Introducción

Esta ponencia representa un análisis crítico del Dr. Edwin Irizarry Mora y el Lcdo. Carlos A. Frontera Santana en cuanto a lo que constituye la reforma contributiva actual. Este informa y se adelanta a la implementación del nuevo sistema tributario de nuestro país. Se compara el proceso de recaudación contributiva de las grandes empresas en Puerto Rico Vs. los sistemas de algunas de las principales economías del mundo. Constituye la visión particular y sugerencias de posibles opciones para mejorar la situación actual sin necesariamente la consumación del impuesto de ventas.

Nos permite conocer más a fondo las realidades de los procesos de tributación de nuestro país. El envolvimiento y el conocimiento que todos podamos adquirir será fundamental para poder discernir entre los mitos político partidistas y las realidad como país ante la competencia económica global.

Ponencia ante la Comisión de Hacienda y Asuntos Financieros
Cámara de Representantes de Puerto Rico
P. de la C. 2193 (Nuevo sistema tributario para P.R.)
30 de marzo de 2006
Lcdo. Carlos A. Frontera Santana1
Dr. Edwin Irizarry Mora2

Esta ponencia representa un análisis crítico del Dr. Edwin Irizarry Mora y el Lcdo. Carlos A. Frontera Santana en cuanto a lo constituye la reforma contributiva actual. Este informa y se adelanta a la implementación del nuevo sistema tributario de nuestro país, además, constituye la visión particular y sugerencias de posibles opciones para mejorar la situación actual sin necesariamente la consumación del impuesto de ventas. El indicador más importante de la capacidad de crecimiento de un sistema económico es la productividad de la mano de obra. Esta se mide por el coeficiente del producto bruto a precios constantes entre la fuerza de trabajo promedio durante un año. De acuerdo con la Junta de Planificación, en 1993 este indicador era 5,183 dólares por empleado y de 5,577 dólares por empleado en el 2004, lo que sugiere una tasa de crecimiento promedio de 0.7% durante el periodo. En ese mismo periodo la tasa de desempleo promedio anual se redujo de 16.8% a 11.4%. Por otra parte, durante esos años la formación de capital bruto a precios constantes creció a una tasa anual promedio de 5.3%, pero ello no fue suficiente para aumentar la productividad promedio del trabajador ni para reducir significativamente la tasa de desempleo y aumentar la tasa de participación laboral. Por lo tanto, para aumentar la tasa de participación laboral y reducir la tasa de desempleo es necesario aumentar la formación de capital aun ritmo mayor que la tasa actual de crecimiento de esa variable. El resultado neto sería un aumento sostenido en los recaudos por concepto de contribución sobre ingresos. Según estadísticas del Apéndice Estadístico de los Informes Económicos al Gobernador de 1999 y 2004, preparados por la Junta de Planificación de Puerto Rico. Las contribuciones sobre ingresos y los arbitrios- habían estado declinando por debajo de 1.
Una tasa de ‘boyancia’ o de consumo, menor que 1 significa que los recaudos contributivos no están creciendo al mismo ritmo que la base contributiva. Si las tasas contributivas son progresivas (como en el caso de la contribución sobre ingresos) o fijas (como en el caso de los arbitrios), los recaudos contributivos deben crecer más, o al menos igual, que la base contributiva. Si ocurre lo que se ha manifestado en la economía puertorriqueña, que crezcan menos, lo que se refleja en la tasa de ‘boyancia’ menor de 1, ello se debe a cualquiera de las siguientes situaciones: La administración del cobro del impuesto se ha hecho cada vez más ineficaz. Esta situación parece aplicarse a la disminución en las recaudaciones del arbitrio de gasolina y de productos del petróleo y derivados. Además, el reclamo de todos los Secretarios de Hacienda en el periodo reciente, en el sentido de que si contaran con el personal necesario, aumentaría la eficacia en el cobro de impuestos de todo tipo. La legislación vigente o la legislación aprobada más reciente permite que se aumenten las exenciones contributivas a medida que aumenta la base contributiva. Esta se manifiesta en el número de exenciones que pueden aprovechar tanto los contribuyentes de altos ingresos como las empresas de capital externo. En este caso en particular, las tasas aplicables al beneficio neto o al pago de licencias a la casa matriz por el uso de técnicas de producción o fórmulas, fluctúan entre el 7 % y el 20%, pero en el caso de las empresas acogidas a las leyes de exención contributiva la tasa aplicable se puede reducir a 2%. Ha aumentado la evasión contributiva de manera significativa. Esta situación ocurre en la ocultación de ingresos generados por negocio propio y la venta de servicios profesionales y en la evasión del pago de arbitrios por parte de comerciantes que alteran la naturaleza de la mercancía que informan como comprada, ya sea en la cantidad, o registrándola como de naturaleza exenta. Si ello es así, la evasión contributiva se da en contribuyentes cuyos ingresos son por lo general más altos que los de los asalariados, pensionados, o de las familias que viven de la asistencia social, quienes están exentos de la contribución sobre ingresos. Este aspecto es importante porque confirma nuestro planteamiento, en el sentido de que si el Departamento de Hacienda tuviese los recursos tecnológicos y humanos adecuados, la evasión contributiva podría ser reducida considerablemente, evitando de esa manera tener que recurrir a un régimen de impuestos sobre ventas. Precisamente, lo planteado en el punto anterior nos lleva a reiterar ante esta honorable Comisión lo que sostuve durante mi comparecencia del año pasado: el impuesto sobre el consumo en cualquiera de sus modalidades -arbitrio, impuesto sobre la venta