Verwaltung Und Verwaltungswissenschaft in Deutschland
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Jörg Bogumil · Werner Jann Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland
Grundwissen Politik Band 36
Begründet von Ulrich von Alemann Herausgegeben von Arthur Benz Marian Döhler Hans-Joachim Lauth Susanne Lütz Georg Simonis
Jörg Bogumil · Werner Jann
Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland
Einführung in die Verwaltungswissenschaft 2., völlig überarbeitete Auflage
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.
Staat und öffentliche Verwaltung stehen in Deutschland vor neuen Herausforderungen. Im Zuge von Europäisierung und Internationalisierung wird die Erfüllung von Staatsaufgaben zunehmend abhängig von grenzüberschreitenden oder transnationalen Strukturen. Nationales Verwaltungshandeln ist Teil eines europäischen Mehrebenensystems, dessen Rückwirkungen auf nationale Politik- und Verwaltungstraditionen noch nicht absehbar sind. Die Privatisierung öffentlicher Aufgaben, neue politische Leitbilder des Staatshandelns und die Verbreitung betriebswirtschaftlicher Steuerungskonzepte in der öffentlichen Verwaltung haben zudem eine Diskussion über die Neubestimmung von Staatsaufgaben und die Binnenmodernisierung des öffentlichen Sektors angeregt. Die öffentliche Verwaltung an der Schnittstelle zwischen Politik und Gesellschaft steht damit im Mittelpunkt von Reformversuchen, die zentrale politikwissenschaftliche Fragen aufwerfen: Wo liegen Möglichkeiten und Grenzen der Arbeitsteilung zwischen Politik, Verwaltung und privatem Sektor? Wie kann die Effizienz von Arbeitsabläufen im öffentlichen Sektor gesteigert werden? Wie verändern sich die Rahmenbedingungen der demokratischen Legitimation und politischen Kontrolle des Verwaltungshandelns? Das vorliegende Lehrbuch soll nicht nur mit den aktuellen Problemen des öffentlichen Sektors und den entsprechenden Reformdiskussionen vertraut machen, sondern bietet auch eine umfassende Einführung in die Entwicklung von Verwaltungswissenschaften und Verwaltung in Deutschland. Behandelt wird der institutionelle Aufbau der öffentlichen Verwaltung, die Organisation bürokratischer Binnenstrukturen sowie Entscheidungsprozesse, Koordinationsprobleme und Verhaltensmuster bürokratischer Akteure. Politik- und Verwaltungshandeln wird hierbei als politischer Prozess verstanden, der durch Institutionen, Konflikte um Machterwerb und -erhalt sowie Strukturen, Prozesse und Wahrnehmungen der Verwaltung selbst geprägt ist. Jörg Bogumil und Werner Jann legen mit diesem Band die erste politikwissenschaftliche Gesamtdarstellung zum Thema Politik und Verwaltung in Deutschland vor. Im Mittelpunkt des Interesses steht die Analyse kollektiver Entscheidungsprozesse in öffentlichen und privaten Organisationen sowie modernen Organisationsgesellschaften. Die spezifisch politikwissenschaftliche Perspektive macht das Buch zu einer anregenden Lektüre für die interessierte Leserschaft. Hagen, im November 2004 Arthur Benz Susanne Lütz Georg Simonis
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Vorwort der Autoren
Die vorliegende Einführung in Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland beruht in großen Teilen auf Einführungsvorlesungen, die beide Autoren seit einigen Jahren in Potsdam, Berlin und Konstanz durchführen. Da wir beide sehr ähnliche Vorlesungen gehalten haben und halten, haben wir zum Schreiben dieses Buches die Kapitel nicht einfach zwischen uns aufgeteilt, sondern jeweils einzelne bereits vorliegende Materialien, gelegentlich auch bereits existierende Skripte und Übersichtsartikel, zusammengefügt, ergänzt und dann gemeinsam überarbeitet. Bei den Arbeiten zu diesem Buch haben uns in Potsdam Christian Bürger, Benjamin Sokolowski und Jan Tiessen, in Berlin Stefan Lhachimi und in Hagen Thomas Eimer tatkräftig unterstützt. Für kritische Kommentare zu einzelnen Entwürfen danken wir den oben Genannten sowie Marian Döhler, Julia Fleischer, Jochen Franzke, Stephan Grohs, Axel Heinz, Lars Holtkamp, Thurid Hustedt, Sabine Kuhlmann, Susanne Lütz und Kai Wegrich und unseren Studierenden in Potsdam, Berlin und Konstanz. Aufgrund der Fülle des zu bearbeitenden und zu berücksichtigenden Stoffes, und da dies das erste politikwissenschaftlich inspirierte verwaltungswissenschaftliche Lehrbuch in deutscher Sprache ist, sind wir uns der noch bestehenden Lücken wohl bewusst, und einiges haben wir vermutlich übersehen. Wir hoffen daher auf viele kritische und konstruktive Kommentare, um diesen „ersten Versuch“ möglichst schnell verbessern und ergänzen zu können. Jörg Bogumil und Werner Jann Konstanz und Potsdam, im November 2004
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Vorwort der Autoren zur zweiten Auflage
Die vorliegende Einführung in Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland kann, aufgrund der überaus erfreulichen positiven Aufnahme und Nachfrage, nach knapp drei Jahren in einer zweiten Auflage erscheinen. Dies hat es uns erlaubt, sowohl einige offenkundige Fehler und Mängel der ersten Auflage zu korrigieren, aber auch einige grundlegendere Änderungen vorzunehmen. Profitiert haben wir dabei zum einen von vielfältigen Rückmeldungen von Kolleginnen und Kollegen, und zum anderen ganz besonders von unseren Studierenden in Bochum und Potsdam. Das Buch beruht in großen Teilen auf verschiedenen Einführungsveranstaltungen, die wir beide zusammen mit Kolleginnen und Kollegen seit einigen Jahren durchführen, und gerade durch diese Lehrveranstaltungen haben wir gemerkt, wo die Darstellung klarer, umfangreicher, gelegentlich aber auch kürzer und prägnanter sein sollte. Wir haben daher einige Teile vollständig neu gefasst (etwa die deutlichere Orientierung am Prozess des Policy Cycle im zweiten Kapitel), die Kapitel zum Teil neu geordnet, Lernziele formuliert, umfassende Aktualisierungen vorgenommen und im gesamten Text die neuere Literatur eingearbeitet. Profitiert haben wir dabei auch von der von uns – gemeinsam mit Frank Nullmeier – verantworteten Herausgabe des Sonderhefts „Politik und Verwaltung“ (37/2006) der Politischen Vierteljahresschrift (PVS), in dem eine umfassende Bestandsaufnahme des aktuellen Forschungsstandes versucht wurde. Besonders viel gelernt haben wir durch die umfangreichen und detaillierten Kommentare unserer Kolleginnen und Kollegen in Bochum und Potsdam. Unserer ganz besonderer Dank gilt daher in Bochum Falk Ebinger und Stephan Grohs und in Potsdam Tobias Bach, Julia Fleischer, Jochen Franzke, Hisashi Harada, Bastian Jantz, Thurid Hustedt, Kai Wegrich und Sylvia Veit. Um die nicht immer ganz einfache Überprüfung und Ergänzung der Literaturliste sowie sonstige Zuarbeiten haben sich in Bochum Juliane Berning, Henning Mohr, Susanne Timmermann, Jonas Weidtmann, Jonas Zimmermann und in Potsdam Sebastian Abel mit großer Umsicht und Energie gekümmert. Alle dennoch sicherlich immer noch vorhandenen Fehler und Unzulänglichkeiten gehen selbstverständlich allein auf unsere Verantwortung. Wir hoffen daher auch für diese Auflage auf viele kritische und konstruktive Kommentare, um auch diesen „zweiten Versuch“ möglichst schnell verbessern und ergänzen zu können. Jörg Bogumil und Werner Jann Bochum und Potsdam, im August 2008
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Inhaltsverzeichnis
Vorwort der Herausgeber Vorwort der Autoren Vorwort der Autoren zur zweiten Auflage 1. 2. Einleitung Verwaltungswissenschaft(en) in Deutschland 2.1 Die Rolle der Verwaltung im politischen Prozess 2.1.1 Politik als Policy-Making 2.1.2 Der Policy Cycle und die Verwaltung 2.2 Gemeinsame historische Grundlagen: Staats- und Policeywissenschaft 2.3 Entwicklungen in der Bundesrepublik 2.3.1 Staatsrechtslehre und Allgemeine Staatslehre 2.3.2 Regierungslehre, Regierungssystem und Innenpolitik 2.3.3 Verwaltungslehre und Verwaltungswissenschaft 2.4 Neuorientierung zu Beginn der 70er Jahre: Verwaltungswissenschaft als Teil der Politikwissenschaft 2.4.1 Ausländische Inspirationen 2.4.2 Verwaltung im Politisch-Administrativen System 2.5 Verwaltungswissenschaft und Verwaltungspraxis: Leitbilder der Verwaltungsentwicklung 2.5.1 Policy-Forschung und der aktive Staat 2.5.2 New Public Management und der schlanke Staat 2.5.3 Governance und der aktivierende Staat 2.6 Verwaltungswissenschaft(en) zwischen Multi- und Interdisziplinarität 2.6.1 Ergebnisse politikwissenschaftlicher Verwaltungsforschung 2.6.2 Dimensionen verwaltungswissenschaftlicher Fragestellungen 2.6.3 Verwaltungswissenschaften und Verwaltungswissenschaft Institutioneller Aufbau der öffentlichen Verwaltung in Deutschland 3.1 Öffentliche Aufgaben und Staatstätigkeit
3.1.1 Entstehung des modernen Staates 3.1.2 Aufgaben des modernen Staates 3.1.3 Politische Leitbilder der Staatstätigkeit Aufgabenverteilung und Verwaltungsaufbau im Bundesstaat 3.2.1 Gewaltenteilung und föderaler Staatsaufbau 3.2.1.1 Gesetzeszuständigkeiten 3.2.1.2 Verwaltungszuständigkeiten 3.2.1.3 Gemeinschaftsaufgaben und Politikverflechtung 3.2.1.4 Föderalismusreformen 3.2.2 Verwaltungsorganisation, Verwaltungsaufbau und Verwaltungsfunktionen Bundesregierung und -verwaltung Landesregierungen und -verwaltungen Kommunalverwaltung 3.5.1 Kommunen im Bundesstaat 3.5.2 Aufgaben 3.5.3 Kommunalverfassungen Personal im öffentlichen Dienst 3.6.1 Strukturprinzipien der Personalwirtschaft im öffentlichen Dienst 3.6.2 Quantitative Entwicklungstrends 3.6.2.1 Allgemeiner Überblick 3.6.2.2 Gebietskörperschaften 3.6.2.3 Status- und Laufbahngruppen 3.6.3 Führungskräfte und Personalrekrutierung Finanzen und Haushalt 3.7.1 Finanzverfassung und Verteilung des Steueraufkommens 3.7.2 Öffentliche Haushaltswirtschaft Kontrolle des Verwaltungshandelns 3.8.1 Rechtliche Kontrolle: Gerichte 3.8.2 Finanzielle Kontrolle: Rechnungshöfe 3.8.3 Politische Kontrolle: Parlament und Öffentlichkeit 3.8.4 Administrative Kontrolle: Aufsicht
Interne Strukturen und Prozesse öffentlicher Organisationen 4.1 Bürokratie und Bürokratiekritik 4.1.1 Merkmale bürokratischer Organisation 4.1.1.1 Aufbauorganisation: Spezialisierung und Hierarchie 4.1.1.2 Ablauforganisation: Aktenmäßigkeit und Geschäftsordnung 4.1.2 Koordination 4.1.2.1 Bürokratische Koordination 4.1.2.2 Positive und negative Koordination 4.1.3 Bürokratiekritik und Bürokratieabbau 4.1.3.1 Aufgaben: zu viel Staat
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4.2
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4.1.3.2 Regulierung: Normenflut, Verrechtlichung und Informationskosten 4.1.3.3 Verfahren: Vor- und Nachteile bürokratischer Organisation Bürokratie in Deutschland: Strukturen der Aufbauorganisation 4.2.1 Organisation der Ministerien 4.2.1.1 Aufbau- und Ablauforganisation 4.2.1.2 Bonn-Berlin 4.2.2 Organisation der Kommunalverwaltung 4.2.3 Begriffe der Aufbauorganisation Entscheidungen in der Verwaltung 4.3.1 Politikformulierung und Planung 4.3.1.1 Planung in der Bundesrepublik Deutschland 4.3.1.2 Rationale Entscheidungstheorien und begrenzte Rationalität 4.3.1.3 Inkrementalismus und Durchwursteln 4.3.1.4 Garbage Can 4.3.2 Politikdurchführung und Evaluation 4.3.2.1 Implementation 4.3.2.2 Verhandelnde Verwaltung und kooperativer Staat 4.3.2.3 Evaluation Politikberatung Politik und Verwaltung 4.5.1 Bürokraten und Politiker 4.5.2 Politik und Verwaltung auf kommunaler Ebene 4.5.2.1 Institutionelle Ausgangslage 4.5.2.2 Empirische Erkenntnisse 4.5.3 Normative Bilder von Politik und Verwaltung 4.5.3.1 Normative Grundlagen 4.5.3.2 Politiker 4.5.3.3 Bürokraten 4.5.3.4 Verwaltung und Demokratie 4.5.3.5 Beispiele in Deutschland
Entwicklungsphasen der öffentlichen Verwaltung in Deutschland 5.1 Rehierarchisierung und Restauration in der Nachkriegszeit 5.1.1 Personelle und institutionelle Kontinuität 5.1.2 Berufsbeamtentum 5.1.3 Organisation und Umfang der Bundesverwaltung 5.1.4 Ämterpatronage 5.1.5 Aufbau und Konsolidierung 5.2 Verwaltungsreformen 5.2.1 Aktive Politik und kommunale Gebietsreform 5.2.2 Entbürokratisierung und Verwaltungsvereinfachung 5.2.3 Bürgernähe, Bürgerämter und Bürgergesellschaft 5.2.4 New Public Management
5.2.4.1 Ziele und Instrumente 5.2.4.2 Erfolge und Problemlagen 5.2.4.3 Privatisierung und Liberalisierung öffentlicher Aufgaben 5.2.5 Neue Verwaltungsstrukturreformen 5.2.6 Erfahrungen aus den bisherigen Verwaltungsreformen 5.3 Transformation der Verwaltung 5.3.1 Institutionenübertragung und -abwicklung 5.3.2 Die Wiederbelebung der kommunalen Selbstverwaltung 5.3.3 Der Aufbau der neuen Bundesländer 5.3.4 Umbau des Verwaltungssystems 5.3.4.1 Ausgangslage 5.3.4.2 Vorgehensweise 5.3.4.3 Probleme der Verwaltungstransformation 5.4 Europäisierung der öffentlichen Verwaltung 5.4.1 Neue Herausforderungen an den modernen Staat 5.4.2 Das neue Mehrebenensystem der Europäischen Union 5.4.2.1 Historische Entwicklung 5.4.2.2 Institutioneller Aufbau 5.4.3 Europäisierung öffentlichen Verwaltungshandelns 6. Perspektiven politikwissenschaftlicher Verwaltungsforschung 6.1 Reintegration von Public Policies und Public Administration: Die Bedeutung öffentlicher Organisationen und Institutionen 6.2 Verwaltungspolitik als Politikfeld 6.3 Verwaltungswissenschaft und Politikberatung
Literaturverzeichnis Verzeichnis der Abbildungen Autorenhinweise Empfohlene Literatur Glossar
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1. Einleitung
Lernziele am Ende dieser kurzen Einleitung sollen Sie wissen, worum es in diesem Buch geht; einen allerersten Überblick über die Vielfalt der relevanten Disziplinen und Studiengänge haben; den besonderen politikwissenschaftlich inspirierten aber interdisziplinären Zugang des Buches verstehen; die Struktur des Buches sowie mögliche unterschiedliche Arten es zu lesen durchschauen. Dieses Buch soll in die Fragestellungen, Konzepte und empirischen Befunde der modernen Verwaltungswissenschaft einführen. Dabei soll sowohl eine Übersicht über die grundlegenden Merkmale der öffentlichen Verwaltung in Deutschland als auch über die wichtigsten theoretischen Konzepte und Erklärungsansätze der sozialwissenschaftlichen Verwaltungswissenschaft vermittelt werden. Der Gegenstand „Verwaltung“ (und gemeint ist hier immer die öffentliche Verwaltung ist Verwaltung) ist unstrittig ein vielfältiges Phänomen (vgl. Scharpf 1973b). Man vielfältig kann sich u.a. mit den Aufgaben und Leistungen öffentlicher Verwaltungen, mit ihren Verfahrensregeln und tatsächlichen Verfahrensweisen, mit ihren formellen und informellen Strukturen, mit ihren Innen- und Außenbeziehungen sowie mit ihrem Personal und seiner Rekrutierung, seinen Karrieremustern, seinen Fähigkeiten, seinen Einstellungen, seinen Motivationen und seinen Frustrationen befassen. Zudem ist die Verwaltung äußerst vielgliedrig. Es macht offensichtlich einen Unterschied, ob man es mit EU-, Bundes-, Landes-, Kommunalverwaltungen oder Anstalten, Körperschaften und Stiftungen öffentlichen Rechts zu tun hat, also etwa mit obersten Bundesbehörden, Gemeinden oder Kreisen, der Bundesagentur für Arbeit, der Stiftung Preußischer Kulturbesitz oder den Sozialversicherungen. Dazu bedient sich die öffentliche Verwaltung ja auch noch zunehmend privater Rechtsformen und Organisationen. Zur öffentlichen Verwaltung, zumindest im weiteren Sinne, gehören also Gefängnisse und Universitäten, Ministerien und 15
Verwaltungswissenschaften = viele Disziplinen beschäftigen sich mit der Verwaltung
unterschiedliche universitäre Ausbildungen
Museen, Regulierungsbehörden und Stadtwerke. Zu erinnern ist hier an die Aussage von Ernst Forsthoff, dass sich Verwaltung nicht klar definieren, sondern nur beschreiben lässt (Forsthoff 1973, S. 1). Angesichts dieser Vielfältigkeit verwundert es nicht, dass sich viele Disziplinen mit der Verwaltung beschäftigen (siehe unten 2.6). Als wichtige Fachdisziplinen sind die Rechtswissenschaft, die Volkswirtschaftslehre, die Betriebswirtschaftslehre, die Politikwissenschaft, die Soziologie, die Psychologie, die Geschichtswissenschaft, die Rechtsphilosophie oder auch die Staatslehre zu nennen. In der Rechtswissenschaft geht es vor allem um die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung oder z.B. das Dienstrecht, in der Volkswirtschaftslehre um die Ursachen und Auswirkungen von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben und die Finanzen, in der Betriebswirtschaftslehre um Öffentliche Unternehmen und die Effizienz des Verwaltungshandelns, in der Soziologie um die Wechselbeziehungen zwischen Verwaltung und Gesellschaft und die Betrachtung von Verwaltung als Organisationen, in der Psychologie um die Interaktionen der Verwaltung mit ihrer Umwelt und den Menschen und in der Politikwissenschaft um die Verwaltung zur Durchsetzung politischer Ziele und die politische Steuerung der Verwaltung. Da Verwaltungswissenschaft von vielen Disziplinen betrieben wird, wird oftmals von Verwaltungswissenschaften im Plural gesprochen, z.B. im Titel der „Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften“ in Speyer (siehe ausführlich unten 2.6). Eigenständige universitäre verwaltungswissenschaftliche Ausbildungsgänge gibt es in Deutschland in Konstanz (seit 1968, vgl. hierzu Esser/Fach/Simonis/ Väth 1977) und seit 1996 in Potsdam. Auch seit der Umstellung auf BA- und MA-Studiengänge sind nur einige wenige Studiengänge, die explizite verwaltungswissenschaftliche Bezüge aufweisen, hinzugekommen, insbesondere an der Fern-Universität Hagen. Einige Fachhochschulen bieten BAs und neuerdings auch MAs im Bereich Public Management an, und eine neuere Entwicklung sind spezifisch policy- oder governance-orientierte Studiengänge, die vor allem von privaten Hochschulen angeboten werden, etwa der Hertie School of Governance in Berlin oder der Zeppelin Universität in Friedrichshafen (vgl. auch Bertram/Walter/Zürn 2006). Hier, wie bei den anderen derzeit modernen „Governance Schools“ in Erfurt oder Duisburg, ist der Verwaltungsbezug allerdings oft geringer ausgeprägt. Verbreiteter ist es, einen Verwaltungsschwerpunkt im Studium zu bilden, sei es bei den Juristen (Verwaltungsrecht und Verwaltungslehre), in der Betriebswirtschaftslehre (Öffentliche BWL oder auch ÖBWL, neuerdings Public Management), der Soziologie (Verwaltungssoziologie) oder der Politikwissenschaft, wobei die Juristen jahrzehntelang nahezu über das Monopol für die Ausbildung des höheren Dienstes in der deutschen öffentlichen Verwaltung verfügten. Daneben ist als besondere Ausbildungseinrichtung noch die Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer mit ihrem verwaltungswissenschaftlichen Angebot im Rahmen des juristischen Referendariats und dem 1969 konstituierten einjährigen postgradualen verwaltungswissenschaftlichen Aufbaustudium zu nennen, die davon profitiert, dass die Absolventen der Rechts-, Wirtschafts- und Sozialwissenschaften nach ihrem Studium häufig noch eine Zusatzausbildung für sinnvoll erachten, um die Anforderungen in Verwaltung und Wirtschaft zu bewältigen. Große Teile der Verwaltungsausbildung für den öffentlichen Dienst erfolgen zudem jenseits der Universitäten in
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verwaltungsinternen Fachhochschulen,1 Führungsakademien oder durch Weiterbildungen in eigenen Einrichtungen. Insgesamt dominiert in Deutschland im Unterschied zu den USA2 also der fachwissenschaftliche Zugang zum Erkenntnisgegenstand „öffentliche Verwaltung“. Versuche zur Konstituierung der Verwaltungswissenschaft als einer eigenen Disziplin konnten sich nicht durchsetzen (vgl. König 1990, S. 305ff., ders. 2006, Jann 1998a, Benz 2003b, Bogumil 2005a). Stattdessen haben sich die Fachwissenschaften interdisziplinär geöffnet. Zum Verwaltungsrecht kommt die Verwaltungslehre, die weniger dogmatisch argumentiert und in der anerkannt wird, dass die Analyse der öffentlichen Verwaltung eine fachübergreifende Sicht erfordert (vgl. z.B. Thieme 1984). In der Betriebswirtschaftslehre treten neben die Untersuchung öffentlicher Unternehmungen Fragen nach der Führung und Leitung, nach Organisation und Personal, nach Entscheidung und Kontrolle, es vollzieht sich, unter der Überschrift Public Management, eine Öffnung für institutionen-ökonomische und soziologische Einsichten (vgl. Reichard 1977, Schedler/Proeller 2006, Jann/Röber/Wollmann (Hrsg.) 2006). In der Soziologie hat man immerhin den Stand der Lehrbuchproduktion erreicht (vgl. Pankoke/Nokielski 1977, Mayntz 1978, zitiert als 1997, Derlien 1984), wobei insbesondere die „Soziologie der öffentlichen Verwaltung“ von Renate Mayntz aus dem Jahr 1978 zahlreiche interdisziplinäre Bezüge vor allem aus dem Bereich der Politikwissenschaft aufweist.3 In der Politikwissenschaft gab es bis 2005 noch kein verwaltungswissenschaftliches Lehrbuch auf Deutsch, ganz im Gegensatz zu den angelsächsischen Ländern oder auch Skandinavien, obwohl gerade die Verwaltungsforschung zu den produktivsten Teilgebieten der Politikwissenschaft gehört (Bogumil/Jann/Nullmeier (Hrsg.) 2006). Angesichts einer vor allem empirisch orientierten Forschung, die die Komplexität des Gegenstandes gut kennt, erscheint es durchaus verständlich, dass man etwas davor zurückschreckt, ein umfassendes Lehrbuch mit dem Anspruch der Repräsentativität zu verfassen. Bei der hier vorgelegten Arbeit handelt es sich dennoch um den ersten Versuch eines verwaltungswissenschaftlichen Lehrbuches durch zwei Politikwissenschaftler, der sich allerdings an die Verwaltungswissenschaften insgesamt richtet. Dahinter stehen zwei einfache Überzeugungen: Zum einen, dass man das politische Systems Deutschland überhaupt nicht verstehen kann, ohne eine grundlegende Kenntnis der Strukturen, Prozesse und Akteure der öffentlichen Verwaltung, und zum anderen, dass man auch die öffentliche Verwaltung nicht verste1 Seit 1976 war die Fachhochschulausbildung für den gehobenen Dienst im öffentlichen Dienst verbindlich vorgeschrieben und fand i.d.R. in internen Fachhochschulen statt. Der gehobene Dienst ist nicht nur zahlenmäßig dem höheren Dienst überlegen, sondern besetzt vor allem in den Kommunalverwaltungen wichtige Führungspositionen im mittleren Management. Wie diese Entwicklung in Zukunft aussehen wird, nachdem die Bundesländer im Rahmen der Föderalismusreform I die Zuständigkeit in diesem Bereich erhalten haben, und nachdem z.B. Bayern die traditionelle Laufbahnstruktur abgeschafft hat, bleibt abzuwarten (zur Entwicklung im Rahmen der Umstellung auf BA/MA siehe Röber 2006). In den USA werden dagegen Studienangebote eher von der Erledigung öffentlicher Aufgaben und nicht von den Wissenschaftsfächern her definiert (z.B. Verwaltungsorganisation, Public Policies, Budget, Personalverwaltung), obwohl auch dort die disziplinäre Anbindung dieser Studienangebote immer ein Problem darstellt (König 2006). Im strengen Sinne handelt es sich bei diesem Buch eher um eine sozialwissenschaftliche Betrachtung, wie die Autorin selbst bemerkt (1978, S. 2), was schon an der Gliederung deutlich wird, denkt man daran, dass es eigene Kapitel zum Thema Verwaltung und Politik sowie zu den Problemlagen der Ministerialverwaltung gibt.
Verwaltungswissenschaft ist keine eigene Disziplin
Bedeutung der Verwaltung
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Verwaltung aus der Sicht der Politikwissenschaft
Aufbau des Buches
hen und analysieren kann, ohne gründliche Kenntnisse ihrer politischen Bezüge und Grundlagen. Die Gemeinsamkeit sozialwissenschaftlicher Verwaltungsforschung im Vergleich vor allem zur juristischen Verwaltungslehre liegt trotz unterschiedlicher Blickwinkel der einzelnen Disziplinen auf ihren Untersuchungsgegenstand in einer zugleich theoretisch orientierten, aber stark empirisch ausgerichteten Vorgehensweise (vgl. Mayntz 1997, S. 2; ausführlicher weiter unten 2.6). Aus politikwissenschaftlicher Sicht kann Verwaltungswissenschaft in Anlehnung an eine frühe Definition von Fritz W. Scharpf als eine Teildisziplin der Politikwissenschaft betrachtet werden, die allerdings notwendigerweise interdisziplinär ausgerichtet ist. Das spezifische Erkenntnisinteresse geht von einem Politikverständnis aus, das Politik- und Verwaltungshandeln als Policy-Making, d.h. als Politikformulierung und -umsetzung und damit als Problemlösungs- (und manchmal auch Problemverursachungs)prozess auffasst, ein Prozess, der von der Ausgestaltung politischer Institutionen, den Prozessen des Machterwerbs und -erhalts und nicht zuletzt durch die Strukturen, Prozesse und Wahrnehmungen der Verwaltung selbst geprägt ist. Ausgehend von diesen Grundüberlegungen ergibt sich folgender Aufbau des Buches: In Kapitel 2 wird zunächst Rolle der öffentlichen Verwaltung im politischen Prozess erläutert. Daran anschließend geht es um die Entwicklung der wissenschaftlichen Beschäftigung mit öffentlicher Verwaltung in Deutschland. Dargestellt werden sowohl die historischen Wurzeln wie die aktuellen Entwicklungen, mit besonderer Betonung der engen Beziehungen zwischen Verwaltungspraxis und Verwaltungswissenschaft. Im Kapitel 3 werden, ausgehend von einer kurzen Übersicht über öffentliche Aufgaben, der institutionelle Aufbau und die wichtigsten empirischen Merkmale der öffentlichen Verwaltung in Deutschland erläutert, also das, was man auch als Makroorganisation fassen kann. Es geht um die verschiedenen Ebenen und die Aufgabenteilung und -verflechtung im Bundesstaat, und um die zentralen Bereiche des Personals, der Finanzen und der Kontrolle der Verwaltung. Im Kapitel 4 geht es dann um die Mikroorganisation, also die internen Strukturen und Prozesse in der Verwaltung, d.h. in einzelnen Verwaltungsorganisationen. Diskutiert werden sowohl zentrale Konzepte der Bürokratie, der Entscheidungstheorie und des Verhältnisses von Politik und Verwaltung, sowie deren konkrete Ausgestaltung in Deutschland. Im Kapitel 5 werden die Entwicklungsphasen der öffentlichen Verwaltung in Deutschland nachgezeichnet. Hier geht es darum, einen genaueren Eindruck der wichtigsten Entwicklungen und Veränderungen zu vermitteln. Ausgehend von der Restauration nach dem Zweiten Weltkrieg geht es daher um die verschiedenen Phasen der Verwaltungsreformen, aber auch um die Transformation der Verwaltung in der ehemaligen DDR und die aktuelle Europäisierung öffentlicher Aufgabenerledigung. Im Kapitel 6 werden abschließend noch einmal die Perspektiven der aktuellen Verwaltungsforschung beleuchtet. Im Anhang gibt es schließlich ein kurzes Glossar wichtiger verwaltungswissenschaftlicher Fachbegriffe sowie eine kurze Übersicht über besonders relevante Literatur, Nachschlagewerke und Zeitschriften. 18
Das Buch setzt keine besonderen Vorkenntnisse voraus. Es richtet sich daher Lesehinweise vorrangig an BA-Studierende, die sich – in unterschiedlichen Studiengängen, also etwa Politik, Jura, BWL oder Soziologie – intensiver mit dem Bereich der öffentlichen Verwaltung beschäftigen wollen, aber auch an MA-Programme, in denen ein grundlegendes Verständnis dieses Bereichs vorausgesetzt wird. Studierende, die sich bisher überhaupt nicht mit Politikwissenschaft und dem politischen System der Bundesrepublik Deutschland beschäftigt haben, sollten zunächst das Unterkapitel 2.1, das Kapitel 3 sowie die Teile 4.1. und 4.2 lesen. Wer einen historischen Einstieg bevorzugt, kann mit dem Kapitel 5. beginnen, wen besonders die wissenschaftlichen Grundlagen und Beziehungen der Verwaltungswissenschaft zu den übrigen sozialwissenschaftlichen Disziplinen interessiert, mit den Teilen 2.2ff..
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2. Verwaltungswissenschaft(en) in Deutschland
Lernziele am Ende dieses Kapitels sollten Sie einen Eindruck gewonnen haben, welche Rolle die öffentliche Verwaltung im politischen Prozess einnimmt und warum sie daher ein wichtiger Gegenstand der Forschung ist; einen Überblick über die historische Entwicklung der Verwaltungswissenschaft bzw. der Verwaltungswissenschaften in Deutschland haben; Zusammenhänge zwischen Verwaltungspraxis und Verwaltungswissenschaft erkennen; die Verwaltungswissenschaft im Kanon sozialwissenschaftlicher Konzepte und Disziplinen einordnen können.
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Die Rolle der Verwaltung im politischen Prozess
2.1.1 Politik als Policy-Making
Grundlegend für das politik- und sozialwissenschaftliche Verständnis der öffent- Politik als Policylichen Verwaltung ist eine bestimmte Interpretation von Politik, nämlich Politik Making als „Policy-Making“, als Versuch der Be- und Verarbeitung gesellschaftlicher Probleme. In einer klassischen Definition von Fritz W. Scharpf „als den Prozess also, in dem lösungsbedürftige Probleme artikuliert, politische Ziele formuliert, alternative Handlungsmöglichkeiten entwickelt und schließlich als verbindliche Festlegung gewählt werden“ (Scharpf 1973b, S. 15). Politik wird logisch als eine Abfolge von Schritten konzipiert, die mit der Artikulation und Definition von Problemen anfängt und irgendwann mit der verbindlichen Festlegung von politischen Programmen und Maßnahmen und deren Umsetzung beendet wird (vgl. zu diesem Abschnitt ausführlich und mit weiteren Hinweisen Jann 1984, Jann/ Wegrich 2003). In diesem Prozess spielt die öffentliche Verwaltung ohne Zweifel eine wichtige Rolle, die Frage ist nur welche? Mit genau dieser Frage beschäftigt sich die Verwaltungswissenschaft. 21
systemtheoretische Betrachtung
Ausgangspunkt dieser Fragestellung ist ein einfaches und schon beinahe banales Systemmodell des politischen Prozesses, wie es ursprünglich von David Easton vorgeschlagen wurde (Easton 1965). Danach reagiert das politisch-administrative System (PAS) auf „Inputs“, z.B. Anforderungen und Unterstützung durch Wähler, Parteien und Interessengruppen, und wandelt diese in „Outputs“, z.B. Entscheidungen, Gesetze und andere staatliche Aktivitäten um. Diese systemtheoretische Betrachtung ist in der Politikwissenschaft seit den sechziger Jahren vor allem deshalb populär, weil alle anderen Versuche analytisch überzeugend zu bestimmen, was eigentlich „Politik“, „Verwaltung“ oder „Staat“ ausmacht und unterscheidet, unbefriedigend blieben. In einer systemtheoretischen Betrachtung wird das PAS als ein Teilsystem der Gesellschaft betrachtet, das für dieses wichtige Funktionen zur Erhaltung oder auch Weiterentwicklung des Gesamtsystems übernimmt. Einfach ausgedrückt: Das PAS übernimmt diejenigen notwendigen Funktionen (etwa Konfliktschlichtung, Sicherheit, Umverteilung), ohne die jede Gesellschaft zusammenbrechen würde. Dabei wurde ganz bewusst, wie das populäre Kürzel PAS andeutet, nicht zwischen den Teilsystemen Politik und Verwaltung unterschieden, weil angenommen wurde, dass beide viel zu eng verflochten seien, um sie – zumindest auf einfache Weise – sinnvoll zu trennen. Zunächst bedeutete dies vor allem, dass die Politikwissenschaft die Verwaltung (wieder) entdeckt hatte. Abbildung 1: Eastons „Simplified Model of a Political System“
Quelle: nach Easton 1965 unterschiedliche Dimensionen des Politikbegriffs
Nun ist allerdings auch einleuchtend, dass Politik als Prozess der Problemverarbeitung für das gesamtgesellschaftliche System nicht die einzig mögliche oder sinnvolle Auffassung von Politik ist. Man kann den Prozess aus dem Blickwinkel der Problemverarbeitung analysieren, etwa wie diese Problemverarbeitung organisiert ist und gelingt, wer in welcher Rolle dabei beteiligt ist und was ggfs. zu verbessern wäre, aber dies bedeutet nicht, dass Politik nach Anlass und Ergebnis und auch im Verständnis der beteiligten Akteure nur oder auch nur vorrangig ein Problemverarbeitungsprozess ist (so schon Mayntz 1982, S. 74ff). In der Politik geht es, wie jeder Blick in die Zeitung oder das Fernsehen zeigt, auch 22
um Machterhalt, um Selbstdarstellung oder gelegentlich auch nur um Unterhaltung. Dies wird deutlich, wenn man sich die unterschiedlichen Bedeutungen des Terminus „Politik“ in der deutschen Sprache vor Augen führt. Zum besseren Verständnis dieser unterschiedlichen Dimensionen des Politikbegriffs ist es hilfreich, an der Mehrdeutigkeit des deutschen Wortes „Politik“ in der englischen Sprache anzuknüpfen, in der Politik wahlweise mit Politics, Polity oder Policy übersetzt werden kann (Böhret/Jann/Kronenwett 1988: S. 3ff): Politics bezeichnet den durch Interessengegensätze gekennzeichneten Prozess der Austragung von Konflikten und der Verteilung von Macht und Einfluss. Diese Dimension ist die sichtbarste und wird, zumal im Deutschen, oft mit dem vieldeutigen Politikbegriff gleichgesetzt. Die klassischen Fragen der Politikwissenschaft (Wer kann seine Interessen artikulieren und durchsetzen? Welchen Einfluss haben politische Institutionen und Organisationen? Welche Mechanismen der Konfliktregelung gibt es?) wie auch zentrale Begriffe (Macht, Konsens, Herrschaft) sind hier zentral. Polity meint demgegenüber die formale Dimension der Politik, d.h. die Ordnung des politischen Systems, des Normengefüges und der Institutionen, in denen politische Prozesse ablaufen4. Es geht hier um Verfahren und Regeln, und zwar sowohl formelle wie informelle Institutionen und Normen (z.B. Verfassungen, Gesetze, Vorschriften, aber auch politische Kultur und politische Traditionen), die sowohl Voraussetzung (Weichenstellung) wie Ergebnis (geronnene Politik im Sinne von Politics) sein können. Policy meint schließlich die inhaltliche Dimension von Politik, d.h. die Art und Weise der politischen Problemverarbeitung, der staatlichen Aktivitäten, kurz die Politikinhalte. Im Deutschen wird diese Bedeutung vor allem in zusammengesetzten Ausdrücken deutlich, wenn man etwa von Sozialpolitik, Arbeitsmarkt- oder Klimapolitik spricht. Im Zentrum steht hier die Frage nach den Gegenständen, Zielen und Instrumenten von Politik, es geht um die verschiedenen Möglichkeiten der Aufgabenerfüllung und der Gestaltung gesellschaftlicher Verhältnisse durch Staat und Politik.
