-------------------------------------------------
The Global Environmental Tragedy: hoe het Emission Trading Scheme de ‘perfect storm’ bestrijdt
Advies voor de het DG CLIMA van de Europese Commissie

SPM 3530 - Beleid, Economie en Recht
Clementien Fabels - 1510762

21 maart 2012
Trefwoorden: CO2-emissie, Emission Trading Scheme, CO2-markt
Aantal woorden:

The Global Environmental Tragedy: hoe het Emission Trading System de ‘perfect storm’ bestrijdt
-------------------------------------------------
Onafhankelijk advies voor de het DG CLIMA van de Europese Commissie
Auteur: Clementien Fabels, (milieukundig) adviseur Consumentenbond
1 - Inleiding

“The Global Environmental Tragedy can be described as a perfect moral storm. The perfect storm is one where three different storms come together. In climate change three moral problems meet each other: one of global content, one of intergenerational content and one of theoretical content.” (Gardiner, 2011:6).

Dit is de filosofie van Stephen Mark Gardiner, ethisch filosoof aan de Oxford University. Hoewel zijn benadering ethisch is, heeft deze direct toepassing op de economische aspecten achter het voeren van beleid met betrekking tot het milieu, in het speciaal met betrekking tot CO2-vervuiling. Gardiner stelt dat er drie problemen zijn die ten grondslag liggen aan de problemen die wij als wereldmaatschappij ervaren bij het bestrijden van de gevolgen van menselijk handelen die een negatieve invloed hebben op het milieu. Het eerste probleem heeft betrekking op het feit dat het probleem een globale aard heeft. Hier wordt de theorie van de ‘Tragedy of the Commons’ geïntroduceerd. Deze stelt dat als de winsten persoonlijk zijn, maar de kosten gedeeld worden, elke partij voor zoveel mogelijk persoonlijke winst gaat tot de kosten zo hoog zijn opgelopen dat iedereen verliest (Hardin, 1968). De atmosfeer is een voorbeeld van zo’n publiek goed. Iedereen op de wereld stoot bij het produceren van elektriciteit of andere goederen CO2 uit. De baten zijn dus persoonlijk, elektriciteitsgebruik, maar de kosten worden gedeeld door de hele wereld, CO2-vervuiling. CO2 is een externaliteit van de elektriciteitsproductie en industrie en in het neoklassieke model van economie dient de overheid in te grijpen bij een dergelijk marktfalen. Het tweede probleem heeft betrekking op het feit dat de kosten pas later geleden worden: het zijn volgende generaties die de gevolgen zullen ervaren van teveel CO2-vervuiling in de atmosfeer. Ook dit is een vorm van marktfalen en ook hiertegen dient de overheid in te grijpen. Echter, zoals aangegeven zijn alle overheden in de wereld betrokken bij dit probleem en delen hier de kosten van CO2-vervuiling. Alle overheden samen zullen dus tot een eenduidig beleid moeten komen.
Hier haakt het derde probleem in op de onzekerheid die bestaat met betrekking tot het te voeren beleid ten opzichte van CO2-vervuiling. Er zijn verschillende politieke opvattingen over wie verantwoordelijk is en wat (theoretisch) de beste manier is om de klimaatveranderingen positief te sturen. Sterker nog: er zijn mensen die beweren dat de CO2-problematiek overdreven is en dat er geen aandacht aan besteed hoeft te worden. Deze onzekerheid leidt tot marktimperfecties: marktspelers durven minder omdat verwachtingen uiteen lopen.
1.1 Het Kyoto Protocol: aanleiding en probleemindicatie
Naar aanleiding van de bewustwording van deze problemen is in 2005 het Kyoto-verdrag officieel in werking gesteld, nadat 132 landen die samen voor 61,6% van de wereldlijke CO2-uitstoot verantwoordelijk zijn, deze getekend hadden (Emission Law, 2012). Op grond van het Kyoto Protocol zijn drie mechanismen naar voren gebracht die de wereldlijke CO2-uitstoot moeten gaan terugdringen: * Clean Development Mechanism: geïndustrialiseerde landen kunnen milieusparende projecten in het buitenland uitvoeren in ruil voor “Certified Emission Rights” (CER); * Joint Implementation: geïndustrialiseerde landen kunnen emissiereducerende projecten in het buitenland uitvoeren in ruil voor “Emission Reduction Units” (ERU); * Emission Trade: bedrijven of instellingen die CO2 uitstoten dienen hiervoor naast over vergunningen te beschikken ook voldoende emissierechten te bezitten. (Emission Law, 2012)
Naar aanleiding van het Kyoto Protocol heeft de EU een Europese Richtlijn ingevoerd: het Europese Emission Trading Scheme (EU ETS). Alle landen in de EU moeten deze richtlijn implementeren. De reductiedoelstellingen van Nederland zijn vastgelegd in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (KPMG Milieu, 2002). ETS is opgezet in verschillende fasen om de invoering te versoepelen en onderweg te leren van het systeem en daar op te reageren. De eerste fase was de periode 2005-2007. Tijdens deze periode zijn de prijzen echter zeer volatiel gebleken en zijn ze uiteindelijk dramatisch gekelderd ten gevolge van een te groot aanbod aan certificaten en het feit dat ze na de eerste fase niets meer waard zouden zijn (Republique Francaise, 2010). Tijdens de tweede fase 2008-2012 waren de prijzen stabieler, maar zodanig laag dat het systeem nog niet significant lijkt bij te dragen aan CO2-reductie. Hier zijn verschillende oorzaken voor aan te dragen: sommige marktspecifiek, terwijl andere gebeurtenissen ook hun effect gehad op andere markten, zoals de kredietcrisis in 2008 (Republique Francaise, 2010).

