus/kino/bibliotek Rådhuset
14246 BTA 12 17 21 8 7 9 56 98 1,5 1 54 1489 1258 2389 350 520 275 1775 1254 2347 1789 800 0,0 3,0 3,0 3,0 0,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 2,0 2,0 1,0 2,0 0,0 0,0 2,0 1,0 1,0 3,0 2,0 1,0 2,0 1,0 3,0 1,0 0,0 1,0 0,0 0,0 3,0 2,0 1,0 2,0 0,0 1,0 1,0 0,0 2,0 1,0 0,0 2,0 2,0 0,0 2,0 0,0 1,0 0,0 0,0 2,0 0,0 1,0 2,0 0,0 1,0 2,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2,0 0,0 1,0 2,0 2,0 1,0 1,0 1,0 2,0 1,0 0,0 2,0 3,0 1,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 0,0 0,0 2,0 1,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 1,0 2,0 1,0 0,0 2,0 1,0 1,0 3,0 2,0 1,0 2,0 1,0 0,0 0,0 0,0 1,0 2,0 0,0 1,0 2,0 0,0 1,0 1,0 2,0 0,0 0,0 1,0 0,0 0,0 2,0 3,0 0,0 1,0 0,0 1,0 0,0 0,0 1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 0,0 2,0 0,0 2,0 0,0 0,0 2,0 1,0 2,0 2,0 3,0 2,0 2,0 3,0 2,0 3,0 2,0 3,0 2,0 3,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 2,0 3,0 2,0 1,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 3,0 2,0 1,0 2,0 1,0 2,0 0,0 1,0 2,0 0,0 0,0 2,0 3,0 0,0 1,0 0,0 2,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,0 3,0 0,0 2,0 0,0 2,0 0,0 0,0 3,0 0,0 0,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 2,0 2,0 2,0 1,0 2,0 0,0 2,0 1,0 2,0 0,0 1,0 0,0 0,0 2,0 0,0 2,0 0,0 1,0 0,0 1,0 1,0 0,0 3,0 0,0 2,0 0,0 2,0 0,0 0,0 2,0 0,0 1,0 3,0 2,0 0,0 1,0 0,0 2,0 0,0 0,0 1,0 0,0 0,0 2,0 0,0 0,0 2,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 0,0 3,0 1,0 2,0 0,0 0,0 3,0 0,0 0,0 3,0 25 000 25 12 500 20 5 200 15 15 17 000 10 250 13 000
Tabellen viser hvilken tilstand de ulike byggene har, arealutnyttelse etc. Her ser man raskt hvilke bygg som ikke tilfredsstiller kravene, og innenfor hvilke områder det må settes inn tiltak. Eksemplet er hentet fra KS- veileder «Bedre eiendomsforvaltning og vedlikehold. En veileder for folkevalgte og rådmenn». Også kommunikasjon om andre forhold er viktig. Bl.a. vil kommunikasjon om rollene som leietakere og utleier alltid måtte stå sentralt i kommuneorganisasjonen. Likeledes er det viktig med løpende dialog om strategi for ivaretakelse og utvikling av
eiendomsmassen. Her er samhandling og rollefordeling mellom rådmannen og foretaket avgjørende. Det blir viktig for foretaket å spille rådmannen god nå det gjelder langsiktig eiendomsforvaltning, og det er viktig at rådmannen tar sitt ansvar for å bygge opp om det eiendomsforvaltningsinstrumentet som eier har bestemt at det kommunale foretaket skal være. Til sammen skal eier, rådmannen og foretaket sørge for en god kommunal eiendomsforvaltning til beste for kommuneøkonomien på kort-, mellomlang og lang sikt.
•
62
•
Rasfare
Bruker
0-1
Nedgravde tanker
Lekkasjesvarsling
2
OFFENTLIGE PÅLEGG
INNBRUDDSSIKRING
Vann og avløp - alder
Brannsikring
Heis
Luft
Lyd
Lys
Beregnet utbedringskostnad i 1000 kr
7: Verktøy som foretaket må opparbeide selv
•
63
•
8: EtablEringsprosEss – hvordan og hvorfor?
8: Etableringsprosess – hvordan og hvorfor?
8.1 Informasjon og medvirkning
Det er menneskelig å reagere negativt i En god kartlegging av forhold til forandringer. hva som må på plass for Det er derfor viktig å å takle en overgang til ta de ansatte på alvor. foretaksmodellen er en Gi nødvendig og riktig øvelse man bør gjøre informasjon gjennom innledningsvis. En slik hele prosessen. Vær kartlegging bør inneærlig på hva prosjektVi håper at kommuner gjennom å lese holde en vurdering av ledelsen vet og hva man dette temaheftet nå har fått konkrete hva som skal produseres ikke vet. Det man ikke innspill mht. viktige verktøy som skal til i egen regi og hva man vet, bør man skaffe for å lykkes med etableringen av komser for seg å kjøpe inn tilveie opplysninger om, munale foretak. I dette kapitlet vil vi gå av bistand. På bakgrunn for så å informere ut. nærmere inn på hvordan de interne proav en slik kartlegging Informasjon i en tidlig sessene kan organiseres for å komme i kan man utarbeide en fase kan dempe negative mål med selve foretaksetableringen. fremdriftsplan/aktivikrefter til omstilling. tetsplan. Det er en viktig aktivitet å skape en arena hvor Erfaringsmessig vil en omstilling fra virksomhet/ det er rom for å stille spørsmål og få svar. Det kan tjenesteenhet til et foretak ta minimum et år. være nyttig å gi informasjon i ulike fora, både store En overgang til en ny selskapsform bør ikke og små. Informasjon bør gis både muntlig og skriftimplementeres midt i et driftsår. Dette av flere lig. En ide kan være å invitere et annet foretak til å grunner. Innføring av en husleie midt i året har den gi informasjon og besvare spørsmål om hvordan de konsekvens at det må gjennomføres to regnskapsopplever å jobbe i et foretak. De ansatte trenger også avslutninger for det samme driftsåret. Det er også tid til å modne og fordøye informasjonen. tidkrevende å etablere et nytt foretak i alle støttesystemer som en kommune bruker både på Ansatte og tillitsvalgte sitter på en unik kompetanse økonomi, personal, arkiv etc. Hele organisasjonen i forhold til sine arbeidsoppgaver og bør medvirke trenger også tid til å modne og fordøye endringene inn i omstillingsprosessen. God medvirkning skaper som skjer. også en forankring og eierfølelse hos de ansatte, noe som vil være positivt for selskapet. Foretaket bør ikke etableres før alle systemer og nødvendige avklaringer er på plass. Eier må også ha gjort alle avklaringer om hvilke verktøy foretaket skal ha for å nå målsettingene med etableringen.
Det finnes trolig ingen snarveg til målet om å etablere et kommunalt foretak. Det er heller ikke sikkert at en veg som har fungert i en kommune, nødvendigvis passer for en annen. Likefullt kan det være mange tips og råd man kan få ved å opprette kontakt med andre som har vært igjennom en slik omstillingsprosess. Ved å bearbeide tilbakemeldingene man får, og tilpasse dette til sin kommune, kan man få nyttige innspill slik at man lykkes bedre.
8.2 Kartlegging og planlegging av prosessen – fremdriftsplan
•
65
•
8: Etableringsprosess – hvordan og hvorfor?
Figuren angir hvilke aktiviteter som bør pågå i de ulike fasene. FORSlAg på AKtIVItEtER Utredning i forhold til videre organisering Utarbeidelse av et tydelig mandat for omstillingsprosessen og nedsette en prosjektstruktur Anskaffelse av ekstern og intern bistand Informasjon/orientering til politisk miljø Informasjon til egne ansatte Informasjon til øvrig administrasjon Informasjon til tillitsvalgte Utarbeidelse av eiendomsforetakets form og rammer – styringsdokumenter- leiekontrakt og vedtekter Forventningsavklaringer med brukere av tjenesten Drift/renhold/vedlikehold Utarbeidelse av kontrakter for utførelse av tjenesten Eiendomsforetakets økonomi- valg av husleiemodell og fastsettelse av husleien Politiske behandlinger Implementering – selskapet skal bl.a i alle elektroniske støttesystemer økonomi/personal Opplæring til organisasjonen Valg av styremedlemmer Inngå nye avtaler –revisor- pensjonsforsikring etc Innmelding av selskapet i Brønnøysund Etablering av et eiendomsforetak UtVIKlINgSFASE
tIDSAKSE IMplEMENtERINgSFASE
8.3 Hensikten med å etablere et foretak, målsetning og effektmål
Det er viktig at man i oppstarten av prosjektet definerer målsettingene for etableringen. Det er viktig at alle som deltar i etableringsprosessen er kjent med de mål man vil oppnå og tar hensyn til dette gjennom hele prosessen.