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So lautet der Titel eines der bekanntesten englischen Lehrbücher über das deutsche politische System „The German Polity“ (Conradt 2005).
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Abbildung 2:
Bezeichnung Politics
Dimensionen des Politikbegriffs
Dimension Prozess Zentrale Konzepte Macht Konflikt und Konsens Durchsetzung Normen Institutionen Ordnung Problemlösung Ziele Gestaltung Erscheinungsformen Interessenkonflikte Machtkämpfe Verfahrensregeln Verfassungen Recht Programme Budgets Aktivitäten
Polity
Form
Policy
Inhalt
Quelle: nach Böhret/Jann/Kronenwett 1988, S. 7
Offensichtlich hängen diese drei Dimensionen der Politik eng miteinander zusammen, Policies sind Ergebnis politischer Konflikte in bestimmten institutionellen Rahmen, und beeinflussen wiederum diese Auseinandersetzungen und Rahmenbedingungen. Dennoch ist es sinnvoll, diese drei Dimensionen zu unterscheiden, weil ansonsten oft unklar ist, was mit „Politik“ eigentlich gemeint ist. Im Englischen kann man von „the politics of labour market policy“ sprechen, und meint damit die Auseinandersetzungen über die Inhalte der Arbeitsmarktpolitik, während diese Unterscheidung im deutschen (wie übrigens auch in den romanischen Sprachen) umgangssprachlich nicht möglich ist. Policy-Forschung Die „Entdeckung“ von Policies und Policy-Making als Gegenstand der Politikwissenschaft hat aber nicht nur zur Etablierung eines eigenen, sehr produktiven Teilbereichs der Politikwissenschaft geführt, nämlich der Policy-Forschung oder auf Deutsch Politikfeldforschung (als Lehrbücher siehe Schubert/Bandelow (Hrsg.) 2003, Schneider/Janning 2006), sondern war auch entscheidende Inspiration für die Entwicklung der modernen Verwaltungswissenschaft. Hintergrund war – in Deutschland Anfang der siebziger Jahre, in den USA schon einige Zeit früher – ein doppeltes Unbehagen an klassischen Vorstellungen und Vorgehensweisen sowohl der Politikwissenschaft wie der juristischen Staats- und Verwaltungslehre. An der Politikwissenschaft wurde kritisiert, dass sie sich zu sehr auf die Input-Seite des politischen Systems konzentriere, also im Sinne von Eastons Systemmodell (s. o.) fast ausschließlich auf demands and support, auf Unterstützung des politischen Systems und die an es herangetragenen Anforderungen. Problematisiert und untersucht wurden so Wahlen, Parteien, Interessengruppen, Eliten, Parlamente, Pluralismus bis hin zur politischen Kultur, während der eigentliche Output, also beispielsweise Gesetze, Programme, Budgets, politische und/oder administrative Maßnahmen nicht in das Interesse der Politikwissenschaft gerieten – genauso wenig wie die Prozesse und Strukturen von Regierung und Verwaltung, der black box, in der demands and support in decisions and actions umgewandelt werden. instrumentelle Sicht Eine ähnliche Kritik richtete sich gegen die traditionelle, normative – in weider Verwaltung ten Teilen juristisch geprägte – Verwaltungslehre, die der öffentlichen Verwaltung in diesem Prozess lediglich ausführende Funktionen zuwies. Nach diesem weitgehend instrumentellen Verständnis der Verwaltung sind prinzipiell nur die politisch verantwortlichen Organe – Parlamente, Regierungen, Gemeinderäte, Bürgermeister – mit politischen Entscheidungen befasst. Verwaltung hat und soll in dieser Perspektive mit Politik nichts zu tun haben. Gegenüber dieser normati24
ven – und wirklichkeitsfremden – Annahme, die allein die formelle Entscheidungskompetenz betrachtet, erlaubt der Politikbegriff des Policy-Making die Untersuchung und Identifikation der tatsächlichen Entscheidungen in diesem Auswahlprozess. Wiederum in der klassischen Formulierung von Scharpf:
„In so angelegten Untersuchungen kann der Entscheidungsbeitrag der Bürokratie heraus gearbeitet werden; es kann gezeigt werden, welche Probleme verdrängt, welche Ziele vernachlässigt und welche Handlungsalternativen in der Phase der Entscheidungsvorbereitung von der Verwaltung bereits ausgeschieden wurden, ehe irgendein verantwortlicher Politiker mit dem Entscheidungsvorschlag befasst war. Untersuchungen dieser Art brauchen auch nicht bei der formellen Entscheidung einer gesetzgebenden Körperschaft oder eines Ministers ihr Ende finden, sondern sie können in die Durchführungsphase hinein ausgedehnt werden und dann zeigen, wie viele Fragen durch die formelle politische Entscheidung noch nicht entschieden wurden und wie nun der engere oder weitere Handlungsrahmen durch die Verwaltung inhaltlich ausgefüllt oder verändert wird.“ (Scharpf 1973b, S. 16).
Die besondere Bedeutung der Verwaltung ergibt sich also aus der plausiblen Vermutung, dass in einem modernen, hoch komplexen und differenzierten öffentlichen Sektor die „Politik“ mit ihren Akteuren und Institutionen in Regierungen, Parlamenten und Parteien nur einen kleinen Teil – und bei quantitativer Betrachtung vermutlich den weitaus kleineren Teil – der insgesamt produzierten Entscheidungen bestimmen kann. Programmatisch wurde so „Verwaltungswissenschaft als Teil der Politikwissenschaft“ definiert und etabliert (siehe ausführlich unten 2.4).
2.1.2 Der Policy Cycle und die Verwaltung
Eine wichtige Grundlage der Policy-Forschung ist die Unterteilung des politi- unterschiedliche schen Prozesses in unterschiedliche Phasen (als Überblick Jann/Wegrich 2003). Phasen Inspiriert durch eine frühe Unterscheidung von Lasswell (1956) werden gewöhnlich folgende Phasen unterschieden: Problemwahrnehmung und Agenda Setting, also die Wahrnehmung, Auswahl und Festlegung derjenigen sozialen Phänomene, die vom politischen System als zu bearbeitende Probleme (issues) betrachtet werden: Was kommt wie auf die politische Tagesordnung? Politikformulierung und Entscheidung, d.h. der Prozess, in dem politische Ziele und Programme formuliert und schließlich verbindlich beschlossen werden: Welche politischen Ziele sollen künftig wie erreicht werden? Politikdurchführung und Implementation, d.h. der Prozess der Umsetzung politischer Zielsetzungen und Programme mit Hilfe unterschiedlicher Instrumente (etwa Recht, Geld, Information etc.): Wie wird Politik umgesetzt? Evaluation und Wirkungsforschung, also die Überprüfung der direkten Wirkungen (impact) und die indirekten Auswirkungen staatlicher Aktivitäten (outcomes), einschließlich nicht-intendierter und negativer Ergebnisse: War die Policy erfolgreich? Was hat sich eigentlich warum geändert? Schließlich Terminierung, d.h. die Beendigung einer Politik, entweder weil sie erfolgreich war (Problem beseitigt) oder gerade auch nicht (Ziele verfehlt).
25
Dabei können diese verschiedenen Phasen des Policy-Making zum einen als logisch und zeitlich lineare Folge aufgefasst werden (erst werden Probleme definiert und auf die Agenda gesetzt, dann werden Politikinhalte formuliert, umgesetzt, evaluiert, und schließlich, wenn die Policy erfolgreich war – oder auch gerade wenn sie nicht erfolgreich war –, wird sie terminiert). Denkbar ist aber auch die Darstellung als Kreis, als Policy-Cycle, der ohne eindeutigen Anfang oder Ende fortwährend stattfindet (vgl. Jann 1981). Beides sind allerdings, und das ist wichtig zu erkennen, offenkundig idealtypische Darstellungen, die helfen sollen, politische Prozesse besser zu beschreiben, zu analysieren und zu verstehen, und keineswegs realistische Abbildungen der Wirklichkeit, zumal diese Phasen ja im Kern die klassischen Schritte eines „rationalen“ Entscheidungsprozesses nachvollziehen (siehe Jann/Wegrich 2003, S. 95ff). Policy-Cycle als Die kreisförmige Betrachtung verdeutlicht diese idealtypische und modellModell des hafte Auffassung, denn Policy-Prozesse weisen eher selten eindeutige Anfänge politischen Prozesses und Abschlüsse auf. Zum einen werden Policies nur ausnahmsweise einer systematischen Evaluierung unterzogen, die dann zu einer Reformulierung oder gar Terminierung führen würde, zum anderen werden Policies selbstverständlich auch ohne systematische Evaluation „schon immer“ überprüft, kontrolliert und verändert – gelegentlich sogar abgeschafft. Policies, Politikinhalte werden ständig (re)formuliert, durchgeführt, evaluiert und verändert, allerdings in einem vielfältig verflochtenen, nicht eindeutig abgrenzbaren und durchschaubarem Prozess, der prinzipiell nie abgeschlossen ist. unterschiedliche Phasen
Abbildung 3:
Der idealtypische Policy-Cycle
Quelle: Jann 1981
26
Die Betrachtung des politischen Prozesses als eines nie – oder doch nur selten Bedeutung der durch Termination – endenden Prozesses lenkt die Aufmerksamkeit allerdings Verwaltung auch auf die Bedeutung der Verwaltung. Denn es ist offenkundig, dass die öffentliche Verwaltung, öffentliche Organisationen und ihre Mitarbeiter, in allen diesen Phasen eine wichtige, wenn nicht entscheidende Rolle spielen. Verwaltungsorganisationen und ihre Mitglieder sind wichtige Akteure in allen Phasen des Policy Cycle. Gleichzeitig sind Strukturen und Prozesse der Verwaltung wichtige Einflussfaktoren für die Inhalte und Ergebnisse politischer Prozesse und staatlichen Handelns: So werden Probleme nicht allein durch die Politik, sondern sehr oft durch professionelle Mitarbeiter (und Interessen) der Verwaltung definiert und auf die politische Tagesordnung gesetzt (etwa im Bereich der Sozial- oder Bildungspolitik), man spricht hier von politischem vs. bürokratischem, oder inside vs. outside Agenda Setting. Offenkundig spielt die Verwaltung (z.B. in der Form der Ministerialverwaltung) auch eine entscheidende Rolle im Rahmen der Politikformulierung, also bei der Formulierung, Aushandlung und Auswahl politischer Alternativen, bis hin zu „Formulierungshilfen“ gegenüber parlamentarischen Ausschüssen. Gesetzes-, Satzungs-, und Haushaltsentwürfe kommen in aller Regel aus der Verwaltung, auch und gerade auf der kommunalen Ebene. Hier gibt es z.B. das Phänomen der dezentralen Programmentwicklung (Alternativen werden weitgehend vom Apparat, nicht von der politischen Führung ausgewählt und bewertet), oder auch der „eisernen Dreiecke“ (enge Verbindungen und Übereinstimmungen zwischen Interessengruppen, den jeweiligen Fachpolitikern und den zuständigen Behörden, etwa im Bereich der Agrar-, Sport- oder Umweltpolitik). Auch bei der Umsetzung politischer Programme verfügt die Verwaltung über erhebliche Handlungsspielräume, man spricht hier z.B. von street-levelbureaucrats, die politische Programme ggfs. ganz anders interpretieren und implementieren als ursprünglich intendiert, die aber vielleicht auch erst dadurch den Erfolg dieser Maßnahmen gewährleisten. Ein modernes Schlagwort ist die „kooperative Verwaltung“, die z.B. mit Adressaten Lösungen aushandelt, obwohl sie eigentlich in der Lage wäre, Entscheidungen einfach juristisch durchzusetzen (etwa im Umweltschutz). Und schließlich werden Erfolg oder Misserfolg eines politischen Programms auch und vor allem durch die beteiligte Verwaltung wahrgenommen, definiert und damit evaluiert, da sie am ehesten über die relevanten Daten verfügt und diese auch analysieren und interpretieren kann. Wissenschaftliche Gutachten und Expertisen werden in aller Regel von der Verwaltung vorbereitet, in Auftrag gegeben und ausgewertet, Politikberatung ist daher oft vorrangig Verwaltungsberatung. Eine weitere Besonderheit unterstreicht die Bedeutung der Verwaltung, dass bestehende nämlich Policies in aller Regel nicht im luftleeren Raum entstehen, sondern fast Programme und Organisatioen immer schon auf bestehende Programme und Organisationen treffen, diese ergänzen, modifizieren oder, was wahrscheinlicher ist, mit diesen konkurrieren oder mit negativen und nicht vorhergesehenen Folgewirkungen interagieren. Wenn der öffentliche Sektor, wie in den letzten Jahrzehnten offenkundig, seine Aktivitäten ausweitet, ist zu erwarten, das Policy-Making schwieriger wird, denn 27
bereits bestehende Politikinhalte, Aktivitäten und Organisationen werden zu einem zentralen Element der Systemumwelt, nicht selten zu einer wichtigen Restriktion. Policies werden zur Ursache neuer Probleme (der Ausbau der Verkehrswege verstärkt etwa die Umweltverschmutzung), auf die wiederum mit neuen Policies reagiert wird. In allen diesen Prozessen spielt die öffentliche Verwaltung eine entscheidende und vermutlich zunehmend wichtigere Rolle (obwohl in letzter Zeit auch argumentiert wird, dass der Einfluss der klassischen Verwaltung zurückgedrängt wird, z.B. zugunsten externer Think Tanks oder unabhängiger Agencies, oder auch im Prozess der Privatisierung und des Outsourcing). Unbestritten ist aber, dass moderne politische Systeme ohne eine intensive Beschäftigung mit den Strukturen und Prozessen der Verwaltung und ihrer Entwicklung nicht analysiert und verstanden werden können. Gleichzeitig sind dies alles keineswegs vollständig neuartige Phänomene. Man kann sogar argumentieren, dass zumindest in Europa die Verwaltung als der professionelle Staatsapparat eine weitaus längere Geschichte hat, als die Politik, zumindest als das, was heute als demokratische Politik und deren Institutionen wahrgenommen wird. Um die Geschichte der wissenschaftlichen Beschäftigung mit dieser Entwicklung geht es im nächsten Abschnitt.
2.2
Lange Tradition politischer Wissenschaften
Gemeinsame historische Grundlagen: Staats- und Policeywissenschaft
Historisch ist Verwaltungswissenschaft in Deutschland untrennbar mit der Entwicklung der Staatswissenschaften verbunden. Normalerweise wird angenommen, dass Staatslehre und Staatsrechtslehre in Deutschland eine lange Tradition haben, während die Politik- und erst recht die Verwaltungswissenschaft erst nach dem Zweiten Weltkrieg durch den Druck der Alliierten und nach dem Vorbild der angelsächsischen Political Science und Public Administration im Rahmen der „Re-education“ eingeführt wurden. Diese Auffassung verkennt aber die lange Tradition dieser Wissenschaften in Deutschland. Zwar kann hier die Geschichte der Staats- und Politikwissenschaft nicht im Detail nachvollzogen werden, aber im Folgenden soll in groben Strichen kurz skizziert werden, welche Traditionslinien bestehen und welche unterbrochen wurden (zur gesamten Staats- und Politikwissenschaft ausführlich und sehr informativ Bleek 2001, s.a. Jann 1989 als Grundlage dieses Abschnitts und Schuppert 2003, insbesondere S. 345ff.). Ausgangspunkt der Geschichte der Verwaltungswissenschaft ist, wie fast immer im christlichen Abendland, Aristoteles. Im Fächerkanon der alten, mittelalterlichen Universität gab es ein Fach Politik, das neben Ethik und Ökonomik ein Teilgebiet der praktischen Philosophie war und auf der Grundlage der Nikomachischen Ethik von Aristoteles gelehrt wurde (vgl. zum Folgenden die Habilitationsschrift von Maier 1966, die hier in der Taschenbuchausgabe 1986 zitiert wird). Es ging um das „gute“ und „gerechte“ Leben. Im Vordergrund stand das normative Ziel und weniger die empirische Realität (Bleek 2001, S. 46f). Dies änderte sich in der Frühen Neuzeit, also etwa ab dem 16. Jahrhundert. Ausgangspunkt waren sozio-ökonomische Veränderungen. Mit der Krise der 28
mittelalterlichen Ständeherrschaft entwickelte sich der moderne Territorialstaat als Ordnungsstifter,
„der mit seiner Polizei immer tiefer in die bis dahin autonomen, jetzt aber zur Selbstordnung mehr und mehr unfähigen Sozialbereiche vordringt und so allmählich das gesamte innere Leben der Gesellschaft seinem Gebot unterwirft“ (Maier 1986, S. 259).
Polizei (normalerweise geschrieben als Policey) wurde in diesem Zusammenhang Inbegriff sämtlicher staatlicher Aktivitäten, also praktisch synonym mit Staat und Verwaltung, und es ist offenkundig, dass damit genau das gemeint war, was heute mit dem Begriff Policy umschrieben wird, die inhaltliche Dimension des Staatshandelns: „In der Frühen Neuzeit unterschieden sich die deutsche ‚Policey‘ und das englische ‚policy‘ nur durch einen Vokal und meinten weitgehend das gleiche, nämlich die öffentliche Tätigkeit“ (Bleek 2001, S. 73f, s.a. Heidenheimer 1986). Dies war die große Zeit der deutschen Policeywissenschaft im Sinne einer umfassenden Staats- und Verwaltungswissenschaft des absolutistischen Wohlfahrtsstaates, die mit Namen wie von Osse (1506-1577), von Seckendorf (1626-1692), und später dann von Sonnenfels (1733-1817) und vor allem von Justi (1717-1771) verbunden ist. Policeywissenschaft war in diesem Verständnis sowohl Gesetzgebungs-, Regierungs- und Verwaltungslehre, gleichzeitig auch „Staatswirtschaftslehre“, denn es ging um die umfassende wirtschaftliche und soziale Entwicklung der durch den 30jährigen Krieg verwüsteten Territorialstaaten, allerdings nicht als Verwaltungstechnik, sondern als Lehre von der inneren Staatsgestaltung zum Zweck des „guten Lebens“. Ihr Ausgangspunkt waren die empirisch wahrnehmbaren Staatstätigkeiten (so die Charakterisierung von Seckendorf durch Maier 1986, S. 290). Policey bedeutete in erster Linie staatliche Hilfe. Gleichzeitig gab es eine enge Verbindung zum sich entwickelnden Berufsbeamtentum. Die Policeywissenschaft wurde im 18. Jahrhundert als das neue Fach „Kameralistik“ über den Umweg besonderer Akademien an fast allen deutschen Universitäten eingeführt (den ersten Lehrstuhl gab es in Halle 1727), nachdem im Rahmen des aufgeklärten Absolutismus deutlich wurde, dass Beamte nicht nur juristische, sondern vor allem auch wirtschaftliche und verwaltungstechnische Kenntnisse benötigen. Die Orientierung an der Praxis staatlichen Handelns sorgte für Ansehen und Nachfrage, führte aber schließlich dazu, dass der Stoff der alten Kameralistik immer weiter wuchs. Es ist daher nicht verwunderlich, dass sich zunehmend eine Spezialisierung und Differenzierung durchsetzte. Im 19. Jahrhundert spaltete sich die alte Policeywissenschaft in drei Bereiche auf. Ein Zweig wurde die Kameralistik i.e.S als umfassende Lehre staatlichen Wirtschaftens, die Vorgängerin der heutigen Finanzwissenschaft (und noch heute werden öffentliche Haushalte, zumindest in Deutschland, nach dem kameralistischen System aufgestellt). Ein weiterer Zweig wurde die Ökonomik, die technische Fächer wie Land- und Forstwirtschaft, aber auch praktische Fächer wie Gewerbe-, Agrar- und Handelspolitik entwickelte und damit der Ursprung der theoretischen Volkswirtschaftslehre und der späteren Wirtschaftspolitik ist. Der dritte Bereich war schließlich noch einmal der Versuch der Rettung einer einheitlichen Policey- und Staatswissenschaft, wie er mit den Namen Robert von Mohl (1799-1875) und schließlich Lorenz von Stein (1815-1890) verbunden ist. Insbesondere bei von Mohl wird die entscheidende politische Neuerung des 19. Jahrhunderts deutlich, nämlich die Entwicklung des Liberalismus und damit 29
Aufspaltung in Kameralistik, Ökonomik und Staatswissenschaft
Staatswissenschaft zerfiel in Staatsrechtslehre und Volkswirtschaftslehre
Politische Gestaltung wird als unwissenschaftlich betrachtet
Verwaltungsrecht statt Verwaltungswissenschaft
des Rechtsstaats. Sein großes Werk heißt „Policeywissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates“ (1831ff.), und hier wird nicht nur das wohlfahrts- und sicherheitspolitische Handeln des modernen Staates noch einmal in seiner ganzen Breite dargestellt, sondern es werden gleichzeitig materielle und formale Rechtsstaatsgedanken ausformuliert. Der Staat soll die Bürger nicht bevormunden, sondern unterstützen und sich dabei auf den Vollzug von Gesetzen beschränken. Damit wird gleichzeitig der Grund zu einem rechtsstaatlichen Verwaltungsrecht gelegt. Lorenz von Stein hat mit seiner „Verwaltungslehre in 8 Theilen“ (1866-1884) und dem Konzept des „arbeitenden Staates“ noch einmal etwas Ähnliches versucht, aber im Prinzip ging die Entwicklung in eine andere Richtung. Die einheitliche Policey- und Staatswissenschaft, die durch von Mohl noch durch die Gründung der „Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft“ (1844)5 versucht wurde zusammenzuhalten, zerfiel vollends in einen ökonomischen und einen rechtlichen Teil, d.h. in Volkswirtschafts- und Staats(rechts)lehre. Regierungs- und Verwaltungslehre verschwanden oder wurden als extrem praxisorientierte „Kunde“ Beifächer der juristischen Fakultät, und auch Politik im Sinne der praktischen Philosophie fand keinen festen Platz mehr an der Universität (vgl. Ellwein 1986b, S. 17). Man muss sich verdeutlichen, dass dieses Verschwinden der Policey- und Verwaltungswissenschaft nur gut 150 Jahre zurückliegt. Es hängt zusammen mit der spezifisch deutschen Entwicklung im vorletzten Jahrhundert und der Etablierung des preußisch-deutschen Obrigkeitsstaates, in dem es dem Bürgertum nicht gelang, seine Interessen durch eine verantwortliche Regierung durchzusetzen, sondern allein im Rahmen des formellen Rechtsstaats. Die Gründe können hier nicht diskutiert werden, aber das Ergebnis ist wichtig: Gefragt waren „staatstragende“ d.h. auch staatsbildende Wissenschaften, insbesondere Staats- und Verwaltungsrecht, die die alte Policeywissenschaft und die steinsche Verwaltungslehre zurückdrängten bzw. gar nicht zur Entfaltung kommen ließen. Gleichzeitig, und sicherlich nicht unabhängig davon, wurden im Zuge des sich entwickelnden Liberalismus und Positivismus praktische Fragen nach Zielen, Zwecken und Inhalten politischer Gestaltung im Prinzip als unwissenschaftlich angesehen. Politik wurde als willkürliche Einmischung in gegebene Ordnungen aufgefasst, und schließlich wurden Politik und Ethik als „unwissenschaftlich“ und „bloß praxisbezogen“ aus der wissenschaftlichen Staatslehre verbannt (Kriele 1981, S. 16), während die empirischen Fragestellungen sich in einer Reihe selbstständiger Disziplinen (Wirtschaftswissenschaften, Soziologie) verselbständigten, die aufgrund des Postulats der Methodenreinheit gar kein Interesse daran hatten, sich mit Fragen praktischer Politik, d.h. mit Wertungen zu befassen. Gefragt waren normative Staatslehren, aber nicht empirische Verwaltungs- oder gar Politikwissenschaft. Die Trennung zwischen normativen, d.h. vor allem juristischen, und empirischen, d.h. „seins-wissenschaftlichen“ Fragen, wird besonders in den Staatslehren des deutschen Kaiserreichs deutlich, vor allem bei Laband (1876ff.), dem Begründer des staatsrechtlichen Positivismus (vgl. Friedrich 1986), aber auch bei Jellinek (1900), der Rechtslehre und Soziallehre vom Staat unterschied. Beide Bereiche wurden getrennt behandelt, wobei das Schwergewicht auf der juristi5 Die Zeitschrift heißt inzwischen „Journal of Institutional and Theoretical Economics“ JITE.
30
schen und normativ-dogmatischen Betrachtungsweise lag. Im Sinne des Rechtspositivismus sollte das Recht als lückenloses System von Normen entwickelt werden, unabhängig von der gesellschaftlichen Realität. Das gesamte konkrete staatliche Handeln wurde damit in Rechtsverhältnisse aufgelöst, d.h. statt um Agrar-, Sozial- oder Verkehrspolitik (im Sinne von Policies) ging es zukünftig um Agrar-, Sozial- und Verkehrsrecht. Dies ist der Ausgangspunkt des Siegeszugs des speziellen Verwaltungsrechts in Deutschland, das praktisch als Ersatz für eine empirische Verwaltungswissenschaft diente. Dabei ist die Leistung der deutschen Rechtswissenschaft, nämlich das Ganze der Staatstätigkeit unter rechtlichem Aspekt faktisch oder zumindest vermeintlich systematisch erschließbar gemacht und gleichzeitig den Staat als „Rechtsstaat„ unter dem (von ihm geschaffenen) Recht etabliert zu haben, durchaus bemerkenswert (Ellwein 1986b, S. 4). Der ideologische Hintergrund dieser Auffassungen ist allerdings auch offen- Staatshandeln wird kundig. Nur nach der in Deutschland gescheiterten bürgerlichen Revolution und als Recht und nicht als Politik angesehen unter den stabilen und von oben regulierten Verhältnissen des wilhelminischen Kaiserreichs konnte die Vorstellung entstehen, dass Staatshandeln in erster Linie Recht und nicht Politik ist (Sontheimer 1976, S. 75). Legitimationsprobleme, z.B. Willensbildung und Demokratie, aber auch Fragen nach Effektivität oder Effizienz staatlichen Handelns konnten von dieser Staats(rechts)lehre ignoriert werden, und genau hier liegt daher ein Ursprung für die Überhöhung von Staat und Recht in Deutschland, für die Demokratieferne des Staates und die Staatsferne der Demokratie sowohl auf der linken wie auch rechten Seite des politischen Spektrums (vgl. Seibel 1986). Der Staat, nicht das politische Handeln der Bürger und erst recht nicht die Verwaltung steht im Zentrum der Aufmerksamkeit, Politik ist „Kunst“ (wenn nicht „schmutzig“), und man sollte sich lieber von ihr fernhalten. Erst gegen Ende der Weimarer Republik wurden diese ja eindeutig an einen un- oder vor-demokratischen Obrigkeitsstaat gebundenen Vorstellungen überwunden. Staatsrechtslehrer dieser Zeit schrieben Staats- und Verfassungslehren, die nichts anderes als Politikwissenschaft waren:
„In der Weimarer Republik erwarben sich deutsche Rechtswissenschaftler wieder ein Verständnis dafür, daß die rechtliche Ordnung aus einem politischen Machtkampf resultiert und durch ihn in der Schwebe gehalten wird, und daß die Rechtsordnung ebenso sehr auf die soziale Wirklichkeit einwirkt wie umgekehrt“ (Sontheimer 1976, S. 75; siehe auch ders. 1967; zusammenfassend zu diesen Theorien Staff 1981).
Carl Schmitt, Rudolf Smend und Hermann Heller, um nur die bedeutendsten zu nennen, waren nicht nur Staatsrechtslehrer, sondern politische Staatstheoretiker, allerdings ohne sich allerdings unbedingt als solche erkennen zu geben.6 Eine etablierte Politikwissenschaft gab es nicht, und das Prestige der juristischen Staatsrechtslehre war natürlich nicht unwillkommen. Das gleiche gilt für die
6
Dies gilt nicht für Herman Heller, der für die erste Encyclopaedia of the Social Sciences (E.R.A. Seligman et.a1. eds., New York 1934) den Beitrag über „Political Science“ verfasste, und der in seiner Staatslehre häufig den Ausdruck „Political Science“ verwendet. Er wollte diesen offensichtlich vor Drucklegung durch ein deutsches Pendant ersetzen, ist aber vorher verstorben. Der Herausgeber hatte dafür den etwas unbeholfenen Begriff „Politikologie“ eingesetzt, der aber in der Neuausgabe durch „politische Wissenschaft“ ersetzt wurde (Heller, Gesammelte Schriften, 93ff.).
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Verwaltung: Normatives Verwaltungsrecht war die Königsdisziplin, empirische Verwaltungslehre allenfalls „Hilfswissenschaft“. Problematische Rolle Auf die sehr problematische Rolle, die Staats- und Verwaltungsrechtler bei von Staatsrechts- der Zerschlagung der Weimarer Republik und der Etablierung, Rechtfertigung lehrern und Stabilisierung der Nazi-Diktatur gespielt haben, kann hier nicht gesondert eingegangen werden (vgl. z.B. Staff 1978: 147ff. m.w.A.). Erwähnt werden soll nur, dass die These, der Niedergang der Weimarer Republik sei vor allem durch den juristischen Positivismus unterstützt worden, zumindest zweifelhaft ist. Es waren nicht Positivisten wie Anschütz und Kelsen, die die Diktatur mit Hilfe fragwürdiger Theorien vorbereiteten und schließlich unterstützten und rechtfertigten, sondern gewissenlose und/oder opportunistische Ideologen vom Schlage eines Carl Schmitt, die für jegliches Unrecht, von der totalitären Diktatur bis hin zum brutalen Antisemitismus und unbedingten Führerbefehl, eine „rechtliche“, in Wirklichkeit aber politische Begründung lieferten (zur „Demokratietheorie“ Carl Schmitts siehe Böhret/Jann/Kronenwett. 1988, S. 222ff. m.w.A.). Interessanter- und auch merkwürdigerweise spielte die bis heute wichtigste und grundlegendste sozialwissenschaftliche Verwaltungstheorie, nämlich Max Webers Bürokratietheorie, die 1922 posthum in dem berühmten Werk „Wirtschaft und Gesellschaft“ veröffentlicht wurde, in der deutschen Verwaltungswissenschaft der Zwischenkriegszeit keine Rolle. Sie wurde damals allein als Herrschaftssoziologie wahrgenommen, und die hatte für Juristen für das Verständnis von Verwaltung per definitionem keine praktische Relevanz. Tatsächlich haben sich die grundlegenden Einsichten Webers daher auch erst nach dem Zweiten Weltkrieg, zum Teil über den Umweg der USA, in Deutschland durchgesetzt (siehe zu Weber unten Kap. 4.1).
2.3
Entwicklungen in der Bundesrepublik
Vor diesem sicherlich sehr knapp skizzierten Hintergrund muss die Entwicklung der Politik- und Verwaltungswissenschaft in der Nachkriegszeit gesehen werden. Auf der einen Seite gab es eine beinahe ungebrochene Traditionslinie auf juristischem Gebiet, die sich durch Namen wie Maunz (Staatsrecht), Forsthoff (Verwaltungsrecht) und Koellreutter (Staatslehre) veranschaulichen lässt, die alle aktive Apologeten und Ideologen des Nationalsozialismus gewesen waren. Aktive wissenschaftliche und politische Unterstützung des Faschismus war, außer in einigen wenigen extremen Fällen, kein Hinderungsgrund für die Fortsetzung einer staats- und/oder verwaltungsrechtlichen Karriere in der Bundesrepublik. Gerade deshalb wurde von den Alliierten, aber besonders auch von den zurückkehrenden Emigranten, die Einführung einer unbelasteten, empirischen Politikwissenschaft und eines unbelasteten Berufsbeamtentums für so wichtig gehalten (s.a. unten 5.1). Diese grundsätzlich neue Orientierung führte allerdings dazu, dass sich Staatslehre, Staats- und Verwaltungsrecht auf der einen und Politik- und Verwaltungswissenschaft auf der anderen Seite weitgehend unabhängig voneinander entwickelten.
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2.3.1 Staatsrechtslehre und Allgemeine Staatslehre
Im Staats- und Verwaltungsrecht geht es, wie im gesamten öffentlichen Recht, Staats- und um Aufbau, Organisation und rechtliche Ausgestaltung von Staat und Verwal- Verwaltungsrecht tung. Ausgangspunkt ist die Interpretation der Verfassung und anderer Normen. Allerdings können Verfassungsnormen nicht ohne politische Leitideen und ohne Berücksichtigung der sozialen Realität interpretiert werden. Das Grundgesetz ist „alles andere als ein offenes Buch, das jeder des (juristischen) Lesens Kundige“ nur zu studieren brauchte, um klare und eindeutige Aussagen zu enthalten.