Dit essay doet kwalitatief onderzoek naar de vraag “Welke oorzaken zijn er voor het feit dat de CO2-markt (nog) niet bijdraagt aan CO2-reductie?”. Het beantwoorden van deze vraag zal leiden tot een advies aan het DG CLIMA (Directorate-General for Climate Action) van de Europese Commissie en bijdragen aan de vraag “Welke maatregelen kan het DG CLIMA nemen om de werking van de CO2-markt te verbeteren?”. In dit essay zal eerst worden ingaan op de publieke en private belangen die gemoeid zijn met de wereldlijke CO2-uitstoot. Hierbij worden twee prestatie-indicatoren aangedragen, waarvan wordt besproken in hoeverre de huidige situatie voldoet aan de prestatie-indicatoren. Vervolgens zal worden ingegaan op de huidige problematiek rond het ETS: hoe zou het moeten werken en waarom lukt dat op het moment niet? Tot slot worden beleidsopties aangedragen, die op basis van opgestelde criteria zullen worden beoordeeld. Op basis hiervan worden een advies uitgebracht, die een passend arsenaal aan sturingsintstrumenten zal bevatten om het ETS een succesvolle doorstart te geven in 2013.
1.2 Publieke en private belangen: criteria voor een goede beleidsoptie
De publieke belangen met betrekking tot CO2-uitstoot hebben te maken met de publieke belangen van de sectoren die CO2 uitstoten. De elektriciteitsproductiesector is een van de belangrijkste uitstoters en voorziet in een publiek goed: elektriciteitsvoorziening. Publieke belangen hierbij zijn veiligheid, betrouwbaarheid, betaalbaarheid en milieuvriendelijkheid (Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, 2011). Zoals besproken heeft CO2-uistoot betrekking op de milieuvriendelijkheid, maar goede beleidsopties zullen dus ook moeten voldoen aan de andere publieke belangen. Betrouwbaarheid houdt in dat de energiesector aandacht besteed aan voorzieningszekerheid, leveringszekerheid en crisisbestendigheid. Betaalbaarheid komt in het geding bij het ETS omdat de aankoop van CO2-rechten wordt doorgerekend naar de eindverbruiker. Deze prijzen mogen niet dermate hoog oplopen dat het onbetaalbaar wordt voor bepaalde lagen van de bevolking. Veiligheid betekent simpelweg een veilige omgeving. Dit onderwerp is bijvoorbeeld (samen met kosten) de spil in de discussie van het wel of niet bouwen van een kerncentrale. Milieuvriendelijkheid is feitelijk de randvoorwaarde die vertaald kan worden in doelbereiking. De CO2-markt is opgezet met het doel de CO2-uitstoot te reduceren door een maximum te stellen aan de hoeveelheid CO2 die jaarlijks wordt uitgestoten en door investeringen in duurzame energie te stimuleren. Elke beleidsoptie die wordt aangedragen het ETS te verbeteren dan wel te vervangen zal hetzelfde doel moeten hanteren.
Private belangen in de energiesector, zoals in elke industriële sector die CO2-uitstoot, zijn terug te voeren op de filosofie dat private instellingen winst willen maken om hun eigen continuïteit te garanderen. Private belangen vallen onder het markmechanisme: deze worden aangedreven door financiële prikkels. Als de overheid wil ingrijpen ter voorkoming of bestrijding van marktfalen is dus een van de meest effectieve manieren van beleid er één die de instellingen financieel prikkelt desgewenste keuzes te maken. Dit kan in de vorm van belastingen, boetes of met behulp van een prestatienorm zoals de CO2-rechten. Het belangrijkste criterium dat speelt onder de noemer van private belangen is dat een beleidsoptie de continuïteit van bedrijven niet in de weg mag staan. Concreter geformuleerd betekent dit dat de concurrentiepositie van (Nederlandse) bedrijven niet aangetast mag worden (KPMG Milieu, 2002).