al ‘detal’ o impuesto sobre el valor añadido- es regresivo porque recae más proporcionalmente sobre el recipiente de bajos ingresos que sobre el de altos ingresos cuando cada uno de estos dos sectores compra la misma cantidad de un producto. Sería injusto, además, que en aras de capturar la evasión contributiva –argumento central en la propuesta del impuesto al consumo—se penalice a los contribuyentes más inocentes y a las personas más pobres que ni siquiera tienen ingresos para ser contribuyentes. La pretensión de utilizar parte de las recaudaciones adicionales obtenidas con este impuesto para aliviar la carga de los más pobres obvia dos importantes dificultades. En primer lugar, la implantación del impuesto viene primero que el subsidio lo que crearía un periodo de inestabilidad para los afectados (es decir, un problema de flujo de efectivo a nivel de las finanzas familiares). En segundo lugar, a juzgar por los niveles de pobreza, el monto requerido para una adecuada compensación podría agotar las recaudaciones adicionales que se obtengan.
Dificultades con la implantación de los impuestos:
Según los autores, en su ponencia ante la Comisión de Hacienda y Asuntos Financieros de la Cámara de Representantes de Puerto Rico, lo planteado les lleva a reiterar lo que sostuvieron en su anterior comparecencia: que el impuesto sobre el consumo en cualquiera de sus modalidades -arbitrio, impuesto sobre la venta al detal o impuesto sobre el valor añadido- es regresivo porque recae más proporcionalmente sobre el recipiente de bajos ingresos que sobre el de altos ingresos cuando cada uno de estos dos sectores compra la misma cantidad de un producto. Indican que sería injusto que en aras de capturar la evasión contributiva, se penalice a los contribuyentes más inocentes y a las personas más pobres que ni siquiera tienen ingresos para ser contribuyentes. La pretensión de utilizar parte de las recaudaciones adicionales obtenidas con este impuesto para aliviar la carga de los más pobres obvia dos importantes dificultades:
1. La implantación del impuesto viene primero que el subsidio lo que crearía un periodo de inestabilidad para los afectados.
2. A juzgar por los niveles de pobreza, el monto requerido para una adecuada compensación podría agotar las recaudaciones adicionales que se obtengan.
Según estudios realizados en los Estados Unidos por W. Mark Grain en su libro Volatile States, estos asocian el impuesto a la venta con precios más altos en las mercancías cuando los mercados no son competitivos. Indica que en los estados en que el impuesto sobre la venta excede el promedio de todos los estados, existe una relación inversa con el ingreso personal per cápita: es decir, a mayor impuesto, menor ingreso personal per cápita. Estos estudios indican que existe una tendencia en la mayoría de los estados a depender más de la contribución sobre ingresos que del impuesto a la venta.
Por consiguiente, según lo detallado en el estudio y según los autores, informan que fundamentar las reforma contributiva en un impuesto al consumo no solo estaría castigando a la población más pobre de este país, sino que estaría haciendo depender la planificación del presupuesto en un tipo de recaudación que ha demostrado ser más volátil en los Estados Unidos, además de que perjudicaría el ingreso personal de los estados que dependen de ese impuesto.
Atención de las recaudaciones contributivas:
Nos indican los autores que el problema de las recaudaciones contributivas se deben de atender y nos proveen varias alternativas:
• Aumentando la capacidad del Departamento de Hacienda de combatir la evasión donde ocurre.
• Revisando las exenciones que benefician a los contribuyentes de altos ingresos y,
• Revisando las exenciones que benefician a las empresas del exterior que generan gran volumen de ingresos en Puerto Rico.
Nos mencionan que el objetivo que debe perseguir la política fiscal es aumentando la aportación del sector corporativo de capital externo al fisco. (Ley de incentivos contributivos)
Propuestas del Partido Independentista Puertorriqueño
1. El P. de la C. 1782, que tiene el propósito de suspender por cuatro años la exención contributiva de la tasa de 10% sobre repatriación de beneficios o dividendos contemplada en el Código de Rentas Internas para las empresas acogidas a los beneficios de la ley de Desarrollo Turístico de 1993 o la ley de incentivos industriales de 1998.
2. La R. del S. 1124 con el propósito de evaluar el actual programa de incentivos industriales y de estudiar la viabilidad de incentivos no contributivos.
Decretos:
Las tasas contributivas aplicables a las corporaciones del exterior en Puerto Rico son de un 2% y un 7% del beneficio y de un 10% sobre el pago de licencias a la casa matriz ya sea por el uso de fórmulas o técnicas de producción según la Ley Num. 135 del 2 de diciembre de 1997. Esta ley la permite al Secretario de Hacienda a negociar con cada empresa los términos del paquete contributivo por medio de los decretos de la exención contributiva.
La doctrina constitucional, y continúan exponiendo los autores, de respeto a las obligaciones contractuales impediría la revisión unilateral de un decreto por parte del estado. Pero tanto la jurisprudencia estatal como la federal reconocen que las obligaciones contractuales pueden ser revisables para lograr un fin público apremiante. El que el gobierno se pueda quedar sin recursos financieros para prestar los servicios esenciales justificaría una revisión de los decretos de exención, sobre todo cuando la contribución adicional que se solicitaría no significaría una carga onerosa para el contribuyente. De todas maneras, los decretos se pueden renegociar si existe la voluntad política y lo que esto conllevaría, terminan diciendo los deponentes