„Der Interpret bedarf (...) angesichts der generalklauselartigen Weite gerade vieler besonders wichtiger Bestimmungen des Grundgesetzes zur Auslegung eines Rückgriffs auf ein geschultes Vorverständnis, in das auch zentrale Bereiche der staatstheoretischen Ideengeschichte eingehen, die in den Bestimmungen des Grundgesetzes wie in einem Resonanzboden mitschwingen“ (Arnim 1986, S. 14).
Dazu wird gleichzeitig rechtlich und empirisch argumentiert, d.h. ein tradierter Zentrale Fragen Kanon von Themen wird formal abgehandelt (Staatsvolk, -gebiet, -organe, -verbindungen usw.), und es werden Aussagen gemacht über die gesellschaftliche und staatliche Wirklichkeit, z.B. über Funktionsbedingungen und Auswirkungen staatlicher Institutionen. Die rechtlichen und ideengeschichtlichen Teile der Staatslehren sind eher unproblematisch, denn dabei handelt es sich um weitgehend abgeschlossene Problemkreise. Problematischer sind schon die historischen Generalisierungen, da hier über empirische Tatbestände und normative Begründungen des modernen, „arbeitenden“ Staates generelle Aussagen gemacht werden, die sich die meisten empirisch orientierten Sozialwissenschaftler nicht zutrauen würden. Ein richtiger Staatslehrer wie der spätere Bundespräsident Herzog war sich sogar sicher, dass man von den Sozialwissenschaften nichts zu lernen braucht:
„Es gibt kaum eine Frage des Staatslebens und der Staatsgestaltung, die nicht zumindest unter rechtlichen Gesichtspunkten schon einmal erörtert worden wäre und deren Lösung durch die Rechtsdogmatik infolgedessen nicht unmittelbar in die Überlegungen der Staatslehre eingebracht werden könnte. Deshalb ist eine auf der Rechtsdogmatik als Erfahrungsgrundlage aufbauende Staatslehre wohl noch auf Generationen hinaus zu detaillierten und exakteren Aussagen über die Probleme des Staates imstande als die notwendigerweise auf empirischen Erfahrungen beruhende Politikwissenschaft„ (Herzog 1971, S. 32).
Rechtsdogmatik als Erfahrungsgrundlage ist aus dieser Sicht rein empirischen Aussagen überlegen. Nun ist gegen philosophische und ethische Begründungen des Staates, seiner Organisationen und Aktivitäten nichts einzuwenden, aber diese dürfen nicht als empirische Wahrheiten angesehen werden. Die Bedeutung der juristischen Staatslehre liegt also zusammenfassend darin, dass hier eine normative politische Theorie von Staat und Verwaltung entwickelt wird, die qua vielfältiger Verbindungen zwischen Staats(rechts)lehre, Verfassungs- und Verwaltungsrecht und -justiz und der führenden Stellung von Juristen in Politik und öffentlicher Verwaltung dazu führt, dass
„eine Art demokratisch nicht kontrollierte Nebengesetzgebung entstanden (ist). Die Wissenschaftler entwerfen Denkmuster, Doktrinen und Ideologeme, die von schlichten Erfindungen über Auslegungen contra legem bis zu echten Interpretationen reichen. Als zur herrschenden Meinung formierten Ansicht im Schrifttum wird sie von der Justiz mit höchstem Geltungsanspruch in vielen (...) Fällen in die Rechtspraxis umgesetzt“ (Fangmann 1981, S. 215, zitiert bei Hammans 1987; vgl. auch Wesels Essay [1981] über Entstehung und Bedeutung der „herrschenden Meinung“ in der Jurisprudenz).
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Weitgehenden Einfluss auf politische Realität
Die Einübung solcher theoretischen Denk- und Argumentationsmuster in der öffentlich-rechtlichen Ausbildung und Tätigkeit und die permanente Produktion von Kommentaren und anderen Publikationen verschafften den Staats(rechts)lehrern einen weit über ihren Wissenschaftsbereich hinausgehenden Einfluss auf die politische Realität, insbesondere der Verwaltung, gerade weil die Verfassungsinterpretation monopolisiert wurde (vgl. Voigt/Luthardt 1986, S. 135). Auffallend ist, dass diese Aufgabe der Staatslehre, nämlich zukünftigen „Staatsdienern“ eine solide Grundbildung zu vermitteln, in anderen Kulturkreisen von der Politik- und Verwaltungswissenschaft wahrgenommen wird. In den USA ist es z.B. der normale Weg, dass ein zukünftiger Jurist auf dem College Political Science als Hauptfach studiert, um dann als graduierter Student an eine Law School zu wechseln, und zukünftige Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes i.d.R. nicht Jura sondern z.B. Public Administration oder Public Policy an einer Graduate School studieren. Warum dies in der Bundesrepublik nicht durchgesetzt werden konnte, ja warum es bei uns lange zwei politische Grundbildungen und damit auch Verwaltungs-Wissenschaften gab, eine für Juristen (Staatslehre, öffentliches Recht und Verwaltungslehre) und eine andere vor allem für alle anderen Interessierten (Politik- und Verwaltungswissenschaft), soll im nächsten Abschnitt skizziert werden.
2.3.2 Regierungslehre, Regierungssystem und Innenpolitik
Orientierung an der angelsächsischen Political Science
Die nach der faschistischen Diktatur in der Bundesrepublik etablierte Politikwissenschaft knüpfte im Prinzip nicht an die Traditionen der politischen Staatslehre der Weimarer Republik oder an ältere deutsche Traditionen an, sondern orientierte sich in erster Linie am Vorbild der angelsächsischen Political Science. Diese Ausrichtung ist aus mehreren Gründen nur zu verständlich. Zum einen waren führende Vertreter der neuen westdeutschen Politikwissenschaft dort in der Emigration gewesen, hatten diese Wissenschaft kennen gelernt und zum Teil sogar mitgeprägt (obwohl die meisten von ihnen ursprünglich Juristen waren, z.B. Fraenkel, Kirchheimer, Loewenstein, Hermens, Neumann), und hatten gleichzeitig ein brennendes Interesse, an der Errichtung eines demokratischen Deutschland mitzuwirken, nicht zuletzt dadurch, dass das alte Gerede von der dem deutschen Wesen fremden westlichen Staatsform endlich aus der Welt geschafft wurde. Zum anderen war die Staatslehre und Staatsrechtslehre durch die Mitwirkung ihrer führenden Vertreter an der faschistischen Diktatur zumindest in den Augen dieser Wissenschaftler gründlich diskreditiert. Aber die Vorbehalte gegen die Staatslehre gingen tiefer, denn selbst wenn sie nicht offen faschistisch gewesen war, so schien sie doch Ausdruck einer kritikwürdigen Fixierung auf den Staat und dessen Überhöhung zu sein. Mit Staat verbanden sich Konzepte wie Obrigkeitsstaat oder Staatsräson, und damit wiederum Voraussetzungen des Faschismus. Verfassungs- statt Die neu etablierte Politikwissenschaft nahm daher nicht das Konzept des StaaStaatslehren tes als Ausgangspunkt, sondern orientierte sich am angelsächsischen Konzept des Government. Nicht der ahistorische und übergesellschaftliche Staat, sondern gerade die konkrete Ausgestaltung der gesellschaftlichen Organisation zum Zwecke der Wahrnehmung allgemeiner Aufgaben wurde problematisiert. In diesem Sinne haben auch die politikwissenschaftlichen „Gründerväter“ Staatslehren geschrieben, aber sie nannten sie nicht Staatslehren, sondern eher „Verfassungsleh34
ren„ (Loewenstein 1958; Hermens 1964) bzw. „Verfassungsstaat der Neuzeit“ (Friedrich 1953). Friedrich drückt die gewollt andere Orientierung deutlich aus:
„Gegenstand und Methode der Wissenschaft von der Politik sind in Kürze schwer zu kennzeichnen. Ihr Gegenstand ist natürlich der „Staat“, aber man darf sich nicht mehr darunter vorstellen, als das, was das englische government meint. Es handelt sich um die Formen der Herrschaft. Jede metaphysische Verabsolutierung des Staatsbegriffs ist der Betrachtungsweise entgegengesetzt, mit der der Gegenstand in diesem Buch untersucht wird; ein metaphysisches Absolutum kann nicht Objekt kritischer Tatsachenforschung sein. Um diese aber geht es“ (Friedrich 1953, S. VII).
Staatslehre war für die Gründer der Politik- und Verwaltungswissenschaft zu belastet, zu statisch, zu ahistorisch und zu undemokratisch. Stattdessen war Verfassungs- und noch mehr Demokratielehre gefragt, obwohl sich niemand traute, eine „Demokratielehre“ zu schreiben (siehe aber Friedrich 1959 und Ellweins „Politische Verhaltenslehre“ aus dem Jahre 1964). Wichtig sind nach diesem Verständnis Institutionen, und praktisch alle „Klassiker“ der deutschen Politikwissenschaft haben sich daher mit der Begründung, Erklärung und Beschreibung von politischen Institutionen auseinandergesetzt, z.T. sogar „Institutionenlehren“ vorgelegt (Gablentz 1965; vgl. zum folgenden die Zusammenfassung von Göhler 1987, S. 31ff.). Der Unterschied zu den juristischen Staatslehren wird schon oberflächlich deutlich. Während man dort vom allgemeinen Wesen des Staates zu seiner konkreten Ausgestaltung kommen will und so z.B. allgemeine Prinzipien historisch und normativ erläutert und vielleicht ganz zum Schluss auf ein paar Seiten auf die konkrete Ausgestaltung in verschiedenen Ländern eingeht, gehen die vergleichenden Politikwissenschaftler gerade umgekehrt vor. Sie bekennen sich zum Programm des comparative government, der vergleichenden Analyse politischer Herrschaftsformen, dessen Übersetzung dann ja auch folgerichtig Vergleichende Regierungslehre wurde. Hier werden Staaten und deren zentrale Elemente einzeln abgehandelt und parallel beschrieben und analysiert, d.h. man gelangt von besonderen politischen Systemen zu allgemeinen Schlussfolgerungen. Die interessante Frage ist, inwieweit sich die Verfassungslehren der „Gründerväter“ gegen die etablierte Staatslehre durchsetzen konnten, ob sie zu Regierungslehren weiterentwickelt wurden, und was letztendlich an ihre Stelle trat. Zunächst ist anzumerken, dass das Programm der Gründerväter weitgehend erfüllt wurde. Die fünfziger und sechziger Jahre zeichnen sich durch eine Fülle von Studien über die Funktionsbedingungen eines demokratischen Staates, konkret der pluralistischen parlamentarischen Demokratie in der Bundesrepublik aus (siehe die Übersicht von Ellwein 1986a und auch Göhler 1987). Diese wurden auch in repräsentativen Lehrbüchern zusammengefasst, wobei aber i.d.R. das „Regierungssystem“ (Ellwein 1963) bzw. das „politische System“ (Sontheimer 1971) der Bundesrepublik Deutschland im Vordergrund standen. Es etablierte sich das Feld, das dann Regierungssystem oder etwas unglücklich Innenpolitik7 genannt wurde, in dem es um die Institutionen und Verfahren der politischen Herrschaft und Willensbildung geht. Die weitere Ausdifferenzierung und Zersplitterung der Politikwissenschaft in den sechziger und siebziger Jahren kann hier nicht weiter verfolgt werden
7 Der Begriff ist insofern unglücklich, als darunter ja auch spezielle Politikbereiche verstanden werden können („domestic policies“), also Sozial-, Gesundheits-, Familienpolitik usw.
Institutionenlehre
Vergleichende Regierungslehre
Regierungssystem und Innenpolitik
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(vgl. Ellwein 1986a, Bleek 2001). Festzuhalten ist, dass sowohl die vorherrschende empirische Ausrichtung wie eine gewisse normative Orientierungslosigkeit, die mit der Methode des kritischen Rationalismus zusammenhängt, dazu führten, dass von der Politikwissenschaft keine repräsentativen Staats- oder Regierungslehren verfasst wurden. Und auch die Verwaltung, der „arbeitende Staat“ geriet noch nicht richtig in ihr Aufmerksamkeitsfeld. Zunächst ging es um Demokratie, die Input-Faktoren des politischen Systems im Sinne des Eastonschen Modells, seine politische und demokratische Legitimation standen eindeutig im Vordergrund. Insbesondere war unklar, wo die Politikwissenschaft ihre wertende Orientierung, ihre Normen hernehmen sollte. Dabei wurde im Rahmen der Demokratie-, Parteien- oder Pluralismustheorie durchaus normativ argumentiert, aber eben nicht ausgehend von einem einheitlichen normativen Grundkonsens, nicht im Sinne einer einheitlichen Regierungslehre. Außerdem war nicht klar, ob diese Bemühungen eher im Bereich „Politische Theorie“ oder „Regierungssystem“ zu verorten waren.8 Forderung nach einer Natürlich wurde dieses Manko bemerkt, und es ist nicht weiter verwunderRegierungslehre lich, dass gerade ein normativ engagierter Politikwissenschaftler wie Wilhelm Hennis das Fehlen einer expliziten Regierungslehre in einem viel beachteten programmatischen Aufsatz 1965 anprangerte. Hennis nimmt seinen Ausgangspunkt in der Beobachtung, dass sich moderne Staaten durch drei Kriterien auszeichnen. Sie sind, wie von den Gründervätern herausgearbeitet, Verfassungsstaaten, sie sind demokratisch, aber hinzu kommt, dass sie soziale und wirtschaftliche Leistungen erbringen, sie sind „arbeitender Staat“, Leistungsstaat (Hennis 1965, S. 423f.). Genau hier sieht er das größte Versäumnis der politischen Wissenschaft. Bisher wurde Government nur als institutionalisierte Ordnung, nicht als Inbegriff von Tätigkeiten aufgefasst,
„aber nicht das Regierungssystem, sondern das Regieren scheint mir unter den modernen Bedingungen zum zentralen Problem der Politischen Wissenschaft avanciert zu sein und die Analyse seiner Technik ihre vordringliche Aufgabe“ (Hennis 1965, S. 424).
Hennis fragt, wie es kommt, dass Regieren von der Politikwissenschaft bisher weitgehend ignoriert worden war. Für ihn ist „Regieren das Erbringen einer Leistung“, und im Prinzip verlangt er nichts anderes, als dass sich die Politikwissenschaft nicht nur mit den Strukturen und Prozessen der modernen Regierung beschäftigen soll, sondern auch mit den durch sie hervorgebrachten Inhalten. Mit den oben eingeführten Begriffen geht es ihm also um eine Ausweitung von Polity und Politics hin zu Policies. Wenn Hennis als zentrale Fragestellung formuliert „Wie gewinnt ein Staat Handlungsfähigkeit, wie organisiert er seine Arbeit, welches sind die optimalen Instrumente zur Erfüllung seiner Aufgaben?“ (Hennis 1965, S. 429), ist damit nichts anderes als das Programm einer modernen Verwaltungswissenschaft formuliert, und es gibt auch schon Anklänge an die moderne Governance-Diskussion (siehe unter 2.5.3). Es ist eher tragik-komisch, dass aufgrund nicht zu verleugnender unterschiedlicher normativer und wissenschaftstheoretischer Grundüberzeugungen (und daraus folgender Abneigung der jeweiligen Nomenklatur bzw. des jeweiligen Jargons) diese offenkundigen Verbindungen zur Policy-Forschung, was die zentralen und interessanten Probleme
8 Das Lehrbuch „Innenpolitik und politische Theorie“ (Böhret/Jann/Junkers/Kronenwett, zuerst 1979) versucht genau diesen Punkt aufzugreifen, indem es unterschiedliche theoretische Ansätze zum Regierungssystem präsentiert und gleichzeitig die Bandbreite normativer Positionen illustriert.
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einer sozialwissenschaftlichen Betrachtung des Regierens angeht, ignoriert wurden. Zumindest vermied man es strikt, sich aufeinander zu beziehen. Hennis geht explizit von Politikfeldern aus und verknüpft sie mit dem ursprünglichen Anspruch einer umfassenden Regierungslehre:
„(...) nur dann, wenn wir die öffentlichen Aufgaben, die politischen Sachprobleme unserer Zeit: Gesundheitspolitik, Bildungspolitik, Bevölkerungspolitik, selbstverständlich die Wirtschaft, die alten Kameralien, wie sie unser Fach in der alten Polizeiwissenschaft zusammenfaßte, wieder in einen Bezug zu unserem Fach bringen, von uns mit Recht und Aussicht auf Erfolg der Anspruch angemeldet werden kann, an der Ausbildung der zukünftigen Beamten beteiligt zu werden“ (Hennis 1965, S. 431).
Durch die Analyse staatlicher Aufgaben (ein empirisch orientierter Wissen- Analyse staatlicher schaftler würde vielleicht den weniger normativ geladenen Begriff Aktivitäten Aktivitäten vorziehen) ergibt sich für Hennis die Chance,
„(...) in das System unseres Faches einiges dessen wieder hereinzuholen, was im Zuge seiner Auflösung in unverbundene Einzelwissenschaften im Laufe des 19. Jahrhunderts an Nationalökonomie, Finanzwissenschaft und die sonstigen kameralistischen Staatswissenschaften abgegeben worden ist“ (Hennis 1965, S. 430).
Für ihn gehört es zur Ironie der neueren Wissenschaftsgeschichte, dass ausgerechnet der Kernbereich der alten Politikwissenschaft, die Lehre vom guten und richtigen Regieren, der ihr von keiner anderen Wissenschaft streitig gemacht wurde, von der neueren Politikwissenschaft nicht aufgegriffen wurde. Als Ziel der neuen, nicht nur strukturell und prozedural, sondern auch inhaltlich orientierten Politikwissenschaft formuliert er:
„(...) was wir brauchen, sind Mediziner, Ingenieure, Pädagogen, Land- und Forstwirte, die politikwissenschaftlich denken können, und tunlichst auch Politikwissenschaftler, die von einer politisch bedeutsamen Materie, Gesundheit, Verkehr, Verteidigung, Bildung – was immer – eine wissenschaftlich begründete Kenntnis besitzen und imstande sind, auf Grund ihrer politikwissenschaftlichen Ausbildung diese Materie als öffentliche Aufgabe, d.h. unter dem Aspekt der Regierungstechnik, der politischen Willensbildung zu betrachten“ (Hennis 1965, S. 431f.).
Besser kann man das Programm einer policy-orientierten Politik- und Verwaltungswissenschaft und gleichzeitig einer policy-orientierten Aus- und Fortbildung für den öffentlichen Dienst gar nicht ausdrücken (vgl. Jann 1983; ders. 1987). Wir werden hierauf in Kapitel 2.4 zurückkommen.
2.3.3 Verwaltungslehre und Verwaltungswissenschaft
Erst Mitte der sechziger Jahre, praktisch gleichzeitig mit Hennis programmatischer Schrift, begann sich die deutsche Politik- und Sozialwissenschaft für den „arbeitenden Staat„ zu interessieren, und damit insbesondere auch für die öffentliche Verwaltung (vgl. zum folgenden ausführlich und mit genaueren Angaben Jann 1986; zu den Anfängen besonders Morstein-Marx 1968). Es erschienen mehrere grundlegende Schriften, die jeweils versuchten, sich dem neuen Feld aus einer besonderen Sichtweise zu nähern: in der von Morstein-Marx herausgegebenen „Verwaltung. Eine einführende VerwaltungswissenDarstellung“ (1965) ging es in Anlehnung an Max Weber und die amerika- schaftliche Klassiker nische Public Administration (und das entsprechende Lehrbuch, das 37
Morstein-Marx in der Emigration in den USA herausgegeben hatte, und das dort ein großer Erfolg war) um eine empirisch abgesicherte Darstellung der Strukturen und Funktionen moderner Verwaltungen, einschließlich normativer und präskriptiver Handlungsanleitungen; damit verwandt, aber eng an eine juristische Betrachtungsweise angelehnt, war Thiemes „Verwaltungslehre“ (zuerst 1967), der es ebenfalls um praktische Handlungsanleitungen ging, bei der aber die institutionellen und formalen Aspekte, die Sollstruktur der deutschen Verwaltung im Vordergrund standen; Maier versuchte in seiner Schrift über „Die ältere deutsche Staats- und Verwaltungslehre (Polizeiwissenschaft)“ (1966) in Übereinstimmung mit Hennis, an die älteren deutsche Traditionen anzuknüpfen; Luhmann bemühte sich um den Entwurf einer soziologischen „Theorie der Verwaltungswissenschaft“ (1966), als deren Grundlage er die funktionale Systemtheorie einführte; und schließlich formulierte Ellwein in seiner „Einführung in die Regierungsund Verwaltungslehre“ (1966) eine explizit empirische Betrachtungsweise, der es vor allem um die politischen Funktionen und den Machtzuwachs der Verwaltung ging. Im Prinzip sind damit die wichtigsten Orientierungen der deutschen Verwaltungswissenschaft skizziert, die sich allerdings seitdem ungleichgewichtig entwickelt haben. Anknüpfungspunkte an die Traditionen der deutschen Staats- und Verwaltungswissenschaft sind bisher spärlich geblieben. Zwar wird gelegentlich auf die alten Klassiker verwiesen, besonders auf Lorenz von Stein mit dem Schlagwort des „arbeitenden Staates“, aber von einer systematischen Einbeziehung und Aufarbeitung kann keine Rede sein. Theoretische Zugänge, also eine explizite Verwaltungstheorie, spielen zwar bei verschiedenen Autoren eine Rolle, sind aber in umfassender Form, z.B. als Lehrbuch, nicht mehr versucht worden (eine Ausnahme ist König 1970). juristisch orientierte Auf dem Gebiet der Lehrbücher dominierten lange die juristisch orientierten Verwaltungslehren Verwaltungslehren (vgl. u.a. Thieme 1967, inzwischen 4. Aufl. 1984; Püttner 1982; Mattern 1982). Hier geht es vorrangig um eine Beschreibung und Erläuterung der bundesdeutschen Verwaltung, orientiert an normativen und formalen Kriterien des Aufbaus und der Funktionen und oft ausgerichtet auf den Bedarf der internen Fachhochschulen. Dabei „steht weitgehend der Gesichtspunkt der präskriptiven Verwaltungslehre im Vordergrund, d.h. der Versuch, Regeln aufzustellen, die für das Verwaltungshandeln maßgeblich sein sollen“ (Thieme 1984, S. 6). Umfassende Übersichten sind in letzter Zeit von Becker (1989) und Schuppert (2000) vorgelegt worden, aber beide Bücher sind eher Lehrbücher im juristischen Sinn, d.h. sie richten sich mehr an den Experten, der sich systematisch über den Stand der Forschung informieren will, als an Studienanfänger. Interessant ist, dass der Bereich der „Lehren“ eindeutig von Juristen belegt ist. Der Versuch, eine sozialwissenschaftlich inspirierte Kunst- oder Praxislehre der Verwaltung in Anlehnung an die amerikanische Public Administration zu etablieren, wie er von Morstein-Marx unternommen wurde, blieb folgenlos. Dies hat sicherlich damit zu tun, dass die empirische Beschäftigung mit der Verwaltung sich sehr schnell differenzierte und seit den sechziger Jahren einen solchen Zuwachs zu verzeichnen hat, dass sie mit Recht zu den produktivsten Bereichen der deutschen Politikwissenschaft gerechnet wird. 38
2.4
Neuorientierung zu Beginn der 70er Jahre: Verwaltungswissenschaft als Teil der Politikwissenschaft
Wie geschildert, ist das in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts entstandene Primat der juristischen Betrachtungsweise der öffentlichen Verwaltung sowohl im Kaiserreich, der Weimarer Republik, dem Nationalsozialismus als auch beim Aufbau der Bundesrepublik erhalten geblieben. Erst in den 60er Jahren entwickelte sich ein intensives sozialwissenschaftliches Interesse an der öffentlichen Verwaltung. Die Neuorientierung in der Politikwissenschaft wurde sowohl durch Veränderungen der politischen Entwicklung in der Bundesrepublik Ende der 60er Jahre (Ausbau des Sozial- und Wohlfahrtsstaates, Regierungswechsel zur sozial-liberalen Koalition, Aufbau von Planungs- und Entscheidungssystemen, Territorial- und Funktionalreformen, Reform der Ministerialorganisation) als auch durch die Aufarbeitung der US-amerikanischen verwaltungswissenschaftlichen Diskussion mit angestoßen. Eine wichtige Rolle spielten dabei zurückgekehrte Emigranten (wie Fritz Morstein-Marx) und nicht zuletzt die Erfahrungen, die junge Politologen während ihrer Studienaufenthalte in den USA gemacht hatten (etwa Fritz W. Scharpf oder Frieder Naschold). Tatsächlich ist die moderne Verwaltungswissenschaft in Deutschland – wie offenkundig auch die moderne Politikwissenschaft und Managementlehre – zunächst auch ein Kind der USA.
2.4.1 Ausländische Inspirationen
Die moderne Verwaltungswissenschaft wurde in den USA erfunden, und die Ge- Public Administration schichte der amerikanischen Verwaltungswissenschaft von ihren Anfängen in den in den USA achtziger Jahren des letzten Jahrhunderts bis zur Zeit des Zweiten Weltkriegs ist eine außergewöhnliche Erfolgsgeschichte. Sie beginnt mit dem Erscheinen des Aufsatzes „The Study of Administration“ von Woodrow Wilson, dem späteren amerikanischen Präsidenten, im zweiten Jahrgang der gerade gegründeten American Political Science Review (1887). Von Anfang an war die amerikanische Verwaltungswissenschaft damit Teil der Politikwissenschaft. Sie war progressive Reformwissenschaft mit dem Ziel, das politische System – gekennzeichnet durch weitverbreitete Korruption und das berüchtigte „Spoils System“, also die Vergabe administrativer Posten an politische Freunde, und damit das Fehlen eines professionellen Regierungsapparates – gründlich zu erneuern. Von entscheidender Bedeutung war dabei die von Wilson als erstem formulierte berühmte Doktrin von der notwendigen Trennung von „Politics“ und „Administration“, von Politik und Verwaltung (die sog. politics-administration-dichotomy). Die Kernthese besagt, dass es eigene, von der Politik unabhängige Rationalitätskriterien für administratives Handeln gibt, dass diese gelehrt und gelernt werden können, und es daher notwendig sei, einen auf professioneller Ausbildung beruhenden, von direkten politischen Einflüssen unabhängigen Regierungsapparat zu schaffen. Dieses Programm der Public Administration Bewegung war – zumindest in den USA – von überwältigendem Erfolg gekrönt. Bis zum 2. Weltkrieg war Verwaltungswissenschaft die Königin der Politikwissenschaft. Es gab eine Vielzahl neuer Ausbildungsgänge, Forschungs- und Beratungsinstitute (die berühmte
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Brookings-Institution stammt aus dieser Zeit) und durch Vertreter des Fachs Public Administration9 dominierte Regierungskommissionen. Scientific Nachdem zunächst Regierungs- und Verwaltungsreformen, d.h. eine VerwalManagement tung frei von politischer Korruption und Misswirtschaft, im Vordergrund standen, trat in den 1920er Jahren eine weitere wichtige Inspirationsquelle hinzu, nämlich Scientific Management, die wissenschaftliche Untersuchung der Steuerung und Koordination von Arbeitsabläufen in Großorganisationen, wie sie vor allem mit den Namen Taylor und Fayol verbunden wird. Zentraler Ansatzpunkt waren hier die organisatorischen Voraussetzungen von Effizienz, wie sie in großen Industriebetrieben beobachtet wurden, also die Notwendigkeit der Arbeitsteilung, Spezialisierung und gleichzeitig Koordination und Hierarchie, mit Konzepten wie Stab- und Linienorganisation, Kontrollspanne, Arbeitsteilung nach Zweck, Prozess, Ort oder Klientel usw. (Gulick/Urwick 1937) Empfehlungen wurden induktiv durch Beobachtungen in Großbetrieben gewonnen und dann auf andere Organisationen, nicht zuletzt die Verwaltung, übertragen. Der Scientific Management Bewegung ging es, ähnlich wie Public Administration, um die Begrenzung, wenn nicht Abschaffung willkürlicher und dysfunktionaler Herrschaft und Steuerung in Großorganisationen. Prestige erhielt die Bewegung durch ihre „wissenschaftliche“ Methode, nämlich durch Beobachtung gewonnene „allgemeine Prinzipien“. Die Bewegung des Scientific Management nahm nicht nur maßgeblichen Einfluss auf die weitere Entwicklung der Verwaltungswissenschaft, sondern wurde auch eine der entscheidenden Inspirationsquellen der modernen Managementlehre. Als wichtige erste Sammlung der Klassiker des modernen Managements gilt noch heute der Band „Papers on the Science of Administration“ von Gulick und Urwick aus dem Jahr 1937, eine Materialsammlung des BrownlowCommittee, einer hochkarätigen von Präsident Roosevelt eingesetzten Regierungskommission zur Reform der amerikanischen Bundesverwaltung. In diesem also für die öffentliche Verwaltung erstellten Band findet sich die erste Liste von Management-Funktionen, das berühmt-berüchtigte Akronym POSDCORB. Unterschieden werden folgende Teilaufgaben, die in jeder größeren Organisation zu erledigen sind (vgl. etwa Steinmann/Schreyögg 1993, S. 8):
Managementfunktionen
Planning, das Nachdenken darüber, was erreicht werden soll und wie es am besten erreicht werden kann, Organizing, die Errichtung einer formalen Autoritätsstruktur, die Arbeitseinheiten bildet, definiert und im Hinblick auf das Gesamtziel koordiniert, Staffing, die Anwerbung, Schulung und der Einsatz von Personal und die Gewährleistung adäquater Arbeitsbedingungen, Directing, das fortlaufende Treffen von Einzelentscheidungen und ihre Umsetzung in fallweise oder generelle Anweisungen, Coordinating, die Verknüpfung der verschiedenen Teile des Arbeitsprozesses, Reporting, die Information – an Vorgesetzte und Untergebene – über die Entwicklung des Aufgabenvollzugs, Budgeting, die Zuweisung und Kontrolle von Finanzmitteln.
9 In Übereinstimmung mit den internationalen Gepflogenheiten ist mit Public Administration (großgeschrieben) immer die wissenschaftliche Beschäftigung und Disziplin gemeint, wird der Begriff klein geschrieben, geht es um den Gegenstand, also die öffentliche Verwaltung.
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Bis heute lassen sich alle Listen von Managementfunktion, verstanden als Komplexe von Steuerungsaufgaben, die bei der Leistungserstellung und -sicherung in hoch-arbeitsteiligen Systemen erbracht werden müssen, auf diese Liste zurückführen – so auch der klassische Viererkanon von Planung, Organisation, Führung und Kontrolle. Scientific Management ist daher sowohl Ursprung der sich seit den zwanziger Jahren explosiv entwickelnden modernen Managementlehre des privaten Sektors, als auch die zweite wichtige Inspirationsquelle der klassischen angelsächsischen Verwaltungswissenschaft. Mit ihren beiden Quellen in der politischen und der wissenschaftlichen Reformbewegung befand sich Public Administration damit auf der „richtigen Seite“ sowohl der normativen wie der wissenschaftlichen Kontroversen dieser Zeit. Es gab lange Zeit keine ernstzunehmende politische oder wissenschaftliche Position, die die Grundannahmen des Ansatzes, die Notwendigkeit hierarchischer und bürokratischer Steuerung und die Trennung von Politik und Verwaltung, grundsätzlich infrage stellte. Das Ergebnis war ein beneidenswertes Prestige und ein erheblicher politischer Einfluss der klassischen Verwaltungswissenschaft, z.B. bei Fragen der Regierungsorganisation. Diese Dominanz der klassischen Verwaltungswissenschaft endete in den Ende der Dominanz USA mit dem 2. Weltkrieg. Grund dafür war Kritik aus zwei sehr unterschiedlichen Lagern – zum einen durch jüngere, empirisch orientierte Wissenschaftler, zum anderen ältere Praktiker –, die auch für die heutige Diskussion von erheblicher Relevanz ist. Durch Wissenschaftler wie u.a. Dwight Waldo, Robert Dahl und Herbert Simon wurde die Wissenschaftlichkeit der Aussagen der traditionellen Public Administration bestritten. Die als sakrosankt behandelte Trennung von Politics und Administration, so die Argumentation, verschleiere sowohl die empirische Wirklichkeit wie die normativen Grundannahmen, wie politische Herrschaft tatsächlich organisiert sei und kontrolliert werden könne. Gleichzeitig, so der spätere Nobelpreisträger für Ökonomie Herbert Simon (Simon 1947), der ursprünglich Verwaltungswissenschaftler war, seien die präskriptiven Aussagen der Public Administration, die allgemeinen Prinzipien, unbrauchbar. Sie gingen von falschen Prämissen aus und würden sich überdies noch widersprechen, seien also nur „Proverbs of Administration“, die berühmten Sprichworte der Verwaltung. Sie seien nicht wie behauptet universell anwendbar, wissenschaftlich formuliert und aus Erfahrung gewonnen, sondern stattdessen kulturbedingt, normativ und kontextabhängig. Eine weitere Kritik kam aus der Ecke erfahrener Praktiker, zum größten Teil Kritik der Praktiker Professoren der Public Administration, die während des Krieges und des New Deal Gelegenheit hatten, praktische Erfahrungen in der Verwaltung zu sammeln. Auch hier war die zentrale These, die grundsätzliche Politics/Administration Dichotomie sei aus Sicht der praktischen Erfahrung unhaltbar. Symptomatisch für diese Richtung eines „neuen Realismus“ waren auch deutsche Emigranten wie Carl-Joachim Friedrich und Fritz Morstein-Marx. Beide argumentierten, öffentliche Verwaltung könne nicht anhand abstrakter Prinzipien verstanden werden, sondern nur im Kontext politischer Institutionen und spezieller Politikfelder. Genau aus dieser Kritik heraus entwickelte sich seit den sechziger Jahren in den USA die Public-Policy Bewegung, die die Dominanz der klassischen Public Administration Programme endgültig beendete, und diese Bewegung wurde wiederum Hauptinspirator der sich in dieser Zeit entwickelnden deutschen Verwaltungswissenschaft.