1.3 Prestatie-indicatoren: in hoeverre heeft de CO2-markt zijn doel bereikt?
De CO2-markt is ten eerste en belangrijkste opgezet om op globaal niveau de CO2-uitstoot te reduceren. Elk land heeft haar eigen doelstelling hierbij geformuleerd. Nederland zou voor 2012 haar uitstoot ten opzichte van 1998 met 6% reduceren (KPMG Milieu, 2002). Dit is later in voorbereiding van een nieuw wereldwijd milieupact bijgesteld naar de 20-20-20 doelstelling waarin de Europese Unie stelt dat ze 20% wil reduceren in 2020 ten opzichte van 1990 (Ryckevelde, 2012). Daarnaast is een tweede prestatie-indicator het feit dat het marktmechanisme in werking gesteld moest worden. Een goed functionerende markt moest tijdens fase I van de inrichting van de invoering van het ETS worden bewerkstelligd. In een historisch overzicht van marktanalyses ten aanzien van CO2-emissierechten wordt eind 2006 het volgende geschreven: “De lange termijn handel – levering van emissierechten in 2008-2012 – laat steeds meer zien dat de CO2-markt een volwassen markt is: ze reageert op weersverwachtingen en op informatie over verwachte tekorten. Een prijsstijging wordt gevolgd door een winstneming en daarop een prijsdaling. En het is een markt met een eigen dynamiek: het reageert nauwelijks direct op de huidige hoge olieprijs. Het reageert wel op wijzigingen in gas- en kolenprijs, die weer van invloed zijn die de vraag naar emissierechten en de stroomprijs. Een duidelijke richting is daar momenteel overigens niet in de herkennen.” (Cozijnsen, 2011). Deze prestatie-indicator lijkt dus wel gehaald te zijn: de markt is er en het handelssysteem functioneert (Ellerman, 2008).
Wat is er dan misgegaan? Als de markt goed functioneert, wat zorgt er dan voor dat het niet tot CO2-reductie leidt? Of ten minste niet in de mate waarin het verwacht werd?