8.5 Organisering av prosjektet
Opprettelsen av et foretak kan gjennomføres ved å nedfelle en prosjektstruktur på siden av den ordinære organisasjonen. Denne prosjektstrukturen bør omfatte alle forhold som blir berørt ved opprettelsen av et foretak og som vi har vært inne på tidligere i dokumentet. Disse forholdene kan og vil variere fra kommune til kommune og er avhengig av hva som er utgangspunktet og hva man vil legge til foretaket. Eksempel på en slik struktur:
8.4 Forankring og ansvarliggjøring
Eieren av prosjektet bør defineres og det er viktig at denne rollen koples opp mot effektmålene som er nedfelt. Prosjekteier eier prosjektet med prosjektmålene og skal anvende produktet etter avsluttet prosjekt. Rådmannen eller en kommunalsjef bør defineres som prosjekteier, på vegne av kommunestyret.
pROSJEKtEIER
StRyRINgSgRUppE
pROSJEKtlEDER
ARbEIDSDAg 1 Ansvars- og oppgave-områder
ARbEIDSDAg 2 Juridiske forhold
ARbEIDSDAg 3 Økonomiske forhold
ARbEIDSDAg 4 Organisatoriske forhold
•
66
•
8: Etableringsprosess – hvordan og hvorfor?
ROllE Prosjekteier
ANSVAR Starter prosjektet Eier effektmålet – skal anvende produktet etter avsluttet prosjekt Etablerer styringsgruppen, arbeidslagene og referansegruppen
Styringsgruppe
Etablerer og godkjenner mandat Engasjerer prosjektleder Godkjenner prosjektløsning, gjennomføringsplan og kostnadsestimat Godkjenner endringer i prosjektet Støtte prosjektleder – ressurser/beslutninger Eier effektmål på vegne av oppdragsgiver
Prosjektleder
Planlegge og gjennomføre prosjektet i henhold til mandat Eier resultatmålene: Omfang/kvalitet på leveransen, Tid og kostnad Rapporterer til styringsgruppen Gjennomfører vedtak gjort av styringsgruppen Organiserer prosjektet Ansvarlig for kommunikasjon fra prosjektet
Prosjektmedarbeidere Referansegruppe
Utøvende i prosjektet Faglige funksjoner og ansvar Egne ansatte Utvalgte representanter for brukere/virksomheter/andre enheter inn i arbeidslagene Eksterne rådgivere
Tillitsvalgte
Bør være representert i alle gruppene
Roller og definert ansvar er presentert i tabellen over.
Bemanningen i prosjektstrukturen bør avklares på et tidlig tidspunkt. Antall arbeidslag kan variere og avhenger av størrelsen på og hvilke oppgaver som skal legge til foretaket. Hvert arbeidslag bør ha en beskrivelse over hva det forventes at de produserer i prosjektet. Hvert arbeidslag bør ha en leder som har ansvar for fremdrift og rapportering.
8.6 Rapportering og beslutninger
Rapporteringslinjene følger prosjektstrukturen hvor arbeidslagene rapporter til prosjektleder som igjen rapporter til styringsgruppa. Som ved avtalte milepæler rapporterer til prosjekteier (kommunestyret). Avklaringer bør hele tiden forsøkes gjort på lavest mulig nivå. Likefullt er det viktig at styringsgruppa og prosjekteier er de som tar avgjørelsen i de tilfeller hvor partene ikke kommer til enighet. Prosjekteier må ta de overordnede strategiske beslutninger. Undervegs i prosjektet bør det tilrettelegges for felles møtepunkter mellom alle prosjektgruppene for å sikre informasjon på tvers. I tillegg kan slike felles møtepunkter være en arena for å diskutere prinsipielle forhold eller utfordringer som oppstår underveis og som skal løftes videre til prosjekteier.
•
67
•
9: hva Er status i dE EtablErtE kommunalE EiEndomsforEtakEnE?
9: Hva er status i de etablerte kommunale eiendomsforetakene?
9.1 Innledning
Listen til høyre viser en oversikt over de 19 kommunale eiendomsforetakene i Norge som høsten 2010 har deltatt i kartleggingen. I forbindelse med utarbeidelsen av temaheftet har foretakene blitt spurt om hvilke finansielle og organisatoriske verktøy/virkemidler som benyttes i foretakene, og hvordan disse fungerer. Et skjema med spørsmål ble sendt til daglig leder i foretaket som så besvarte spørsmålene i et eget telefonintervju. Spørsmålene og svarene er gjengitt i det følgende sammen med en sammenfattende kommentar med inntrykk fra tilleggsinformasjonen som ble gitt under intervjuene. Først presenteres spørsmålene og svarene vedrørende finansielle virkemidler. Dernest tar vi opp de organisatoriske forholdene. Til slutt i dette kapittelet gis det en oppsummering fra undersøkelsen
De 19 kommunale eiendomsforetakene som har deltatt i kartleggingen. Drammen eiendom KF Drangedal kommunale eiendomsforv. KF Gildeskål eiendom KF Hammerfest eiendom KF Kongsberg kommunale eiendom KF Larvik kommunale eiendom KF Longyearbyen bydrift KF (fra tidligere AS) Molde eiendom KF Moss kommunale eiendomsselskap KF Nittedal kommunale eiendomsforetak KF Norddal eigedomssekskap KF Omsorgsbygg Oslo KF Undervisningsbygg Oslo KF Sørum kommunale eiendomsselskap KF Stord kommunale eigedom KF Tønsberg kommunale eiendom KF Ulstein eigedomsselskap KF Vågen eiendom KF Ålesund kommunale eiendom KF
Etableringsår
1995 2009 2009 2010 2002 2008 2009 2008 1998 2010 2008 2004 2002 2004 2009 1999 2003 2005 2004
•
69
•
9: Hva er status i de etablerte kommunale eiendomsforetakene?
9.2 Finansielle verktøy
Antall svar
Spørsmål
Er kontraktfestet innbetaling av husleie (i betydning betaling for forvaltning, vedlikehold, evt. også kapitalkostnader) innført? Skal husleien dekke utvendig vedlikehold (bygningsskall)? Skal husleien dekke innvendig vedlikehold (gulv, tak, vegger m.m.)? Dekker husleiene et forsvarlig vedlikehold (verdibevarende)? Dekker husleien kapitalkostnader? Dekker husleien eierforsikring av byggene? Dekker husleien øvrige forvaltningskostnader? Blir den kontraktfestede husleien betalt som avtalt? Blir husleien avtalemessig automatisk indeks/ prisregulert? Gir prisreguleringen reell dekning for økning i prisene/lønningene/kostnadene? Blir prisreguleringene akseptert i praksis? 7
Ja
Delvis
Nei
Ikke besv
Sammenfatning
Vi ser av svarene at husleie nå er innført i 16 av 19 foretak og at husleien dekker det som i markedsmessig eiendomsforvaltning er å betrakte som gårdeiers kostnader samt indre
16
1
2
0
18
0
0
1
vedlikehold (som ikke alltid betraktes som gårdeiers ansvar i det private markedet). Det vil si renter og avdrag på lån, vedlikehold,
13
1
4
1
forsikring samt øvrige forvaltningskostnader. Det er grunn til å merke seg at bare 7 foretak svarer ja på at husleien dekker et forsvarlig
7
4
1
verdibevarende vedlikehold og at 11 svarer delvis eller nei på dette spørsmålet. På tilleggspørsmål om hvordan husleien kreves inn
16 18 16 15
1 0 2 1
1 0 0 0
1 1 1 3
svarer de fleste at foretaket sender et samlet krav med husleie for alle bygg til avtalte terminer (måned, kvartal, tertial, halvår, årlig).
