ARGUMENTOS A FAVOR DEL REGIONALISMO Y DEL MULTILATERALISMO

● Los AIRs son predominantemente creadores de comercio y, por lo tanto, no son un riesgo para el multilateralismo. Según el Banco Interamericano de Desarrollo (2002), el desvío de comercio generado por los AIRs implementados desde la década del noventa no fue muy importante, ya que hubo algunos factores que ayudaron a contenerlo: la proliferación de AIRs se dio en forma paralela a la ampliación y profundización de acuerdos existentes, a la liberalización unilateral llevada a cabo por varios países en desarrollo y a la baja de aranceles a nivel mundial generada por las negociaciones multilaterales.
● Otros autores señalan que aún en aquellos AIRs en los cuales el desvío de comercio supera a la creación de comercio, los beneficios generados por los factores dinámicos de los AIRs superan a la pérdida ocasionada por el desvío neto de comercio.
● En un sentido similar, Bertoni (2006) señala que si se deja de lado el marco teórico neoclásico y se adoptan políticas heterodoxas el eje de la discusión deja de ser la creación y el desvío de comercio, sino el alcance de un patrón de comercio intraindustrial que permita generar economías de escala estáticas y economías de especialización dinámicas.
● Los AIRs pueden ser beneficiosos para los países no miembros debido a que la creación de comercio, los beneficios dinámicos y los no tradicionales podrían generar un fuerte crecimiento económico de los países miembros y, por lo tanto, un incremento de las importaciones originarias de los países no miembros.
● Es más simple firmar un AIR entre pocos países que finalizar una ronda de negociaciones multilaterales, debido a que se torna difícil que los miembros de la OMC con intereses y puntos de vista muy dispares se pongan de acuerdo entre ellos, sobre todo a medida que se incrementa la cantidad de países miembros. En efecto, se observa que la cantidad de años que llevó finalizar cada una de las rondas fue aumentando a medida que se expande el número de países que participan en la negociación.
● Los AIRs incorporan una diversidad de temas que sería muy difícil de tratar en la agenda multilateral e incluyen con frecuencia compromisos más amplios de los establecidos por la OMC (OMC plus). En este sentido la OMC (2006) señala que los AIRs “pueden muchas veces servir realmente de apoyo al sistema multilateral de comercio de la OMC. Esos acuerdos permitieron que grupos de países negociaran normas y compromisos que iban más allá de lo que era posible multilateralmente en aquel entonces. A su vez, algunas de esas normas prepararon el camino para los Acuerdos de la OMC. Los servicios, la propiedad intelectual, las normas ambientales, y las políticas en materia de inversiones y competencias son cuestiones todas ellas que se plantearon en negociaciones regionales y se convirtieron después en acuerdos o temas de debate en la OMC”.
● En muchos casos los AIRs son instrumentados por razones políticas, por la posibilidad de garantizar las reformas internas y por asegurar el acceso al mercado y no por la liberalización en sí, por lo que no necesariamente compiten con el sistema multilateral (Banco Mundial, 2005).
● Los AIRs tienden a incrementar la capacidad de sus miembros para entablar negociaciones con otros países u otros esquemas de integración, por lo que, especialmente los miembros más pequeños y pobres, obtienen importantes beneficios adicionales.
● Los AIRs pueden servir a productores y empresas a aprender a competir con firmas extranjeras de unos pocos países socios, sin tener que enfrentar desde un principio la competencia global.
● Wonnacott y Lutz (1989), Summers (1991) y Krugman (1993) desarrollaron el concepto de “socios comerciales naturales”: cuando existen importantes volúmenes de comercio antes de la formación de un AIR y bajos costos de transporte entre los países miembros, los AIRs tendrían mayor probabilidad de generar una mejora del bienestar.
● Los AIRs pueden provocar una reducción de los aranceles a las importaciones originarias de terceros países. Lo anterior puede ocurrir en las ZLC cuando hay una disparidad entre los socios en los aranceles que gravan a insumos y productos intermedios. Los productores del país con mayor arancel extra-zona pueden presionar a su gobierno para que baje los aranceles a las importaciones de los insumos utilizados en su proceso productivo para poder competir en el mercado ampliado con el resto de los países miembros. Según el Banco Mundial (2005), luego de la firma del tratado del NAFTA, Canadá redujo los aranceles a las importaciones de 1.500 líneas arancelarias correspondientes a insumos y bienes intermedios para ayudar a su industria a competir con Estados Unidos, con niveles arancelarios menores.
● En algunas ocasiones los AIRs pueden acelerar la conclusión de las negociaciones multilaterales de comercio. Como ejemplo se suele citar el caso de la Ronda Uruguay, argumentándose que la Unión Europea fue inducida a tratar de concluir las negociaciones por la iniciativa de Estados Unidos de formar la Cooperación Económica del Asia-Pacífico (APEC) o el Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA).
● Baldwin (1995) sostiene que la profundización y ampliación de un AIR existente puede desencadenar pedidos de admisión de algunos países que con anterioridad se oponían a formar parte de dicho esquema. A medida que más países ingresan al AIR, más países van a requerir ingresar al mismo, lo que provoca la existencia de AIRs que se van extendiendo en el tiempo, proceso al que el autor llamó efecto dominó del regionalismo.
● Kemp y Wamp (1976) llegaron a la conclusión de que es siempre posible que un AIR se estructure de tal forma que cause que los países miembros estén mejor sin hacer que los países no miembros estén peor. De manera similar el Comité Económico (1997) de APEC concluyó que bajo ciertas condiciones los impactos dinámicos de creación de comercio y de inducción de inversión superan los efectos de desvío de comercio