2 – Systeemanalyse

2.1 ETS als oplossing voor CO2-vervuiling: hoe zou het moeten werken?
Het ETS heeft zoals besproken het ultieme doel om de wereldlijke CO2-uitstoot terug te dringen. Dit gebeurt doordat er met behulp van het ETS een maximum wordt gesteld aan de hoeveelheid CO2 die een sector jaarlijks mag uitstoten: dit wordt het ‘cap and trade system’ genoemd (Backes, 2006). Per sector wordt er naar aanleiding van het Nationaal Allocatieplan, dat goedgekeurd wordt door de Europese Commissie, een maximum aantal rechten verdeelt. Deze rechten worden ‘weggegeven’ door de overheid; dit wordt grandfathering genoemd (Backes, 2006). De verkregen rechten kunnen vervolgens worden ingezet om zelf een bepaalde hoeveelheid CO2 uit te stoten, of kunnen worden verhandeld aan andere partijen.
Het neoklassieke economische model stelt dat alle betrokken partijen ten gevolge van marktwerking samen de optimale prijs van een CO2-recht tot stand brengen: een bedrijf zal haar productie zo optimaliseren dat de marginale kosten gelijk zijn aan de marginale baten. Dit kan voor het ene bedrijf betekenen dat ze CO2-rechten zal moeten inkopen om te compenseren voor CO2-uitstoot en voor het andere bedrijf is het rendabeler om te investeren in duurzame technologieën om zo CO2-uitstoot te reduceren en verworven rechten te verkopen voor meer dan de investeringskosten in duurzame energie. Het neoklassieke model geeft dus aan dat bedrijven investeringsbeslissingen nemen op basis van verwachtingen in rentabiliteit. Echter brengen investeringen, en dan met name kapitaalintensieve investeringen zoals in de energiemarkt, risico’s met zich mee ten opzichte van de rentabiliteit van een investering. Onzekerheden staan dus centraal bij het maken investeringsbeslissingen. Volgens het neoklassieke model kan men dus investeringen stimuleren door zoveel mogelijk (financiële) onzekerheden weg te nemen. Het institutioneel-economische model kent hieraan toevoegend een belangrijke rol toe aan de werking van instituties. De transactiekostentheorie, die onderdeel is van de institutioneel-economische gedachtegang, geeft aan dat een institutie altijd voor de meest kosteneffectieve manier van handelen zal kiezen. Transactiekosten zijn (matschappelijke) kosten om een project in stand te houden en slaan in dit geval op de kosten van CO2-uitstoot. Er zal alleen een maatschappelijk gewenste situatie bereikt worden, namelijk het behoud van ons milieu, als iemand de transactiekosten op zich neemt. Echter, bij hoge transactiekosten en zonder dat er duidelijk vastgelegd wordt wie hier de verantwoordelijkheid voor moet dragen zal niemand dit doen! Dit is de essentie van het Coase Theorema en geeft aan waarom de inrichting van een CO2-markt zo effectief kan zijn: de inrichting van de markt bepaald wie eigendomsrechten heeft over CO2-uitstoot en maakt mogelijk dat deze rechten verhandelbaar zijn. Vervolgens bepaalt de marktprijs de ideale hoogte van de transactiekosten waarop investeringen in duurzame energie gestimuleerd kunnen worden.

2.2 Wat ging er mis?
Volgens deze economische theorieën is de CO2-markt dus het ultieme beleidsinstrument om zo efficiënt mogelijk tot doelbereiking te komen: investeringen in duurzame energie stimuleren om zo CO2-reductie te bereiken. Wat ging er dan mis? Want ondanks dat er een functionerende markt in werking is gesteld, heeft deze niet tot de CO2-reductie geleid die men verwachtte. Om deze vraag te beantwoorden, zal worden gekeken naar de verschillende fasen waarin de CO2-markt werd ingevoerd. De verschillende fasen bevorderden het bedoelde iteratieve proces waarin ruimte werd gelaten om te leren van fouten en verbeteringen aan te brengen in de markt. In de tweede fase heeft men getracht geïdentificeerde problemen op te lossen. Helaas tot nu toe met weinig effect. Voor de derde fase is het dus zaak de juiste oplossing te vinden, zodat de CO2-markt effectief kan bijdragen aan de Nederlandse reductiedoelstellingen.