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2.4.2 Verwaltung im Politisch-Administrativen System
Auch in Deutschland herrschte, wie oben gezeigt, traditionell ein instrumentelles Verständnis der öffentlichen Verwaltung, d.h. Verwaltung wurde nicht als relevanter, eigenständiger Akteur gesehen und analysiert, sondern als weitgehend willensloses, neutrales Instrument. Begründet war dieses Verständnis zum einen in der traditionellen juristischen Sichtweise, nach der Verwaltung im Prinzip nichts anderes als die Ausführung von Recht und Gesetz ist und vor allem auch sein soll. Zum anderen wurde aber auch die Bürokratietheorie von Max Weber in diese Richtung interpretiert (siehe ausführlich unten). Die Bürokratie ist nach Weber, als Idealtyp, die formal rationalste Form der Herrschaft, ihre klassischen Merkmale der Arbeitsteilung, klaren Zuständigkeiten, Schriftlichkeit, Weisung, Regelgebundenheit und der Unabhängigkeit eines so sozialisierten Beamtenstandes sorgen nach dieser Auffassung dafür, dass Verwaltung nicht als eigenständiger Akteur der Politik ins Blickfeld geriet. Auch hier gab es also zumindest implizit die Vorstellung einer klaren Trennung zwischen Politik und Verwaltung. politische Steuerung In den sechziger Jahren wurde dieses Verständnis auch in Deutschland zuder Verwaltung nehmend infrage gestellt, und zwar von Seiten der Politikwissenschaft. Der Beitrag von Thomas Ellwein wurde bereits erwähnt, und zur gleichen Zeit entwickelte Rolf Richard Grauhan zwei einfache Modelle der Beziehungen zwischen Politik und Verwaltung, nämlich der legislatorischen Programmsteuerung und der exekutiven Führerschaft (Grauhan 1969). Nach diesen Modellen sollte und kann Verwaltung entweder durch Gesetze oder durch politisch gewählte Verwaltungschefs demokratisch gesteuert werden. Heute spricht man vor allem in der skandinavischen Forschung von der parlamentarischen Steuerungskette, die entweder legislativ (Parlament-Gesetz-Verwaltung) oder exekutiv (Parlament-Regierung-Verwaltung) ausgeprägt sein kann, bei der letztendlich aber immer der Souverän, das Volk, durch das Parlament – über die dort beschlossenen Gesetze und/oder die dort legitimierte Regierung – die Verwaltung steuert und kontrolliert. Grauhan wies als erster explizit darauf hin, dass diese Modelle zwar normativ außerordentlich attraktiv sind, da sie sowohl mit der klassischen Bürokratiewie Demokratietheorie übereinstimmen, dass sie aber leider empirisch überaus fraglich seien. Die Rolle der Verwaltung in Politikformulierung und -umsetzung sei eben nicht rein instrumentell, und es gäbe daher auch empirisch keine klare Trennung zwischen Politik und Verwaltung. Auf die Tagesordnung geriet so endgültig die Frage nach der Rolle der öffentlichen Verwaltung bei der Definition und Bearbeitung gesellschaftlicher Probleme. Anfang der 1970er Jahre kam es daher in Deutschland, nicht unbeeinflusst von den amerikanischen Entwicklungen im Bereich der Policy-Forschung, zu dem anspruchsvollen Versuch, Verwaltungswissenschaft als Teil der Politikwissenschaft zu konzipieren und auf die beiden großen Fragen der Problemlösungsfähigkeit (d.h. der Informationsverarbeitungs- und Konfliktlösungskapazität) und der politischen Rolle der Verwaltung zu konzentrieren. Beide Aspekte wurden von einer sich neu formierenden empirischen Politikwissenschaft aufgegriffen und miteinander verknüpft, während die klassischen Fragen der Effizienz und der Legalität der Verwaltung jeweils weitgehend den „Spezialwissenschaften“ Jura und Ökonomie überlassen blieben (siehe auch unten 2.6).
Instrumentelles Verständnis der öffentlichen Verwaltung
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Ausgelöst wurde dies vor allem durch Fritz Scharpf, der 1971 in einem Referat auf dem Kongress der „Schweizer Vereinigung für Politische Wissenschaft“ programmatisch eine Verwaltungswissenschaft als Teil der Politikwissenschaft forderte (Scharpf 1973b, vgl. aber auch Narr/Naschold 1971). Diese These war weniger gegen die übrigen Verwaltungswissenschaften gerichtet, etwa um ihnen ein Teil ihres Arbeitsgebietes zu bestreiten, sondern als Provokation gegen die Politikwissenschaft selbst, die einen solchen Anspruch bis dato kaum erhoben, geschweige denn eingelöst hatte. Für Scharpf war die Frage nach den Möglichkeiten problemadäquater politisch-administrativer Strukturen, Prozesse und Entscheidungen unter modernen Bedingungen der übergreifende Bezugsrahmen und das zentrale Forschungsthema einer policy-orientierten Politikwissenschaft und damit auch aller Verwaltungswissenschaften. Ausgehend von dem Befund, dass politische Steuerung, also Politik als Verarbeitung gesellschaftlicher Probleme und als aktive Gestaltung gesellschaftlicher Verhältnisse immer schwieriger wird, kam der Frage nach den Möglichkeiten und Voraussetzungen politischer Steuerung verstärktes Interesse zu, und in diesem Zusammenhang geriet der administrative Apparat, der Politik unterstützen und Gesetze durchführen soll, zunehmend in das empirische Aufmerksamkeitsfeld. Hier wird die zentrale Fragestellung der Politikfeldanalyse bzw. Policy-Forschung noch einmal deutlich, nämlich wie gesellschaftliche Probleme durch Politik und Verwaltung bearbeitet, bewältigt und – so würde man heute ergänzen – gelegentlich auch mit verursacht werden. Nach Scharpf sind politische Problemlösungsprozesse immer Informationsverarbeitungsprozesse und Interaktionsprozesse zwischen unterschiedlichen Akteuren mit unterschiedlichen Informationen, Weltsichten, Interessen und Machtpotenzialen. Hatte die Politikwissenschaft bis dato vor allem letzteres untersucht, also Konflikte und Machtprozesse, sollte nun der Blick auch auf die Selektivitäten von Informationsverarbeitungsprozessen geöffnet werden (vgl. auch Ronge/Schmieg 1973). Da Informationsverarbeitungsprozesse vor allem in der Verwaltung ablaufen, müsse Politikwissenschaft die Tätigkeiten der Verwaltung in ihren Forschungsbereich miteinbeziehen und den Entscheidungsbeitrag der Bürokratie auf den unterschiedlichsten Ebenen und Bereichen untersuchen (Scharpf 1973b, S. 22). Die herausragende Bedeutung der Verwaltung ergibt sich aus der bereits zitierten plausiblen Vermutung, dass in einem modernen, hoch-komplexen und differenzierten öffentlichen Sektor die „Politik“ mit ihren Institutionen in Regierungen, Parlamenten und Parteien nur einen kleinen Teil der insgesamt produzierten Entscheidungen bestimmen kann. Sämtliche Entscheidungen werden in der Verwaltung vorbereitet, ein großer Teil erreicht nie die Aufmerksamkeit der politisch Verantwortlichen, und gleichzeitig ist die Verwaltung auch für die Durchführung politischer Programme zuständig. In der Folgezeit konzentrierte sich die verwaltungswissenschaftliche Diskussion in der Politikwissenschaft daher zunächst auf den administrativen Beitrag zum policy making. Erkenntnisobjekt der Verwaltungswissenschaft wurde das politisch-administrative System. Damit wird schon begrifflich Abschied von der normativen Trennung von Politik und Verwaltung genommen und stattdessen die Verflechtung von Politik und Verwaltung weitgehend vorausgesetzt (dazu grundsätzlich Grauhan 1969 und Offe 1972; vgl. Jann 1998a, S. 52; Bogumil 2001, S. 117ff.). Hier wird nicht nur mit der amerikanischen Tradition der Public Administration gebrochen, sondern auch mit den idealistischen Vorstellungen der traditionellen Gewaltenteilungslehre in der Politikwissenschaft. Verwaltung ist nach diesem Verständnis immer im policy making involviert. Allein aus Informations43
Welche Möglichkeiten politischer Steuerung gibt es noch?
Entscheidungsbeitrag der Bürokratie
Das Politisch-Administrative System
verarbeitungsgründen ist man im politischen Prozess darauf angewiesen, dass Verwaltungen Informationen sammeln, Probleme identifizieren, Handlungsalternativen entwickeln und Entscheidungen initiieren. Gleichzeitig ist die Verwaltung aber auch immer in Prozesse der Konfliktregelung und Konsensfindung eingebunden. Genau diese Erkenntnisse wurden dann im Laufe der Jahre in einer Vielzahl von Untersuchungen, z.B. in der sog. Planungs- und später Implementationsforschung, empirisch und theoretisch untermauert, z.B. dass die Verwaltung eine entscheidende Rolle in der Politikformulierung spielt, vor allem in der Vorbereitung von Gesetzen und im Budgetprozess (Stichwörter: Verwaltungsdominanz, reaktive Politik; z.B. Mayntz/Scharpf (Hrsg.) 1973), dass Bürokratien und öffentliche Organisationen nur sehr unvollständig durch Gesetze (legislative Programme) kontrolliert werden können, sondern bei deren Umsetzung über erhebliche politische Handlungsspielräume verfügen (Implementationsforschung und Evaluationsforschung; z.B. Mayntz (Hrsg,) 1980, Wollmann (Hrsg.) 1979), dass der Verwaltungsapparat seine Entscheidungsprämissen keineswegs allein durch offizielle demokratische Institutionen (also Politiker und Gesetze) bekommt, sondern nicht zuletzt durch intensive Beziehungen mit Interessengruppen, Klienten, Professionen oder natürlich auch durch sein eigenes Personal (Professionalisierung, Korporatismus, administrative Interessenvermittlung; z.B. Lehmbruch 1987, Czada 2000), dass Politikdurchführung ein eigenständiger politischer Prozess ist, in dem viel mehr verhandelt als direkt angewiesen wird (kooperativer Staat, kooperative Verwaltung; z.B. Benz 1994, Dose 1997), und dass schließlich die unrealistischen Annahmen einer zentralistischen, mono-rationalistischen, hierarchisch integrierten und gesteuerten öffentlichen Verwaltung aufzugeben sind zu Gunsten einer komplexeren Sichtweise eines durch vielfältige Akteure, Rationalitäten und Netzwerke bestimmten öffentlichen Sektors (siehe insgesamt die Beiträge in Bogumil/Jann/Nullmeier (Hrsg.) 2006).
2.5 enge Verbindung zwischen Verwaltungswissenschaft und -praxis
Verwaltungswissenschaft und Verwaltungspraxis: Leitbilder der Verwaltungsentwicklung
Vermutlich gibt es nur wenige Wissenschaften, bei denen sich die wissenschaftliche Disziplin und ihr Gegenstand ähnlich stark wechselseitig beeinflusst haben, wie dies in Deutschland lange Zeit zwischen verwaltungswissenschaftlicher Forschung, öffentlicher Verwaltung und Verwaltungspolitik der Fall war (zum Wandel verwaltungspolitischer Leitbilder ausführlich Jann 2002, Jann/Wegrich 2004). Sämtliche Sozialwissenschaften beschäftigen sich kritisch mit realen Phänomenen, werden durch diese beeinflusst und beeinflussen durch ihre Konzepte, Erklärungen und Bewertungen wiederum deren Entwicklungen, aber im Bereich der Verwaltungswissenschaft sind diese Beziehungen besonders eng. Gleichzeitig sind es durchaus unterschiedliche disziplinäre Zugänge und Interpretationen, die diese Symbiose prägen. Anhand der einschlägigen Veröffentlichungen lassen sich die verwaltungswissenschaftlichen und -politischen Themenzyklen leicht 44
nachvollziehen: Während es in der Nachkriegszeit nach den Erfahrungen der Nazi-Diktatur um die Etablierung einer demokratischen, rechtsstaatlichen Verwaltung ging, und in den 60er und 70er Jahren vorrangig um Planung und Verwaltungsreform, dominierten später Skepsis und Desillusionierung, wurden Vollzug und Wirkung von Politik problematisiert, und das Interesse richtete sich auf Fragen der Verwaltungsvereinfachung, der Entstaatlichung und Privatisierung. Schließlich gerieten Ende der neunziger Jahre Fragen der Interdependenzen zwischen Zivilgesellschaft, Privatsektor und Verwaltung zunehmend in das Aufmerksamkeitsfeld. Grob vereinfacht ging es zunächst um die Rolle der Verwaltung im keynesianischen Interventionsstaat, während später zunehmend ihre Rolle im vermeintlichen Staatsversagen problematisiert wurde. Dabei ist auch einleuchtend, warum in der Nachkriegsphase bis etwa Mitte der sechziger Jahre die klassische, hierarchische, instrumentelle Sicht der Verwaltung kaum infrage gestellt wurde. Für die Etablierung eines funktionierenden Parlamentarismus und einer pluralistischen Demokratie galt eine klassische weberianische, hierarchische Verwaltung nicht als Hindernis, sondern man sah darin eine wesentliche Voraussetzung – wobei die Steuerungskonzepte der „legislativen Programmsteuerung“ und der „exekutiven Führerschaft“ (s.o., Grauhan 1969) das Zusammenwirken einer hierarchischen Verwaltung mit Parlamentarismus und Demokratie regeln sollten. Der öffentlichen Verwaltung kommt in diesem Verständnis im Wesentlichen die Rolle eines „Vollzugsagenten“ für die Umsetzung von Entscheidungen zu, die durch demokratisch legitimierte Instanzen, also Parlamente und Regierungen, getroffen werden. Damit verbunden ist ein hierarchischer Steuerungsmodus, d.h. einerseits ist die Verwaltung „der Politik“ hierarchisch unterstellt und an die Vorgaben (z.B. den Gesetzesauftrag) gebunden. Anderseits ist die Verwaltung selbst hierarchisch aufgebaut, um überhaupt eine Steuerung nachgeordneter Verwaltungseinheiten entsprechend demokratisch legitimierter Entscheidungen zu ermöglichen. Hierarchie und Recht waren damit die klassischen, prinzipiell nicht hinterfragten Steuerungsinstrumente dieses Verwaltungsmodells. Die wichtigste verwaltungspolitische Disziplin dieser Zeit war das Verwaltungsrecht, die umfassende Gewährleistung verwaltungsrechtlichen Rechtsschutzes das erste Ziel. Dieses verwaltungspolitische Leitbild wurde durch eine graduell anwachsende Anerkennung der politischen Funktionen der Verwaltung, z.B. der politischen Beamten, ergänzt. Erst ab Mitte der 60er Jahre rückten veränderte Problemsichten – insbesondere die Steuerungsprobleme des modernen Interventions- und Wohlfahrtsstaates – zunehmend in den Vordergrund und bereiteten die Durchsetzung des neuen verwaltungspolitischen Leitbildes des „aktiven Staates“ vor. Entscheidend dafür war nicht nur der steigende Steuerungsbedarf, wie er am ständigen Anwachsen des staatlichen Aufgabenbestandes sichtbar wurde, sondern auch ein zunehmender Optimismus bezüglich der Möglichkeiten des Staates, umfassend und nachhaltig in gesellschaftliche Entwicklungen einzugreifen. Ausgangspunkt war das Konzept des „Marktversagens“, das durch staatliche Interventionen verhindert oder korrigiert werden sollte. Inspiriert durch ökonomische Konzepte der Globalsteuerung und rationalistische Planungsansätze – wie das makro-ökonomisch inspirierte PPBS aus den USA (Planning-Programming-Budgeting-System) – entwickelte sich eine Planungsdiskussion, die zunächst von konservativer Seite angestoßen, aber in der Folgezeit weitgehend von sozialdemokratischen Seite dominiert wurde und zeitweise in einer regelrechten „Planungseuphorie“ kumulierte. 45
klassische hierarchische Verwaltung der Nachkriegszeit
veränderte Problemsicht in den sechziger Jahren
politische Themenkonjunktoren als Anstoß
Deutlich wird, dass es bei diesen thematischen Schüben der Verwaltungsforschung nicht in erster Linie um wissenschaftliche, sondern um politische Themenkonjunkturen ging. Die wichtigsten Forschungsfragen ergaben sich nicht aus einem theoretischen Forschungsprogramm, sondern kamen aus der politischen und administrativen Praxis, nicht zuletzt angeregt (und oft finanziert) durch wichtige Regierungskommissionen und -gutachten (vgl. hierzu Kapitel 6.3) keine einheitliche Auf der Grundlage dieser vorrangig auf Politikberatung ausgerichteten VerVerwaltungswissen- waltungsforschung, die von einer Vielzahl von Disziplinen betrieben wurde, schaft entwickelte sich allerdings keine einheitliche Verwaltungswissenschaft. Eher im Gegenteil, jede Disziplin richtete ihre eigenen Methoden und Interessen auf spezielle Felder der Verwaltung und der Staatstätigkeit (vgl. Kapitel 2.6.) Erst vor diesem Hintergrund wird die Entwicklung der sozialwissenschaftlichen Verwaltungswissenschaft der letzten Jahrzehnte verständlich.
2.5.1 Policy-Forschung und der aktive Staat
Voraussetzungen und Folgen politischer Problemverarbeitung
Verbindungen zur politischen Diskussion und Verwaltungspraxis
Die deutsche politikwissenschaftlich inspirierte Verwaltungswissenschaft entwickelte sich seit den siebziger Jahren, in Verbindung mit den Konzepten eines aktiven Staates oder einer aktiven Politik (Mayntz/Scharpf 1973) zunehmend in Richtung einer auf Voraussetzungen und Folgen der politischen Problemverarbeitung spezialisierten Steuerungswissenschaft. Das zentrale Schlagwort wurde politische Planung (Ronge/Schmieg 1973, Naschold/Väth (Hrsg.) 1973). Damit wurde letztendlich das bereits in den sechziger Jahren von Hennis formulierte Programm einer modernen Regierungslehre aufgenommen, die sich der Frage widmen sollte, wie unter der Herausforderung moderner Staatsaufgaben das Geschäft der Lenkung, Führung und Koordination eines Gemeinwesens besorgt werden kann (siehe 2.3.2). Gefragt wurde jetzt tatsächlich: Wie gewinnt ein Staat Handlungsfähigkeit, wie organisiert er seine Arbeit, welches sind die optimalen Instrumente zur Erfüllung seiner Aufgaben? Die klassische Politikwissenschaft hatte, wie bereits argumentiert, diese Herausforderung ignoriert und sich auf die Inputs des politischen Systems (Wahlen, Parteien, Interessengruppen etc.) konzentriert, aber die Policy-Forschung nahm die Herausforderungen an. Ausgangspunkt waren dabei spezifische Policies, also staatliche Politikinhalte in den unterschiedlichsten Politikfeldern (Umwelt, Arbeitsmarkt, Gesundheit etc.), deren Zustandekommen und zunehmend auch deren problematische Umsetzung und Wirkung umfassend untersucht wurde (Politikformulierung, Implementierung und Evaluierung). Die Verbindungen zu den politischen Diskussionen dieser Zeit und zur Verwaltungspraxis sind offenkundig. Dies ist die Zeit des optimistischen Ausbaus eines modernen Wohlfahrts- und Interventionsstaates, und dabei gerieten zunächst die internen Probleme und Voraussetzungen staatlicher Steuerung – also Strukturen und Prozesse insbesondere der Ministerialverwaltung, aber z.B. auch die Organisation und der territoriale Zuschnitt der Kommunalverwaltung in die Aufmerksamkeit der Politik und damit auch der Wissenschaft. Während in den sechziger und zu Beginn der siebziger Jahre, in der Phase der sogenannten „Planungseuphorie“ und „Inneren Reformen“, die internen Voraussetzungen der „aktiven Politik“ im Vordergrund standen (Mayntz/Scharpf (Hrsg.) 1973), angestoßen durch die Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform der Bundesregierung (1968-1975) und unterstützt durch eine ganze Reihe weiterer Reform46
kommissionen (siehe ausführlich 5.2.1 unten), ging es nach dem ökonomischen Abschwung im Gefolge der steigenden Energiepreise (Ölpreisschock) Mitte der siebziger Jahre zunehmend darum zu verstehen, warum so viele der Reformvorhaben scheiterten, oder zumindest die intendierten Ziele nicht erreicht wurden. Entdeckt wurden so „Vollzugsdefizite“, etwa – auch damals schon – in der Umwelt- und Arbeitsmarktpolitik. Die politikwissenschaftliche Verwaltungswissenschaft entwickelte sich dabei allerdings – genau wie ihr amerikanisches Vorbild – von einer auf Public Administration, also Organisationsfragen, zu einer vorrangig auf Public Policies, also auf Fragen der Voraussetzungen und Folgen politischer Problemverarbeitung fokussierten Wissenschaft. Während die Erneuerung der amerikanischen Verwaltungswissenschaft in den siebziger und achtziger Jahren nicht in den klassischen Public Administration Programmen vor sich ging, sondern in neu geschaffenen Schools of Public Policy (ausführlich Jann 1987), gab es in Deutschland dafür keinen adäquaten Begriff. Man benutzte bei uns den Terminus „Verwaltungswissenschaft“, meinte aber vor allem Public Policies, nicht Public Administration. Am Anfang standen Fragen der „intelligenten“ Planung und Formulierung politischer Programme im Vordergrund (aktive Politik, Planungsdiskussion), aber mit den zunehmenden Erfahrungen des Scheiterns anspruchsvoller politischer Programme beschäftigte sich die empirische Forschung zunehmend mit den Schwierigkeiten der Durchführung und Wirkung politischer Programme. Verwaltungswissenschaft differenzierte sich sehr schnell aus in unterschiedliche Politikfelder, wurde fast ausschließlich Policy-Forschung und Steuerungswissenschaft, und vernachlässigte dabei die klassischen Organisations-, Struktur- und Personalfragen des öffentlichen Sektors. Gleichzeitig entwickelte sich die Policy-Forschung von einer zunächst eher top-down, staatsfixierten Perspektive, der es vorrangig um die Erhöhung der Steuerungsfähigkeit des politisch-administrativen Systems ging, also um das „Intelligenter-Machen des Apparats“ im Rahmen der Politikformulierung und später der -durchführung, zu einer gesamtgesellschaftlichen Steuerungstheorie, die zunehmend die Steuerbarkeit der gesellschaftlichen Subsysteme problematisierte, also eine bottom-up Perspektive annahm. Es wurde Abschied genommen von einer Staatsvorstellung, in der der Staat für das gesellschaftliche Regelungszentrum steht (vgl. ausführlich Mayntz 1996, S. 148ff.). Aufgrund einer Vielzahl von empirischen Untersuchungen in den unterschiedlichsten Politikfeldern wurde zunehmend das Leitkonzept der hierarchischen staatlichen Steuerung infrage gestellt. Das Interesse richtete sich auf eine gesellschaftliche Steuerungstheorie, bei der weniger Merkmale des Steuerungssubjekts „Staat“, also Regierung und Verwaltung, sondern vielmehr Charakteristika der Steuerungsobjekte, also der gesellschaftlichen Teilsysteme und deren Selbstregulierung, sowie deren gegenseitige Verflechtung und Beeinflussung im Vordergrund standen. Die Steuerungstheorie versucht dabei, die in gesellschaftlichen Teilbereichen vorhandene Entwicklungsdynamik zu erkunden und die Möglichkeiten und Grenzen politischer Einflussnahme zu analysieren. Dabei konzentriert man sich vor allem auf die Interaktionen korporativer Akteure, auf Politiknetzwerke und Verhandlungssysteme als Instrumente politischer Steuerung. Die interne Organisation des politisch-administrativen Systems wird zunehmend uninteressant. Die Binnenstruktur der gesellschaftlichen Subsysteme wird wichtiger als die Binnenstruktur des Staates. Die Policy-Forschung, die als verwaltungswissenschaftlicher Teil der Politikwissenschaft gestartet war, verlor so zunehmend die Verwal47
Von Public Administration zu Public Policies
Steuerbarkeit statt Steuerungsfähigkeit
tung und den Staatsapparat als Forschungsgegenstand aus den Augen. Ein Ergebnis dieser Entwicklung war die vor allem am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung in Köln entwickelten Theorien staatlicher Steuerung und gesellschaftlicher Selbstregelung und des akteurzentrierten Institutionalismus (Mayntz/Scharpf 1995, Scharpf 2000). Dieser erklärt das politische Geschehen aus dem Zusammenspiel institutioneller Regeln und zielgerichtetem Akteurhandeln. Mit dem Zugriff auf Akteure und Institutionen sollen beide Perspektiven integriert werden. Er kann als ein Ansatz, eine Forschungsheuristik, zur Untersuchung der Problematik von Steuerung und Selbstorganisation auf der Ebene ganzer gesellschaftlicher Teilbereiche angesehen werden. Teilbereiche oder Sektoren sind z.B. das Gesundheitswesen, der Verkehrssektor oder das Bildungssystem.
2.5.2 New Public Management und der schlanke Staat
Da die politikwissenschaftliche Verwaltungsforschung die Steuerungsfähigkeit und die internen Strukturen und Prozesse des politisch-administrativen Apparats zunehmend ignorierte, wurde diese Lücke in den neunziger Jahren von einer betriebswirtschaftlich inspirierten Managementlehre gefüllt (zu Entstehung, Konzept und Implementationsdichte des New Public Management vgl. ausführlich 5.2.3). Umgangssprachlich ist Management im angelsächsischen „the organization and direction of ressources to achieve a desired result“ und auch in der deutschen Betriebswirtschaftslehre meint Management den Komplex von Aufgaben, die zur Steuerung eines Systems erfüllt werden müssen, oder genauer, Steuerungsaufgaben, die zur Leistungserstellung und -sicherung in arbeitsteiligen Systemen notwendig sind (funktionaler Begriff). Management kann daher als zielorientierte Steuerung aufgefasst werden, als die Gestaltung und Lenkung von Organisationen, um diese und ihre Mitglieder auf bestimmte Ziele und Ergebnisse auszurichten. Im Deutschen spricht man in diesem Zusammenhang traditionell von Führung und Lenkung, und Manager sind daher zunächst nichts anderes als Führungskräfte (als Überblick Naschold/Bogumil 2001, Jann/Röber/Wollmann (Hrsg.) 2006, Schedler/Proeller 2006). Man tut der modernen Managementlehre und ihrem auf den öffentlichen Sektor bezogenen Ableger des Public Management daher sicherlich nicht unrecht, wenn man sie als die Lehre von der internen Steuerung komplexer Organisationen oder Organisationsnetzwerke bezeichnet. Interne Steuerung bedeutet dabei keineswegs, dass Management keine Außenbeziehungen aufweist – ganz im Gegenteil. Damit soll nur unterstrichen werden, dass die internen Strukturen und Prozesse der jeweiligen Organisation oder des jeweiligen Systems das zentrale Erkenntnis- und Steuerungsobjekt sind, und nicht externe Individuen, Organisationen oder Systeme, wie im Bereich der Policy-Forschung, im Mittelpunkt stehen. Gerade in den letzten Jahren hat sich die Management-Forschung intensiv den Problemen der Auflösung, „Modularisierung“ klassischer hierarchischer Unternehmensstrukturen zugewandt, bis hin zum Verschwinden der Grenzen des Unternehmens und seine Ablösung durch „symbiotische Netzwerke“ und „virtuelle Unternehmen“ (Picot/Reichwald/Wigand 1996), aber Kern der Fragestellung bleibt, wie diese Netzwerke intern gesteuert werden können. Gleichzeitig ist unbestritten, dass die Managementlehre, wie alle anderen Lehren (Staatslehre, Regierungslehre, Verwaltungslehre und insbesondere Be48
Lehre von der Steuerung komplexer Organisationen
Starke normative Prägung
triebswirtschaftslehre) einen starken normativen und präskriptiven Bezug aufweist, denn Ausgangspunkt sind praktische Probleme der Führung und Lenkung in Organisationen. Damit ist die Managementlehre eine problembezogene Wissenschaft, wie etwa auch die Ingenieurwissenschaften oder die Medizin. Dies impliziert keineswegs, dass sie unwissenschaftlich ist. Sie sollte allerdings ihre normativen Empfehlungen so formulieren, dass deren theoretische Begründungen und/oder empirische Auswirkungen intersubjektiv nachprüfbar werden. Dies ist sicherlich bisher nicht immer der Fall, aber darin unterscheidet sie sich nicht entscheidend von anderen Sozialwissenschaften. Im Prinzip gab es über die für die deutsche Verwaltung adäquaten Steuerungs- oder Managementinstrumente traditionell einen weitgehenden impliziten Konsens (vgl. auch Jann 2006). Als einer rechtsstaatlichen Verwaltung allein angemessen galt seit der Kaiserzeit der klassische Weberianische Idealtypus der bürokratischen und hierarchischen Steuerung, und auch die demokratische Verwaltung der Nachkriegszeit beruhte auf der jetzt demokratisch legitimierten und kontrollierten hierarchischen und bürokratischen Steuerung und Organisation der Verwaltung. Genau daran entzündete sich die Diskussion über Neue Steuerungsmodelle und Public Management (Jann 2005a). Auch hier sind die Parallelen zur politischen und praktischen Diskussion of- Schlanker Staat als fenkundig. Hintergrund war ein neues verwaltungspolitisches Leitbild des Leitbild „Schlanken Staats“, das wiederum eng verflochten war mit der international bereits Mitte der 70er Jahre und in Deutschland etwas später aufkommenden neoliberalen Staatskritik. Diese sah als zentrales Problem sozio-ökonomischen Fortschritts nicht Marktversagen (wie in der Phase der aktiven Politik), sondern im Gegenteil Staats- und Bürokratieversagen. International verkörperten Thatcherism (seit 1979) und Reagonomics (seit 1980) diesen Themenwechsel. Eng damit verflochten und damit auch ein wichtiger Grund für den Bedeutungszuwachs der ökonomischen und betriebswirtschaftlichen Sichtweise und der intensiveren Suche nach Effektivitäts- und Effizienzverbesserungen, war der abnehmende finanzielle Spielraum, in Deutschland vor allem auch im Gefolge der deutschen Einheit. In Deutschland wurde damit Bürokratisierung der Sammelbegriff für vielfältige Kritik am modernen Wohlfahrtsstaat. Kritisiert wurden zunehmende Gesetzesflut und Verrechtlichung, die stete Vermehrung staatlicher Aufgaben und damit der Staatsquote, das Wachstum des „bürokratischen Apparats“, die damit einhergehende zunehmende Abhängigkeit der Bürger und privaten Organisationen von staatlicher Verwaltung bis hin zur Entmündigung der Klienten und schließlich die Tendenz zur Verselbständigung der Verwaltung. Dabei waren Diskussionen über den schlanken Staat, Lean Government und ähnliche Konzeptionen ohne Zweifel auch durch aktuelle Managementkonzepte und -moden des privaten Sektors beeinflusst. Was im privaten Sektor unter Schlagworten wie Lean Management, Lean Production, Outsourcing, Total Quality Management, Business Process Re-engineering und ähnlichen Rezepten diskutiert wurde, wurde nun versucht auf den öffentlichen Sektor zu übertragen (vgl. grundsätzlich zur Ökonomisierung der öffentlichen Verwaltung Bogumil 2004a). Deutlich wurde dabei aber auch, dass einige dieser Moden – Downsizing, Reengineering, Total Quality Management – nicht nur merkwürdige Partner sind, sondern sich direkt widersprechen. Downsizing geht davon aus, dass Mitarbeiter verzichtbar sind, TQM, dass sie eine unverzichtbare Ressource sind, Reengineerig beruht auf der Demontage bestehender Organisationen, TQM ist eine Philosophie kontinuierlicher, schrittweiser Verbesserungen. Wir haben es auch 49
hier nicht mit einer einfachen, eindimensionalen Reformphilosophie zu tun, sondern mit dem bekannten Phänomen des widersprüchlichen magischen Mehrecks. Auch der private Sektor ist nicht ohne seine Widersprüche. Von daher kam schnell der Vorwurf auf, jetzt würde das Phänomen der ewig-neuen Management-Fads und -Gurus des privaten Sektors unkritisch auf den öffentlichen Sektor übertragen, ein Vorwurf, der nicht ganz von der Hand zu weisen ist. Nicht zuletzt übertrug New Public Management aber auch neuere theoretische Entwicklungen der Wirtschaftswissenschaften, die unter dem Schlagwort Public Choice zusammengefasst werden (als Überblick Braun 1999), und der Institutionenökonomie (Überblick bei Ebers/Gotsch 2006), wie etwa Property-Rights-, Transaktionskosten-, Principal-Agent- und Vertragstheorien, auf die Steuerungsprobleme des öffentlichen Sektors. Auch wenn diese Ansätze nicht widerspruchsfrei sind, stellen sie ohne Zweifel relevante Fragen an die interne Steuerung der öffentlichen Verwaltung (siehe ausführlich unten 5.2.4).
2.5.3 Governance und der aktivierende Staat
Schließlich dominiert seit Mitte der 90er Jahre wiederum ein neues Schlagwort die politik- und verwaltungswissenschaftliche Diskussion, nämlich Governance (grundlegend Benz (Hrsg.) 2004, Schuppert (Hrsg.) 2005, Benz/Lütz/Schimank/Simonis 2007, Schuppert/Zürn (Hrsg.) 2008)10. Auch hier gibt es eine korrespondierende verwaltungspolitische Diskussion, die mit dem Leitbild des aktivierenden Staates verbunden ist. Allerdings spielen auch theoretische Entwicklungen der gesamten Sozialwissenschaften eine wichtige Rolle (siehe ausführlich wiederum 5.2.5). Das Leitbild des „aktivierenden Staats“ war zunächst der Versuch, dem managerialistischen Leitbild des schlanken Staates ein anderes, weniger „neo-liberales“ Konzept entgegenzusetzen. Es entstand Mitte der neunziger Jahre im Umfeld des damaligen niedersächsischen Ministerpräsidenten Schröder (vgl. Behrens (Hrsg.) 1995, darin auch ein Beitrag von Schröder). Die Problemsicht dieses Leitbildes betont nicht nur Staats- und Bürokratieversagen, sondern richtet die Aufmerksamkeit auf die gesellschaftlichen Voraussetzungen und Restriktionen staatlicher Steuerung (von Bandemer/Hilbert 2005). Nicht allein der Staat soll daher für die Lösung gesellschaftlicher Probleme zuständig sein, sondern diese sollen, wo immer möglich, an die Zivil- oder Bürgergesellschaft zurückgegeben werden oder zumindest gemeinsam mit zivilgesellschaftlichen Akteuren bearbeitet werden. Gesellschaften mit hohem Potenzial an Problemlösungskapazitäten der Zivilgesellschaft verfügen, so ein weiteres zentrales Stichwort, über ein hohes Maß an Sozialkapital. Der „aktivierende Staat“ zielt damit vor allem auf eine programmatische Neubestimmung des Verhältnisses von Staat, Markt und Zivilgesellschaft. Es wird nicht mehr vorrangig vom „Unternehmen Verwaltung“ gesprochen, sondern verstärkt vom „Gewährleistungsstaat“ (vgl. zum Folgenden Jann/Wegrich 2004). Ein zentrales Problem staatlicher Steuerung und Problemlösung im Sinne von Governance wird zunehmend in der Gesellschaft selbst gesehen, es geht al10 Die Verwendung des Begriffs Governance ist im Social Science Citation Index, der die wichtigsten sozialwissenschaftlichen Zeitschriften und Artikel dokumentiert, zwischen 1990 und 2003 ca. um den Faktor 300 gestiegen. Vgl. Jann 2005b.