Vi ser av svarene at husleien blir betalt som avtalt i 15 av 16 kommuner, at leien hos de fleste blir regulert med KPI- indeks, at denne
13
2
1
3
hos mange gir dekning for kostnadsøkningen og at prisreguleringen blir akseptert i praksis.
10
3
2
4
12
3
0
4
•
70
•
9: Hva er status i de etablerte kommunale eiendomsforetakene?
Antall svar
Spørsmål
Betaler leietakerne også for leveranse av følgende tjenester fra foretaket (enten som del av husleien eller som kontraktfestet tjenesteleveranse): Foretakets tilsyn med bygg og tekniske anlegg Vaktmestertjenester av byggmessig karakter Renhold Energi (strøm, olje , fjernvarme m.m.) Foretakets utgifter til offentlige avgifter Brukerservice (post, flytting, bære og sjaue, annen hjelp) Må brukerne betale ekstra for brukerservice? Hvis ja: Betales brukerservice etter medgått tid og timesats? Betales brukerservice etter avtalte faste priser?
Ja
Delvis
Nei
Ikke besv
Sammenfatning
Vi ser av svarene at de vanlige gårdeieroppgavene som tilsyn med bygg og tekniske anlegg samt vaktmestertjeneste av bygningsmessig karakter leveres av foretaket mot betaling. Foretaket leverer også renhold
18 17 12 7 10 3
0 1 0 0 3 3
0 0 6 11 5 12
1 1 1 1 1 1
i 12 av 18 kommuner. Foretaket leverer energi i 7 kommuner. I de øvrige 11 betaler leietaker for energien direkte til energileverandør. Når det gjelder offentlige avgifter til vann, avløp og renovasjon m.m. har foretaket ansvaret for dette i 10 av 18 kommuner.
Når det gjelder brukerservice (post, flytting, bære, sjaue, annen hjelp) må leietaker betale ekstra for dette i de fleste av kommunene. Det
11
2
4
2
gjøres opp etter medgått tid og etter avtalte faste priser.
11
0
1
7
4
1
6
8
•
71
•
9: Hva er status i de etablerte kommunale eiendomsforetakene?
Antall svar
Spørsmål lEDIgE lOKAlER
Ja
Delvis
Nei
Ikke besv
Sammenfatning
Foretakene har anledning til å leie ut ledige lokaler i markedet, og de fleste har formelt oppnådd muligheten til å få leie ut til markeds-
Har foretaket mulighet til å leie ut lokaler som ikke de kommunale tjenestene anvender p.t.? Hvis ja: Kan foretaket da leie ut fritt i markedet til markedspris?
19
0
0
0
pris. Som tilleggsopplysninger oppgir dog flere at muligheten blir brukt i begrenset omfang. Mange sliter med å få høy nok leie for lokaler
18
1
0
0
som leies ut til lag og foreninger og til kulturformål. 14 av 18 rapporterer at de har driftsfond der overskudd fra driften det ene året kan settes
EgNE OppARbEIDEDE FONDS
Har foretaket eget(egne) opparbeide driftsfond(s)? Hvis ja: Kan fondet brukes til: Vedlikehold Ombygging Rehabilitering Nybygg Ekstra energiutgifter Hva som helst Får foretaket beholde fondet selv? Har foretaket eget(egne) opparbeide investeringsfond(s)? Hvis ja: Kan fondet brukes til: Byggutvikling Nybygg Kjøp av eiendom Får foretaket beholde fondet selv? 7 7 5 10 0 0 1 0 2 3 4 1 10 9 9 8 12 9 8 7 5 3 11 10 1 2 2 1 0 0 1 0 1 3 3 5 8 9 1 9 5 5 6 6 6 7 6 0 14 1 3 1
av til bruk i kommende år. Fondet/ene kan f.eks brukes til vedlikehold, rehabilitering, ombygging og mindre nybygg. 11 av foretakene rapporterer at de får beholde fondet. Noen kommuner har faste eieruttak som tas fra fondet.
10 foretak har fond som kan brukes til investering i byggutvikling, nybygg og kjøp av eiendom. I flere av kommunene skilles det ikke mellom driftsfond og investeringsfond. Det vil si at man har et driftsfond som kan brukes til både drift og investering (NB! Motsatt veg er i strid med lov).
•
72
•
9: Hva er status i de etablerte kommunale eiendomsforetakene?
Antall svar
Spørsmål
Er foretaket byggherre for kommunens tilbygg, ombygninger og nybygg? Hvis ja: Får foretaket betalt for sin byggherrefunksjon via betaling fra kommunebudsjettet? Hvis ja: Ligger da investeringsmidlene på kommunebudsjettet? Foretar foretaket på eget budsjett tilbygg, ombygginger og nybygg? 7
Ja
Delvis
Nei
Ikke besv
Sammenfatning
Alle foretakene er byggherre for kommunen. Halvparten av kommunene synes å få betalt for sine byggherretjenester via å belaste investe-
19
0
0
0
10
3
6
0
ringsmidler vedtatt over kommunebudsjettet, mens halvparten har investeringsmidlene og låneopptakene i egen organisasjon.
10
1
8
0
4
5
3
MVA-KOMpENSASJON
Får foretaket selv beholde drifts-mva-kompensasjonen ? Får foretaket selv beholde investerings-mva-kompensasjonen? 10 2 6 1 13 1 4 1
Flertallet av foretakene får beholde mva-kompensasjonen for drift og investering
EgEt låNEOpptAK I KOMMUNEN (bAlANSEFøRES Og bEtJENES AV FOREtAKEt)
Kan foretaket låne penger via kommunen? 12 0 6 1
12 av foretakene låner penger av kommunen (2 av kommunene har eget lånefond). 6 av foretakene gjør eget direkte låneopptak i henhold til kommunestyrets vedtak. Alle låner i kommunalbanken. En av kommunene låner også i lokal bank. En kommune låner også i KLP.
EgEt låNEOpptAK I bANK (bAlANSEFøRES Og bEtJENES AV FOREtAKEt)
Kan foretaket låne penger i ekstern bank/låneinstitusjon? 6 1 12 0
•
73
•
9: Hva er status i de etablerte kommunale eiendomsforetakene?
Antall svar
Spørsmål bEHOlDE gEVINSt på SAlg AV tOMt Og bygNINgSMASSE I FOREtAKEt
Har foretaket ansvaret for kjøp og salg av bygg og/eller eiendommer? Hvis ja: Får foretaket beholde gevinsten ved salg og anvende til annet eiendomsformål?
Ja
Delvis
Nei
Ikke besv
Sammenfatning
Alle foretakene har ansvar for kjøp og salg av eiendom og 11 av foretakene rapporterer at de får beholde gevinsten og benytte denne til annet eiendomsformål. Flere av kommunene
19
0
0
0
har bestemmelser om at gevinst på salg skal gå til å betale ned på lån.
11
5
2
1
Eiendommene balanseføres i 14 av 17 foretak.
bAlANSEFøRE EIENDOMMENE I FOREtAKEt
Balanseføres eiendommene i foretaket? Hvis ja: Er eiendommenes forsikringsverdi lagt til grunn? Er eiendommenes salgsverdi/markedsverdi lagt til grunn? Tas det avskrivning for manglende vedlikehold? Annet 15 0 0 4 0 0 17 2 1 0 16 2 0 0 17 2 15 2 2 0
De aller fleste av foretakene har lagt bokført verdi ved overføringstidspunktet til grunn for verdifastsettelsen. Noen få kommuner har gjort en egen verdivurdering som er lagt til grunn for å fastsette åpningsbalansen. Det er forøvrig grunn til å merke seg at ingen kommuner har beregnet avskrivninger for manglende vedlikehold. 10 av foretakene har benyttet bokført verdi ved balanseføring i balansen.
FOREtAKEtS lEVERANSE AV tJENEStER tIl ANDRE ENN EgEN KOMMUNE
Er det åpnet opp for at foretaket kan levere noen av sine tjenester til andre offentlige organer? Er det åpnet opp for at foretaket kan levere noen av sine tjenester til private? 12 0 7 0 15 0 4 0
De fleste av foretakene har anledning til å levere tjenester til andre offentlige og private leietakere. Inntrykket er at dette imidlertid gjøres i svært liten grad.
•
74
•
9: Hva er status i de etablerte kommunale eiendomsforetakene?