Fase I: 2005-2007
De CO2-markt kwam in 2005 van de grond en met lange termijn vooruitzichten over de CO2-doelstellingen zijn bedrijven direct gaan investeren in CO2-rechten. De prijs schommelde toen net boven de € 20,- (Cozijnsen, 2011). Het eerste jaar leek daarmee een goed functionerende markt bewerkstelligd. Echter, niet lang daarna – in april 2006 – werd duidelijk dat er een overschot aan CO2-rechten was gealloceerd door de overheid (Republique Francaise, 2010). Door het blijkbaar te grote aanbod daalde de prijs van CO2-rechten direct. Er speelde echter nog een factor mee die ervoor zorgde dat de prijs een werkelijk dieptepunt bereikte: tijdens fase I was het niet mogelijk rechten uit deze fase te bewaren voor de periode daarna, fase II. Dit wordt banking genoemd. Omdat deze rechten spoedig waardeloos zouden zijn en er opnieuw rechten gealloceerd zouden worden, kelderen de prijzen snel (Republique Francaise, 2010). Naast het feit dat er dus te veel rechten in omloop waren kwamen twee nadelige gevolgen van de CO2-markt in opspraak die het draagvlak voor CO2-rechten op de proef stelden: zogenaamde windfall profits en het fenomeen carbon leakage. Windfall profits houdt in dat een bedrijf zonder enige inspanning winst maakt. Dit sloeg op het feit dat de CO2-prijzen werden doorberekend in de elektriciteitsprijs voor de consumenten, wat betekende dat elektriciteitsproducenten recordwinsten boekten ten gevolge van het feit dat de CO2-rechten in 2005 werden ‘weggegeven’ (grandfathering). Dit heeft voor grote onrust gezorgd in de Tweede Kamer (Cozijnsen, 2011). Is dit wel terecht? Het antwoord is economisch gezien ‘ja’: vanaf het moment dat een bedrijf moet betalen voor CO2-rechten, of die in eerste instantie nou gratis verkregen zijn of niet, zijn dit kosten. Kosten worden gedekt door winsten en worden dus doorberekend aan de klant. Carbon leakage is het fenomeen dat bedrijven hun productieactiviteiten naar het buitenland verplaatsen, omdat het aanschaffen van CO2-rechten de winsten zodanig beïnvloeden dat het buitenland betere winstperspectieven biedt. Dit zorgt uiteraard wel voor CO2-reductie binnen het beleidsgebied (in dit geval Nederland en Europa), maar zorgt niet voor wereldlijke CO2-reductie. Dit kan tegengegaan worden door bedrijven met een hoog risicoprofiel voor carbon leakage (bedrijven dit dus makkelijk de overstap zouden kunnen maken naar het buitenland) voordelen te bieden. Daarnaast is het zaak de reikwijdte van de CO2-markt te verbeteren: uiteindelijk zal het systeem mondiaal ingevoerd moeten worden om zo optimaal mogelijk tot CO2-reductie te komen. Op dit moment wordt dit gestimuleerd door te handelen in zogenaamde CER’s of ERU’s. Deze rechten worden verkregen door in ontwikkelingslanden bij te dragen aan milieubesparende of CO2-besparende initiatieven. Een bepaald percentage, momenteel 10%, van de nodige CO2-rechten mag vervangen worden door CER’s of ERU’s (Cozijnsen, 2011). Dit draagt echter bij aan het overschot aan rechten. De prijs van CER’s en ERU’s ligt momenteel lager dan de spotprijs van CO2-rechten, maar deze lijken naar elkaar toe te groeien wat in lijn ligt met de verwachting dat dit systeem uiteindelijk mondiaal ingevoerd zal worden (Cozijnsen, 2011).

Fase II: 2008-2012
De belangrijkste les die geleerd kon worden uit Fase I is dat er een te ruime emissiecap was gesteld: er waren te veel rechten gealloceerd met een overschot aan CO2-rechten en dus een te lage CO2-prijs tot gevolg. De Europese Commissie drong er dan ook bij de lidstaten op aan de allocatie voor 2008-2012 beperkt te houden en wilde eventueel een rem zetten op de goedkopere CER en ERU rechten (Cozijnsen, 2011). De politieke focus lag voornamelijk op het herstellen van de CO2-prijs voor deze periode en minder op de meer maatschappelijke discussies over windfall profits en carbon leakage. Met berichten over een veel strengere allocatie bleven de forwardprijzen voor december 2008 vanaf halverwege 2006 gestaag stijgen, terwijl de prijzen van de rechten in Fase I bleven dalen tot een paar eurocent. De forwardprijzen bereikten begin 2008 hoogten van rond de € 28,- (Cozijnsen, 2011). Er moest echter nog uitgewezen worden of er inderdaad niet weer te veel gealloceerd was. Echter, voor het zover was kwam de kredietcrisis van 2008 in september om de hoek kijken en dit had voor alle markten, en dus ook voor de CO2-markt, ingrijpende gevolgen. Een aantal jaren na deze crisis kan men nu, in 2012, de balans opmaken. De kredietcrisis zorgde ervoor dat de volatiliteiten heftig gingen schommelen ten gevolge van een groeiende onzekerheid. Meer onzekerheid betekent grotere investeringsrisico, waardoor men minder snel investeringen deden. Minder investeringen betekent minder productie, wat simpelweg minder CO2-uitstoot tot gevolg heeft. Opnieuw ontstond er een overschot aan CO2-rechten: deze keer niet door onverantwoorde allocatieplannen van overheden, maar doordat de vraag niet in de lijn der verwachtingen lag.