La Contribución Sobre el Ingreso corporativo
En la Tabla I se ilustra las comparaciones entre las economías de Puerto Rico, Irlanda y Singapur en cuanto a producto bruto per capita, recaudaciones contributivas y las recaudaciones contributivas de las corporaciones.

Luego de analizar la tabla I el autor concluye (Edwin Irrizary Mora):
A. Las corporaciones pagan más contribuciones sobre ingresos que los individuos. (Singapur)
B. En Singapur la aportación a la estructura contributiva es proporcionalmente mayor para las empresas que en Puerto Rico.
C. En Irlanda el producto por persona es 1.83 veces mayor que el de Puerto Rico, las recaudaciones de contribución sobre el ingreso corporativo son 3.49 veces mayor que en Puerto Rico. En el caso de Singapur el producto por persona es 1.39 veces el de Puerto Rico y sus recaudaciones por concepto de contribución sobre ingresos de corporaciones es de 4.12 veces lo que se recauda en Puerto Rico. Nota: Irlanda la contribución sobre ganancia de capital fue de 1,856 millones de dólares (dato que no está incluido en la tabla). En Puerto Rico, el Departamento de Hacienda estima que para el año fiscal 2004 los recaudos por este concepto ascendieron a $76 millones. Esta cantidad es baja aún descontando por la diferencia en desarrollo económico y por el tamaño. La información anterior permite concluir que, sostener que los países que compiten con Puerto Rico no le cobran impuestos a las corporaciones, seria una falsedad y un reflejo del desconocimiento que tiene nuestro país en lo que concierne a la forma en que funcionan las economías industriales más exitosas del mundo. La Tabla II presenta un estimado de la recaudación si se impone el impuesto a una tasa de 7%, tomando como base los datos del año 2004 publicados por la Junta de Planificación. Metodología: 1) delimitar los renglones de consumo sobre los que recaería el impuesto y excluir los otros. 2) Deducir el consumo estimado de los artículos tributables del consumo del PAN; este se asume que es un 75%. Un análisis revela que el consumo del recipiente del PAN es mayormente en los renglones que tributarían, de los que ellos a su vez serían eximidos de pagarlo. 3) proyectar el crecimiento al 2007 (lo que se hace también con los ingresos del PAN). 4) obtener el estimado de recaudaciones y ajustarlo por niveles esperados de cumplimiento.