Aktivierender Staat als Leitbild
Gesellschaftsversagen als Problem
50
so, zugespitzt gesagt, nicht mehr nur um Staatsversagen – sondern auch um „Gesellschaftsversagen“ – und wie dies zu beheben wäre. Um dies an einem Beispiel – sicherlich simplifiziert – zu verdeutlichen: Wenn öffentliche Parks und Spielplätze verwahrlosen, fragt die managerialistische Verwaltungswissenschaft nach Möglichkeiten der Effizienzsteigerung der zuständigen Verwaltung, ggf. auch nach Möglichkeiten der Privatisierung und des Outsourcing der Grünflächenpflege. Der „aktivierende Staat“ problematisiert demgegenüber, inwieweit die Stakeholder dieser öffentlichen Plätze, also Bürgerinnen und Bürger, Vereine, Nachbarschaften, in die Erhaltung öffentlicher Plätze involviert werden können – ausgehend von der einfachen Überlegung, dass soziale Probleme auch durch eine noch so effiziente Verwaltung nicht grundlegend zu lösen sind. Wenn ein Museum oder ein Theater zunehmend rote Zahlen schreibt, soll nicht nur gefragt werden, wie es effizienter zu führen ist, sondern ob und wie gesellschaftliche Akteure in die Unterhaltung einbezogen werden können. Aus dieser Sicht kommt es darauf an, gesellschaftliche Akteure in die Problembewältigung einzubinden, sie zu motivieren und aktivieren, und sie nicht länger von oben herab, top down, zu steuern oder zu versorgen (und damit abhängig zu halten oder gar zu machen, wie dem klassischen Wohlfahrtsstaat vorgehalten wird). Die neuen Ziele lauten – neben Effizienz und Dienstleistungsorientierung, die durchaus weiter gelten sollen – Stärkung von sozialer, politischer und administrativer Kohäsion und Interaktion, von politischer und gesellschaftlicher Beteiligung, von bürgerschaftlichem und politischem Engagement. Es geht nicht mehr nur um Steuerung von oben, oder um ökonomische Anreize, sondern zunehmend um die Regeln und Institutionen, innerhalb derer öffentliche und private Akteure interagieren. Genau hier ergeben sich die offenkundigen Verbindungen zur aktuellen Governance-Diskussion. Das zentrale Element dieser Diskussion, darauf hat Renate Mayntz verschiedentlich hingewiesen (grundlegend Mayntz 2005, siehe auch die umfassende und informative Übersicht von Schuppert 2007), ist der Übergang von einer akteurszentrierten Steuerungsperspektive, wie dies für die PolicyForschung und die Steuerungstheorie typisch ist, zu einer institutionalistischen Regelungsperspektive. Bei der Steuerungstheorie steht das handelnde Subjekt im Vordergrund, also etwa der Staat oder konkreter eine bestimmte öffentliche Behörde, bei der Governance-Theorie demgegenüber die Regelungsstruktur. Hintergrund für diese Entwicklung von Steuerung zu Governance ist die Erkenntnis, dass eine zentrale Prämisse der klassischen Steuerungstheorie, nämlich die klare Unterscheidbarkeit von Steuerungssubjekt (etwa Staat, Behörde etc.) und Steuerungsobjekt (etwa Unternehmen, Verband, Bürger) in der Welt des modernen Regierens zunehmend problematisch wird. Governance unterscheidet sich daher vom klassischen verwaltungswissenschaftlichen Konzept der Steuerung, aber auch von Management und Regieren. Während es bei der Management-Perspektive vorrangig um einzelne öffentliche Organisationen geht und eine Binnensicht auf die öffentliche Verwaltung vorherrscht, geht es Governance um das Verhältnis von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren und deren Koordination und Kooperation (Jann 2002). Während die klassische Auffassung von Regieren, wie sie auch im Gegensatzpaar von Government und Governance deutlich wird, sich auf den Staat als Akteur und seine hierarchische Steuerung konzentriert, geht es bei Governance um Regieren als Prozess mit vielen Akteuren und die institutionelle Struktur dieses Prozesses, die Elemente von Hierarchie, Verhandlungssystemen und Wettbewerb 51
Interaktion öffentlicher und privater Akteure
von Akteuren zu Institutionen
institutionalistische Wende
miteinander verbindet (Benz 2004). Im Rahmen dieser „institutionalistischen Wende“ wird die Koordination staatlicher und nicht-staatlicher Akteure in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit gerückt. Hervorgehoben werden immer wieder Merkmale wie (Schuppert 2007): die Koordination öffentlicher und gesellschaftlicher Akteure, neue Aufgabenteilung zwischen Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft, Koproduktion öffentlicher Güter, und Verhandlungen und Netzwerke staatlicher und gesellschaftlicher Akteure. engerer und weiterer Begriff von Governance
In diesem Zusammenhang kann man einen engeren und einen weiteren Begriff von Governance Diskussion unterscheiden: Der enge Begriff bezieht sich nur auf diejenigen Formen der Handlungskoordination, bei denen staatliche Hierarchie durch die Kooperation staatlicher und privater Akteure abgelöst und weitgehend ersetzt wird. Schlagworte sind Verhandlung und Netzwerke. Dies entspricht weitgehend dem normativen Konzept des aktivierenden Staates. Dem steht ein analytischer, weiterer Governance-Begriff gegenüber, wie er von Renate Mayntz in einer klassischen Formulierung definiert wird: „Governance meint dann das Gesamt aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte: von der institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Selbstregelung über verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis hin zu hoheitlichem Handel staatlicher Akteure“ (Mayntz 2004, S. 66).
vier elementare Governanceformen
Wenn man in diesem Sinne Governance ganz allgemein als die verschiedenen möglichen Formen kollektiven Handelns in institutionellen Kontexten versteht, werden klassischerweise vier elementare Governanceformen unterschieden, nämlich Hierarchie, Netzwerk, Verhandlung und Wettbewerb (ausführlich Benz 2006). Entscheidend ist auch hier wiederum der Hinweis auf den institutionellen Kontext. Governance bezeichnet vor allem eine Hinwendung zu, oder wenn man so will auch eine Wiederentdeckung der institutionellen Grundlagen gesellschaftlichen Handelns. Entscheidend ist dann die Frage, was eigentlich unter Institutionen verstanden wird. drei Säulen von Hier ist es hilfreich, auf eine grundlegende Unterscheidung des Soziologen Institutionen Richard Scott zurückzugreifen, der drei unterschiedliche „Säulen“ von Institutionen unterscheidet (Scott 1995): eine regulative Säule, die aus den formellen Regeln, Gesetzen, Normen und Verträgen besteht, die man besser einhalten sollte, weil Verstöße in aller Regel durch Macht und Autoritäten sanktioniert werden; eine normative Säule, bei der es um „angemessenes Verhalten“ geht, also diejenigen Normen und Werte, die kulturell definiert und moralisch unterstützt werden, und bei denen es vor allem um gegenseitige Erwartungen und Pflichten geht; und schließlich eine kognitive Säule, in der definiert wird, was wir für wahr und selbstverständlich halten, also all die „allgemein anerkannten“ Tatsachen und Vorstellungen, die nicht hinterfragten Annahmen, die unser Zusammenleben durchdringen und strukturieren. 52
Die erste dieser Säulen entspricht weitgehend der klassischen ökonomischen In- Akteure handeln, stitutionentheorie, die von festen, sanktionierten Regeln ausgeht, die das Han- Institutionen wirken deln von Akteuren strukturieren. Aber es spricht einiges dafür, dass institutionelle Regeln weit darüber hinausgehen. Öffentliche Verwaltungen sind nach dieser Annahme also nicht nur durch formale Regeln strukturiert und gesteuert, sondern auch – und vielleicht in einigen Bereichen viel stärker – durch bestimmte kulturelle Mechanismen und Traditionen, und nicht zuletzt durch das, was allgemein für wahr und richtig gehalten wird. Ähnlich argumentiert die einflussreiche skandinavische Schule der Verwaltungswissenschaft (als Übersicht Jann 2006a), die bei der Analyse öffentlicher Organisationen zwischen einer instrumentellen, kulturellen und „mythischen“ Perspektive unterscheidet (Christensen et al. 2007). Entscheidend ist bei diesen Ansätzen und bei der neuartigen GovernancePerspektive insgesamt, dass die öffentliche Verwaltung und öffentliche Organisationen nicht nur als Akteure, die handeln, sondern gerade auch als Institutionen, die wirken, wahrgenommen werden.
2.6
Verwaltungswissenschaft(en) zwischen Multi- und Interdisziplinarität
2.6.1 Ergebnisse politikwissenschaftlicher Verwaltungsforschung
Offensichtlich hat sich die sozial- und politikwissenschaftlich orientierte Verwaltungswissenschaft in den letzten Jahrzehnten erheblich verändert und entwickelt. In der Abb. 4 sind die „langen Wellen“ dieser Entwicklung noch einmal schematisch zusammengefasst, von der kaum hinterfragen bürokratischen und hierarchischen Perspektive des „demokratischen Rechtstaates“ der sechziger Jahre über die Planungsdiskussion, den „aktiven Staat“ und die damit verbundene Policy-Forschung und Steuerungstheorie der siebziger, die Management-Orientierung und Ökonomisierung der Konzepte des „schlanken Staates“ in den achtziger Jahren bis hin zum neuartigen Governance-Diskurs und der institutionalistischen Wende in Verbindung mit den Konzepten des „aktivierenden Staats“. Genauso offenkundig ist diese Darstellung extrem stark vereinfacht und zugespitzt. Aber sie verdeutlicht zum einen, dass sich die verwaltungswissenschaftliche Forschung nicht unabhängig von den gesellschaftspolitischen Diskussionen entwickelt, sondern sogar im Gegenteil eng mit ihnen verflochten ist, und dass sie sich zum anderen nicht abschottet von den übrigen Disziplinen, die sich mit Verwaltung beschäftigen, sondern auch hier im Gegenteil enge Beziehungen zu den aktuellen juristischen, ökonomischen und soziologischen Diskursen bestehen. Bevor abschließend noch einmal der disziplinäre Status der Verwaltungswissenschaft diskutiert wird, soll vorab versucht werden eine Bilanz der verwaltungswissenschaftlichen Forschung der letzten Jahre zu ziehen (vgl. ausführlich Bogumil/Jann/Nullmeier 2006)11.
11
Teile dieses Überblicks wurden für das vorliegende Lehrbuch gekürzt und übernommen.
53
Abbildung 4:
Verwaltungswissenschaft und Verwaltungspraxis. Die langen Wellen
Demokratischer Staat Aktiver Staat Schlanker Staat Aktivierender Staat ab Mitte 90er Jahre Governance Zivil-/ Bürgergesellschaft Ko-Produktion Beteiligung Neue Aufgabenteilung Institutionentheorie Kommunitarismus Gewährleistungsstaat Verantwortungsteilung Regulierung
Periode Schlagworte
ab Beginn 50er Jahre Rechtsstaat Demokratie Überwindung von Demokratieversagen und Obrigkeitsstaat Verwaltungsrecht Bürokratietheorie Bürokratie Hierarchie politische Beamte
ab Mitte 60er Jahre ab Ende 70er Jahre Planung innere Reformen Ausbau des Wohlfahrtsstaates Informationsverarbeitung Konfliktlösung Policy Forschung Makro-Ökonomie Globalsteuerung Regierungs- und Verwaltungsreform PPBS Management Entbürokratisierung Staatsversagen Entbürokratisierung Privatisierung New Public Management Public Choice Aufgabenkritik Neues Steuerungsmodell Outsourcing, Privatisierung
Politische Probleme und Ziele
Theoretische Grundlagen zentrale Konzepte
Quelle: nach Jann 2002
Einen ersten Überblick über die verwaltungswissenschaftliche Forschung lieferte vor 25 Jahren ein PVS-Sonderheft (vgl. Hesse (Hrsg.) 1982) und es macht daher Sinn zu fragen, welche Veränderungen seitdem zu erkennen sind. 1982 ging es vorrangig um Selbstvergewisserung, daher auch der programmatische Titel „Politikwissenschaft und Verwaltungswissenschaft“. Ausgangspunkt war die Planungsdiskussion der sechziger und siebziger Jahre, und gemeinsamer Nenner der meisten Beiträge war daher die theoretische wie empirische Aufarbeitung der, je nach Standpunkt, möglichen oder unmöglichen „Problemverarbeitung durch das politisch-administrative System“ (Mayntz). Verwaltungswissenschaft wurde, dem Zeitgeist entsprechend, als weitgehend identisch mit Policy-Forschung wahrgenommen, und folgerichtig beschäftigten sich auch über ein Drittel der Beiträge mit spezifischen Politikbereichs-Analysen, von der Arbeitsmark- über die Gesundheits-, Medien- bis hin zur Sozialpolitik, alles auch heute noch immer gute alte Bekannte, in deren Analyse die öffentliche Verwaltung allerdings allenfalls peripher vorkam. Aber auch sonst trifft man bereits 1982 viele inzwischen liebgewordene Themen, von der Bürokratiekritik über die Bürgernähe, die Föderalismusreform bis hin zur politischen Kontrolle, Effizienz und Reformfähigkeit der öffentlichen Verwaltung und den Erklärungswert 'binnenstruktureller' Faktoren (Scharpf). Auch über die Möglichkeiten und Grenzen verwaltungswissenschaftlicher Ausbildung wurde debattiert. Es gibt offenbar einen Grundstock von praktischen und theoretischen Problemen, der weitgehend konstant bleibt. Auffällig ist aber auch, was 1982 praktisch keine Rolle spielte: Der Modebegriff Governance taucht nicht ein einziges Mal auf, und es gab, außer zwei Beiträgen zur „Entwicklungsverwaltung“, kaum internationale Bezüge und prak54
tisch keinerlei internationale Vergleiche, und auch die EU oder etwa eine mögliche oder denkbare Europäisierung der Verwaltung lag weit außerhalb des Interesses der Autoren und des damaligen Herausgebers. Die DDR oder die realsozialistische Welt wurde mit keinem Wort erwähnt. Und eine Reflexion der Bedeutung von Institutionen, wie auch die gesamte moderne Organisationstheorie sucht man vergebens. Vielleicht am überraschendsten ist, dass es 1982 keinen Beitrag gab, der sich mit einer etwa bevorstehenden managerialistischen Wende oder einer zu befürchtenden Ökonomisierung der Verwaltung auseinandersetzt, wenn man von allgemeinen Erläuterungen der Bedeutung von Effizienz und Effektivität absieht. Auch der inzwischen erschienene neue Sammelband (Bogumil/Jann/Nullmeier (Hrsg.) 2006) wird sich in 25 Jahren vorhalten lassen müssen, was er alles übersehen und nicht erkannt hat. Aber viel interessanter ist, welche Entwicklungen in den letzten 25 Jahren zu erkennen sind. Grob zusammengefasst zeigt der in dem neuen Sammelband vorgenommene Überblick über den Stand der verwaltungswissenschaftlichen Forschung folgende Tendenzen: eine zunehmende Konzentration auf den engeren Gegenstand „öffentliche Verwaltung“, und vor allem auf dessen Veränderung und Transformation, eine bemerkenswerte Breite empirischer Untersuchungen, insbesondere auch zu den Beziehungen zwischen Politik und Verwaltung, verbunden mit der Etablierung einer ansehnlichen international vergleichenden Verwaltungsforschung, und nicht zuletzt eine Konsolidierung theoretischer Erklärungen, insbesondere durch die Einbeziehung und Entwicklung institutionentheoretischer und konstruktivistischer Ansätze.
2.6.2 Dimensionen verwaltungswissenschaftlicher Fragestellungen
Ungeklärt ist allerdings immer noch die Frage, ob es eigentlich eine Verwaltungs- Verschiedene wissenschaft oder mehrere Verwaltungswissenschaften gibt oder geben soll. Der Rationalitäten des Verwaltungshandelns Gegenstand Verwaltung erfordert, darauf war einleitend hingewiesen worden, eine Einbeziehung unterschiedlicher Referenzsysteme, denen öffentliches Handeln unterworfen ist, und damit auch unterschiedlicher Disziplinen (vgl. Offe 1974, S. 344; Jann 1998a, S. 50, Bogumil 2001, S. 26, König 2003, Snellen 2006). Wenn Verwaltungshandeln immer verschiedenen Rationalitäten unterliegt, etwa: einem legalen Richtigkeitstest (juristische Rationalität), also die Frage der Legalität, der Gesetzmäßigkeit, der Gleichbehandlung und des Rechtsschutzes, einem Wirtschaftlichkeitstest (ökonomische Rationalität), also die Frage der Effizienz staatlichen Handelns, einem politischen Konsenstest (politische Rationalität im Sinne von politics), also die Frage der demokratischen Verantwortlichkeit und Kontrolle, d.h. der Legitimität der Verwaltung sowie einem funktionalen Wirksamkeitstest (politische Rationalität im Sinne von policy), also die Frage der Effektivität politischer und administrativer Maßnahmen, 55
diesen Tests immer gleichzeitig ausgesetzt und kein überwölbendes Rationalitätskriterium in Sicht ist, ist offenkundig interdisziplinärer Austausch nötig, um den Gegenstandsbereich voll zu erfassen. Kommen gemeinsame Fragestellungen12 hinzu, gibt es Anlass zur Hoffnung. So dürfte es nicht nur die Politikwissenschaft, sondern auch die Managementlehre, die Rechtswissenschaft und die Ökonomie interessieren, welches Steuerungspotential Hierarchien (noch) haben; wie das Verhältnis von Politik und Verwaltung in modernisierten Verwaltungen ausgestaltet ist und ausgestaltet werden kann, ohne dass es zu Kontroll- und Steuerungsverlusten kommt; wie der Governance-Mix zwischen staatlicher Eigenerstellung, marktlicher Produktion und gesellschaftlicher Selbststeuerung auszugestalten ist oder welche Grenzen sich für die Ökonomisierung der Verwaltung ergeben.
Interdisziplinäre Zusammenarbeit?
Dabei ist es unstrittig, dass die einzelnen Disziplinen auch weiter arbeitsteilig vorgehen. Disziplinen repräsentieren bestimmte Ordnungen und Regeln, also Fragestellungen und Erkenntnismethoden, die nicht ohne weiteres aufgegeben werden. Chancen einer stärkeren interdisziplinären Zusammenarbeit in den Verwaltungswissenschaften bestehen zudem eher auf der Grundlage der disziplinären Stärken einzelner Fächer. Interdisziplinarität beinhaltet aber nicht nur die Kenntnisnahme anderer Perspektiven (dies wäre eher Multidisziplinarität), sondern gewinnt ihren Charakter durch die Nutzung von Kenntnissen verschiedener Disziplinen und durch die Übertragung von Methoden und Bausteinen aus einer Disziplin in die andere. Aus der stärkeren interdisziplinären Arbeit der Fachwissenschaften könnte sich dann eine Verwaltungswissenschaft als Interdisziplin oder Integrationswissenschaft13 ergeben, wie es Klaus König vorgeschlagen hat, die über den Kenntnisstand der Fachwissenschaften hinausragt und sich damit dem Zustand annähert, in dem „die politisch-administrativen Institutionen, ihre Aufgaben, Organisationen, Entscheidungsprozesse, Personalverhältnisse zusammen mit ihrer sozialen, politischen und ökonomischen Umwelt fächerübergreifend“ (König 1990, S. 305) erkannt und verstanden werden. So gibt es, wie oben gesehen, wichtige gemeinsame Grundlagen in der alten Polizei- oder Staatswissenschaft, und es würde den modernen, auf den Staat bezogenen Wissenschaften sicherlich nicht schaden, wenn sie sich dieser Grundlagen wieder bewusst würden. Es wäre dann zu erkennen, dass Fragestellungen und Konzepte nicht so unterschiedlich sind, wie oft angenommen wird. Tatsache ist aber, dass zwar ein interdisziplinärer Zugriff dem Gegenstandsbereich Verwaltung gegenüber angemessen wäre, sich aber in Deutschland aus verschiedensten Gründen bisher keine integrative Interdisziplin Verwaltungswissenschaft herausgebildet hat. Auch für die Zukunft sprechen vor allem zwei Gründe dagegen, dass sich dies ändern wird, dass sich also Juristen, Wirtschafts- und Sozialwissenschaftler
12 Nach Schuppert (2000, S. 46) ist die Arbeit mit interdisziplinären Verbundbegriffen nötig, um einen Dialog über die Disziplinen zu ermöglichen. Aus seiner Sicht sind dies z.B.: Öffentliche Aufgaben, Handlungsform, Steuerung, Verantwortung, Organisation, Kommunikation, Entscheidung und Verfahren. Integrationswissenschaft meint in Anlehnung an König, dass sie sich nicht gegen die Einzelwissenschaften abtrennt und abgrenzt, sondern als Kernbereich der Verwaltungsforschung mit offenen Grenzen fungiert und zudem nicht die Geschlossenheit und Kohärenz der Fachwissenschaften entwickelt (König 1970, S. 247).
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und andere auf gemeinsame Vorgehensweisen und Fragestellungen einigen können: nämlich unterschiedliche Erkenntnisinteressen und methodologische Zugänge sowie die Ausdifferenzierung der Fachwissenschaften. Zum einen verfolgen die Sozialwissenschaften im Unterschied zur normativjuristisch geprägten Staats- und Verwaltungslehre ein eher empirisches und theoretisches Erkenntnisinteresse, d.h. sie stützen sich auf empirische Aussagen und befassen sich daher weniger mit der Sollstruktur formeller Regeln als mit den oft davon abweichenden tatsächlichen sozialen Vorgängen, die sie analysieren und erklären (vgl. Mayntz 1978, S. 2ff). Überspitzt gesagt geht es weniger darum, die Realität in Rechtsbegriffen abzubilden, normativ zu bewerten und präskriptiv zu verändern, sondern darum die Realität zu erklären und ihre Funktionsweise zu verstehen. Dies impliziert in der Regel einen ganz anderen methodischen Zugang. Zum anderen ist der Austausch zwischen den Disziplinen auch aus wissenschaftsinternen Gründen schwierig. Jede Wissenschaft wird bei dem Versuch, Interdisziplinarität herzustellen, von der Sichtweise ihres Faches ausgehen.14 Wesentliche Gründe hierfür liegen zum einen in den eben erwähnten Erkenntnisinteressen und methodologischen Vorgehensweisen. Zum zweiten wird der Wert disziplinärer Eigenständigkeit innerhalb etablierter Disziplinen in der Regel höher geschätzt als mögliche Erkenntnisgewinne durch Öffnung gegenüber anderen Disziplinen, d.h. wissenschaftliche Karrieren werden noch immer vor allem innerhalb bestimmter Disziplinen gemacht (Probleme des Grenzgängertums). Und drittens kann der interdisziplinäre Diskurs Verständigungsprobleme im eigenen Fach heraufbeschwören. So weigert sich z.B. die Öffentliche Betriebswirtschaftslehre hartnäckig, die politikwissenschaftliche Erkenntnis des funktional erforderlichen engen Zusammenwirkens zwischen Politik und Verwaltung in ihr Theoriegerüst einzubeziehen, da es das von ihr propagierte Modell der dezentralen Ressourcenverantwortung erheblich verkompliziert und auch ihrer einfachen Vorstellung von der Prinzipal-Agenten-Beziehung einer demokratisch kontrollierten Verwaltung widerspricht. Insgesamt ist daher aus den Eigeninteressen der Disziplinen und der in ihnen Tätigen eher nicht damit zu rechnen, dass die Wissenschaftler selbst die größte Triebkraft einer interdisziplinären Zusammenarbeit werden. Anstöße könnten daher eher aus der Praxis kommen, die integrierte Problemsichten und Analysen nachfragt und wenig Verständnis für disziplinäre Scheuklappen und Eitelkeiten aufbringt. In der Wissenschaft ist daher schon viel erreicht, wenn Interdisziplinarität auf der Grundlage einer multidisziplinären Zusammenarbeit einzelner Fächer überhaupt angestrebt wird. Diesbezüglich scheint uns die Situation in den Verwaltungswissenschaften im Vergleich zu manch anderen Disziplinen so schlecht nicht zu sein. Wenn man die klassischen, bisher aufgeführten Dimensionen verwaltungswissenschaftlicher Zugänge, nämlich die Fragestellungen nach Legalität, Effizienz, Effektivität und Legitimität der öffentlichen Verwaltung zum einen, sowie einen eher ex-ante/präskriptiven und einen eher ex-post/deskriptiven Ansatz zum anderen miteinander kombiniert, ergibt sich die folgende Übersicht:
14 Ein gutes Beispiel ist das Lehrbuch zur Verwaltungswissenschaft von Schuppert (2000). Hier wird der Anspruch einer Integrationswissenschaft erhoben, aber faktisch ist der dominierende juristische Zugriff nicht zu leugnen, auch wenn es ihm gelingt, immer wieder sozialwissenschaftliche Sichtweisen einzubauen. Die Kombination von Verwaltungsrecht und Verwaltungswissenschaft, von Sollen und Sein ist und bleibt aber der eigentliche Kern des Lehrbuchs, ein Problem, welches vor allem Juristen beschäftigt.
Die Abbildung erlaubt es, diese unterschiedlichen Disziplinen und Zugänge ganz grob zu verorten:
Verortung der Disziplinen
präskriptive Ratschläge und Vorschriften, wie und durch welche Rechtsformen (z.B. des allgemeinen Verwaltungsrechts, etwa im Verwaltungsverfahrensgesetz) die Legalität und Verfassungskonformität der öffentlichen Verwaltung zu gewährleisten sei, sind die klassische Domäne der normativ und dogmatisch argumentierenden Verwaltungsrechtswissenschaft, inwieweit dies dann im einzelnen Fall jeweils empirisch tatsächlich der Fall ist, untersucht das Verwaltungsrecht vor allem praktisch in verwaltungsgerichtlichen Verfahren, während eine empirisch argumentierende verwaltungsrechtliche Rechtstatsachenforschung nur sehr gering ausgeprägt ist, wie ökonomische Effizienz (auch) in der öffentlichen Verwaltung zu erreichen ist oder sein sollte, ist wiederum der klassische Bereich der (öffentlichen) Betriebswirtschaftslehre (ÖBWL) bzw. dessen moderner Ableger des Public Management, und wird praktisch vor allem von der wachsenden Schar der im Bereich der öffentlichen Verwaltung aktiven ManagementConsulting-Firmen vertreten, während die ex-post Überprüfung dieser Effizienz Thema eines bisher nur sehr rudimentär ausgeprägten Verwaltungs-Controllings ist, die klassische externe Kontrolle der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung allerdings seit langem von den Rechnungshöfen wahrgenommen wird, die Effektivität und Problemlösungsfähigkeit öffentlicher Organisationen und Aktivitäten ist präskriptiv traditionell Gegenstand einer „positiv“, d.h. auf der Grundlage klarer Prämissen und modelltheoretischer Annahmen argumentierenden Ökonomie, insbesondere der Finanzwissenschaft, aber natürlich auch aller möglichen anderen Wissenschaften und Berater, die politikberatend tätig sind, während die tatsächliche, ex post zu ermittelnde Effektivität und Wirkungsweise des öffentlichen Sektors von der klassischen Ökonomie eher stiefmütterlich behandelt wird, aber seit einiger Zeit Thema einer empirisch argu58
mentierenden Politikfeld- oder Policy-Forschung ist und dort zur Entwicklung einer stark methodologisch orientierten Evaluationsforschung geführt hat, präskriptive Fragen der Legitimität, Eigenständigkeit und politischen Kontrolle der öffentlichen Verwaltung sind wiederum traditionelle Domäne einer normativ argumentierenden Staats(rechts)lehre, während Fragen der demokratischen Grundlegung, Steuerung und Qualität des Verwaltungshandelns selbstverständlich auch von der Politikwissenschaft und insbesondere von ihrem Teilgebiet der politischen Theorie behandelt werden, während die empirischen Fragen der tatsächlichen politischen Wirkungen und Auswirkungen des Verwaltungshandelns, z.B. auch auf Wahlen und politische Unterstützung, aber auch Fragen nach der Eigenständigkeit der Verwaltung, der Möglichkeit ihrer politischen Steuerung und ihrer Beziehungen z.B. zur Politik oder zu gesellschaftlichen Gruppen und Interessen, der Rolle von Verwaltung bei der Formulierung und Implementation von Politikinhalten den Kernbereich der Politikwissenschaft ausmachen, schließlich gibt es auch Fragestellungen, die sich ganz generell (und eher funktional) den Strukturen und Funktionen der öffentlichen Verwaltung widmen, hier wäre auf der eher präskriptiven Seite die klassische (juristische) Verwaltungslehre zu verorten, während die Erforschung der tatsächlichen Verwaltungsstrukturen und -funktionen von allen empirischen Sozialwissenschaften wahrgenommen wird.