Opvallend is dat Fase II wel een stabiele periode is gebleken: CO2-rechten schommelen nog steeds, maar minder sterk. Men is beter op de hoogte welke zaken de prijs beïnvloeden en welke niet. De belangrijkste uitschieter tijdens de periode 2008-2012 is de heftige prijsstijging in maart 2011 naar aanleiding van de kernramp in Fukushima. De kernramp had tot gevolg dat in Duitsland een aantal kerncentrales werden gesloten. Die elektriciteitsproductie moest grotendeels vervangen worden door productie van kolen- en gascentrales, waardoor er plotseling een grotere vraag naar CO2-rechten ontstond en de CO2-prijs dus effectief steeg van zo’n €14,- naar iets meer dan €17,- per ton (Cozijnsen, 2012). De stijging was echter van korte duur: drie maanden later bereikte de 2011 futuresprijs weer een nieuw dieptepunt (zie figuur 1). De vraag is of zulke effecten ook langetermijngevolgen zullen hebben. In figuur 1 is te zien dat men blijkbaar verwachtte dat dit een langetermijn effect zou hebben: de 2020 futuresprijs steeg met bijna €8,-. In de zomer corrigeerde de prijs zich echter weer naar rond de €20,-, wat het effect teniet deed. Men zou kunnen aanvoeren dat de ramp er toe leidt dat er in de toekomst met meer terughoudendheid gebruik wordt gemaakt van kernenergie, wat over het algemeen de CO2-prijs ten goede komt en alternatieven stimuleert. Of dit werkelijk het geval is, is lastig in te schatten.
.
Figuur 1: EU CO2 Markt Snapshot aug 2010 - aug 2011 (Cozijnsen, 2011)
2.3 Wat hebben we geleerd?
De vraag is nu: wat hebben we geleerd? Het iteratieve proces van het invoeren van de CO2-markt maakt het mogelijk aanpassingen te doen voor Fase III. Een drietal conclusies kan worden getrokken naar aanleiding van de eerste twee fasen. Als eerste en belangrijkste wordt de les genoemd die tijdens Fase I al geleerd werd: een overschot aan CO2-rechten is – geheel in lijn met de economische theorieën – funest voor het bereiken van significante CO2-reductie, omdat de prijs voor rechten dan simpelweg te laag is. De moeilijkheid is de allocatie van rechten op basis van verwachtingen. Verwachtingen zijn onzeker en hoe groter de onzekerheid, hoe groter het risico. Perioden van crises bemoeilijken dus het nemen van beslissingen over de allocatie van rechten. De tweede les laat zien dat de CO2-markt een zeer volatiele en onzekere markt is gebleken. Hoewel er meer inzicht is verkregen in waar de markt op reageert, lijken deze effecten altijd slechts op korte termijn van invloed te zijn, zoals de kernramp in Fukushima. De grootste oorzaak hiervoor is de onzekerheid die in het begin van dit essay al is aangehaald: speculaties vinden plaats op basis van incomplete informatie en gebrek aan eenduidige theorieën. Tot slot spelen nog steeds twee nadelige effecten van de gekozen structuur van de CO2-markt mee: de windfall profits en carbon leakage. Deze brengen het draagvlak voor de markt in gevaar en daarmee het voortbestaan op de lange termijn. Er zullen manieren moeten worden gevonden om dit tegen te gaan.

3 – Conclusies en aanbevelingen

3.1 Oplossingsrichtingen: een kwestie van vraag en aanbod?
Er is uiteengezet hoe het ETS hoort te werken en naar aanleiding van historische analyses is aangegeven waarom het ETS nog niet heeft bereikt wat het zou moeten bereiken: significante CO2-reductie. Oplossingsrichtingen om dit doel te bereiken strekken zich uit in drie richtingen: 1. Het aanpakken van allocatie en de manier waarop dat gebeurt; 2. Het aanpakken van de marktstructuur om meer garanties te bieden; 3. Het instellen van conservatieve beleidsmiddelen als extra heffingen en/of belastingen.
De eerste oplossingsrichting is een vereiste: er zal een strenger en gerichter allocatiebeleid ingevoerd moeten worden, die ervoor zorgt dat er voldoende rechten in omloop zijn om niet de continuïteit van bedrijven in gevaar te brengen en er te weinig rechten in omloop zijn om een significant overschot in stand te houden. De tweede oplossingsrichting kan goede aanvullingen op het huidige beleid betekenen. Hierbij kan men denken aan een minimale CO2-prijs. Dit zorgt ervoor dat een deel onzekerheid uit de markt wordt weggenomen en investeringsbesluiten makkelijker genomen kunnen worden.
De derde oplossingsrichting is feitelijk een laatste redmiddel als het ETS afgeschreven wordt. Het is ongeschikt als additioneel beleidsmiddel, omdat dit de continuïteit van bedrijven in gevaar kan brengen. Er is dan sprake van vaste hoge transactiekosten, terwijl de CO2-markt juist naar flexibele, lage en daarmee optimale transactiekosten streeft.
3.2 Advies: allocatiebeleid en marktstructuur aanpassen
Het advies bestaat uit twee onderdelen: het allocatiebeleid moet worden aangepakt en de marktstructuur moet ter aanvulling worden aangepast.