MULTILATERALISMO VS REGIONALISMO

El debate "regionalismo versus multilateralismo" se refiere a la cuestión de si el regionalismo genera fuerzas que favorecen, o por el contrario debilitan la evolución hacia un comercio más libre a nivel global. Por otra parte, la discusión de esta sección se mantiene al nivel general de los acuerdos comerciales preferenciales (ACP), que abarcan tanto uniones aduaneras como zonas de libre comercio.

Una contribución señalada como importante la constituyen ciertos trabajos de P. Krugman23 donde éste caracterizó la política comercial a través del análisis de la interdependencia entre bloques. En un modelo con diferenciación de producto y sin costos de transporte, un cierto número de bloques simétricos (esto es, con la misma cantidad de países) fija los aranceles externos comunes respectivos, dados los aranceles determinados en el resto de los bloques, a fin de maximizar el bienestar regional. Krugman demuestra que la reducción en el número de bloques, al conferir más poder de mercado a cada uno, induce la elevación de los aranceles. Curiosamente, el efecto negativo del regionalismo sobre el bienestar de los países se debe más al desvío de comercio (lo que cada bloque se hace a sí mismo) que al aumento de los aranceles (fruto de las interacciones entre los países).

J. Bhagwati y A. Panagariya24 critican a Krugman argumentando que las fuerzas que operan en su modelo son determinadas exógenamente, es decir, que se trata de una visión dinámica pero mecanicista del aumento en el número de bloques. En cambio, ellos ponen al tope de la agenda la necesidad de endogeneizar la dinámica de los ACP a través del análisis de la estructura de incentivos dentro de tales acuerdos, una vez formados, ya sea de expandirse o estancarse. Esto conforma una vertiente del así llamado enfoque de economía política de los ACP.

Los análisis de economía política de la formulación de la política comercial enfatizan la capacidad de presión asimétrica de los distintos grupos de interés en la economía doméstica. Por ejemplo, el costo de la protección para los consumidores puede ser grande en el agregado, pero se halla ampliamente distribuido entre un gran número de familias. Por tal motivo, los sectores que se benefician con la liberalización tienden a no hacer mucho lobby y están así subrepresentadas en el proceso de formulación de la política comercial. En cambio, las empresas y los trabajadores de los sectores sustitutivos de importaciones tienen un interés claro y concentrado en hacer lobby en favor del proteccionismo.

Una primera pregunta que se formula desde el enfoque de economía política es la de si los ACP tienden a aumentar en número de miembros. Argumentando del lado de los países no miembros únicamente, R. Baldwin25 le ha dado una respuesta afirmativa a esta pregunta: el efecto dominó de naturaleza política. Ante un evento que gatilla un grado de integración más fuerte dentro de un bloque ya existente, los beneficios de los exportadores no miembros se ven amenazados, con lo cual estos últimos se ven obligados a desplegar una actividad política pro-integración. Esto lleva a que algunos países se unan al impulso de liberalización regional. Esto a su vez afecta a otros exportadores no miembros que ahora enfrentan una desventaja en un mayor número de mercados. El resultado es una actividad política pro-integración adicional y bloques comerciales regionales más grandes.