2.6.3 Verwaltungswissenschaften und Verwaltungswissenschaft
Diese schematische Betrachtungsweise vermag sicherlich nicht die Vielfalt und Differenziertheit der unterschiedlichen möglichen und tatsächlichen verwaltungswissenschaftlichen Fragestellungen und Vorgehensweisen einzufangen. Besonders die Unterteilung in präskriptive und deskriptive Ansätze ist sehr krude, denn im Prinzip argumentieren natürlich alle Ansätze analytisch, beruhen auf normativen Annahmen und machen mehr oder weniger explizit präskriptive Vorschläge. Aber die Unterscheidung verdeutlicht doch, dass unterschiedliche Disziplinen mit notwendigerweise sehr unterschiedlichen Fragestellungen an der Untersuchung und Erklärung der öffentlichen Verwaltung beteiligt sind. Die Frage, ob es Verwaltungswissenschaften im Plural oder nur eine Verwaltungswissenschaft im Singular gibt, ist also müßig – selbstverständlich brauchen wir, um die öffentliche Verwaltung zu beschreiben, verstehen und erklären zu können, alle möglichen sozialwissenschaftlichen Disziplinen und Fragestellungen, von der Rechtswissenschaft über die Ökonomie bis hin zur Politikwissenschaft. Die Suche nach einer einheitlichen Verwaltungswissenschaft ist daher wenig hilfreich und kann sogar kontraproduktiv sein, denn sie droht, wichtige Erkenntnisgrundlagen der empirischen oder normativen Forschung auszugrenzen. Auf der anderen Seite verdeutlicht die Abbildung aber auch, was die Themen einer modernen, sozialwissenschaftlich inspirierten und informierten Verwaltungswissenschaft sind oder zumindest sein sollten, nämlich sämtliche Felder der Abbildung: Es macht keinen Sinn, nach einer einheitlichen Disziplin oder Interdisziplin „Verwaltungswissenschaft“ zu suchen, mit spezifischen Methoden und Erkenntnisinteressen, denn verwaltungswissenschaftliche Forschung unterscheidet sich prinzipiell nicht von anderen sozialwissenschaftlichen Disziplinen. 59
Suche nach einer einheitlichen Verwaltungswissenschaft ist kontraproduktiv
Fokus dieses Buches
Interdisziplinarität und Praxisbezug
Verwaltung als wichtiger Gegenstand der Forschung
Nach einem geflügelten Wort des Soziologen und Wissenschaftstheoretikers Hans Albert sind das problematischste an den modernen Sozialwissenschaften die künstlichen Grenzen, die sie versuchen untereinander aufzurichten. Jeglicher Abgrenzungs- oder Zuständigkeitswahn, der bestimmte Fragestellungen bestimmten Disziplinen ausschließlich zuweisen will, ist wenig hilfreich, ebenso natürlich jeglicher Ausschließlichkeitsanspruch valider Erklärungen. Gleichzeitig ist wissenschaftliche Arbeitsteilung unbedingt erforderlich, denn nicht alle Fragestellungen können kompetent von allen Verwaltungswissenschaftlern bearbeitet werden. Der Fokus des vorliegenden Buches liegt in dieser Vielfalt allerdings eindeutig auf der rechten Seite der Abbildung, und hier in der unteren Hälfte. Ausgehend von der banalen Erkenntnis, dass öffentliche Verwaltungen sich vor allem darin von anderen Organisationen unterscheiden, dass sie öffentlich sind, also der demokratisch legitimierten politischen Steuerung und Kontrolle unterliegen und auch unterliegen müssen, wird hier eine sozial- und vor allem politikwissenschaftlich inspirierte und untersetzte empirische Verwaltungswissenschaft präsentiert. Dies ist sicherlich nicht die einzige Sichtweise auf die öffentliche Verwaltung in Deutschland, aber doch eine, die von zentraler Bedeutung ist. Die Verwaltungswissenschaft ist keine präzise ausdifferenzierte Teil-Disziplin der Politikwissenschaft, die Übergänge zur Managementlehre, Verwaltungssoziologie, Regierungslehre und besonders zur politikwissenschaftlichen Organisationsund Institutionentheorie sind fließend. Dennoch kann die politikwissenschaftliche Verwaltungsforschung einschließlich der Policy-Forschung, als einer der produktivsten Teile der Politikwissenschaft gelten. In einer Umfrage erklärten 1996 35% der deutschen Politikwissenschaftler, dass sie gegenwärtig auf dem Feld „Policy-Forschung, Verwaltungswissenschaft“ forschen. Mit einem Anteil von 16% wurde dieser Bereich als das wichtigste Themenfeld der Politikwissenschaft eingeschätzt. Im Jahr 2006 wurde diese Untersuchung repliziert, und inzwischen sind Policy Forschung und Verwaltungswissenschaft mit 36% der Politologen auf Platz drei der Forschungsschwerpunkte vorgerückt, ähnlich liegen „Staat und Verwaltung“ mit 12% der Nennungen auf Platz drei der zukünftig dringlichen Forschungsfelder (Falter/Knodt 2007). Schon 1982 hatte Ellwein in einem Überblicksaufsatz ausdrücklich darauf verzichtet, in das normale „Gejammer“ über mangelhafte Interdisziplinarität, theoretische Fundierung und Praxisbezug der Verwaltungswissenschaft einzustimmen, und tatsächlich sind auch heute diese wohlfeilen Standardklagen unbegründet. Wenn es einen sozialwissenschaftlichen Teilbereich gibt, der durch kontinuierliche Bestrebungen der interdisziplinären Zusammenarbeit gekennzeichnet ist, dann die Verwaltungsforschung, und auch der Praxisbezug lässt nicht zu wünschen übrig, eher im Gegenteil wird ja gelegentlich eine allzu große Nähe zu den Bedürfnissen und Fragestellungen der Praxis kritisiert. Interdisziplinarität und Praxisbezug werfen Probleme und „Kosten“ auf, die keineswegs zu vernachlässigen und gelöst sind, aber sie gehören nicht zu den Defiziten der Verwaltungsforschung. Ähnliches gilt für die theoretische Fundierung. Diese ist in den Sozialwissenschaften immer prekär und umstritten, aber auch hier kann man der neueren Verwaltungsforschung eher ihre Vielfalt, als ihre Abstinenz vorwerfen. Ellwein hatte 1982 auch darauf verzichtet, eine Definition von Verwaltungswissenschaft zu liefern, und auch diese Diskussion scheint ausgestanden zu sein. Inzwischen geht es nicht mehr darum, irgendeine spezifische, disziplinäre Verwaltungswissenschaft, etwa mit eigenen Methoden oder Theorien zu definieren oder auszugrenzen, sondern die empirische wie theoretische Relevanz des 60
Gegenstandbereich und Tätigkeitsfeldes „öffentliche Verwaltung“ als originären Gegenstand der sozial- und politikwissenschaftlichen Forschung (und damit auch Lehre) zu erkunden. Wenn man akzeptiert, dass Politik Domäne der Politikwissenschaft ist, öffentliche Verwaltung aber einen erheblichen Einfluss auf politische Inhalte und Ergebnisse hat, Teil des politischen Institutionengefüges ist, sowohl als Akteur wie Adressat politischer Auseinandersetzungen auftritt und daher nicht ohne ihren politischen Kontext verstanden werden kann, bedarf es eigentlich keiner weiteren Begründung, warum Verwaltung auch Teilgebiet der Politikwissenschaft sein muss. Bereits 1982 hatte Ellwein eine engere und eine weitere Sicht der Verwaltungswissenschaft unterschieden. Dies war und ist zum einen Verwaltungswissenschaft als allgemeine Theorie des politisch-administrativen Systems, also eine allgemeine politische Steuerungstheorie, die damals von Fach (1982) als das „dominierende Paradigma der Politikwissenschaft“ ausgemacht wurde. Als die engere Version identifizierte Ellwein demgegenüber eine Verwaltungswissenschaft, die sich einfach durch ihren Gegenstand definiert, also öffentliche Organisationen und Institutionen. Er kritisierte eine wahrnehmbare Spezialisierung und Fragmentierung der Verwaltungswissenschaft, die insbesondere durch die Policy Forschung vorangetrieben wurde, noch bevor es gemeinsame Grundlagen gab. Ihm schien sicher zu sein „dass es relativ schwer ist, von policy-bezogenen Analysen zurück zur Verwaltung als solcher zu kommen“ (Ellwein 1982: 43). Diese Voraussage hat sich eindeutig bewahrheitet, Policy Forschung und Verwaltungswissenschaft sind verschiedene Wege gegangen, auch wenn sie sich gegenseitig ergänzen und noch immer, oder wieder, versucht wird, sie zusammenzuführen (Janning 2006). Die sich damals bereits andeutende Differenzierung zeigt sich heute deutlicher in zwei unterschiedlichen Ausbildungskonzepten, den multi-disziplinären Policy- und Governance-Schulen, und den disziplinär verorteten verwaltungswissenschaftlichen Studiengängen. In ersteren geht es, wie damals, um eine umfassend verstandene politische und gesellschaftliche Steuerung, allerdings informiert und inspiriert durch die moderne Governance-Diskussion, also um einen weit verstandenen Begriff von 'Regieren', der über das Agieren von Regierungen herausreicht (vgl. Bertram/Walter/Zürn 2006). Anknüpfungspunkt sind die amerikanischen Professional Schools, d.h. eine professionelle Orientierung am Wissens- und Ausbildungsbedarf bestimmter Sektoren, in diesem Fall von Regierung und Verwaltung. Es geht um gezielt anwendungsorientierte Forschung und Lehre, die multidisziplinär und praxisorientiert sein soll. Wie König (2006) in einem historischen und vergleichenden Überblick gezeigt hat, war diese Professionalisierung der Ausbildung in Richtung auf das Berufs- und Tätigkeitsfeld Politik und Verwaltung allerdings bisher nur in den USA erfolgreich, in Frankreich war sie ohnehin nie wirklich mit empirischer oder gar multidisziplinärer Forschung verbunden. In Europa gab und gibt es andere Ausbildungs- und Sozialisationswege, die sich, wenn die Einsichten der Institutionentheorie tragfähig sind, nicht ganz einfach ändern lassen. Diese Erfahrung hat auch der verwaltungswissenschaftliche Studiengang in Konstanz gemacht, dessen ursprüngliche Intentionen sehr den heutigen Governance-Schulen ähnelten. Während Forschung und Lehre an den Governance-Schulen also sehr breit angelegt sind, konzentrieren sich die inzwischen etablierten disziplinären Zentren verwaltungswissenschaftlicher Forschung und Lehre auf ein engeres Konzept der Verwaltungswissenschaft. Ausgangspunkt sind hier die organisatorischen 61
Engere und weitere Sichtweise
Unterschiedliche Ausbildungskonzepte
Verwaltungswissenschaft im engeren Sinn
Öffentliche Organisationen und Institutionen als Gegenstand
und institutionellen Voraussetzungen und Folgen des Regierens, wie sie sich in und durch öffentliche Organisationen manifestieren. Es geht um den Stellenwert der öffentlichen Verwaltung in der Formulierung, Implementierung und Evaluierung öffentlicher Politiken, auch und gerade im Zusammenspiel mit anderen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren. Verwaltungswissenschaft in diesem „engeren Sinne“ beschäftigt sich daher auch mit allgemeinen Fragen von Governance, aber immer unter dem Blickwinkel des spezifischen Beitrages und der Problemlösungsfähigkeit des öffentlichen Sektors, und dabei ganz besonders mit den Voraussetzungen, Merkmalen und Folgen seiner Veränderungen. Ausgangspunkt ist dabei die banale Vermutung, dass die „zielgerichtete Regelung gesellschaftlicher Beziehungen und der ihnen zugrundeliegenden Konflikte“ (Zürn 2005, S. 12) auch und nicht zuletzt durch die Strukturen und Prozesse des öffentlichen Sektors bestimmt werden. Dieses Verständnis von Verwaltungswissenschaft i.e.S. mit „neudeutsch Public Management“ gleichzusetzen, wie es Bertram/Walter/Zürn (2006) vorgeschlagen haben, ist zumindest missverständlich, weil gerade in Deutschland Public Management immer noch mit einer engen betriebswirtschaftlichen Sichtweise der Verwaltung identifiziert wird (im Ausland ist dies anders, siehe Schedler 2006). Grundlage der aktuellen Forschung ist, sehr pragmatisch, ein empirisch vorhandener, aber theoretisch genauer zu bestimmender Gegenstandsbereich „öffentliche Verwaltung“. Dieser, oder vielmehr die Gesamtheit der öffentlichen Verwaltungen, werden als wichtige und zentrale Akteure in allen wichtigen politischen Handlungskonstellationen gesehen. Ausgehend von dieser Perspektive können Verwaltungen sowohl als Organisationen (kollektive Akteure) oder Institutionen (Regelsysteme), als Aggregate von individuellen (intra-) und kollektiven Akteuren (inter-organisatorische Perspektive) aufgefasst werden. Gleichzeitig können sie sowohl als unabhängige wie als abhängige „Variablen“ aufgefasst werden, also als Faktoren, die politische Entscheidungen prägen oder aber auch von diesen geprägt und verändert werden. Konkret geht es um öffentliche, d.h. politisch kontrollierte oder etablierte Organisationen, also um Ministerien, nachgeordnete Behörden, lokale und funktionale Selbstverwaltungen, aber auch um die professionellen Apparate von internationalen Organisationen oder verselbständigten Einheiten in ihren vielfältigen Bezügen und Netzwerken. Es geht schließlich um wissenschaftliche, also empirische wie theoretische Erkenntnisse und Entwicklungen, und nicht vorrangig um normative und präskriptive Konzepte, daher auch nicht vorrangig um praktische Reform- oder Modernisierungsvorschläge – außer natürlich als Gegenstand der wissenschaftlichen Reflexion. Die moderne verwaltungswissenschaftliche Forschung beschäftigt sich mit Grundlagen- wie mit angewandter Forschung, pflegt intensive Kontakte zur Praxis, und dass sich verwaltungswissenschaftliche Forschung nicht nur an theoretischen Diskursen orientiert, sondern sich gerade auch aus politischen und praktischen Problemlagen speist, zeigt besonders beeindruckend das Beispiel der skandinavischen Verwaltungswissenschaft (Jann 2006a). In diesem Sinne scheinen die alten konzeptionellen Fragen geklärt: Öffentliche Verwaltung ist ein etablierter und wichtiger Gegenstand der politikwissenschaftlichen Forschung, Verwaltungsforschung ist eine anerkannte politik- und sozialwissenschaftliche Subdisziplin, und – auch wenn es unterschiedliche Auffassungen über den Umfang von Verwaltungswissenschaft gibt – besteht doch Einigkeit darüber, dass es keine spezifische, disziplinäre Verwaltungswissenschaft mit eigenen Methoden, Konzepten oder Theorien gibt und diese auch 62
nicht anzustreben ist. Diese Normalisierung der Verwaltungsforschung ist sicherlich zu begrüßen. Sie wird dazu beitragen, dass die Spezialfragen des Forschungsgebietes Verwaltung hinreichend mit jenen Themen und Konzepten verbunden werden, die das Fach Politikwissenschaft und insgesamt die Sozialwissenschaften beschäftigen. Sie wird helfen, mit neuen, an anderen Gegenständen erprobten Mitteln auf Verwaltungsthemen zuzugreifen. Und sie kann vielleicht auch dazu beitragen, die öffentliche Verwaltung nicht mehr als einen gesonderten, eher nachrangigen Bereich zu betrachten, der eher am Rande der Politikwissenschaft und der Sozialwissenschaften steht, sondern als einen zentralen, wichtigen Gegenstand der Forschung und Lehre. Genau dies ist jedenfalls das Ziel der beiden Autoren dieses Bandes.
63
3. Institutioneller Aufbau der öffentlichen Verwaltung in Deutschland
Lernziele am Ende dieses Kapitels sollten Sie wissen, was man unter öffentlichen Aufgaben versteht, wie veränderbar diese sind und in welchem Zusammenhang sie zum Ausmaß der jeweiligen Staatstätigkeit stehen, die öffentliche Aufgabenverteilung und den Verwaltungsaufbau im föderalen Bundesstaat Deutschland kennen sowie die Besonderheiten öffentlicher Personalwirtschaft und der öffentlichen Finanzversorgung verstehen.
3.1
Öffentliche Aufgaben und Staatstätigkeit
Eingangs ist darauf verwiesen worden, dass die öffentliche Verwaltung allge- Öffentliche Aufgaben genwärtig und komplex ist und sich von daher Versuchen eindeutiger Definitionen entzieht. Öffentliche Aufgaben berühren einen wesentlichen Teilaspekt öffentlicher Verwaltung, indem sie inhaltlich die Zwecke des Verwaltungshandelns beschreiben. Und mehr noch, die Eigenart des jeweiligen Aufgabenbereiches determiniert die Methoden und Instrumente der Aufgabenwahrnehmung ebenso wie die Form der Verwaltungsorganisation, ein Punkt, auf den noch zurückzukommen sein wird. Was öffentliche Aufgaben sind, kann nun empirisch beobachtet, analytisch Systematisierungserklärt oder normativ postuliert werden (vgl. Schuppert 1980, S. 310). Betrachtet versuche man bestehende Systematisierungsversuche, so ordnet man entweder die vorhandenen öffentlichen Aufgaben nach bestimmten Kriterien, wie der Haushaltssystematik, Kriterien der Bürgernähe oder den Aufgabenträgern (Bund, Länder, Kommunen), oder erklärt den Bestand an öffentlichen Aufgaben analytisch, sei es verfassungsrechtlich (in dem man versucht, öffentliche Aufgaben aus dem Grundgesetz abzuleiten), systemtheoretisch (aufgrund gesamtgesellschaftlicher Steuerungserfordernisse) oder ökonomisch (auf der Grundlage eines ökonomischen Modells öffentlicher Aufgaben). So lassen sich öffentliche Aufgaben z.B. 65
Wie sieht die Aufgabenverteilung zwischen Staat und Gesellschaft aus?
als solche erklären, die Private, aus welchen Gründen auch immer, nicht übernehmen (z.B. weil sie nicht marktfähig sind), oder normativ als Aufgaben mit Gemeinwohlbezug. Beispiele sind hier öffentliche Infrastruktureinrichtungen oder Bildungsmaßnahmen (die Ökonomen sprechen hier von meritorischen Gütern). Eine andere Möglichkeit ist es, auf staatliches Krisenmanagement zur Bewältigung wirtschaftlicher Problemlagen zu verweisen usw. Insgesamt geht es bei solchen Versuchen zur Bestimmung des öffentlichen Aufgabenbestandes immer um die Frage der angemessenen Aufgabenverteilung von Staat und Gesellschaft. Diese Aufgabenbestimmung ist aber sowohl historisch als auch im Ländervergleich sehr unterschiedlich, wie noch zu sehen sein wird. Sie hängt von der gesellschaftlichen Entwicklung und den dominierenden Vorstellungen zur Staatstätigkeit ab. Wenn somit die Frage der inhaltlichen Bestimmung öffentlicher Aufgaben immer eng verbunden ist mit den jeweiligen Vorstellungen von Staatstätigkeit, müssen wir uns, bevor in den folgenden Kapiteln die öffentliche Aufgabenwahrnehmung in Deutschland konkret dargestellt wird, zunächst kurz mit der Entstehung des modernen Staates (3.1.1), seinem Aufgabenspektrum (3.1.2) und den politischen Leitbildern zur Staatstätigkeit (3.1.3) beschäftigten.
3.1.1 Entstehung des modernen Staates
Entstehung des modernen Staates
Zunehmende „Verstaatlichung“ ursprünglich privater Aufgaben
Der moderne Staat entsteht im territorial, politisch und kulturell fragmentierten Europa beim Übergang vom Mittelalter zur Neuzeit. An die Stelle des mittelalterlichen Personenverbundes tritt der Flächenstaat und statt persönlicher Eigentums- und Treueverhältnisse ist jetzt jeder, der sich auf einem bestimmten Territorium befindet, der dortigen Herrschaft und den Gesetzen unterworfen. Diese Entwicklung verlief in Europa jedoch ungleichzeitig. Vor allem in Deutschland stieß die Herausbildung des modernen Staates auf Probleme, da hier die politische Herrschaft sehr zersplittert war und es Probleme mit der Herausbildung einer nationalen Identität gab. Im 19. Jahrhundert und vor allem ab 1870/1871 mit dem deutschen Bund kam es aber auch in Deutschland zu einem Modernisierungsschub in Richtung moderner Staatlichkeit. Die Herausbildung des modernen Staates war dabei mit einer zunehmenden „Verstaatlichung“ ursprünglich privater Aufgaben verbunden (Benz 2001, S. 197). Führten noch im 17. Jahrhundert europäische Staaten Kriege mit Hilfe von privaten Militärunternehmern und Söldnern, setzen sich später stehende Heere durch. War die Schulbildung und Wissenschaft lange Zeit in der Hand der Kirchen und Gelehrten, begannen absolutistische Herrscher im 18. Jahrhundert Universitäten zu gründen. Wurde die Post zunächst von privaten Kurierdiensten befördert, wurde sie später zur Aufgabe des Staates. Ähnliches gilt für die ersten Eisenbahnen, die zunächst privat initiiert waren. Ursprünglich war sogar das Steuersystem „privatisiert“ oder „outgesourced“, d.h. Steuern wurden von damit beauftragten Privatleuten eingetrieben, die einen bestimmten Betrag abliefern mussten, ansonsten aber ihren Eigenbetrag maximieren konnten. Insgesamt dehnte sich die Staatstätigkeit im absolutistischen Wohlfahrtsstaat aus und der Staat übernahm neben dem Militär weite Bereiche der Produktion und Versorgung (Handel, Forstwesen, Verkehr, Jagd- und Fischfang), regulierte sozialpolitische Angelegenheiten (Armenfürsorge, Gesundheitswesen) und das öffentliche und private Leben durch so 66
genannte „Policey-Verordnungen“ (z.B. Kleiderverordnungen, Regulierung von Sitten und Gebräuchen, Religionsausübung, Ehe und Vormundschaft, Verbot von Bettelei). Genau in dieser Zeit entstand die oben erwähnte Policey-Wissenschaft als die Politik- und Verwaltungswissenschaft des aufgeklärten Absolutismus. Einige dieser Vorschriften über private Lebensführung wurden im liberalen Staat im 19. Jahrhundert zwar wieder beseitigt, aber die Expansion der Staatsaufgaben setzte sich allen Beteuerungen zum Trotze fort, z.B. durch die Übernahme von Infrastrukturaufgaben (z.B. Abwasser, Wasserversorgung, Gasversorgung, Schlacht- und Viehhöfe) oder durch die Schaffung neuer Vorschriften im Handel oder im Arbeits- und Gesundheitsschutz. Überblicksartig ergibt sich folgendes Bild: Deutlich wird, dass ausgehend vom absolutistischen Staat des 18. Jahrhun- Expansion der derts über den liberalen Verfassungsstaat des 19. Jahrhunderts hin zum demokra- Staatsaufgaben tischen Wohlfahrtsstaat des 20. Jahrhunderts die Staatsaufgaben expandierten und zwar bezogen auf alle Formen staatlicher Tätigkeit (Regulierung, Förderung, Leistungserstellung). Dieser kurze Abriss zeigt auch, dass letztlich die Ursachen für Veränderungen von Staatlichkeit in den gesellschaftlichen Entwicklungen, in veränderten Handlungsbedingungen, neuen Anforderungen und dem politischen Umgang mit diesen liegen. Abbildung 6:
Kompetenzarten Entwicklungsphasen Staat im Absolutismus umfassende Regulierung des öffentlichen und privaten Lebens durch PoliceyVerordnungen Deregulierung im privaten Bereich, Gewerbefreiheit, Regulierung privater Produktion, Arbeitsschutz, Gesundheitsschutz Marktregulierung, Raumordnung und Städtebau, Umweltschutz, Verbraucherschutz, Technikregulierung merkantilistische Wirtschaftspolitik
Entwicklung der Staatsaufgaben
Regulierung Förderung Leistung, Produktion Landesverteidigung und innere Sicherheit, Manufakturen, Forstwirtschaft, Transportwesen
Liberaler Verfassungsstaat
Förderung von Gewer- Übernahme von großbe und Industrie, Zoll- technischen Infrastrukturaufgaben politik
Demokratischer Wohlfahrtsstaat
Beschäftigungsförderung, regionale und sektorale Wirtschafts-, Technologie- und Forschungsförderung
Öffentliche Versorgungswirtschaft, Sozialversicherung und soziale Dienste, Bildungs- und Kulturpolitik
Quelle: eigene Darstellung nach Benz (2001, S. 199)
3.1.2 Aufgaben des modernen Staates
Im 20. Jahrhundert werden dem modernen Staat in der Regel folgende Merkmale Merkmale des modernen Staates zugeordnet (vgl. Benz 2001, S. 224ff.; Ellwein/Hesse 1997, S. 67ff.):
67
Er erstreckt sich auf ein klar abgegrenztes, von den Bürgern und anderen Staaten anerkanntes Gebiet. Die Menschen sind nicht wie im Absolutismus Unterworfene einer Herrschaft, sondern gleichberechtigte Mitglieder in diesem Staat und verfügen als Staatsbürger über Freiheits-, Beteiligungs- und soziale Rechte. Die Menschen empfinden sich als Angehörige einer jeweils spezifischen Staatsbürgernation. Dem Staat kommen spezifische Funktionen zu, die in einer institutionellen Ordnung, der Verfassung, festgelegt werden, und die von anderen gesellschaftlichen Organisationen, wie z.B. Wirtschaftsunternehmen, nicht erfüllt werden können. Dazu gehört vor allem, dass der Staat über das Monopol der physischen Gewalt verfügt. Keine andere Instanz darf auf seinem Territorium Gewalt ausüben. Zudem ist staatliche Gewalt im Unterschied zur privaten Gewalt – etwa durch Terroristen – an Recht und Verfassung gebunden. Wesentliche Entscheidungen werden in demokratisch gewählten Organen (Parlamenten) gefällt und von dafür beauftragten Verwaltungen umgesetzt.
Unterschiede zwischen den Staaten
Die institutionelle Ordnung und damit auch die Staatsfunktionen sind zwischen den einzelnen Staaten unterschiedlich ausgestaltet. Sie sind das Ergebnis politischer Prozesse und Entscheidungen und insofern auch veränderbar. Empirische Vergleiche der Staatsaktivitäten zeigen nun, dass es große Unterschiede zwischen einzelnen Nationalstaaten gibt. Dies ist zentraler Gegenstand der im Jahr 1990 veröffentlichten bahnbrechenden Studie „Three Worlds of Welfare Capitalism“ des dänischen Sozialwissenschaftlers Gøsta Esping-Andersen (Esping-Andersen 1990). Er unterschied idealtypisch zwischen konservativen (z.B. Deutschland), sozialdemokratischen (z.B. Schweden) und liberalen (z.B. USA) Wohlfahrtsstaaten (vgl. Abbildung 3). Das unterschiedliche Ausmaß an Staatstätigkeit kann seiner Ansicht nach durch Besonderheiten in der Regulierung des Arbeitsmarktes sowie durch das unterschiedliche Zusammenspiel öffentlicher und privater Sicherungsformen (Staat, Markt, Familie, Verbände) erklärt werden. Gründe für die Entwicklung unterschiedlicher Typen der Wohlfahrt sieht er vor allem in der politischen Situation in den jeweiligen Ländern und in der Stärke bestimmter Parteikonstellationen. Insbesondere unterscheidet er, wie jeweils Finanzierung, Leistungsberechtigte, Leistungsstandards und Umverteilungseffekte ausgestaltet sind, und kommt so zu drei verschiedenen Typen von „wohlfahrtsstaatlichen Regimes“, wie sie in der folgenden Abbildung wiedergegeben sind. Der deutsche Sozialstaat entspricht dabei dem „konservativen Wohlfahrtsstaat„, obwohl sicherlich auch bei uns die staatliche Vorsorge inzwischen weit über den engeren „Sozialversicherungsstaat„ (Riedmüller/Olk 1994) hinausreicht. Entscheidend ist aber, dass die Frage, ob ein Wohlfahrtsstaat z.B. über Versicherungen oder über Steuern finanziert wird, ob Leistungsstandards minimal oder hoch sind etc., selbstverständlich erhebliche Auswirkungen auf die Ausgestaltung des öffentlichen Sektors hat.
Die drei Typen von Wohlfahrtsstaaten nach Esping-Andersen liberaler Wohlfahrtsstaat freiwillige Versicherung Bedürftige minimal wirtschaftliche und soziale Existenzrisiken gering marktkonform, selektiv USA konservativer Wohlfahrtsstaat PflichtVersicherung Versicherte beitragsabhängig Sicherung des individuellen Status mittel differenziert Deutschland sozialdemokratischer Wohlfahrtsstaat Steuern alle hoch umfassende Versorgung hoch universalistisch Schweden
Quelle: eigene Darstellung
Diese Unterschiede in der Staatstätigkeit zeigen sich deutlich, wenn man sich die sogenannte Staatsquote im Vergleich anschaut (vgl. Abbildung 8). Abbildung 8:
1970 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Umfang und Grenzen der Staatsaufgaben sind politisch veränderbar
Zwar gibt es allgemeine Trends, denn die staatlichen Gesamtausgaben steigen kontinuierlich bis zum Jahr 1985 an, wonach eine erste Rückführung erfolgt, um dann bis 1995 wieder leicht anzusteigen. Auch werden die Staatsausgaben nahezu überall ab 1995 zurückgeführt. Es zeigt sich aber auch, dass diese Prozesse auf einem unterschiedlichen Ausgabenniveau und in unterschiedlichem Ausmaß zwischen den einzelnen Ländern stattfinden. Bezieht man zum Vergleich die „liberalen Wohlfahrtstaaten“ USA oder Japan ein, zeigt sich, dass diese zwischen 1995 und 2007 kontinuierlich über Staatsquoten im Bereich zwischen 35% und 39% verfügen. Vor dem Hintergrund dieser Unterschiede in der Staatstätigkeit und auch bezüglich der Aufgaben, die in verschiedenen Staaten wahrgenommen werden, ist festzustellen, dass es fast keine gesellschaftliche Aufgabe gibt, die nicht irgendwo schon einmal entweder staatlich oder privat organisiert worden wäre. Offenbar lassen sich keine durchgängig plausiblen Abgrenzungskriterien zwischen öffentlichen und privaten, hoheitlichen, nicht-hoheitlichen und gewerblichen Aufgaben ausmachen. Die Frage, welche Aufgaben der Staat zu erledigen hat, scheint damit vor allem eine politische Frage zu sein. Allerdings gab es in der Staatswissenschaft verschiedenste Versuche, durch die Entwicklung spezieller Theorien zu begründen, welche Aufgaben der Staat zu übernehmen habe und welche nicht. So versuchte die juristische Staatslehre aus der Verfassung des Staates die zu erledigenden Aufgaben zu bestimmen. Die ökonomische Theorie der Staatsaufgaben postulierte, dass der Staat nur dann handeln darf, wenn der Markt versagt. Resümiert man diese Bemühungen, so zeigt sich, dass es zwar überzeugende Begründungen dafür gibt, dass der Staat wichtig ist und tätig werden muss, aber keine überzeugenden dafür, welche Aufgaben der Staat nun übernehmen soll und muss (vgl. ausführlicher Benz 2001, S. 186ff.). In der Politikwissenschaft geht man daher überwiegend davon aus, dass es keinen klaren Katalog von Aufgaben gibt, die ein Staat unbedingt erfüllen muss, sondern dass Umfang und Grenzen der Staatsaufgaben politisch veränderbar sind. Dennoch ist es möglich, zwischen unterschiedlichen Aufgabentypen staatlichen Handelns zu unterscheiden, wie dies exemplarisch bei Reichard (1993) zu finden ist.
staatliche Kernaufgabe (Gewährleistung und Vollzug beim Staat)
staatliche Gewährleistungsaufgabe (Gewährleistung durch Staat, Vollzug durch Staat oder Private)
staatliche Annexoder Ergänzungsaufgabe (Vollzug durch Staat oder Private)
Private Kernaufgaben
staatlicher Vollzug
privater Vollzug
privater Vollzug
staatlicher Vollzug
= Contracting Out
Quelle: eigene Darstellung nach Reichard 1993
Die Systematik macht deutlich, dass wir es im Wesentlichen mit vier Aufgabentypen zu tun haben: Staatliche „Kernaufgaben„, die auf der Basis eines expliziten gesellschaftli- Aufgabentypen chen Konsenses vom Staat gewährleistet und selbst vollzogen werden müssen (z.B. Verteidigung, innere Sicherheit). Staatliche Gewährleistungsaufgaben, deren dauerhafte Erbringung zwar der Staat gewährleistet, bei deren Vollzug jedoch im Einzelfall zu prüfen ist, ob sie wirksamer bzw. kostengünstiger nach Maßgabe staatlicher Auftragserteilung und unter demokratischer Kontrolle von staatlichen Einrichtungen, von privaten Auftragnehmern oder von Organisationen des sog. Dritten Sektors erledigt werden können (z.B. Technische Überwachungsdienste, aber etwa auch Kindergärten, Seniorenheime bis hin zu Schulen oder Universitäten). Gerade in Deutschland spielt das sog. Subsidiaritätsprinzip, nach dem Aufgaben möglichst bürgernah und möglichst in Eigenverantwortung wahrgenommen werden sollen, seit dem „Kulturkampf“ zwischen Bismarck und der katholischen Kirche eine große Rolle. Staatliche Ergänzungsaufgaben, bei denen es sich nach explizitem gesellschaftlichen Konsens um nicht-öffentliche Aufgaben handelt, die der Staat wahrnehmen könnte, sofern er dies wirksamer und wirtschaftlicher als Private tun kann (Beispiele könnten sein: Gebäudereinigung, Grünflächenpflege, Straßeninstandhaltung). Private „Kernaufgaben“, die auf der Basis eines gesellschaftlichen Konsenses von privaten gesellschaftlichen Institutionen (d.h. von kommerziellen
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Unternehmungen wie auch von Organisationen des sog. „Dritten Sektors„) erledigt werden. Die inhaltlichen Festlegungen der verschiedenen Aufgabentypen können jedoch, wie erwähnt, weder von der Wissenschaft erfolgen noch von einer übergeordneten Instanz vorgeschrieben werden. Wissenschaft kann allenfalls zur Klärung möglicher Bewertungskriterien beitragen und empirische Informationen bereitstellen, ob und wie diese Kriterien gegebenenfalls erfüllt werden bzw. wie die öffentliche Aufgabenwahrnehmung insgesamt stattfindet. Staatliche Aufgaben und die Frage, wie diese erledigt werden, können legitim aber nur über den demokratischen Prozess entschieden werden. Damit sind wir bei den politischen Leitbildern der Staatstätigkeit angelangt.
3.1.3 Politische Leitbilder der Staatstätigkeit
Alte Leitbilder tragen nicht mehr
Wie gezeigt ist der ständige Prozess der Expansion staatlicher Aufgaben spätestens seit 1995 weltweit zum Stillstand gekommen. Insofern stellt sich die Frage, ob sich damit auch die politischen Leitbilder zur Staatstätigkeit verändern. Vieles spricht nun dafür, dass die alten Leitbilder des sozialdemokratischen Wohlfahrtstaates sowie des liberal-konservativen, auf privatwirtschaftliche Marktmechanismen setzenden Minimalstaates nicht mehr tragen (vgl. auch Kapitel 2.5). Einerseits wurde mit dem Scheitern der „kommunistischen Kommandowirtschaft“ und mit der Erosion des klassischen Staatsinterventionismus eine Neubewertung des Marktmechanismus vorgenommen, die Rückwirkungen auf das Verständnis von Staat und Verwaltung hat. Der Zusammenbruch der kommunistischen Kommandowirtschaft hat damit den „Sieg des Kapitalismus“ mit sich gebracht. Andererseits gibt es aber auch im Rahmen privatwirtschaftlicher Marktmechanismen weiterhin zahlreiche Problemlagen wie z.B. Massenerwerbslosigkeit, Armut und soziale Ungleichheit. Deutlich wird, dass Staat, Verwaltung und öffentlicher Sektor nicht einfach Rahmenbedingungen privater Wirtschaft und Gesellschaft sind, sondern die von diesen hervorgerufenen Problemlagen mildern müssen. Der Staat wird also noch gebraucht für die Entwicklung der zivilen Gesellschaft und auch für die Erschließung neuer Märkte, so dass auch neoliberale Ideologien zu kurz greifen. Bedeutungszuwachs Mit der Krise des Wohlfahrtsstaates verbindet sich auch eine intensive Diskusregulativer Politik sion um den „Regulierungsstaat„, also um die zunehmende Bedeutung von regulativer Politik (vgl. Czada/Lütz/Mette 2003). Unter regulativer Politik werden Instrumente wie Gebote, Verbote und Anreizprogramme subsummiert, die darauf abzielen, den Handlungsspielraum privater Akteure zu Gunsten des Gemeinwohls einzuschränken. Dabei geht es aber nicht nur um die Prozesse der Regelbildung, sondern auch um die Regelüberwachung und die Sanktionierung von Regelverstößen. In der Diskussion um den Aufstieg des Regulierungsstaates (Grande/Eberlein 1999, Majone 1996) steht die Frage der Neudefinition von Formen und Funktionen der Staatlichkeit im Vordergrund. Regulative Ordnungspolitik wird mit der Abkehr vom Keynesianismus zu Gunsten neoliberaler Marktkonzepte nun wichtiger als Verteilungspolitik. Vor allem aber entstehen durch die Privatisierung „natürlicher Monopole“ im Verkehrs-, Medien und Kommunikationssektor, durch die verstärkte Integration von Märkten insbesondere in Europa und durch zunehmende Um72
weltrisiken neue Regulierungsaufgaben.1 Insbesondere durch die Privatisierungsund Liberalisierungsmaßnahmen im Bereich der Infrastruktur- und Versorgungsleistungen (Energie, Telekommunikation, Post, vgl. König/Benz 1997, Eising 2000) wurden neue Regulierungsbehörden aufgebaut, die den Zugang und die Preise des jetzt eher wettbewerblich strukturierten Marktes regeln. Das Wechselspiel der klassischen Leitbilder von Staat und Wirtschaft zum Ausgang des 20. Jahrhunderts hat sich also offenbar überlebt. Die überkommenen parteipolitischen Symboliken werden zunehmend irrelevant. Vieles spricht für das Aufbrechen einer neuen Phase im Verhältnis von staatlicher Regulierung, ökonomischem Wettbewerb und gesellschaftlicher Teilhabe. Es geht um die Neuentwicklung einer komplexen Regelungsstruktur der unterschiedlichen Wirkungsmechanismen unserer Gesellschaft, die neuerdings immer mehr als „Governance„-Strukturen bezeichnet werden (vgl. hierzu ausführlich Kapitel 2.5.3). Mit der im Herbst 1998 neu gewählten rot-grünen Bundesregierung zog auch auf Bundesebene ein neues Leitbild ein, das einige dieser Problemlagen aufnahm. Favorisierte die konservativ-liberale Regierung in ihrer Regierungszeit das Leitbild des „schlanken Staates„ und nahm sie vor allem Anfang der 90erJahre in diesem Sinne einige Privatisierungsmaßnahmen2 vor, so sollte nun aus dem schlanken der aktivierende Staat werden. Ging es im schlanken Staat um die Konzentration auf staatliche Kernaufgaben und Aufgabenabbau gepaart mit individueller Verantwortung und gesellschaftlicher Selbstregelung (Jann/Wewer 1998), will der aktivierende Staat die Handlungsfähigkeit des Staates durch Aufgabenumbau, Verantwortungsteilung und Leistungsaktivierung bewahren (Blanke/Plaß 2002). Gemeint ist mit dem aktivierenden Staat ein Staat, der zu einer Optimierung der Abläufe in der Gesellschaft beiträgt, bestimmte Grundbedürfnisse (öffentliche Infrastruktur, Bildung, öffentliche Sicherheit, Rechtssicherheit, soziale Sicherung) sicherstellt und Eigeninitiative und gesellschaftliches Engagement unterstützt. Vor dem Hintergrund dauerhafter öffentlicher Haushaltsprobleme und der Notwendigkeit, Veränderungen staatlicher Aufgaben in demokratischen Prozessen durchzusetzen, was angesichts vorhandener Reformwiderstände und -blockaden nicht einfach ist, wird sich für eine Aufgabenentlastung des Staates durch Differenzierung verschiedener Verantwortlichkeiten ausgesprochen. In Weiterentwicklung des Konzeptes des Gewährleistungsstaates wird auf Verantwortungsteilung und Verantwortungsstufung gesetzt (Blanke/Plaß 2002, S. 12f.). Ausgehend von der politischen Führungsverantwortung soll der aktivierende Staat
Diskussion um GovernanceStrukturen
Aktivierender statt schlanker Staat
Verantwortungsteilung und Verantwortungsstufung
1
2
Traditionelle Aufgaben regulativer Staatstätigkeit lagen im Bereich der Arbeitszeitregulierung, der Tierseuchenregulierung, des Baurechtes. Daneben gab es insbesondere im Bereich der technischen Sicherheit und im Bereich der Börsen- und Geldgeschäfte eine lange Tradition gesellschaftlicher Selbstregulierung (Czada/Lütz/Mette 2003, S. 13f.). Zu nennen sind im Bereich der Bundesverwaltung die Deutschen Bundesbahn (seit 1.1.1994 Deutsche Bahn AG), die Unternehmen der Deutschen Bundespost (Postdienst, Postbank, Telekom) sowie die Flugsicherung (1993). Auf Bundesebene dominieren in dieser Zeit Privatisierungs- und Deregulierungsbemühungen. Im Zeitraum von 1982 bis 1994 wurden die Unternehmensbeteiligungen des Bundes von 958 auf weniger als 400 reduziert. Erzielt werden konnte ein Gesamterlös von 12 Mrd. DM und rund 1 Mio. Mitarbeiter schieden aus dem öffentlichen Dienst aus.
die Gewährleistungsverantwortung für eine öffentliche Aufgabe übernehmen, wenn im demokratischen Prozess ein wichtiges öffentlichen Interesse festgestellt worden ist, nur dann die Finanzierungsverantwortung übernehmen, wenn keine marktgerechten Erlöse zu erzielen sind oder staatliche Finanzierung politisch beabsichtigt ist (z.B., um soziale Benachteiligungen auszugleichen), und nur dann die Vollzugsverantwortung übernehmen, wenn nichtstaatliche Dritte nicht verfügbar sind oder der Vollzug durch solche Dritte aus Risiko-, Gleichbehandlungs- oder Missbrauchsgründen ausscheidet. Mittlerweile lassen sich erste praktische Tendenzen absehen. Staatliche Stellen versuchen zunehmend, nicht mehr alles selber zu erledigen, sondern neue Formen der Selbststeuerung und Selbstverantwortung zumindest ergänzend aufzubauen. So werden zum einen vor allem in den verschiedenen Sozialversicherungszweigen die Bemühungen intensiviert, Elemente stärkerer Selbstverantwortung einzubauen. Man denke an die im Jahr 2001 beschlossene private Ergänzung zur gesetzlichen Rentenversicherung, an die Reformen im Bereich der Krankenversicherung oder an Teile der Hartzgesetze. Zum anderen werden vor allem auf kommunaler Ebene seit Ende der 90er-Jahre die Versuche verstärkt, die Bürger stärker in die öffentliche Dienstleistungsproduktion einzubeziehen (vgl. Kapitel 5.2.3).