Allocatiebeleid
Het eerste dat aangepakt zal moeten worden is het grandfathering: het gratis weggeven van rechten. Dit biedt te veel ruimte voor lobby en heeft tot gevolg dat bedrijven de gratis verkregen rechten in te grote aantallen ontvangen, ze kunnen verkopen en daarmee onterechte windfall profits verdienen. Rechten veilen biedt hiertoe een goede mogelijkheid. Het grootste voordeel van het veilen van de rechten is dat er meer inzicht verkregen kan worden in de markt en sneller duidelijk wordt wat de marktprijs van een CO2-recht is. Daarnaast is het doorberekenen van de CO2-prijzen beter te verantwoorden.
Een tweede manier om de CO2-prijs op te schroeven is het versneld verlagen van het emissieplafond. Dit zal ten eerste en belangrijkste de CO2-prijs opdrijven op basis van de verwachting van toekomstige tekorten. Ten tweede is het een effectief middel om tot directe doelbereiking te komen in een bepaalde industriële sector: CO2-reductie. Kanttekening is hierbij dat het verlagen van het plafond eventuele economische groei niet de kop in mag drukken. Er zal uitgebreid moeten worden geanalyseerd wat de maximale ‘cap’reductie mag zijn. Ten derde wordt er geadviseerd de geldigheid van CER’s en ERU’s te beperken. Momenteel kan 10% van de allocatie van rechten worden vervangen door deze typen rechten. Dit verhoogt dus het aanbod, wat in de huidige situatie onwenselijk is. Daar komt bij dat ze momenteel goedkoper zijn, wat de investeringsdruk in duurzame technologieën nog meer ondermijnt. Hierbij wordt wel opgemerkt dat het wenselijk is dat er een internationale, liefst mondiale, handel in CO2-rechten zal ontstaan. Als de CO2-markt stabiel is en tot significante CO2-reductie leidt, wordt daarom ook aangeraden de geldigheid van deze instrumenten terug in te faseren om de mondiale handel te bevorderen. Inhakend op het laatste is het zaak om de reikwijdte van de CO2-markt zoveel mogelijk en zo snel mogelijk te verbreden: hoe meer industrien en landen onderdeel van het ETS uitmaken, hoe minder de concurentiepositie van deze bedrijven in gevaar komt en hoe effectiever de markt zal zijn om op mondiale schaal CO2-te reduceren. Carbon leakage wordt hiermee tegengegaan. Tot die tijd is het advies carbon leakage te voorkomen. Bedrijven met een verhoogd risicoprofiel om naar het buitenland te verhuizen zullen moeten worden gestimuleerd om in Nederland te blijven. Hierbij kan gedacht worden aan uitsluiting van de veiling. Deze bedrijven krijgen dan nog wel middels ‘grandfathering’ hun rechten toegewezen. Uiteraard moet hierbij worden opgemerkt dat het opstellen van risicoprofielen zorgvuldig moet gebeuren aan de hand van duidelijke criteria. Tot slot wordt er geadviseerd om de flexibiliteit van het allocatieplan te verbeteren door de mogelijkheid tijdelijk rechten uit de handel te nemen op het moment dat er een overschot ontstaat, de zogenaamde ‘set-aside’ strategie (Krukowska, 2012). De gedachte hierachter is dat er efficiënter kan worden ingehaakt op de grilligheid en onvoorspelbaarheid van de markt. Dit zal uiteraard zeer streng gereguleerd moeten worden om uit te sluiten dat hier misbruik van kan worden gemaakt. Bovendien vergroot een dergelijk systeem de onzekerheden die spelen op de CO2-markt. Dit zal zoveel mogelijk voorkomen moeten worden door overheden te beperken in de mogelijkheid dit middel in te zetten.