Antall svar
Spørsmål
FøRES FOREtAKEtS REgNSKAp EttER KOMMUNElOVEN EllER REgNSKApSlOVEN?
Føres regnskap etter regnskapsloven? Føres regnskap etter kommuneloven?
Ja
Delvis
Nei
Ikke besv
Sammenfatning
3 foretak fører regnskap etter både kommuneloven og regnskapsloven. 13 kun etter kommuneloven, og 3 kun etter regnskapsloven.
6 16
0 0
13 3
0 0
•
75
•
9: Hva er status i de etablerte kommunale eiendomsforetakene?
9.3 Styringen av eiendomsforetakene
Antall svar
Spørsmål pOlItISK StyRINg AV EIENDOMSFOREtAKEt
Er foretakets vedtekter tydelig på hva som er foretakets formål? Hvis ja: Gir vedtektene nødvendig handlefrihet for foretaket for å kunne levere i henhold til sitt formål? Blir vedtektene fulgt i praksis av eier? Blir vedtektene fulgt i praksis av rådmannen i hans/hennes kontaktflate mot foretaket? Er det aktive kommunestyrerepresentanter representert i styret? Er det profesjonelle (ikke aktive politikere) i styret? Foreligger det en styreinstruks - i tillegg til vedtektene? Forligger det en politisk bestemt eierstrategi? 7
Ja
Delvis
Nei
Ikke besv
Sammenfatning
18 av foretakene svarer at de har vedtekter som er tydelige på foretakets formål. 13 svarer at vedtektene gir nødvendig handlefrihet til
18
1
0
0
levere i henhold til formålet, mens kun 12 svarer ja på at vedtektene blir fulgt i praksis av eier. 14 svarer at vedtektene blir fulgt av rådmannen og hans/hennes kontaktflate mot foretaket. Flere av foretakslederne opplever
13
4
2
0
med andre ord et misforhold mellom de formelle vedtektene og praktiseringen av dem.
12 14
6 5
1 0
0 0
13
0
6
0
6 foretak har rent «profesjonelt» styre (ikke aktive politikere i styret). 8 foretak har rene «politiske» styrer og de resterende 5 har en
11
0
8
0
blanding av profesjonelle og politikere som medlemmer i styret.
8
0
11
0
8 av 19 foretak har en styreinstruks i tillegg til vedtektene.
3
9
0
7 foretak svarer at det foreligger en politisk bestemt eierstrategi for foretaket.
•
76
•
9: Hva er status i de etablerte kommunale eiendomsforetakene?
Antall svar
Spørsmål
Gir styret en årlig skriftlig rapport (utover årsberetningen) til kommunestyret om foretakets situasjon og utvikling? Holdes det årlige eiermøter mellom styret og eier? Gir styret/styreleder en årlig muntlig orientering til kommunestyret om foretakets situasjon og utvikling? Annet 7
Ja
Delvis
Nei
Ikke besv
Sammenfatning
I tillegg til den lovpålagte årsberetningen leveres det økonomiske kvartals/ tertialberetninger. Noen kommuner har utviklet gode rapporteringsrutiner der
9
2
8
0
3
9
0
foretaket også gis anledning til å presentere sine rapporter muntlig. Flere savner denne muligheten. «10 min med kommunestyret er
4
0
14
1
gull verdt».
4
0
0
15 13 foretak mener at rapporterings- og beslutningsveien i kommunen setter foretaket i stand til å arbeide i henhold til sine vedtekter
RAppORtERINgS- Og bESlUtNINgSVEg
Praktiseres det en rapporterings- og beslutningsveg i kommunen som gjør foretaket i stand til å arbeide i hht. sine vedtekter/sitt ansvarsområde? Blir foretakets ansvarsområder synlig i kommunens beslutningsprosess og på kommunens beslutningsarenaer? 14 4 1 0 14 3 1 1
og at foretakets ansvarsområder er synlige i kommunens beslutningsprosess og på kommunens beslutningsarenaer.
•
77
•
9: Hva er status i de etablerte kommunale eiendomsforetakene?
Antall svar
Spørsmål
SAMSpIll RåDMANN Og DAglIg lEDER EIENDOMSFOREtAK
Deltar rådmannen selv eller med stedfortreder i foretaksstyret? Benytter rådmannen sin rett til å legge inn sine skriftlige kommentarer i saksframlegg som skal fremmes i foretakets styre og senere behandles politisk? Har rådmannen benyttet seg av sin rett til utsettende veto en eller flere ganger? Deltar foretaksleder i rådmannens ledermøter? Er det innarbeidet faste møtepunkt mellom foretakets leder og rådmannen? Er det utarbeidet skriftlige retningslinjer for samarbeidet mellom rådmannen og foretaket? 7
Ja
Delvis
Nei
Ikke besv
Sammenfatning
Rådmannen deltar selv eller med stedfortreder i 4 av foretakene (noe som strider mot loven, jfr. Kommuneloven §65, pkt. 2) og delvis i 2 foretak. 7 av foretakene rapporterer
4
2
13
0
at rådmannen benytter sin lovmessige rett til å komme med skriftlige kommentarer til saksfremlegg som skal fremmes for fore-
0
11
1
taksstyret og senere behandles politisk. 4 av foretakene rapporterer at rådmannen har kommet med utsettende veto en eller flere ganger. 4 foretaksledere deltar i rådmannens ledermøter fast, 8 ved behov mens 5 rapporte-
4
0
14
1
rer at de ikke deltar. 9 foretak har innarbeidet faste møtepunkter med rådmannen. Mange av foretakene, enten de har faste møter eller ikke,
5 11
8 0
6 8
0 0
rapporterer om løpende kontakt, og at møter holdes ved behov. Svarene viser oss også at 5 foretak har samhandlingsregler, 4 holder på med å utarbeide slike, mens 8 foretak ikke har skriftlige retningslinjer for samarbeidet
6
4
9
0
mellom rådmannen og foretaket.
NøKKEltAll (FDVU + byggpROSJEKtER)
Benyttes nøkkeltall i styringen av foretaket? Hvis ja: Benyttes kr per bruker som nøkkeltall? Benyttes kr per kvm som nøkkeltall? Annet 2 12 1 1 1 0 9 1 0 7 5 18 11 3 5 0
Flertallet av foretakene benytter nøkkeltall i styringen av foretaket og da spesielt kr per kvm. Kr per bruker blir i svært liten grad brukt som nøkkeltall. Et nøkkeltall som er viktig for mange av foretakene er kr per kvm til vedlikehold.
DIVERSE OM KF-ER Og VIRKEMIDlER FOR MålOppNåElSE
Fyll i det som en ønsker å tillegge: 9 0 0 10
9 av foretakene hadde innspill rundt virkemidlene for foretakene. Disse punktene er presentert i oppsummeringen fra undersøkelsen.
•
78
•
9: Hva er status i de etablerte kommunale eiendomsforetakene?
Antall svar
Spørsmål
FOREtAKEtS ANSVARSOMRåDE UtOVER tJENEStEbygg
Har foretaket også ansvar for kommunale boliger? Har foretaket ansvar for resteiendommer i form av bygg/anlegg? Har foretaket ansvar for resteiendommer i form av ubebygd areal?
Ja
Delvis
Nei
Ikke besv
Sammenfatning
15 av foretakene har også for kommunale boliger. 13 har ansvaret for alle bygg som kommunen eier - med unntak av VApumpestasjoner og lignende, kirkebygg
15
0
3
1
og havnebygg. 5 av foretakene har ansvaret for all grunneiendom.
13
4
1
1
5
7
7
0
9.4 Oppsummering av undersøkelsen
Kartleggingen viser at flertallet av foretakene har begynt å få både eierstyringsmessige, avtalemessige, regnskapsmessige og andre finansielle verktøy på plass. Foretakene får handlingsrom til å arbeide langsiktig med etablering av rutiner og systemer. Flesteparten av eiendomsforetakene jobber tett mot rådmannen i arbeidet med å forsyne virksomhetene med lokaler. Noen foretak sliter med å komme i gang og flere rapporterer om problemer med å få etablert foretaket på en god måte. Dette fremkommer som tilleggskommentarer under intervjuene. Det som er underlig er at enkelte eiere har opprettet foretak uten å samtidig i praksis å legge som fundament at leieavtaler skal inngås. Det er også under-
lig at når politisk nivå har innført kontrakter som forutsetning i foretakenes vedtekter, opplever enkelte foretak likevel motstand i kommuneorganisasjonen mot å få innført disse kontraktene, og i neste omgang å få betaling for det som er inngått avtale om. At flere foretak melder om at leieavtalene ikke gir innbetalinger som dekker et forsvarlig vedlikeholdsnivå, kan tyde på manglende forståelse hos rådmannsleddet og/eller politisk nivå for hva som er det fundamentale verktøyet for god eiendomsforvaltning. Og det gir også signaler om manglende politisk eller administrativ forståelse for forretningsmessig og økonomisk fokus. Det rapporteres også om manglende interesse, forståelse og dels motarbeiding av foretaket i kontaktflaten mellom basisorganisasjonen i kommunen og foretaket.