Elemente stärkerer Selbstverantwortung und Selbststeuerung
3.2
Aufgabenverteilung und Verwaltungsaufbau im Bundesstaat3
3.2.1 Gewaltenteilung und föderaler Staatsaufbau
Gewaltenteilung als Herrschaftsprinzip
Gewaltenteilung kann als ein Grundprinzip politischer Herrschaftsgestaltung angesehen werden. Minderheits- und Mehrheitsdiktaturen sollen verhindert und in der politischen und sozialen Auseinandersetzung benachteiligten und unterlegenen Minderheiten eine mitwirkende Teilnahme eröffnet werden. Gewaltenteilung zielt darauf ab, übermäßige Machtkonzentrationen an einer Stelle zu verhindern und Sicherungen gegen Machtmissbrauch zu institutionalisieren, um einen dauerhaften gesellschaftlichen und politischen Integrationsprozess zu gewährleisten. Es geht also nicht nur um Machtkontrolle, sondern immer auch um Gemeinschaftsaktivierung (vgl. Steffani 1997, S. 29). Die wesentlichen Mittel der Gewaltenteilung sind Kompetenzaufgliederungen, Institutionalisierung von Kontrollinstrumenten und Institutionalisierung von Verfahren zur Gemeinschaftsaktivierung. Horizontale und Im Staatsaufbau der Bundesrepublik gibt es laut Grundgesetz zwei zentrale vertikale Mechanismen der Gewaltenteilung, die klassische horizontale Gewaltenteilung Gewaltenteilung zwischen Legislative, Exekutive und Rechtsprechung, sowie die vertikale Gewaltenteilung zwischen Bund und Ländern durch das Bundesstaatsprinzip. Auf beide Prinzipien soll kurz eingegangen werden.
3 Die Veränderung in der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung durch die Europäische Union und die institutionellen Besonderheiten des europäischen Mehrebenensystems werden in Kapitel 5.4 dargestellt.
74
Horizontale Gewaltenteilung geht auf die von Locke und Montesquieu entwickelte klassische Lehre von der Teilung der Staatsgewalt in die drei Gewalten Legislative, Exekutive und Judikative zurück. Auch in Deutschland wird die Staatsgewalt durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt (Art. 20, Abs. 2 GG)4. Gesetzgebungskompetenzen üben nur der Bund und die Länder aus, zur vollziehenden Gewalt gehören Bund, Länder und Kommunen, und zur Rechtsprechung Bundes- und Landesgerichte (vgl. Abbildung 10). Abbildung 10: Staatsaufbau
Vollziehende Gewalt (Exekutive) Rechtsprechung (Judikative)
Legislative, Exekutive und Judikative als horizontale Gewaltenteilung
Quelle: eigene aktualisierte Darstellung nach Heyde/Ziller 2000, S. 3.
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Dabei ist natürlich zu beachten, dass in einem parlamentarischen System wie in der Bundesrepublik Deutschland keine strikte Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung vorhanden ist wie in einem präsidentiellen System (z.B. USA). Stattdessen sind Legislative und Exekutive im Parlament eng miteinander verflochten (vgl. z.B. Böhret/ Jann/Kronenwett 1988, S. 208ff).
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Föderalismus als vertikale Gewaltenteilung
Das zweite wesentliche Prinzip im Staatsaufbau Deutschlands ist laut Grundgesetz die Bundesstaatlichkeit (Art. 20, Abs. 1 GG). Unter Föderalismus versteht man ein politisches Grundprinzip, demzufolge sich Einzelstaaten unter Wahrung ihrer Staatlichkeit zu einem Bund zusammenschließen (lat. foedus = der Bund). Die Einzel- oder Gliedstaaten, in diesem Fall die Länder, haben neben dem Bund eigene Hoheitsrechte und Zuständigkeiten, man spricht daher auch von der „Eigenstaatlichkeit“ der deutschen Bundesländer. Grob gesagt lautet die Leitlinie des GG, dass alles, was im allgemeinen Interesse einheitlich geordnet und geregelt werden muss, in den Zuständigkeitsbereich des Bundes fällt, während in allen anderen Angelegenheiten grundsätzlich die Länder zuständig sind. Abbildung 11:
Gesetzgebung
Kompetenzverteilung nach dem Grundgesetz
Bund – fast alle Gesetzgebungskompetenzen (ausschließliche, konkurrierende) – kaum eigene Verwaltungskompetenz – meistens nur Rechtsaufsicht bei der Durchführung – oberste Bundesgerichte Länder – wenig eigene Gesetzgebungskompetenzen (vor allem Polizei, Bildung, Kommunales) – Zustimmungs- und Einspruchsrechte – fast alle Verwaltungskompetenz – Durchführung fast aller Gesetze
Verwaltung
Rechtssprechung
– quantitatives Übergewicht der Landesgerichte
Quelle: eigene Darstellung
Institutioneller Kern des deutschen Bundesstaates
Die föderative Staatsform entspricht der deutschen Verfassungstradition, soll den Wettbewerb zwischen Regionen fördern, vor Machtmissbrauch schützen und eine überschaubare Politik ermöglichen. Ziel ist es, die Aufgaben zwischen Bund und Ländern so zu verteilen, dass sie auf der Ebene gelöst werden können, auf der es am besten möglich ist. Drei wesentliche Elemente machen den institutionellen Kern des deutschen Bundesstaates aus (Lehmbruch 2002, S. 103): der Exekutiv- oder Verwaltungsföderalismus mit der funktionalen Aufteilung von Gesetzgebung und Verwaltungskompetenzen, die Bundesratskonstruktion, also die Besetzung der zweiten Kammer durch Regierungsvertreter und nicht durch Parlamentarier, sowie die finanzwirtschaftlichen Verflechtungen im Steuerverbund. Dieser Kern ist nach Lehmbruch weitgehend veränderungsresistent. Seit der Paulskirchenverfassung von 1849 gibt es das Basisarrangement, den Verwaltungsföderalismus, der den Vorrang der Gesetzgebung beim Bund sieht, aber mit Rücksicht auf die bereits vorhandenen Verwaltungen die Überlassung der inneren Verwaltung an die Länder delegiert. Dieses Basisarrangement wurde von Bismarck ergänzt durch Verhandlungsmechanismen mit dem Bundesrat, während zu Beginn der Weimarer Republik das finanzpolitische Verbundsystem kreiert wurde.
76
3.2.1.1 Gesetzeszuständigkeiten
Auch wenn das Bundesstaatsprinzip laut Grundgesetz nicht veränderbar ist (Art. 79, Abs. 3 GG), haben sich in der konkreten Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern zahlreiche Änderungen ergeben. Ein anschauliches Beispiel hierfür ist die Verteilung der Gesetzgebungskompetenz in Deutschland. Im Prinzip haben nach dem GG (Art. 30) die Länder die Gesetzgebungskompetenz, es sei denn, das Grundgesetz bestimmt es anders. Nach und nach wurde jedoch durch zahlreiche Verfassungsänderungen der größte Teil der Gesetzgebungskompetenz auf den Bund verlagert. Im Jahr 2006 wurde dann im Rahmen der Förderalismusreform I die Rahmengesetzgebung abgeschafft, die ehemals per Rahmengesetzgebung geregelten Materien und Teile der konkurrierenden Gesetzgebung zwischen Bund und Länder aufgeteilt, die Zustimmungspflicht bei Gesetzen verändert mit dem Ziel einer Reduzierung der zustimmungspflichtigen Gesetze sowie die Gemeinschaftsaufgaben neu geregelt (zur Föderalismusreform I und der Diskussion der möglichen Effekte vgl. Kapitel 3.2.1.4). Nunmehr lassen sich noch zwei Formen der Bundesgesetzgebung unterscheiden: Bei der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes handelt es sich um Gegenstände, die wegen ihrer Eigenart nur vom Bund geregelt werden können, oder um Einheitlichkeit zu gewähren, für das ganze Bundesgebiet in gleicher Weise geregelt werden sollen. Im Zuge der Föderalismusreform I ist der Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung ausgeweitet worden. Gegenstände sind nach Art. 73 GG u.a. (neue Bereiche sind fett gedruckt):
Auswärtige Angelegenheiten, Verteidigung und Schutz der Zivilbevölkerung Staatsangehörigkeit im Bunde Freizügigkeit, Passwesen, Melde- und Ausweiswesen, Ein- und Auswanderung, Auslieferung Währung-, Geld- und Münzwesen, Maße, Gewichte, Zeitbestimmung Einheit des Zoll- und Handelsgebietes, Handels- und Schifffahrtsverträge, Waren- und Zahlungsverkehr mit dem Ausland, Zoll- und Grenzschutz Bundeseisenbahnen und Luftverkehr Post- und Telekommunikation Gewerblicher Rechtsschutz, Urheberrecht, Verlagsrecht Zölle und Finanzmonopole Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus, Waffen- und Sprengstoffrecht Kriegsopferversorgung Kernenergie, Entsorgung radioaktiver Stoffe
Gesetzgebungskompetenzen
ausschließliche Gesetzgebung des Bundes
Bei der konkurrierenden Gesetzgebung hatte der Bund in festgelegten Bereichen konkurrierende bis zum Jahr 2006 immer dann ein Gesetzgebungsrecht, wenn es zur Herstellung Gesetzgebung gleichwertiger Lebensverhältnisse notwendig erschien. Solange der Bund mit Hinweis auf die „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“ nach Art. 72 Abs. 2 GG von seinen Gesetzgebungsrecht noch keinen Gebrauch gemacht hatte, hatten die Länder die Gesetzgebungsbefugnis. Allerdings hatte der Bund in zunehmendem Maße von seinen Möglichkeiten Gebrauch gemacht. Im Zuge der Föderalismusreform I sind nun in Art. 72 GG weiterhin 10 Gebiete benannt, für die die alte Regelung gilt (kursiv hervorgehoben) und der Bund sein Tätigwerden be77
gründen muss. Alle anderen in Art. 74 genannten Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung sind nun unstreitig Bundesangelegenheiten. In sechs im Art. 72 festgelegten Bereichen (fett hervorgehoben) können die Länder zudem abweichende Regelungen beschließen, wenn der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch macht. Diese Bereiche waren vorher in der Rahmengesetzgebung des Bundes geregelt. Schwerpunkte der konkurrierenden Gesetzgebung sind nach Art. 74 GG:
Bürgerliches Recht, Strafrecht, Notariatswesen Personenstandswesen und Vereinsrecht Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer Öffentliche Fürsorge Wirtschaftsrecht, Arbeitsrecht Ausbildungsbeihilfen, Förderung der wissenschaftlichen Forschung Enteignung und Sozialisierung Kartellrecht Förderung der Land- und Forstwirtschaft, Sicherung der Ernährung Grundstückswesen, Bodenrecht, Wohnungswesen Seuchenschutz, Arzneimittelverkehr, Zulassung zu Heilberufen, Apothekerwesen Wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser Schutz beim Verkehr mit Lebens- und Genussmitteln Schifffahrt und Wasserstraßen Straßenverkehr, Kraftfahrtwesen sowie Bau und Unterhaltung von Fernverkehrsstraßen Abfallwirtschaft, Luftreinhaltung, Lärmbekämpfung medizinische unterstütze Erzeugung menschlichen Lebens, Transplantation, und Veränderung von Erbanlagen Jagdwesen Naturschutz und Landschaftspflege Bodenverteilung Raumordnung Wasserhaushalt Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse
Landesgesetzgebung
Die Gegenstände der Landesgesetzgebung sind wie ausgeführt nicht explizit im GG erwähnt, sondern ergeben sich für alle Bereiche, für die nicht explizit der Bund zuständig ist und für die der Bund keinen Gebrauch von der konkurrieren– den Gesetzgebung macht. Durch die Föderalismusreform I ist den Ländern aus dem Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Zuständigkeit für die Untersuchungshaft, das Heimrecht, Ladenschluss, Gaststätten, Spielhallen, Messen, Ausstellungen, Märkte, Flurbereinigung sowie aus dem Bereich der Rahmengesetzgebung die Besoldung des öffentlichen Dienstes neu zugefallen. Schwerpunkte der Landesgesetzgebung sind jedoch nach wie vor
Schul- und Hochschulrecht Presse und Rundfunkrecht Kommunalrecht Landesplanungsrecht Polizeirecht Bauordnungsrecht
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Straßenrecht Wasserrecht
Die Rechtsetzungsbefugnis der Kommunen wird durch den Erlass von Satzungen Rechtsetzungsausgeübt. Diese Rechtssetzungsbefugnis ergibt sich aus dem im GG gewährten befugnis der Kommunen Recht auf kommunale Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG). Das Recht, Satzungen zu erlassen, kommt den kommunalen Vertretungskörperschaften zu. Beispiele für kommunale Rechtssetzungen sind
Hauptsatzungen Haushaltssatzungen Bebauungspläne Gebühren- und Beitragssatzungen Steuersatzungen, z.B. Gewerbesteuerhebesatz
3.2.1.2 Verwaltungszuständigkeiten
Die Verwaltungszuständigkeiten und insbesondere der geringe Anteil zentralstaatlicher Verwaltung in Deutschland sind eine Folge des Föderalismusprinzips (Verwaltungsföderalismus), des Gewaltenteilungsprinzips sowie der grundgesetzlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung. Verwaltungszuständigkeit und Regelungskompetenz sind oft getrennt. Viele Verwaltungstätigkeiten, die Länder und Kommunen ausüben, werden durch einheitliche Bundesgesetze gesteuert. Der Bund bedient sich in der Regel der Verwaltung der Länder und der Kommunen. Dass die starke Verwaltungsdezentralisierung die staatliche Einheit nicht gefährdet, wird neben einer bundeseinheitlichen Rechtsordnung durch einen weitgehend bundeseinheitlich geregelten öffentlichen Dienst, eine nationale Parteienstruktur sowie ein bundeseinheitliches Wirtschaftssystem gewährleistet. Nach dem Grundgesetz (Art. 30, Art. 83) ist die Verwaltung in Deutschland vor allem Aufgabe der Länder und der Gemeinden. Anders als z.B. in den USA liegen Verwaltungs- und Gesetzgebungskompetenz meist nicht beim gleichen Träger. Folgende Verwaltungszuständigkeiten sind zu unterscheiden (vgl. auch Abbildung 12). Nur in wenigen, im Grundgesetz ausdrücklich aufgeführten Fällen besteht eine bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau. Dies wird als der Bundesvollzug von Bundesgesetzen bezeichnet. Hierzu gehören der Auswärtige Dienst, die Bundesfinanzverwaltung (in der Bund und Länder allerdings auch zusammenarbeiten), die Bundeswasserstraßen und die Schifffahrt, die Bundespolizei (vormals Bundesgrenzschutz), die Bundeswehrverwaltung und die Eisenbahnverwaltung. In diesen Fällen bestehen umfassende Weisungsrechte im hierarchischen Behördenaufbau, und der Bund trägt die gesamten Kosten. Der Landesvollzug von Bundesgesetzen im Bundesauftrag, die so genannte Bundesauftragsverwaltung, ist ebenfalls eher selten. Hierzu gehören die Verwaltung der Bundesautobahnen und Bundesstraßen, die Luftverkehrsverwaltung, die Genehmigung von Kernkraftwerken und Anlagen zur Lagerung und Wiederaufbereitung radioaktiver Stoffe und die Verwaltung bestimmter Steuern. Im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung besteht ein umfassendes Weisungsrecht des Bundes, und der Bund kann im Einzelfall die Länder anweisen, bestimmte Maßnahmen durchzuführen oder zu unterlassen, was vor allem im Bereich der Kern79
Verwaltungsföderalismus
Verwaltungszuständigkeiten
Bundeseigene Verwaltung
Bundesauftragsverwaltung
energienutzung gelegentlich aufgetreten ist, allerdings immer sehr kontrovers war. Der Bund übt damit die Rechts- und die Fachaufsicht aus. Ferner bestimmt er die Ausbildungsvorschriften und ist bei der Bestellung der Leiter von Mittelbehörden beteiligt. Allerdings trägt der Bund auch die Kosten, wie zum Beispiel beim Bau der Autobahnen. Abbildung 12: Durchführung von Bundesgesetzen
Durch Bundesverwaltung (Art. 86 und 87 GG) Gemeinschaftsaufgaben (Art 91a GG)
Als eigene Angelegenhei- Im Auftrag ten der Länder (Art. 84 des Bundes GG) (Art. 85 GG)
Bundesaufsicht bzgl. Ge- Bundesaufsicht bzgl. Ge- Ausführung durch nach- Mitwirkung des Bundes setzmäßigkeit setzmäßigkeit u. geordnete Behörden bei Landesaufgaben Zweckmäßigkeit durch „gemeinsame Rahmenplanung“ Keine Weisungsrechte des Bundes (außer in besonderen Fällen bei gesetzlicher Regelung mit Zustimmung des Bundesrates) Allgemeine Verwaltungsvorschriften des Bundes mit Zustimmung des Bundesrates Weisungsrecht des Bun- Umfassende Weisungs- Unterrichtungsrechte des, im allgemeinen an rechte im hierarchischen von Bundesregierung die obersten Landesbe- Behördenaufbau und -rat hörden
Wie bei eigener Angele- Bund organisiert eigene genheit, ferner: Ausbil- Behörden und bestellt dungsvorschriften und ausführendes Personal Einvernehmen des Bundes bei Bestellung von Leitern der Mittelbehörde Bund trägt Verwaltungskosten; Minderanteil an Geldleistungen für Bürger kann beim Land liegen (Art. 104a GG) Bund trägt sämtliche Kosten Bund und Länder teilen die Kosten
Verwaltungskosten beim Land, Geldleistungen an Bürger bis 50% können vom Bund getragen werden (Art. 104a GG)
Quelle: eigene Darstellung
Landesvollzug von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit der Länder
Die Regel des Verwaltungsvollzugs in Deutschland ist indes der Landesvollzug von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit der Länder.5 Die Länder dürfen hier die Einrichtungen der Behörden und das Verwaltungsverfahren selbst bestimmen. Praktisch können die Landesverwaltungen damit bei der Krankenhausplanung, bei der Jugendhilfe, im Umweltschutz, bei der Stadtsanierung und im Baurecht, im Straßenverkehrsrecht und im Ausländerwesen den Spielraum ausschöpfen, den die Gesetze lassen. Der Bund übt hier nur die Rechts-, aber keine Fachaufsicht aus. Die Verwaltungskosten werden hier vom Land getragen, Geldleistungen an die Bürger können bis zu 50% vom Bund getragen werden. Landesvollzug von Beim Landesvollzug von Landesgesetzen führen die Landesbehörden, zu Landesgesetzen denen auch die Kommunen zählen, die Gesetze selbstständig und ohne Mitsprache des Bundes aus. Wir werden hierauf in Kapitel 3.4 zurückkommen. Hierzu
5 Nach der Föderalismusreform I können durch Bundesgesetze aber keine Aufgaben mehr an Gemeinden und Gemeindeverbände übertragen werden.
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gehören vor allem der Denkmalschutz, Theater, Museen, Sport, Polizei, regionale Strukturpolitik, Wirtschaftsförderung, Landesplanung und Raumplanung. Nur das Auswärtige Amt, die Bundeswasserstraßen, die Bundespolizei, die VerwaltungszuFinanzverwaltung, die Bundeswehrverwaltung sowie die Arbeitsverwaltung (als ständigkeiten nach Sektoren mittelbare) sind nach den Privatisierungen von Bahn, Post und Flugsicherung noch Bereiche mit einem eigenständigen bundesstaatlichen Behördenunterbau. Der gesamte Bildungsbereich, das Krankenhauswesen, die Polizei, Umweltschutzmaßnahmen, Straßenbaumaßnahmen (auch Autobahnen und Bundesstraßen), die Finanzämter, Energiemaßnahmen, viele soziale Dienste wie Sozialhilfe, Wohngeld oder Kriegsopferfürsorge und anderes mehr werden von Ländern und Kommunalbehörden bearbeitet. Unterteilt man nun die Verwaltungszuständigkeiten nach Sektoren, so ergibt sich folgendes Bild: In den Sektoren Auswärtige Angelegenheiten, Verteidigung, Finanz- und Steuerverwaltung liegt die Verwaltungszuständigkeit überwiegend beim Bund; in den Sektoren öffentliche Sicherheit und Ordnung, Rechtsschutz, Kultur (einschließlich Medien) und Bildungswesen bei den Ländern, und in den Sektoren innere Verwaltung und allgemeine Staatsaufgaben, Soziales, Gesundheitswesen, Wirtschaftsförderung, Verkehr und öffentliche Einrichtungen bei den Gemeinden.
3.2.1.3 Gemeinschaftsaufgaben und Politikverflechtung
Neben diesen getrennten Gesetzgebungs- und Verwaltungsbefugnissen ist eine Entwicklung zu Planungs-, Entscheidungs- und Finanzierungsverbünden zu beobachten, die 1969 durch die Einführung von Gemeinschaftsaufgaben (Hochschulbau, regionale Wirtschaftsstrukturverbesserung, Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes, Art. 91a GG) begann. Hier finanziert der Bund die Aufgabenerfüllung in der Regel zu 50% (in der Agrarstruktur zu 60% und im Küstenschütz zu 70%) und hat insofern auch Planungseinfluss durch die gemeinsame Rahmenplanung mit den Ländern. Durch die Förderalismusreform I ist jedoch der Hochschulbau aus dem Katalog der Gemeinschaftsaufgaben gestrichen worden, so dass hier auch die Mischfinanzierung entfällt. Der Hochschulbau (Ausbau und Neubau) ist künftig von den Ländern alleine zu finanzieren. Die dadurch frei werden Finanzmittel werden den Ländern jedoch bis zum Jahr 2019 zur Verfügung gestellt (vgl. Art. 143c GG). Zu diesem Zeitpunkt läuft die Vereinbarung zum staatlichen Finanzausgleich im Rahmen des Solidarpaktes II ab und es muss ein neuer staatlicher Finanzausgleich gefunden werden. Darüber hinaus haben Bund und Länder im Bereich der Bildungsplanung und Förderung der Forschung zusammengewirkt (Art. 91b GG). So werden die Max Planck-Gesellschaft und die Deutsche Forschungsgemeinschaft im Bereich der wissenschaftlichen Grundlagenforschung je zur Hälfte von Bund und Ländern finanziert, im Bereich der anwendungsorientierten Forschung die Großforschungsanlagen wie das Fraunhofer-Gesellschaft oder das Deutsche Krebsforschungszentrum sogar zu 90% vom Bund. Im Zuge der Förderalismusreform I ist jedoch die Bildungsplanung aus der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern herausgenommen worden, so dass sich künftig keine Möglichkeit mehr ergibt, dass der Bund Modellversuche im Bildungswesen finanziert (wie z.B. die 81
Politikverflechtung und kooperativer Föderalismus
Bundesrat
Horizontale Verflechtung
Förderung der Ganztagsschule). Im Bereich der wissenschaftlichen Forschung außerhalb von Hochschulen ist eine Förderung nach wie vor möglich, im Bereich der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen (z.B. „Eliteuniversitäten“) ebenfalls, aber hier nur mit Zustimmung des Bundesrates (vgl. Art. 91b GG). Die Vermischung der Aufgaben- und Verwaltungszuständigkeiten von Bund, Ländern und Kommunen führt zu einer gesonderten Form der Willensbildung, die in der Politikwissenschaft unter dem Stichwort Politikverflechtung diskutiert wird (vgl. Scharpf u.a. 1976; Benz 1997). Politikverflechtung ist eine typische Eigenschaft föderativ verfasster Staaten. Sie steht für alle Kompetenzverschränkungen, die staatsrechtlich autonome Entscheidungsträger des Bundes und der Länder zwingt, bei der Erfüllung der Aufgaben zusammenzuwirken. Sie bezeichnet in Deutschland eine Entscheidungsstruktur, in der die meisten öffentlichen Aufgaben nicht durch Entscheidungen einzelner Gebietskörperschaften, sondern durch Kooperation von Bund, Ländern und Kommunen und zunehmend auch der Europäischen Union wahrgenommen werden, so dass hier auch von einem kooperativen Föderalismus gesprochen wird. Politikverflechtung ist in Deutschland durch die Gemeinschaftsaufgaben, durch die Mitsprache der Länder im Bundesrat, durch den Steuerverbund (vgl. 3.6.) und den Verwaltungsföderalismus verfassungsmäßig institutionalisiert. Der Bundesrat ist neben dem Bundestag das zweite Gesetzgebungsorgan des Bundes, über den die Länder an der Bundesgesetzgebung, bei der Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mitwirken. Bekannt geworden ist insbesondere die Mitwirkung an den sogenannten Zustimmungsgesetzen, die nur in Kraft treten können, wenn der Bundesrat sie ausdrücklich billigt. Ihr Anteil ist von ca. 30% in den 1970er Jahren auf bis zu 55% Anfang des 21. Jahrhunderts angestiegen. Die Zustimmungsgesetze sind im Einzelnen im Grundgesetz beschrieben. Es sind Gesetze, die in die Verwaltungshoheit der Länder eingreifen, die Finanzen der Länder beeinflussen oder die die Verfassung ändern. Auch können die wichtigsten Rechtsverordnungen und allgemeine Verwaltungsvorschriften nur mit Zustimmung des Bundesrates in Kraft treten (zu den Änderungen durch die Förderalismusreform I siehe Kapitel 3.2.1.4). Neben dieser vertikalen Form der Politikverflechtung gibt es auch horizontale Verflechtungen zwischen dezentralen Gebietskörperschaften, wenn diese Entscheidungen, die über das eigene Territorium hinausreichen, mit den anderen betroffenen Gebietskörperschaften abstimmen (dies wird als sog. „Dritte Ebene„ bezeichnet). Beispiele für aus einer horizontalen Verflechtung entstandene Einrichtungen sind z.B. das ZDF, die Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen oder die Ständige Konferenz der Kultusminister. Daneben gibt es zum Zweck der Koordination Besprechungen der Regierungschefs der Länder untereinander und mit dem Bundeskanzler, den Konjunkturrat, den Finanzplanungsrat, den Wissenschaftsrat sowie die Bund-Länder Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderungen. Insgesamt kann das Verwaltungsgefüge in Deutschland aufgrund der Mitwirkungsrechte der unteren Ebenen an Entscheidungen höherer Ebenen, der Freiräume beim Vollzug von Maßnahmen, dem Aufsichts- und Weisungssystem und der massiven finanziellen Verflechtungen de facto damit als ein in horizontaler und vertikaler Hinsicht ausgeprägtes Verbundsystem betrachtet werden, denn diese formal institutionalisierten Gremien der Bund-Länder-Zusammenarbeit werden durch eine Vielzahl informeller Gremien und Koordinationsmechanismen ergänzt. Hervorzuheben sind hier neben der institutionalisierten Interessenvertretung der Länder in Berlin durch die Lan82
desvertretungen und eine Vielzahl hoch-spezialisierter und professionalisierter Abstimmungsgremien vor allem die von Frido Wagener (1979) als „Ressortkumpanei“ oder „vertikale Fachbruderschaften“ bezeichneten informellen Kontakte zwischen Fachbeamten auf verschiedenen Ebenen (etwa Kommune, Land, Bund bis hin zur EU; Beispiele wären Landwirtschaft, Verkehr oder auch Regionalpolitik), deren informell abgestimmte Standards und Absprachen durch die formell zuständigen politischen Gremien schwer zu kontrollieren und zu ändern sind. Abbildung 13: Politik- und Verwaltungsverflechtung in Deutschland
Vertikal (einschließlich des Bundes) formalinstitutionalisiert – – – – Bundesrat Gemeinschaftsaufgaben Auftragsverwaltung OFD Horizontal (ohne Bund) – – – – Ministerpräsidentenkonferenz Kultusministerkonferenz Sog. „Dritte Ebene“ Staatsverträge und Verwaltungsabkommen – Medienstaatsvertrag – Fachministerkonferenzen – Arbeitskreise und Beratungsgremien
Bundesstaatlichkeit und die Politikverflechtung sind wichtige Themen der Politikwissenschaft. Zentrale Spannungslinien werden im Parteienwettbewerb im Bundesstaat, in territorialen Verteilungskonflikten und in der Einbettung des Bundesstaates in die EU gesehen (vgl. z.B. Lehmbruch 1998, Benz 1999, Benz/Lehmbruch 2002). Die Vor- und Nachteile von Politikverflechtung lassen sich nur aufgrund einer differenzierten Analyse einzelner Formen erfassen. Die Vorteile liegen generell in der Koordinierungsfunktion und der Herstellung von Stabilität und Flexibilität öffentlicher Aufgabenerfüllung, während die Nachteile in der Intransparenz, der Fragmentierung von Staatstätigkeit und in einer ineffizienten und ineffektiven Aufgabenerfüllung gesehen werden.
3.2.1.4 Föderalismusreformen
Die Aufgabenerledigung im kooperativen Bundesstaat ist immer wieder Thema Entflechtung, von Reformdiskussionen. Wurde diese lang Zeit trotz einiger kritischer Stimmen Dezentralisierung und mehr Wettbewerb durchaus eher positiv betrachtet, verdichten sich in den letzten Jahren die kritischen Stimmen, die stärker die Reformblockaden und die mangelnde „Regierungsfähigkeit“ in diesem System betonen (z.B. Bertelsmann-Stiftung 2000). Zwar gibt es über die grobe Richtung – Entflechtung, Dezentralisierung und mehr Wettbewerb – weitgehend Einigkeit, aber im Detail variieren die Vorschläge beträchtlich. Von der Schaffung radikal wettbewerbsföderalistischer Strukturen in einem dezentralisierten Einheitsstaat über Vorschläge zur Länderneugliederung, der Einführung eines strikten Steuertrennsystems oder anderen Maßnahmenpakete zur Entflechtung bis hin zu Vorschlägen über eine veränderte Zustimmungspflicht des Bundesrates oder eine Reform des Abstimmungsverhaltens im Bundesrat oder zur Reform des Länderfinanzausgleiches gibt es ein buntes Bild.
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Probleme des Wettbewerbsföderalismus
Mehr Politikwettbewerb
Föderalismusreformkommissionen I und II
In der Reformdiskussion überschätzen nach Ansicht von Benz insbesondere die Verfechter eines Wettbewerbsföderalismus die Nachteile von Kooperation und Verflechtung und unterschätzen die Möglichkeiten des Wettbewerbs im bestehenden System (Benz 2002a, S. 392), so dass es seiner Ansicht nach keine überzeugenden Gründe für eine große Reform in Richtung Wettbewerbsförderalismus gibt, ganz abgesehen davon, dass sich diese auch nicht realisieren lassen würde. Zwar wird nicht bestritten, dass der kooperative Föderalismus hohe Entscheidungskosten mit sich bringt, aber vergessen wird, dass nicht alle Mängel und Problemlagen auf die institutionellen Strukturen des Föderalismus zurückzuführen sind (wie z.B. die Kosten der Deutschen Einheit, die Bildungsdebatte oder die Strukturprobleme in der Sozialversicherung). Nach Ansicht von Benz gibt es keinen festen Zusammenhang zwischen Staatsorganisation und Leistungsfähigkeit (2002b). Schlechte Kompromisse müssen nicht auftreten und sind auch in der Vergangenheit nicht immer aufgetreten. Kooperation bringt auch Interessenausgleich und Konfliktregulierung. Allerdings hat sich mit der Zunahme der Verteilungskonflikte der Parteienwettbewerb im Bundesstaat intensiviert und zunehmend auf bundesstaatliche Verhandlungsprozesse ausgewirkt. Auf der anderen Seite gibt es Anzeichen einer Veränderung des Parteiensystems in Richtung einer stärkeren Regionalisierung, die innerhalb der Parteien die Positionen der Ländervertreter stärkt (vgl. Benz 2003a, S. 36). Sollten sich parteipolitische Konfrontationen dadurch auflösen, eröffnen sich nach Benz Chancen für eine differenzierte Dezentralisierungspolitik. Diese zeichnet sich dadurch aus, dass der Politikwettbewerb um die Qualität der Aufgabenerfüllung gestärkt werden sollte und nicht so sehr der auf wirtschaftliche Ressourcen bezogene Standort- oder Steuerwettbewerb, der kaum unter fairen Bedingungen stattfindet und die ohnehin wirtschaftlich schwachen Länder überfordert (zu den Vorschlägen im Detail vgl. Benz 2003a, S. 37f). Generell müssen angesichts der pfadabhängigen und komplexen Strukturkonfiguration des deutschen Föderalismus Reformen sorgfältig bedacht werden, damit sie umsetzbar sind und auch die intendierte Effekte erreichen (vgl. ausführlich den Band von Benz/Lehmbruch 2002). In den letzten Jahren arbeiteten verschiedene Kommissionen an diesen Themenbereichen, zunächst jeweils Arbeitsgruppen zur Reform des Länderfinanzausgleiches und zur Reform der Gemeindefinanzierung, allerdings besonders weitreichende oder umgesetzte Ergebnisse. Im Oktober 2003 wurde eine Bund-Länder-Kommission zur Modernisierung des Bundesstaates eingesetzt (Föderalismuskommission I), die Ende 2004 zunächst scheiterte und dann im zweiten Anlauf unter der Großen Koalition doch noch zu einer Einigung kam (vgl. weiter unten). Am 8.5.2007 konstituierte sich eine gemeinsame Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (Föderalismuskommission II). Sie soll im Bereich der Finanzthemen vor allem die Einführung von Verschuldungsgrenzen und Schuldenbremsen zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen sowie die Etablierung eines Frühwarnsystems diskutieren und im Bereich der Verwaltungsthemen Vorschläge für eine die Optimierung der Verwaltungsaufgaben zwischen Bund und Ländern entwickeln. Ehrgeiziges Ziel ist es bis zum Jahr 2009 einigungsfähige Ergebnisse vorzulegen (vgl. Renzsch 2007). Zum jetzigen Zeitpunkt (August 2008) erscheint im Bereich der Finanzthemen am ehesten das Konzept einer „Schuldenbremse“ durchsetzbar, während im Bereich der Verwaltungsthemen die Finanzverwaltung viel diskutiert wird. Die möglichen Themenbereiche Länderfinanzausgleich, Steuerneuverteilung und Länderneugliederung wurden von vornherein nicht thematisiert. 84
Die Föderalismusreform I zielt auf eine Neuordnung der Gesetzgebungszu- Maßnahmen und ständigkeiten von Bund und Ländern und eine Reduzierung der zustimmungs- Effekte der Föderalismusreform I pflichtigen Gesetze und trat am 1.9.2006 mit Änderungen des Grundgesetzes und dem Föderalismusreform-Begleitgesetz in Kraft (vgl. Reutter 2006, Scharpf 2006). Zum einen wurde die Rahmengesetzgebung abgeschafft und die ehemals per Rahmengesetzgebung geregelten Materien zwischen Bund und Länder aufgeteilt (zu den Details vgl. Kap. 3.2.1.1). Zum zweiten wurde aus dem Katalog der Gemeinschaftsaufgaben der Hochschulbau gestrichen. Vor allem aber ging es um die Reduzierung der Zustimmungspflicht bei Gesetzen. Das größte Einfallstor für die Zustimmungspflicht der Länder lag im Art. 84 GG Abs. 1, nach dem ein Bundesgesetz dann zustimmungspflichtig wurde, sobald Details über die Art der Ausführung enthalten waren (also über die Einrichtung von Behörden oder bezüglich der Verwaltungsverfahren), da die Ausführung von Bundesgesetzen in der Regel im Rahmen des Landesvollzugs von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheiten der Länder erfolgt.6 Die Länder verzichten nun in diesen Fällen auf die Mitwirkung am Zustandekommen des Bundesgesetzes, haben dafür aber die Möglichkeit für ihr Land die Ausführung durch ein abweichendes Landesgesetz zu verändern. Sollen die Bundesvorgaben dennoch für alle gültig sein, ist wie bisher die Zustimmung des Bundesrates erforderlich. Welche Effekte diese Maßnahmen hinsichtlich der Reduzierung der Zustimmungspflicht und damit der Einwirkungsmöglichkeiten des Bundesrates auf die Bundesgesetzgebung haben, ist umstritten. Nach Ansicht des wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages hätte sich bei Anwendung der neuen Regelungen in den letzten beiden Legislaturperioden der Anteil der Zustimmungsgesetze von 55% bzw. 51% auf 26% bzw. 24% verringert (Georgii/Borhanian 2006. S. 40f.). Burkhart/Manow (2006) machen nun darauf aufmerksam, dass der zweitwichtigste Auslöser der Zustimmungspflicht, die Steuergesetzgebung (Art. 105, Abs. 3 GG) ebenso wie alle anderen Zustimmungstatbestände erhalten bleiben und ein neuer geschaffen wurde (Art. 104a, Abs. 4 GG), wenn den Ländern durch Bundesgesetze Ausgaben entstehen. Zudem argumentieren sie, dass alleine die zahlenmäßige Verringerung noch nichts darüber aussagt, ob der politische Handlungsspielraum der Regierung dadurch zunimmt oder ob der Gesetzgebungsprozess beschleunigt wird. Insgesamt halten sie aufgrund ihrer Analysen die Interpretationen des wissenschaftlichen Dienstes für unrealistisch (ebd., S. 15) und die positiven Effekte durch die Förderalismureform I für überschätzt.