Marktstructuur
De gekozen CO2-marktstructuur is een zogenaamd gevallen lichaam en die til je niet makkelijk op. Echter is al bewezen dat de marktstructuur een goed functionerend geheel is geworden. Er kunnen twee aanpassingen gedaan worden om de CO2-prijs en daarmee CO2-reductie te bevorderen. De eerste mogelijkheid is een minimale CO2-prijs instellen. Door een minimale prijs in te stellen kan worden gegarandeerd dat bedrijven gedwongen worden over te stappen op duurzame technologieën. Kritiek op dit middel is dat dit feitelijk tot nog meer windfall profits leidt voor bedrijven, omdat de prijs kunstmatig in stand wordt gehouden. Daarnaast kan een te hoge minimumprijs de continuïteit van bedrijven in de weg staan, omdat het de zelfregulerende werking van de markt ondermijnt. Het middel moet dus met grote zorgvuldigheid worden ingezet. Tot slot wordt er geadviseerd banking buiten fasen om te stimuleren. Dit betekent dat rechten bewaard kunnen worden en dat er in de toekomst eventueel een overschot ontstaat als de rechten worden ingezet. Echter voorkomt het een dramatische prijsdaling bij het aflopen van de duur van rechten en kunnen de nadelige effecten van een overschot beperkt worden door de ‘set-aside’ maatregel.
3.3 Eindconclusie
Concluderend kan het volgende worden gezegd over de huidige problemen met betrekking tot het ETS: * Een te groot aanbod in het verleden ten gevolge van onverantwoorde allocatieplannen en de kredietcrisis van 2008 heeft geleid tot een te lage CO2-prijs om tot significante CO2-reductie te leiden; * Men heeft te veel gesteund op economische ideeën, terwijl de CO2-markt is een grillige en onvoorspelbare markt is gebleken, die gedomineerd wordt door het onzekere klimaat in zowel economie als politiek; * Twee nadelige effecten van CO2 zijn windfall profits en carbon leakage.

Het advies de CO2-markt te verbeteren bestaat uit de volgende onderdelen: * Rechten veilen in plaats van weggeven; * Bedrijven met een hoog risicoprofiel voor carbon leakage uitsluiten van veiling; * Versneld verlagen van emissieplafond; * Mogelijkheid bieden aan overheden tijdelijk rechten uit de handel te halen: ‘set-aside’maatregel; * Tijdelijk beperken geldigheid CER’s en ERU’s, maar uiteindelijk stimuleren mondiale handel; * Minimale CO2-prijs instellen; * Banking buiten Fasen om mogelijk maken.

Literatuurlijst
Backes, C. &. (2006). Milieurecht. Kluwer juridisch.

Cozijnsen, J. (2011, 08 01). Marktanalyses t.a.v. CO2-emissiehandel. Opgeroepen op 04 22, 2012, van Emissierechten.nl: http://www.emissierechten.nl/marktanalyses_historie_t.htm

Cozijnsen, J. (2012). Fukushima heeft voor lange tijd effect op de CO2-markt. Opgeroepen op 4 23, 2012, van Energeia: http://www.energeia.nl/column.php?ID=115

Ellerman, A. &. (2008). The European Union's Emissions Trading System in Perspective. Boston: Massachusetts Intitute of Technology.

Emission Law. (2012). Emissiehandel. Opgeroepen op 3 12, 2012, van CO2-E: http://www.co2-e.nl/emissiehandel.php

Gardiner, S. (2011). A Perfect Moral Storm, the Ethical Tragedy of Climate Change. Oxford: Oxford University Press.

Hardin, G. (1968, December 13). The Tragedy of the Commons. Science, 162(3859), pp. 1243-1248.

Kolk van der, J. &. (2002). Handelen voor een beter milieu. Commissie CO2-handel. De Meern: Commissie CO2-handel.

KPMG Milieu. (2002). Handelen voor een beter milieu, Haalbaarheid van CO2-emissiehandel in Nederland. De Meern: Commissie CO2-handel.

Krukowska, E. (2012, 4 4). EU Nations Oppose CO2-Permit Set-Aside in Energy Law. Opgeroepen op 4 23, 2012, van Bloomberg: http://www.bloomberg.com/news/2012-04-04/eu-nations-oppose-co2-permit-set-aside-in-energy-law.html

Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. (2011). Energierapport 2011. Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.
Republique Francaise. (2010). The regulation of CO2 markets, Assignment report by Michel PRADA, Emeritus General Inspector of Finance. Parijs: Republique Francaise.

Ryckevelde. (2012). EU-Klimaatplan. Opgeroepen op 3 21, 2012, van Ryckevelde, beweging voor Europees burgerschap: http://www.ryckevelde.be/nl/europa_begrijpen/over_europa/achtergrondinfo/het_eu_klimaatplan-384.html