•
79
•
10: noEn kommunalE EiEndomsforEtak opprEttEs for så å lEggEs nEd. hvorfor?
10: Noen kommunale eiendomsforetak opprettes for så å legges ned. Hvorfor?
10.1 Hvilke kommuner har lagt ned sine eiendomsforetak?
Tabellen under viser hvilke kommuner som har lagt ned sine eiendomsforetak de siste årene. De tidligere lederne i de nedlagte foretakene har gitt en kortfattet forklaring på nedleggelsen sett fra deres synspunkt. Det viser seg at flere av de kommunale foretakene som blir opprettet blir lagt ned etter forholdsvis kort tid. Et KF som er opprettet må gis tid til å etablere seg i kommunal sammenheng. Dette med tanke på seriøsitet i forhold til politikere, brukere, ansatte og økonomi. Det viser seg at et KF ikke er godt etablert før eierne har tatt en aktiv rolle i å definere strategi og verktøy slik at ledelse og ansatte har mulighet til å
profesjonalisere foretaket. Ved etablering av foretak er det viktig å gi foretaket tid til å finne sin form, og å la avtaler og rollefordelinger sette seg i hele kommuneorganisasjonen. Dette kan ta 4 – 8 år, da med tanke på 2 valgperioder og nye styrer. Skal et foretak legges ned er det viktig at dette ikke skjer med bakgrunn i enkeltepisoder eller pga. at form/rolle ikke er avklart. Eierne bør bruke tid på hvorfor et foretak ikke fungerer, slik at beslutningsgrunnlaget for en nedleggelse er godt dokumentert.
10.2 Hva mener tidligere daglige ledere er årsaken til nedleggelsene?
Vi har foretatt en spørrerunde blant de nedlagte foretakene. Det viser seg at flesteparten av foretakene er lagt ned med bakgrunn i at rådmannen ikke ønsker en slik organisasjonsform, men noen ganger uten en offentlig kjent begrunnelse eller forutgående saksutredning. Intern anti-produktiv virksomhet i kommunens basisorganisasjonen har vært tillatt og har undergravet muligheten til å lykkes med kommunalt eiendomsforetak. Tilbakemeldinger viser også at det mangler politiske prosesser/ evalueringer. Ett annet element er at nedleggelsen synes å grunne i problemer med manglende klarhet fra eierne på hva de ønsket med foretakene, og at politiske drakamper om organiseringsform for eiendomsforvaltningen istedet fikk hovedfokus. Manglende rolleforståelse pekes også på, samt manglende vilje til/forståelse for å gi foretaket nødvendige verktøy i form av leieavtaler o.a.. Vi ser at det ved nedleggelse av foretak er viktig å avklare hvorfor foretaket ikke fungerer i hht de målsettinger som man har satt seg. Et godt råd er: «Bruk tid ved opprettelse av foretak – Bruk tid ved nedleggelse av et foretak».
Kommunale eiendomsforetak for formålsbygg / tjenestebygg som er nedlagt Bergen Eidskog Halden Haugesund Kongsvinger Lillesand Malvik Odda Sandnes
Opprettet år
Nedlagt år
1999 2007 1999 2000 2009 2005 2007 2001 23004
2006 2009 2004 2002 2010 2007 2009 2008 2006
•
81
•
11: sjEkklistE for hvilkE vErktøy EiEr må gi EiEndomsforEtakEt
11: Sjekkliste for hvilke verktøy eier må gi eiendomsforetaket
Noen kommunestyrer har valgt å skille ut eiendomsforvaltningen i egne foretak. Skal eier (kommunestyret) lykkes med et kommunalt eiendomsforetak, er det noen fallgruver som man må unngå å havne i: FAllgRUVE 1
Å tenke at det er organiseringen av eiendomsforvaltningen som gjør at man lykkes eller ei.
Hva bør man sette inn av innsatsfaktorer for å kunne lykkes?
Dersom målsettingen er å stille hensiktsmessige bygg til disposisjon for den kommunale tjenesteproduksjonen, er det viktigste eier kan gjøre å sørge for at kommunens virksomheter er i stand til å betale leieavtaler på et slik prisnivå at forsvarlig vedlikehold av eiendomsmassen kan utøves. Har eier en forventning til foretaket om å bidra til å bevare eller øke verdiene i eiendommene, og til å forvalte og utvikle eiendomsmassen slik at man oppnår driftseffektive bygg tilpasset dagens og morgendagens behov og kommuneøkonomi, kan foretaksformen ha sine begrensninger, avhengig av kommunens totale økonomiske handlingsrom. Foretaket og kommunens basisorganisasjon har samme økonomi. Ser eier et behov for at finansiering av eiendomsmessige grep må komme fra annet sted enn kommunebudsjettet, er ikke selskapsformen kommunale foretak virkemiddelet. Uansett om man ønsker å nå en eller flere målsettinger med foretaksetableringen, er det viktig at følgende liste ligger til grunn for å se om man har gitt foretakene de riktige verktøy:
FAllgRUVE 2
Å tenke at det er foretakets arbeid alene som fører til om man lykkes eller ei.
For ikke å havne i disse fallgruvene, må man legge følgende til basis for de vedtak man skal gjøre:
Det er handlingsrommet og de verktøyene man gir foretaket, som teller. Et eiendomsforetak må fra starten av utstyres med riktig verktøykasse. De tre viktigste aktørene for at en kommune skal lykkes med foretaket er kommunestyret, rådmannen og foretaket selv.
I teorien har foretak som organisasjonsform muligheten til å disponere over en rekke ulike verktøy som kan gi den måloppnåelsen som det formelt er nedfelt at foretaket skal resultere i. Men i praksis blir ikke alltid disse verktøyene stilt til disposisjon. Dette kan ha ulike årsaker, og kan skyldes manglende bevissthet på de fundamentale sammenhengene mellom verktøy og måloppnåelse. Det kan også skyldes politiske drakamper eller manglende vilje til at organiseringen skal lykkes (se bl.a. kap.10). Det kan også skyldes foretaket selv. Dette temaheftet har gjennomgått mange av de verktøyene som kan gjøre at man lykkes med et kommunalt eiendomsforetak. Å lykkes er å nå de målsettinger/formål som kommunestyret har nedfelt i foretakets vedtekter.
•
83
•
11: Sjekkliste for hvilke verktøy eier må gi eiendomsforetaket
RåDMANNENS INNSAtSFAKtORER • Aktivt bidra til rollefordeling og samhandling • Støtte opp om foretakets rolle i egen organisasjon • Bidra til at foretaket får sine verktøy • Bidra til leieavtaler på forsvarlig nivå • Føre egen organisasjon inn i bestiller- og leietakerrollen • m.m. INNSAtSFAKtORER/ VERKtøy FOR EIER Eierstyring • Eierstrategi • Vedtekter • Fullmakter • Valg av foretaksstyre • Rollefordeling eier, rådmann, foretak • m.m. Finansielle verktøy • Leieavtaler • Lån og gjeld • Fond • Kjøp og salg av eiendommer • m.m.