Una segunda pregunta planteada por el enfoque de economía política es la de si los ACP ejercen un efecto favorable o desfavorable sobre la marcha de las negociaciones multilaterales. En el caso de un efecto desfavorable, tendría lugar una fragmentación de la economía mundial a través de una sustitución del comercio entre ACP por el comercio intra-ACP. Esta es la conclusión a que llegan algunos autores que se han ocupado de responder esta segunda pregunta. Por ejemplo, J. Bhagwati27 señala que Estados Unidos, al que califica como un país hegemónico egoísta, ha estado negociando secuencialmente con distintos países una serie de ACP plurilaterales, al mismo tiempo que desarrolla una política de unilateralismo agresivo (mediante el uso de la sección 301 de 1974 y las leyes de comercio de 1988). De esta manera Estados Unidos habría logrado el máximo posible de concesiones en materia de protección a la propiedad intelectual y de cuestiones ambientales y laborales (a fin de reducir las presiones competitivas). Como consecuencia de esta peculiar combinación de regionalismo y unilateralismo, según Bhagwati, Estados Unidos habría obtenido concesiones considerablemente mayores que las que hubiera podido lograr directamente en las reuniones multilaterales. Más aún, ese país habría logrado que algunas de estas concesiones se codifiquen en la Ronda Uruguay del GATT en virtud de haber dividido, debilitado o cooptado a la oposición. Con tal proceder Estados Unidos habría logrado violar el espíritu de las negociaciones multilaterales genuinas. ellos consideran a favor y en contra del multilateralismo.

A favor señalan el hecho de que,contando con el acceso a mercados externos de los países socios, los países miembros pueden llegar a liberalizar el comercio unilateralmente. En cuanto a los rasgos negativos de los ACP mencionan, en primer lugar, que los países miembros al estar juntos pueden hacer uso del argumento del "arancel externo óptimo" (subiéndolo respecto de los niveles individuales iniciales). En segundo lugar, sostienen que pueden llegar a desviarse recursos (humanos y materiales) de las discusiones multilaterales al ámbito regional.

Los argumentos reunidos en esta sección y en la sección anterior se refieren a los efectos de los ACP sobre el bienestar a través de sus consecuencias sobre el comercio. Es conveniente señalar que existen otros argumentos vinculados a la formación de ACP. Así, J. Bhagwati37 señala que quizás la más difundida justificación no económica usada por países para unirse a un ACP (como por ejemplo México al NAFTA) es que ayuda al lock-in de las reformas económicas, dándoles credibilidad. Sin embargo, el mismo efecto tendría para Bhagwati que dichos países se comprometieran a una liberalización unilateral aceptando las obligaciones del GATT. Asimismo, en otro trabajo38 el autor afirma que la crisis mexicana de diciembre de 1994 ha echado semejante argumento por tierra en el caso de ese país.

También pueden elaborarse argumentos plausibles de efectos favorables de los ACP sobre el multilateralismo. Por ejemplo, existe un enfoque según el cual es conveniente exponer las empresas locales primero a la competencia de aquellas de los países socios antes de que ganen confianza para aceptar la verdadera competencia global. Igualmente se argumenta que la competencia intra-ACP eliminará buena parte de las firmas ineficientes,reduciendo por lo tanto la demanda de protección.

RECOMENDACIONES

Recomendación 1: La OMC debería adoptar un nuevo Entendimiento sobre el artículo XXIV que formule más precisamente las condiciones bajo las cuales los países pueden formar un ACP. Más específicamente, se refieren a tres puntos:
a) aranceles;
b) reglas de origen; y
c) transparencia y cumplimiento.
En cuanto a los aranceles, los autores consideran que el artículo XXIV debería proveer criterios más estrictos para la determinación del arancel externo común. Un resultado ideal consistiría en restringir los niveles del arancel externo común aplicados con anterioridad al acuerdo y permitir una transición a un arancel común mínimo.

Recomendación 2: Los miembros de un ACP deberían armonizar sus reglas comerciales (por ejemplo, regulaciones antidumping). Semejante armonización requeriría un largo período de transición, durante el cual el uso de las reglas de origen sería utilizado. Sin embargo, tales reglas de origen deberían ser implementadas con el cuidado de no crear obstáculos innecesarios para el comercio.

Recomendación 3: La OMC debería desarrollar una cláusula de acceso estándar que sea incluida en todo ACP. Dicha cláusula debería listar el conjunto de disciplinas que un nuevo miembro debería cumplir antes de negociar su ingreso (por ejemplo, ciertos requisitos de esquema arancelario, cumplimiento de las normativas de la OMC).

Recomendación 4: Reconociendo los vínculos entre comercio e inversión, se recomienda que la OMC establezca reglas multilaterales de inversión a las que los miembros de la OMC podrían adherir voluntariamente.

Recomendación 5: La OMC debería usar su estructura institucional y sus procedimientos para promover activamente la compatibilidad entre los ACP y la OMC misma. Esto abarca la Recomendación 1 anterior, como así también decisiones relativas a foros de solución de controversias y el lanzamiento de nuevas reglas.