Si los recaudos se modificaran de la manera propuesta los beneficios contributivos excederían en $800 millones los recaudos lo que significa que el recaudo neto seria de unos $203 millones. Sin embargo el Secretario de Hacienda proyecta un efecto fiscal neto de aproximadamente $800 millones. Este supuesto está basado en una efectividad de 85% en el recaudo de los casi $400 millones generados por la economía subterránea. Esto se puede catalogar como insostenible por que se estaría subestimando el consumo de los artículos tributables en $5,714 millones. La tabla III evidencia que aun funcionando la propuesta del IVU; esta no justificaría el esfuerzo del nuevo régimen contributivo.

Consideraciones finales:
Algunas de las preocupaciones principales con relación a la implantación de IVU son las siguientes:
1. El efecto que tendría sobre el ciudadano promedio la eliminación del 63% de las deducciones de la Ley vigente de Contribución sobre Ingresos.
2. El desestímulo al ahorro de ciudadano promedio debido a la eliminación de de las exenciones de los intereses devengados por concepto de inversiones en instrumentos financieros.
3. El efecto del impuesto sobre ventas en la creciente población de pensionados y jubilados, especialmente en lo que concierne a la situación del flujo de efectivo aludida. Preocupa particularmente el efecto inflacionario sobre los alimentos no procesados y los medicamentos no recetados.
4. la continuación de la situación de desequilibrio entre las aportaciones individuales y las corporativas.
5. La implantación del Impuesto municipal.

Conclusión y Recomendaciones

En conclusión el añadir un impuesto no resuelva la situación de déficit. Se deben estudiar otras opciones que sean más viables. Existen otras maneras para lograr estabilizar el déficit y otorgar verdaderos alivios contributivos. Entre las posibles alternativa están:
• Una baja en la tasa contributiva que le ofrezca al consumidor el tener más dinero en la mano.
• Segmentación de las tasas contributivas de acuerdo al nivel de ingreso.
• Ofrecerle un paquete de beneficios a las compañías foráneas que no esté basado en la repatriación de sus ganancias. Este paquete debe ser uno que nos ponga en competencia con los mercados como Singapur e Irlanda, cuyo paquete de beneficios resulta ser mas atractivo que el de Puerto Rico y no necesariamente está basado pagar menos contribuciones
• Otorgar las herramientas necesarias al Departamento de Hacienda para poder fiscalizar de manera más eficiente a los evasores contributivos.
Todas estas alternativas resultan ser de mayor beneficio que la implantación de un nuevo arbitrio. Es de conocimiento que al añadirse un impuesto la probabilidad que este se elimine en el futuro o que los precios vuelvan a bajar es muy remota. Para terminar; el poder llegar a un acuerdo en el que todos salgamos beneficiados depende de la buena voluntad de todos los que están envueltos en la toma de esta importante decisión.

Referencias

Ponencia ante la Comisión de Hacienda y Asuntos Financieros, Cámara de Representantes de Puerto Rico P. de la C. 2193 (Nuevo sistema tributario para P.R.)30 de marzo de 2006, Lcdo. Carlos A. Frontera Santana, Dr. Edwin Irizarry Mora

www.uprm.edu

2005 “World Development Indicator’s”, World Bank, Washington, 2005

Volatile States, University of Michigan Press, Ann Arbor, 2003

Revision de Literatura

Informes económicos al gobernador de 1999 – 2004, Junta de Planificación de PR

Impuestos en Puerto Rico, (Editorial Akron, Bogota,2004)

www.wikipedia.org

www.jp.gobierno.pr