Mål ORgANISERINg: KOMMUNALT FORETAK
• Gode bygg • Bevare verdiene • Kostnadseffektiv drift
VERKtøy SOM FOREtAKEt Må OppARbEIDE SElV • Aktivt bidra til rollefordeling og samhandling • Kommunikasjon • God ledelse • Etikk • Profesjonalitet og kompetanse • Inndeling i forretningsområder • Nøkkeltall og benchmarking • m.m
•
84
•
11: Sjekkliste for hvilke verktøy eier må gi eiendomsforetaket
Helt
Viktig
Etter behov/ ønske
Kapittelhenvisning temaheftet
INNSAtSFAKtORER/VERKtøy SOM Må gIS AV EIER
Styringsverktøy: Tydelig eierstrategi gjennom eierskapsmelding Vedtekter Fullmakter (dersom ikke alle verktøy er gitt i vedtektene) Klargjøring av beslutningsstruktur og rapportering Styresammensetning Styreinstruks Arenaer for kommunikasjon og informasjon (herunder eiermøter) Klargjøring rollefordeling eier, rådmann og foretak Folkevalgtopplæring Opprettelse av eierskapssekretariat Finansielle verktøy: Bindende avtaler med leietakerne på forsvarlig nivå Bruk av regnskapsføringsprinsipper (kommunelov og/eller regnskapslov) Åpningsbalanse og verdifastsettelse av eiendom Avskrivning og nedskrivning Mulighet for låneopptak Fondsetableringer og disposisjon av fond Disposisjon av merverdiavgift-kompensasjon Kjøp og salg av bygg og tomter Utleie av ledige lokaler til ikke-kommunale aktører Salg av tjenester til og fra andre ikke-kommunale aktører
avgjørende
X X X X X X X X X X
3.4 3.2 3.3 3.5 3.6 3.6 3.7 3.8 3.6, 3.7 3.4
X X
4 5.1
X X X X X X X X
4.1, 5.3 5.5 5.6 5.7 5.8 6.1 6.2 6.4
•
85
•
11: Sjekkliste for hvilke verktøy eier må gi eiendomsforetaket
Helt
Viktig
Etter behov/ ønske
Kapittelhenvisning temaheftet 3.7 3.8, 9.4 9.4, 10.2
INNSAtSFAKtORER/VERKtøy SOM RåDMANNEN** Må bIDRA tIl
Arenaer for kommunikasjon og informasjon mellom eier og foretak Rollefordeling og samhandling rådmann og foretak Forhindre anti-produktiv virksomhet i kommunens basisorganisasjon når foretaket er etablert Bindende avtaler med leietakerne på forsvarlig nivå
avgjørende
X X X
X
4, 4.9, 9.2, 9.4, 10.2
Informasjon og skolering av virksomhetene i sin rolle som leietakere Åpningsbalanse og verdifastsettelse av eiendom Avskrivning og nedskrivning Mulighet for låneopptak Disposisjon av merverdiavgift-kompensasjon Kjøp og salg av bygg og tomter Utleie av lokaler til ikke-kommunale aktører
X X X X X X X
7.11 4.1, 5.2, 5.3 5.5 5.6 5.8 6.1 6.2
**) Rådmannen har mange roller i forhold til foretaket. Bl.a. de formelle rollene mht. rett til uttalelse i styresaker som skal til politisk behandling samt rett til utsettende veto. Videre er han/hun kommunens konsernsjef, politiske organers viktigste formelle premissleverandør i alle politiske saker (inkl. budsjett), kommunes bank, samt øverste leder av foretakets leietakere.
•
86
•
11: Sjekkliste for hvilke verktøy eier må gi eiendomsforetaket
Kapittel-henvisning
INNSAtSFAKtORER/VERKtøy SOM FOREtAKEt Må OppARbEIDE SElV
Etikk Servicefokus God ledelse Forretningsområder Strategi Profesjonalitet og kompetanse Effektivitet Bruk av statlige tilskudds- og finansieringsordninger Nøkkeltall og benchmarking Synliggjøre foretaket på en positiv måte Kommunikasjon med rådmann og eier
Fundamentalt
Etter behov/ønske
temaheftet
X X X X X X X X X X X
7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 7.9 7.10 7.11
•
87
•
11: Sjekkliste for hvilke verktøy eier må gi eiendomsforetaket
12: kommEntarEr til tEmahEftEt
•
88
•
12: Kommentarer til temaheftet
12.1 tore Opdahl Hansen, ordfører i Drammen kommune
Siste utkast til temaheftet ble sendt til enkelte aktører som over lang tid har vært opptatt av hvordan man skal lykkes med kommunal eiendomsforvaltning. Disse har på fritt grunnlag fått kommentere temaheftet og dets innhold.
Drammen Eiendom KF ble opprettet på midten av 90-tallet og er i dag et viktig redskap for byutviklingen i Drammen. Selskapet bidrar også til at vi har en bedre forvaltning av de enorme verdiene kommunen har, gjennom vårt eierskap i eiendom. Årsaken til at vi etablerte Drammen Eiendom KF var først og fremst dårlig kommunal forvaltning av eiendom, manglende oversikt og uklare ansvarsforhold. Det er mange av de store eiendomsengasjementer vi neppe hadde realisert om vi ikke hadde hatt Drammen Eiendom. Papirbredden kunnskapspark, det nye badet, og byens nyeste kulturhus er eksempler på det. Kommuner sitter på store verdier gjennom sin eiendomsmasse. Det er avgjørende viktig at den blir forvaltet godt. For oss var veien gjennom et eiendomsselskap med klart ansvar og klart mandat. Alle virksomheter i Drammen kommune betaler husleie. Gjennom husleie får selskapet en god økonomisk plattform til å drive forvaltning og vedlikehold som alle andre eiendomsselskap. Vedlikehold er ikke gjenstand for politisk behandling. Det er en konsekvens av det strategiske valg en gjør, når en velger å eie eiendom. Gjennom husleien har vi derfor en forventning om at det drives et forsvarlig vedlikehold og gjennom det en god forvaltning av kapitalen. Vi har en klar holdning til at vi ikke skal ha folkevalgte i styrer. Således får vi en fin balanse og nødvendig skille mellom eier, styre og daglig ledelse.
En eier må kunne skifte ut styremedlemmer helt eller delvis, når det er behov for det. Styret må på samme måte kunne utstyre seg med en daglig ledelse av selskapet gjennom en adm. dir. eller leder avhengig av størrelse. Utviklingen i vårt eiendomsselskap har vært positiv. Vi har nå en høyere standard på våre eiendommer. Tidligere var kommunens eierskap fordelt på omlag 40 virksomhetsledere, som hadde et helt annet fokus enn forvaltning av eiendom. Selskapet har sin hovedoppgave i å forvalte og drifte kommunens eiendommer og ivareta kommunens interesser i forhold til eiendom. Kommunen er selskapets eier, bank og kunde. Således er det ingen tvil om hvem som er «sjefen». Det er kommunen og bystyret som bestiller nye bygg gjennom budsjettet. Drammen Eiendom KF er et redskap for oss inn i byutviklingen. Vi har i dag omlag 320.000 m2 i egen regi, i tillegg til at vi er medeier i Papirbredden Eiendom A/S som har om lag 50.000m2, når byggetrinn 2 står ferdig. Med vennlig hilsen
Tore Opdal Hansen
12.2 Hans Marius Johnsen, ordfører i Sørum kommune
Sørum kommune startet opp 3 kommunale foretak den 1. januar 2004; et for kommunale eiendommer, et for kommunalteknikk og et for drift av en flerbrukshall. Kommunestyret brukte en del tid i prosess
•
89
•
12: Kommentarer til temaheftet
for å etablere tiltakene. Først foreslo rådmannen oppstart av foretakene i forbindelse med budsjett og handlingsplan for 2003. Dette ble sendt tilbake fra kommunestyret med ønsker om en grundigere analyse og saksframlegg samt et ønske om en prosess hvor de ansattes organisasjoner deltok. Dette ble gjennomført og da rådmannen la fram forslaget for 2004 var det med enstemmig tilslutning fra alle arbeidstakerorganisasjoner som har medlemmer i Sørum kommune. Behandlingen i kommunestyret resulterte deretter i et enstemmig vedtak om opprettelse av KFene. Sørum kommunale eiendomsselskap KF (SKE) ledes av en daglig leder som har et styre over seg. Kommunestyret utøver eierskapet gjennom behandlinger av økonomiplan og budsjett med handlingsplan. Foretaket følges opp gjennom månedlige økonomirapporteringer i økonomiutvalget og tertial rapporter i kommunestyret. Retningslinjer for eierstyringen finnes i Sørum kommunes eiermelding som rulleres med jevne mellomrom. Sammensetningen i styret består av 2 representanter fra de ansatte og 3 representanter valgt av kommunestyret. De som er valgt av kommunestyret, er vurdert ut fra sine kvalifikasjoner, men har hittil også hatt en partipolitisk preferanse. Opprettelsen av SKE har utelukkende vært positiv for Sørum kommune. Vi betrakter det som en av våre største suksesser. I løpet av disse årene har vi avhendet alle unødvendige eiendommer og bygg, vi har tatt igjen vedlikeholdsetterslepet på alle kommunale bygg og vi har gjennomført nybygg og renoveringer til en brutto prislapp på nesten 700 millioner kroner. Når innbyggerne tidligere pratet negativt om «slitne» kommunale bygg, kan vi nå si at vi har bedre forvaltning og utseende på våre bygg enn hvilken som helst privat eiendomsforvalter. Dette har vi klart uten at det har gått ut over driften av de tradisjonelle kommunale tjenestene. Momsrefusjon og differansen mellom budsjettert rente og betalt rente, samt fortjenesten ved salg av overflødig kommunal eiendom, har vi brukt til egenandel på våre investeringer. SKE er på en måte blitt vår kommunale «sparegris». Alle kommunale bygg betaler husleie til SKE. I denne husleien som består
av de tradisjonelle komponenter, ligger også en sum til vedlikehold. På denne måten sikrer vi oss også en god standard på fremtidig vedlikehold. Jeg er veldig godt fornøyd med hvordan dette systemet fungerer, men det forutsetter at foretaket er godt ledet og at de ansatte; både stab, prosjektledelse, håndverkere og renholdere gjør den jobben som forventes av dem. Og at kommunestyret er enige i at dette er den beste organisasjonsformen. Når jeg ser resultatet av det som utføres av SKE, er det en av grunnene til at jeg er stolt over å være ordfører i Sørum.
12.3 Even Ediassen, rådmann i gildeskål kommune
Da Gildeskål kommune etablerte sitt eiendomsselskap var det ikke for å spare penger, men for å etablere en profesjonell og effektiv forvaltning av kommunens eiendommer. Konkrete eksempler på manglende vedlikehold var ikke vanskelig å finne, og ønsket om å ta bedre vare på kommunens verdier var fremtredende. Spørsmålet var hvorvidt en liten kommune på 2000 innbyggere skulle legge såpass mye ressurser i å etablere et eget foretak for eiendomsforvaltning. Kunne ikke dette gjøres gjennom den allerede eksisterende administrasjon? I ettertid ser vi at etableringen av selskapet har gitt langt større fokus og profesjonalisering av fagområdet. Ved å organisere dette i et eget foretak har vi oppnådd en organisatorisk ryddighet mellom bestiller- og utførerrollen som bare kan betraktes som positivt. For oss var det faktisk et bevisst valg å lokalisere foretakets administrasjon utenfor rådhuset.
•
90
•
12: Kommentarer til temaheftet
I arbeidet med å etablere et slikt foretak ligger det mange fallgruver, som beskrevet i temaheftet. En av de sterkeste, men kanskje ikke mest synlige faktorer er de motkulturer som åpenbarer seg ved enhver endring. En av rådmannens oppgaver er å ta tak i slike motkulturer og snu dem til positiv innsats for etablering av foretaket. Dersom du ikke greier det har du en sterk negativ motkraft som over tid kan vinne. I Gildeskål kommune snudde vi motkulturen til å bli positive bidragsytere til selskapet. Når alle drar i samme (riktige) retning lykkes man. For å lykkes i en slik etablering er det mange suksesskriterier. Disse er også godt beskrevet i temaheftet. For oss ble samarbeidet mellom meg som rådmannen og daglig leder i foretaket av stor viktighet. Dette slik at jeg kunne bidra med informasjon til det politiske nivå som selvfølgelig var svært opptatt av utviklingen i foretaket, men også for at jeg skulle understøtte ledelsen av foretaket på en god måte. Respekt for og kunnskap om hverandres roller er utrolig viktig. På dette området som på alle andre områder innen kommunal forvaltning. Samspillet mellom kommunestyret, rådmannen og foretaket baserer seg på at alle parter har klart for seg de overordnede målsettinger ved etableringen av foretaket og hvilken gevinst det skulle gi kommunen. For oss var gevinsten en bedre eiendomsforvaltning. Veldig enkelt.
12.4 Svein bjørberg, professor ved NtNU, FoU-leder i Multiconsult
Dette heftet er et klart og godt bidrag til å styrke kompetansen omkring organisering av bygg- og eiendomsforvaltningen i våre kommuner og fylkeskommuner. Vi vet
at mange sliter med et stort etterslep på vedlikehold som gir økonomiske utfordringer fremover. En stor del av bygningsmassen har nå en alder på 40 – 50 år. Når så vedlikeholdet har vært minimalt over lang tid så er det ikke så overraskende at etterslepet har vokst seg stort. Den klare påpeking i heftet om at organisering ikke løser utfordringen alene, men innholdet, definering av roller og ansvar samt den verktøykasse som legges til grunn må etableres som del av prosessen mot en bedre bygg- og eiendomsforvaltning. I heftet kan man finne noe om alle forhold som må belyses som en del av denne prosessen mot en velfylt verktøykasse. Uansett organisasjonsform så er en velfylt og organisert verktøykasse nødvendig. Våre nye bygninger er mer teknisk kompliserte enn de gamle. Det er mye som skal overvåkes og etterses daglig for at funksjonaliteten skal opprettholdes. Dette må også gjenspeile seg i verktøykassa. Av og til kan man høre utsagn som «offentlige bygg er da gratis». Dette har de fleste i dag forståelse av at er komplett feil. Arealer og bruk av disse koster like mye som private arealer. Synliggjøring av disse kostnadene er viktig slik at de totale kostnadene for tjenesteproduksjonen fremkommer. Innføring av husleie (kostnadsdekkende) vil kunne synliggjøre dette og vil gi bruker et klart krav om at funksjonalitet og standard opprettholdes. Men det krever også at leieavtalen gjenspeiler den vedlikeholdsstrategi som eier har vedtatt å følge. Norske kommuner og fylker har ca 30.000 bygninger med til sammen ca 32 mill m2 bruttoareal. Dette representerer store verdier som det er viktig å opprettholde. Det krever god organisering med velfylt verktøykasse som gir bygg- og eiendomsforvalteren mulighet til å samle data og forvalte disse på en strukturert måte for entydig kommunikasjon mellom eier, forvalter og bruker.
•
91
•
13: vEdlEgg
13: Vedlegg
13.1 Nyttige adresser og lenker
13.1.1 Kommunale eiendomsforetak med ansvar for formålsbygg/tjenestebygg (høst 2010)
Eiendomsforetak
Drammen eiendom KF Drangedal kommunale eiendomsforvalting KF Gildeskål eiendom KF Hammerfest eiendom KF Kongsberg kommunale eiendom KF Larvik kommunale eiendom KF Longyearbyen Bydrift KF Molde eiendom KF Moss kommunale eiendomsselskap KF Nittedal kommunale eiendomsforetak KF Norddal eigedomsselskap KF Omsorgsbygg Oslo KF
Daglig leder
Paul Røland Peter Koller Odd Arve Horsdal Arild Per Johansen Bjørg Totland Charlotte Gimle Marianne S. Aasen Svein Arild Istad Olav Dalåsen Laila Jensen Arne Krohn Per Morten Johansen Kjell Haugen (kontakt) Rigmor Hansen Marit Thorsen (kontakt) Tormod Dragland Olav Eide Tor Espnes Rune Urke Bjørn Tore Nergård Peer Volstad
E-post paul.roland@drammen.kommune.no peter.koller@drangedal.kommune.no oah@gildeskal.kommune.no arild.p.johansen@hammerfest.kommune.no bjorg.totland@kongsberg.kommune.no charlotte.gimle@larvik.kommune.no marianne.aasen@lokalstyre.no sai@molde.kommune.no olav.dalaasen@moss.kommune.no laila.jensen@nittedal.kommune.no arkr@norddal.kommune.no
kjell.haugen@oby.oslo.kommune.no
Undervisningsbygg Oslo KF
marit.thorsen@ubf.oslo.kommune.no tormod.dragland@sorum.kommune.no olav.eide@stord.kommune.no tor.espnes@tonsberg.kommune.no rune.urke@ulstein.kommune.no bjorn.tore.nergard@vagan.kommune.no peer.volstad@alesund.kommune.no
Sørum kommunale eiendomsselskap KF Stord kommunale eigedom KF Tønsberg kommunale eiendom KF Ulstein eigedomsselskap KF Vågan eiendom KF Ålesund kommunale eiendom KF
13.1.2 bidragende kompetansemiljøer
NKF – Norsk Kommunalteknisk Forening KPMG Ernst & Young KS Bedrift KS Advokatene http://www.kommunalteknikk.no/ http://www.kpmg.no/ http://www.ey.com/NO/NO/Home http://www.ks-bedrift.no/ http://www.ks.no/u/Om-KS/KS-oppgaver/KS-Advokatene/
13.1.3 Nettsteder
BE Kompetanse for bedre eiendomsforvaltning (KOBE) Kommunalteknisk kompetansenettverk (NKFnett) Senter for eiendomsutvikling og forvaltning Norsk Bygg og EiendomsForening (NBEF) KS eierforum http://kobe.be.no/ http://www.nkfnett.no/ http://www.metamorfose.ntnu.no/ http://www.nbef.no/ http://www.ks.no/tema/Samfunn-og-demokrati/Eierskap/KS-Eierforum-/
•
93
•
13: Vedlegg
13.2 litteraturliste tittel Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak Avskrivning av bygninger - prinsipper og konsekvenser
Utgiver
KS-eierforum
år
2010
link http://www.ks.no/PageFiles/3387/KS%20eierforum%20anbefalinger%20feb%202010.pdf http://kobe.be.no/kobedokumenter/koberapporter/avskrivningsprinsipper.pdf http://www.ks.no/PageFiles/1501/Vedlikeh_hele.pdf
Multiconsult AS
2005
Bedre eiendomsforvaltning og vedlikehold. En veileder for folkevalgte og rådmenn. Bedre eierskap i kommunene
KS
2009
Norsk Kommunalteknisk Forening NKF
2007
http://kobe.be.no/kobedokumenter/koberapporter/FOBEBedreEierskapRapport.pdf http://www.kommunalteknikk.no/beste-praksis-renhold-nasjonalekvalitetsmaal.338068-40825.html http://butikk.tapirforlag.no/no/node/1201
Beste praksis renhold. Nasjonale kvalitetsmål.
2006
Facility Management. Forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av bygninger Fra drift i avdeling til utskilling av selskap. En veileder for gjennomføring av prosessen Holteprosjekt – FDV-nøkkelen Husleieordninger i statlig eiendomsforvaltning
NTNU
2008
Advokatfirmaet Haavind og Vislie Holteprosjekt Fornyingsdepartementet
2008
http://www.ks.no/PageFiles/3387/veileder%20selskapsutskillelse.pdf
2010 2005
http://www.holtebyggsafe.no/fdv_perm.aspx http://kobe.be.no/kobedokumenter/koberapporter/Husleieordninger. pdf http://www.metamorfose.ntnu.no/Artikler/FoUrapporter/ FoUrapport1_2009.pdf http://kobe.be.no/index.php/publikasjoner/91-kartlegging-av-bestepraksis-for-interne-husleieordninger.html http://www.nkfnett.no/index.php?cat=30343&hovedtema=77&subte ma=4452&lview=2098 http://www.regjeringen.no/nb/dep/krd/dok/rapporter_planer/rapporter/2008/lokalt-folkestyre-as.html?id=506968 http://www.lovdata.no/all/nl-19920925-107.html http://kobe.be.no/kobedokumenter/koberapporter/ordutrykkef.pdf
IKS i Kommunal Eiendomsforvaltning. En mulighet i et mylder av kommunale og interkommunale organisasjonsløsninger? Kartlegging av beste praksis for interne husleieordninger
NTNU
2009
NKF
2007
Kommunal eiendomsutvikling. Verktøy og rapportering.
NKF
2010
Lokalt folkestyre AS. Eierskap og styringsroller i kommunale selskap
Rokkansenteret
2008
Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) ORD og UTTRYKK innen Eiendomsforvaltning – Fasilitetsstyring
Lovdata NTNU, NBEF, Multiconsult SINTEF
1999 2008
Strategisk porteføljeforvaltning av kommunal eiendom
2008
http://kobe.be.no/kobedokumenter/koberapporter/ PortefoljeKommunalArge.pdf http://kobe.be.no/index.php/publikasjoner/97-vedlikehold-i-kommunesektoren-fra-forfall-til-forbilde.html http://www.regjeringen.no/upload/KRD/Vedlegg/KOMM/ Kommuneoekonomi/Veileder%20om%20husleieordninger/Veileder_ husleieordninger_fobe_juli08.pdf http://www.incit.se/REPAB_Faktabocker/Underhallskostnadsboken/ http://www.rif.no/images/Files/State%20of%20the%20Nation_ RIF_22032010.pdf http://kobe.be.no/kobedokumenter/koberapporter/ NOU2004_22PDFS.pdf
Vedlikehold i kommunesektoren - Fra forfall til forbilde
Multiconsult og PWC
2008
Veileder om husleieordninger
NKF
2008
REPAB – verktøy for vedlikeholdsplanlegging «State of the nation»
Incit – Sverige RIF
2010 2010
Velholdte bygg gir mer til alle. Om eiendomsforvaltning i kommunesektoren, NOU 2004:22 Kommuneregnskapet.
NOU 2004:22
2004
Øyvind Sunde, NKK Kommunaløkonomisk Forlag, 5. utgave
2006
13.3 bidrag til temaheftet fra KpMg, Ernst & young og KS bedrift
For å belyse enkelte tema har vi bedt om svar på en del spørsmål fra anerkjente miljøer. Vi har mottatt
svar fra KPMG, Ernst & Young og KS bedrift. Disse uttalelsene har vi lagt som grunnlag for ulike kapitler i temaheftet. Nedenfor gjengis firmaenes bidrag i sin helhet.
•
94
•
13: Vedlegg
13.3.1 KpMg – bidrag til temahefte om kommunale eiendomsforetak
•
95
•
13: Vedlegg
•
96
•
13: Vedlegg
•
97
•
13: Vedlegg
•
98
•
13: Vedlegg
•
99
•
13: Vedlegg
•
100
•
13: Vedlegg
•
101
•
13: Vedlegg
•
102
•
13: Vedlegg
•
103
•
13: Vedlegg
•
104
•
13: Vedlegg
•
105
•
13: Vedlegg
•
106
•
13: Vedlegg
•
107
•
13: Vedlegg
•
108
•
13: Vedlegg
•
109
•
13: Vedlegg
13.3.2 Ernst & young – bidrag til temahefte om kommunale eiendomsforetak
•
110
•
13: Vedlegg
•
111
•
13: Vedlegg
•
112
•
13: Vedlegg
•
113
•
13: Vedlegg
13.3.3 KS bedrift – bidrag til temahefte om kommunale eiendomsforetak
•
114
•
13: Vedlegg
•
115
•
13: Vedlegg
13.4 Kommunal- og regionaldepartementet: «Strykningsregelen for kommunale foretak – presisering»
•
116
•
13: Vedlegg
•
117
•
13: Vedlegg
13.5 Kommunal- og regionaldepartementet: «Om avsetning til og bruk av disposisjonsfond»
•
118
•
13: Vedlegg
•
119
•
13: Vedlegg
•
120
•
13: Vedlegg
•
121
•
13: Vedlegg
•
122
•
13: Vedlegg
•
123
•
Utarbeidet av de etablerte kommunale eiendomsforetakene i Norge med råd fra eksterne fagmiljøer og med midler fra Statens Bygningstekniske etat ved KoBE (Kompetanse for Bedre Eiendomsforvaltning).
Temaheftet «Kommunal eiendomsforvaltning – hva må til for å lykkes med kommunale eiendomsforetak?» kan du laste ned digitalt her
http://kobe.be.no/index.php/publikasjoner.html eller du kan bestille flere eksemplarer av det trykte temaheftet ved å sende en e-post til
eiendom@kongsberg.kommune.no
Ønsker du eksemplarer av kortversjonen, sender du e-post til
eiendom@kongsberg.kommune.no
Design, layout,
ombrekking: ww
w.studioskada
l.no 