3.2.2 Verwaltungsorganisation, Verwaltungsaufbau und Verwaltungsfunktionen
Grundsätzlich kann zwischen zwei denkbaren theoretischen Grundmodellen der Staatsorganisation, einer horizontalen gebietsbezogenen und einer vertikalen funktionsbezogenen, Verwaltungsorganisation unterschieden werden (Wagener 1976, Benz 2002b, vgl. auch Abbildung 14).
6
Problematisch wurde diese Regelung auch durch die Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichtes, welches das Zustimmungserfordernis der Länder auch auf den politischen Inhalt dieser Gesetze ausweitete (vgl. Burkhart/Manow 2006, S. 2).
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Gebietsorganisationsmodell
Aufgabenorganisationsmodell
Horizontal organisiert heißt, dass es in der Regel keinen durchgängigen Behördenapparat von der Bundes- bis zur Ortsebene gibt, sondern jede Verwaltungsebene ihren abgegrenzten und gebündelten Aufgabenbereich hat. Alle Aufgaben in einem Gebiet werden von einer Verwaltungseinheit erfüllt, deshalb nennt man dieses Modell auch Gebietsorganisationsmodell. Es kommt hier zu einer Bündelung von Verwaltungsaufgaben und einer einheitlichen Verwaltung. Zu diesem Organisationsmodell gehören Stichworte wie „Universalität des Wirkungskreises“ und „Einheit der Verwaltung.“ Diese Aufgabenteilung zwischen den verschiedenen Gebietskörperschaften7 ist ein Grundprinzip föderalstaatlicher Systeme. Die horizontale, gebietsbezogene Organisation war vor allem im Feudalismus vorherrschend, als ein König, Fürst oder Gutsherr absoluter Gebietschef war, aber sie ist auch ein zentrales Grundelement der lokalen Selbstverwaltung, in der Gemeinden ja das Recht haben „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft (...) in eigener Verantwortung zu regeln“ (Art 28, Abs. 2 GG). Auch Kreise gehören zu diesem Typus. Das funktionsbezogene oder vertikale Modell ist historisch jünger und trat vor allem dort auf, wo eine hochentwickelte, komplexe Industriegesellschaft besonderen Wert auf die optimale Erfüllung von öffentlichen Teilfunktionen legte. Es ist gekennzeichnet durch einen durchgängigen Behördenapparat. Für jede abgrenzbare Fachaufgabe wird eine spezielle Organisation geschaffen (z.B. staatliche Sonderbehörden). Hier dominiert die sektorale, spartenhafte Betrachtungsweise und ein aufgabenbezogenes Organisationsmodell. In Deutschland waren z.B. der Auswärtige Dienst, Eisenbahn, Post und Militär schon immer funktional organisiert, aber Beispiele wären auf Landesebene auch staatliche Bereiche wie Forstwirtschaft, Gewerbeaufsicht, Polizei oder Schule (vgl. Wagener 1981, S. 76f.). Grundsätzlich erleichtert das Gebietsorganisationsmodell eher die Harmonisierung und den Ausgleich sich tendenziell störender Aufgaben und die demokratische Kontrolle „vor Ort“, führt damit aber auch eher zur suboptimalen Erfüllung von Aufgaben aus fachlicher Sicht. Das Aufgabenorganisationsmodell führt zur Spezialisierung und Professionalisierung, damit aber auch zur Zentralisierung und erschwerten Kontrolle. In den unvergleichlichen Worten von Frido Wagener:
„Die Entscheidenden und Durchführenden im Aufgabenorganisationsmodell neigen aus fachlicher Einseitigkeit zur Überschätzung der Bedürfnisse und damit zur überzogenen Erfüllung ihrer sektoral abgegrenzten öffentlichen Aufgaben. Sie orientieren sich säulenartig in der Form von Fachleuten, Oberfachleuten und Superfachleuten“ (Wagener 1976, S. 36).
Der darin angelegte Konflikt lässt sich in Deutschland gut am Bereich der Umweltpolitik verdeutlichen: Normalerweise sind Anhänger der „Grünen“ aufgrund ihrer Vorliebe für möglichst direkte demokratische Kontrolle eher Anhänger des Gebietsorganisationsmodells (starke lokale, bürgernahe und demokratisch kontrollierte Verwaltung), im Bereich des Umweltschutzes sind sie aber oft Verfechter starker staatlicher Sonderbehörden (staatliches Umweltamt, staatlicher Naturschutz), weil sie befürchten, dass bei Entscheidungen auf lokaler Ebene Umweltbelange hinter anderen Entscheidungskriterien zurückstecken müssen.
7 Eine Gebietskörperschaft ist nach Frido Wagener „raumausfüllendes Verwaltungsgerüst mit eigener Rechtspersönlichkeit und unmittelbar gewählten Organen“. Damit zählen Bund, Länder, Stadtstaaten und Kommunen zu den Gebietskörperschaften.
Gebietsorganisationsmodell – alle Aufgaben in einem Gebiet werden von einer Verwaltungseinheit erfüllt – regionale Betrachtungsweise – Bündelung von Verwaltungsaufgaben – Einheit der Verwaltung – Universalität des Wirkungskreises – horizontale Integration – Gebietskörperschaften: z.B. Kommunalverwaltung – Harmonisierung und Ausgleich sich tendenziell störender Aufgaben – suboptimale Erfüllung der Einzelaufgaben aus fachlicher Sicht
Quelle: eigene Darstellung
In Deutschland kann man von einer abgeschwächten Gebietsorganisation ausge- Abgeschwächte hen, in der aber viele Fachaufgaben in Sonderbehörden organisiert sind. Daher Gebietsorganisation lassen sich grob drei Hauptverwaltungsebenen unterscheiden, die sich – horizontal organisiert – im Prinzip unabhängig gegenüberstehen: die Verwaltung des Bundes, die Verwaltung der Länder und die Kommunalverwaltung (vgl. hierzu und im folgenden Wagener 1981, 73ff.; Thieme 1984, S. 82ff. Hesse/Ellwein 1997, S. 304ff.; Miller 1995, S. 145ff., Benz 2002b). Die Gebietskörperschaften und ihre rechtlich unselbstständigen Wirtschaftsunternehmen sind zweifelsohne der wichtigste Bereich der öffentlichen Verwaltung in Deutschland. Daneben existieren noch die Anstalten des öffentlichen Rechts wie die Bundesanstalt für Arbeit, die Deutsche Bundesbank, die Sozialversicherungen, die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten sowie zahlreiche Quasi-Non-GovernmentalOrganisations (Quangos), die im Folgenden weitgehend vernachlässigt werden. Bezogen auf den Verwaltungsaufbau in Deutschland ergibt sich damit folgendes Bild (vgl. Abbildung 15). Der Gesamtaufbau der Verwaltungsstrukturen in Deutschland verkompliziert sich allerdings dadurch, dass es drei unterschiedliche Typen von Bundesländern gibt. In den größeren Flächenländern (Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, NRW, Rheinland-Pfalz, Sachsen) existieren (mit der Ausnahme von Niedersachsen seit 2005) unterhalb der Landesebene die Regierungsbezirke bzw. Bezirksregierungen (zur aktuellen Reformdiskussion vgl. Bogumil 2007b).8 Zudem gibt es in allen Flächenländern (also auch den kleineren wie z.B. Schleswig-Holstein oder dem Saarland, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen) oberhalb der untersten örtlichen Verwaltung die Verwaltung der Landkreise und der
8 In Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg hat man auf die Einrichtung von Regierungsbezirken verzichtet, in Thüringen und Sachsen-Anhalt wurde ein Landesverwaltungsamt als Mittelbehörde gegründet. In Niedersachsen hat die Landesregierung die Auflösung der Bezirksregierungen zum 1.1.2005 durchgeführt (vgl. ausführlich Bogumil 2007b sowie Kapitel 3.4). Argumente für oder gegen die Einrichtung von Regierungspräsidien finden sich bei Miller (1995, S. 184ff.), für die Entscheidungen in den ostdeutschen Ländern nach der deutschen Vereinigung sind jedoch eher schlechte Erfahrungen mit den Bezirksverwaltungen als regionalen Ankern der zentralistischen SED-Herrschaft ursächlich (vgl. Wollmann 1996b, S. 79).
87
kreisfreien Städte. Und die drei Stadtstaaten (Berlin, Hamburg, Bremen) sind kreisfreie Städte und Stadtstaaten zugleich (und damit den Ländern gleichgestellt). Damit lassen sich fünf Verwaltungsebenen unterscheiden (vgl. Abbildung 16). Abbildung 15: Verwaltungsaufbau in Deutschland
Landesverwaltung
Bundesoberbehörden
– Bundesamt für Wehrverwaltung – Bundesamt für Zivildienst – Bundesagentur für Arbeit – Deutsche Rentenversicherung Bund – Knappschaft
Landesoberbehörden
– Landesumweltamt – Landesämter für Denkmalpflege – Landeshauptkasse – Landesmedienanstalten und Rundfunkanstalten – Fachhochschulen und Universitäten – Handwerkskammern
Untere Landesbehörden
– Ämter für Forstwirtschaft – Ämter für Arbeitsschutz – Finanzämter
Kreise
Kreisfreie Städte
Gemeinden
Quelle: eigene Darstellung
Verwaltungsebenen
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Abbildung 16:
Verwaltungsebenen
Vor der Verwaltungsreform (BRD) (1964) 1 11 33 425 24.411 Nach der Verwaltungsreform (BRD) (1981) 1 11 26 237 91 8.513 Vereinigtes Deutschland (2006) 1 16 22 323 116 12.312
Bund Länder Regierungsbezirke Landkreise kreisfreie Städte Gemeinden
Quelle: Statistisches Jahrbuch der Bundesrepublik 2007
Verwaltungen nehmen, wie eingangs angedeutet und im Folgenden zu sehen sein Verwaltungswird, oft sehr unterschiedliche Funktionen wahr. Verwaltungen sind abstrakt ge- funktionen sprochen „Herrschaftsinstrumente im Alltag“ (Max Weber) und zugleich Dienstleistungsproduzenten. Der Bürger befindet sich nicht nur der Verwaltung gegenüber in sehr verschiedenen Rollen, auch das Verwaltungshandeln selbst ist hochgradig ausdifferenziert. Um diesen Besonderheiten gerecht zu werden, scheint es sinnvoll, grob zwischen verschiedenen Verwaltungsfunktionen zu unterscheiden, was nicht heißt, dass nicht eine Verwaltung parallel mehrere Funktionen wahrnehmen kann (Hesse/Ellwein 1997, S. 343f.): In der Ordnungsverwaltung geht es um den Vollzug und die Kontrolle von Gesetzen und Vorschriften (z.B. Gewerbeaufsichtsämter, Bauordnungsamt, Polizei). Das Verwaltungshandeln orientiert sich hier primär an den Vorschriften, allerdings gibt es dennoch einige Entscheidungsspielräume für die in der Verwaltung Beschäftigten. In der Dienstleistungsverwaltung geht es um die Erbringung technischer, personeller oder finanzieller Dienstleistungen (Bürgerämter, Sozialämter, insgesamt große Teile der Kommunalverwaltung). Sie ist natürlich auch an Vorschriften und Gesetze gebunden, aber auch fachliche Besonderheiten sind zu berücksichtigen. Zwischen beiden Anforderungen kann es durchaus zu Spannungen kommen. Die politische Verwaltung liefert Führungshilfen und Entscheidungsvorbereitungen für die politische Spitze (Ministerien). Hier spielen durch die Nähe zur Politik natürlich vor allem politische Überlegungen eine wichtige Rolle. Die Organisationsverwaltung kümmert sich um die Verwaltung der Verwaltung selbst, indem sie Personal einstellt und betreut, Organisationsmittel besorgt und pflegt und sich um die Finanzen kümmert (z.B. Hauptamt, Personalämter, Kämmerei). Die Ordnungs- und Dienstleistungsverwaltung ist unmittelbar für die Erledigung öffentlicher Aufgaben zuständig, die Organisationsverwaltung für die Voraussetzungen der Aufgabenerledigung und die politische Verwaltung ist an der Bestimmung und Konkretisierung der Aufgaben selbst beteiligt. Die Mehrheit aller öffentlich Beschäftigten arbeitet in der Dienstleistungsverwaltung.
89
3.3
Bundesregierung und -verwaltung
Die Exekutive des Bundes besteht aus der Bundesregierung und der Bundesverwaltung. Die Bundesregierung besteht aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern. Die Bundesverwaltung gliedert sich in die obersten Bundesbehörden, die nachgeordneten Behörden und die mittelbare Bundesverwaltung (vgl. Abbildung 17). Bundeskanzler Die zentrale Rolle für die Organisation der Bundesregierung spielt laut GG der Bundeskanzler, da die Bundesminister auf seinen Vorschlag hin vom Bundespräsidenten hin ernannt und entlassen werden. Eine Zustimmung des Parlamentes ist nicht erforderlich, da das Kabinettbildungsrecht beim Bundeskanzler liegt. Tritt der Bundeskanzler zurück, müssen auch die Minister zurücktreten. Die Arbeit der Bundesregierung wird durch drei Prinzipien geleitet (Art. 65 GG), Kanzlerprinzip Kabinettsprinzip und Ressortprinzip. Zum einen bestimmt der Bundeskanzler die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung. Er leitet die Geschäfte der Bundesregierung, hat die allgemeinen Ziele für die innere und äußere Politik durch ein Regierungsprogramm festzulegen und für dessen Verwirklichung zu sorgen (Art. 65 GG). Zur Durchführung seiner Aufgaben bedient sich der Bundeskanzler des Bundeskanzleramtes, welches ihn über die laufenden Fragen der allgemeinen Politik und die Arbeit der Bundesministerien zu unterrichten hat, die Entscheidungen des Bundeskanzlers und die des Kabinettes vorbereitet und die Arbeiten der Ministerien koordiniert. Das Bundeskanzleramt wird in der Regel von einem Staatssekretär oder Bundesminister geleitet, der zugleich Beauftragter für die Nachrichtendienste des Bundes ist, der einzigen nachgeordneten Behörde des Bundeskanzleramtes. Daneben sind dem Bundeskanzleramt verschiedene Staatsminister zugeordnet, z.B. für Kultur und Medien. Neben dem Bundeskanzleramt ist dem Bundeskanzler mit dem Presse- und Informationsamt eine zweite oberste Bundesbehörde unterstellt, die meist von einem Staatsekretär geleitet wird. Nach dem Kabinettsprinzip müssen bestimmte Entscheidungen der Bundesregierung gemeinsam vom gesamten Kabinett getroffen werden, etwa die Einbringung von Gesetzesvorhaben oder die Aufstellung des Bundeshaushalts. Weitere Informations- und Beschlusszuständigkeiten sind in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesregierung geregelt (GGO), d.h. über wichtige Fragen, insbesondere über Meinungsverschiedenheiten, entscheidet die Bundesregierung als Kollegium. Dennoch ist dieses Kollegialprinzip in Deutschland im Gegensatz zu anderen Ländern wie etwa Schweden, wo es keine individuelle Ministerverantwortung gibt, nur gering ausgeprägt. Das Kabinett hat allenfalls die Beschlusskompetenz, aber nicht die Initiativfunktion. Bundesminister Im Prinzip legt der Bundeskanzler die Zahl der Ministerien und die Zuständigkeiten fest; seitdem es Koalitionsregierungen gibt, ist dies aber in der Regel Ergebnis von Koalitionsverhandlungen. Die Zahl der Minister schwankt zwischen 13 und 21 (zur Entwicklung und Logik des Ressortzuschnitts siehe Derlien 1996b). Waren es in der letzten Regierung Kohl 1994 noch 16 Ressorts ohne 90
Bundeskanzleramt, so reduzierte sich die Zahl in der rot-grünen Regierung im Jahr 2002 erstmals nach langen Jahren wieder auf 13. In der großen Koalition sind es zur Zeit (2008) 14 Ministerien (zur Übersicht über Aufgaben und nachgeordnete Behörden im jeweiligen Geschäftsbereich siehe ausführlich www.bund.de): Das Bundesministerium des Auswärtigen (AA). Es ist die zentrale Schaltstelle der deutschen Diplomatie, in der außenpolitische Analysen und Konzeptionen sowie konkrete Handlungsanweisungen für die deutschen Auslandsvertretungen erarbeitet werden. Diese vertreten unseren Staat, wahren seine Interessen und schützen deutsche Bürger im jeweiligen Gastland. Nachgeordnet sind z.B. die Botschaften und Konsulate im Ausland. Das Bundesministerium des Inneren (BMI). Es ist vor allem verantwortlich für die innere Sicherheit und den Schutz der Verfassung. Hierfür stehen ihm das Bundesamt für Verfassungsschutz, das Bundeskriminalamt und die Bundespolizei zur Verfügung. Daneben gehören noch die Gestaltung des öffentlichen Dienstes, der Sport und die politische Bildung zu seinem Aufgabenbereich. Das Bundesministerium der Finanzen (BMF). Es ist zuständig für die Gestaltung der Finanzpolitik und die Grundausrichtung der Wirtschaftspolitik der Bundesregierung. Der Bundesfinanzminister koordiniert die Haushaltsvoranschläge der Ministerien und entwirft den jährlichen Haushaltsplan. Nachgeordnet ist z.B. die Bundesfinanzverwaltung. Das Bundesministerium für Verteidigung (BMVg). Es ist zuständig für alle Aufgaben der militärischen Verteidigung, für den Einsatz der Bundeswehr im Rahmen von Auslandseinsätzen und für die gesamte Wehrverwaltung. Das Bundesministerium der Justiz (BMJ). Es ist zuständig für die Sicherung und Fortentwicklung unseres Rechtsstaates. Im Rahmen der Rechtspolitik geht es um die Vorbereitung oder die Änderung und Aufhebung von Gesetzen. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi). Es ist zuständig für die Ausgestaltung der Wirtschaftspolitik durch gesetzgeberische sowie administrative und koordinierende Funktionen in der Wettbewerbs-, Regional- und Mittelstandspolitik. Zudem fördert das Ministerium technische Innovationen durch gezielte strukturpolitische Maßnahmen Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS). Es schafft die Rahmenbedingungen für mehr Beschäftigung und sorgt für die Funktionsfähigkeit der sozialen Systeme Im Bereich der Arbeitsmarktpolitik fällt insbesondere die Bundesagentur für Arbeit als mittelbare Bundesverwaltung in den Zuständigkeitsbereich des Ministeriums. Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU). Es ist zuständig für alle Fragen der Umweltpolitik, des Naturschutzes und der Energiepolitik. Unterstützt wird es durch das Umweltbundesamt, das Bundesamt für Naturschutz und durch vielfältige Beratungsgremien wie den Sachverständigenrat für Umweltfragen oder den wissenschaftlichen Beirat für globale Umweltveränderungen. Das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV). Es ist zuständig für den vorsorgenden Verbraucherschutz, insbesondere im Bereich der Ernährung, und für die Agrarpolitik.
91
Abbildung 17:
Aufbau der Bundesverwaltung
Das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF). Es ist zuständig für Grundsatz- und Koordinierungsaufgaben für die außerschulische berufliche Bildung, die Gesetzgebung zur Ausbildungsförderung, für die Grundsätze des Hochschulwesens, die Forschungsförderung und die Bildungsplanung. Das Bundesministerium für Familien, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ). Es ist zuständig für die Familienförderung (Kindergeld, Erziehungsgeld, Mutterschutz), die Seniorenförderung, die Kinder- und Jugendförderung, den Zivildienst, die Wohlfahrtspflege und das bürgerschaftliche Engagement. 92
Die Organisation der Bundesverwaltung kann unterhalb der Ebene der Bundesministerien nur beispielhaft dargestellt werden (Quelle: eigene Darstellung)
Das Bundesministerium für Gesundheit (BMG). Es ist zuständig für die Aufrechterhaltung der Leistungsfähigkeit der Kranken- und Pflegeversicherung sowie das Gesundheitswesen insgesamt. Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS). Es ist zuständig für das gesamte Verkehrswesen der Bundesrepublik, soweit der Bund nach dem Grundgesetz verantwortlich ist. Zudem nimmt das Ministerium die Zuständigkeit des Bundes auf den Gebieten des Wohnungswesens, der Raumordnung und des Bauwesen wahr. Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Es ist zuständig für die Planung und Umsetzung der Entwick93
lungspolitik der Bundesregierung durch die Entwicklung multilateraler und bilateraler Förderstrategien, die Unterstützung von Entwicklungsprojekten sowie die Förderung der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit nichtstaatlicher Organisationen. Die Bundesminister sind Mitglieder des Kabinetts und leiten ein Ressort innerhalb der vom Bundeskanzler bestimmten Richtlinien selbstständig und unter eigener Verantwortung (Ressortprinzip). Das Ressortprinzip ist ein entscheidendes Strukturprinzip der deutschen Verwaltung, denn in aller Regel interveniert der Bundeskanzler nicht in die Arbeit der einzelnen Ressorts. Nur wenn im Ausnahmefall eine Frage durch Richtlinienbestimmung des Bundeskanzlers entschieden wird, ist jeder Minister daran gebunden und muss diese Entscheidung wie seine eigene vertreten. Diese formale Anwendung der Richtlinienkompetenz ist in Deutschland allerdings äußerst selten. Generell sind die Minister in ihren Ministerien voll verantwortlich (Ministerverantwortung) und haben die ihnen nachgeordneten Behörden zu beaufsichtigen. Im Rahmen ihrer Ressortverantwortung können die Minister entscheiden, ob eine Aufgabe auf ministerieller Ebene oder in nachgeordneten Behörden wahrgenommen wird, und verfügen so über die Organisations- und Personalhoheit. Oberste Neben den Ministerien gehören das Bundespräsidialamt, die Verwaltungen Bundesbehörden des Bundestages und des Bundesrates, das Bundeskanzleramt, das Presse- und Informationsamt, der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien und der Bundesrechnungshof zu den obersten Bundesbehörden. Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass sie keiner anderen Behörde unterstellt, sondern unmittelbar einem Verfassungsorgan oder einer sonstigen politischen Spitze untergeordnet sind (Busse 1998, S. 124). Wie schon erwähnt, gibt es nur einige wenige oberste Bundesbehörden mit einem eigenem dreistufigen Behördenaufbau (Oberste Bundesbehörde, Bundesmittelbehörde, Bundesunterbehörde), nämlich die Bundesfinanzverwaltung, die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung, die Bundeswehrverwaltung mit ca. der Hälfte aller Bundesbediensteten und die Bundespolizei. Einen eigenen Unterbau hat auch das Auswärtige Amt mit dem diplomatischen Dienst, der aus 149 Botschaften, 62 Generalkonsulaten und Konsulaten, 12 Ständigen Vertretungen und 4 sonstigen Auslandsvertretungen besteht (Stand 20.8.2008). Die meisten anderen Ministerien verfügen nur über eine Ministerialverwaltung und einen begrenzten nachgeordneten Bereich. Eine Übersicht über die vielfältige Ausgestaltung der nicht-ministeriellen Bundesverwaltung liefert die folgende Abbildung.
Ressortprinzip
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Abbildung 18:
Die nichtministerielle Bundesverwaltung
Unmittelbare Bundesverwaltung Mittelbare Bundesverwaltung Bundesverwaltung in Privatrechtsform Privatrechtliche Auftragsverwaltung
Rechtskreis Rechtsträger
öffentlich-rechtlich öffentlich-rechtlich privatrechtlich privatrechtlich Bundesrepublik juristische Person Privatrechtssubjekt Privatrechtssubjekt, Deutschland des öffentlichen in Bundeseigentum Beliehener Rechts o. -beteiligung Typus BundesoberAnstalt GmbH GmbH behörde Körperschaft AG AG BundesmittelbeStiftung (ö.R.) e.V. e.V. hörde Stiftung untere Bundesbehörde Beauftragte Errichtung durch Gesetz Gesetz oder Vernicht geregelt nicht geregelt ordnung Steuerung Rechts- und Fach- Rechtsaufsicht Direktionsrecht des Vertrag aufsicht Eigentümers bzw. Anteilseigners Typische Sektorale WirtSozialversicherung, Bundesunterneh- Normung, VerbrauAufgaben schaftsaufsicht, Re- Forschungsanstal- men, Finanzierungs- cherschutz, Kultur gulierung, „hoheitli- ten, Sondervermö- träger i.d. Forche“ Aufgaben gen des Bundes schung, Entwicklungshilfe Beispiele – Statistisches Bundesamt – Bundesverwaltungsamt – Bundeskartellamt – Bundesnetzagentur – Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) – Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) – Bundesbeauftragter für die Unterlagen der Staatssicherheit – Bundesbank – Bundesagentur für Arbeit – Deutsche Rentenversicherung Bund – Kassenärztliche Bundesvereinigung – Bundesstiftung Mutter und Kind – Stiftung Preußischer Kulturbesitz – Treuhandanstalt (und Nachfolger) – Deutsche Flugsicherung GmbH – DFG – Max-PlanckGesellschaft – DAAD – Kreditanstalt für Wiederaufbau – Goethe Institut Inter Nationes e.V. – Deutscher Entwicklungsdienst GmbH – GTZ – Stiftung Warentest – Post AG – Bahn AG – Telekom AG – TÜV – Verbraucherzentrale „Bundesverband“ – Verein Deutscher Ingenieure VDI – Deutsche Gesellschaft für Ernährung e.V. – Deutscher Motoryachtverband
Quelle: in Anlehnung an Döhler 2007, S. 50
Zur unmittelbaren nichtministeriellen Bundesverwaltung gehören die nachge- nachgeordnete ordneten Behörden. Sie sind in drei Stufen gegliedert, in Bundesoberbehörden, Behörden Bundesmittelbehörden und untere Bundesbehörden. Den Ministerien unmittelbar nachgeordnet sind die Bundesoberbehörden, die einen speziellen Aufgabenbereich von ihrem Dienstsitz aus ohne eigene nachgeordnete Behörden bundesweit 95
wahrnehmen (Wagener 1981, S. 82). Zu nennen sind hier z.B. das Bundeskriminalamt, das Statistische Bundesamt, das Bundesamt für Verfassungsschutz, das Bundeskartellamt, das Deutsche Patent- und Markenamt, das Kraftfahrtbundesamt, das Umweltbundesamt oder das Bundesversicherungsamt und der Deutsche Wetterdienst. Wie viele Bundesoberbehörden genau existieren, ist nicht eindeutig. Der Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ hatte 1996 von 61 Bundesoberbehörden gesprochen, während Döhler in seiner Arbeit für diesen Zeitraum von nur 42 Bundesoberbehörden ausgeht (siehe Anhang in Döhler 2007, ebd., S. 58). Die Anzahl der Bundesbehörden insgesamt wird von der Bundesregierung für das Jahr 2006 mit 445 angegeben, allerdings fehlt eine genaue Aufschlüsselung, worum es sich hier im Einzelnen handelt. BundesmittelSofern nach dem Grundgesetz bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verbehörden und untere waltungsaufbau zulässig ist, bestehen Bundesmittelbehörden, wie z.B. die die Bundesbehörden Wasser- und Schifffahrtsdirektionen, die Wehrbereichsverwaltungen, die Oberfinanzdirektionen als gemeinsame Behörde des Bundes und der Länder und entsprechende untere Bundesbehörden wie die Wasser- und Schifffahrtsämter, die Bundespolizeidirektionen, Bundesvermögensämter und Bundesforstämter. Der größte Aufgabenbereich in der unmittelbaren Bundesverwaltung ist der Verteidigungsbereich. Hier befinden sich im Jahr 2007 292.000 Personen (106.000 Bundeswehrverwaltung, 186.000 Streitkräfte), das sind 62% der Bundesbeschäftigten im engeren Sinne.9 Weitere 43.000 Beschäftigten arbeiten in der Finanzverwaltung, 46.000 bei der Bundespolizei (vormals Bundesgrenzschutz) und dem BKA sowie ca. 24.000 in den Ministerien. Abbildung 19: Personal des Bundes nach Aufgabenbereichen (in Tsd.)
Personal des Bundes Beschäftigte in % 42,3 8,9 292,5 61,7 46,1 9,7 4,6 1 42,8 9 11,2 2,4 23,8 5 10,9 2,3 474,2* 100
Aufgabenbereich Politische Führung und zentrale Verwaltung Verteidigung Öffentliche Sicherheit und Ordnung Rechtsschutz Finanzverwaltung Bildungswesen, Wissenschaft, Forschung Verkehrs und Nachrichtenwesen Diverses Insgesamt
Quelle: Statistisches Bundesamt 2008 (Stand 30.6.2007: *ohne Bundeseisenbahnvermögen)
Mittelbare Bundesverwaltung
Neben dieser unmittelbaren Bundesverwaltung durch die Bundesministerien und die ihnen nachgeordneten Behörden gibt es noch die mittelbare Bundesverwaltung durch bundesunmittelbare Körperschaften, Anstalten und Stiftungen (Art. 86, 87 GG). Zu ihr gehören öffentlich-rechtlich verfasste Einrichtungen mit Sonderaufgaben, die nicht in die unmittelbare Verwaltung eingegliedert sind. Überwiegend handelt es sich dabei um Institutionen der Sozialversicherung sowie um wissenschaftliche und kulturelle Einrichtungen in Form von Anstalten, Körperschaften oder Stiftungen des öffentlichen Rechts, die durch Selbstverwaltungseinrichtungen gesteuert und daher dem unmittelbaren Zugriff von Bund oder
9 Zu den Beschäftigten auf Bundesebene im engeren Sinne (474.200 im Jahr 2007) sind noch die 48.400 Beschäftigten des Bundeseisenbahnvermögens hinzuzählen.
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Ländern entzogen sind. Die ehrenamtlichen Aufsichtsgremien sind meist paritätisch zwischen Vertretern der Arbeitgeber und der Versicherten (meistens durch die Gewerkschaften repräsentiert) besetzt. Diese Einrichtungen unterstehen grundsätzlich der Rechts-, aber nicht der Fachaufsicht des zuständigen Bundesministers. Zu nennen sind hier (vgl. zu den Zahlen Statistisches Bundesamt 2008): die Bundesagentur für Arbeit mit der Zentrale in Nürnberg, 10 Regionaldirektionen, 176 Agenturen für Arbeit und rund 614 Geschäftsstellen mit insgesamt 111.501 Beschäftigten (Vollzeitäquivalent: 98.417 Beschäftigte), die Sozialversicherungsträger: also die Deutsche Rentenversicherung Bund, die Deutsche Rentenversicherung Knappschaft Bahn-See und 14 eigenständige regionale Träger als selbstverwaltete Körperschaften des öffentlichen Rechts – mit 44.127 Beschäftigten unter der Aufsicht des Bundes (Vollzeitäquivalent: 38.960 Beschäftigte) und 40.086 unter der Aufsicht der Länder (Vollzeitäquivalent: 34.430 Beschäftigte) die Träger der gesetzlichen Krankenkassen und Pflegeversicherungen (teilweise unter Aufsicht der Länder – Ortskrankenkassen, Ersatzkassen, Innungskrankenkassen, Betriebskrankenkassen) mit insgesamt 151.698 Beschäftigten (Vollzeitäquivalent: 131.982 Beschäftigte), die Träger der gesetzlichen Unfallversicherung bei Arbeitsunfällen (teilweise in Trägerschaft der Länder) in Form von 26 gewerblichen Berufsgenossenschaften, neun regional gegliederten landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaften und 32 Unfallkassen mit insgesamt 28.312 Beschäftigten (Vollzeitäquivalent: 25.233 Beschäftigte), die Deutsche Bundesbank mit 10.391 Beschäftigten sowie Einrichtungen wie die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, öffentlichrechtliche Körperschaften wie die Industrie- und Handelskammern oder öffentlich-rechtliche Stiftungen (z.B. die Stiftung Preußischer Kulturbesitz).
3.4
Landesregierungen und -verwaltungen
Die Exekutive der Länder besteht aus den Landesregierungen (Staatsregierungen, Senate) und -verwaltungen. Die Länder sind für die Ausführung der meisten Bundesgesetze zuständig und setzen zugleich wesentliche Rahmenbedingungen für die Kommunalverwaltungen (durch Kommunalaufsicht, Gemeindeordnungen, Regelung von Verfahrensweisen). Zu dem eigenständigen Kompetenz- und Regelungsbereich der Länder gehört vor allem die Kulturhoheit, also der gesamte Bereich des Schulwesens, der Förderung von Wissenschaft und Kunst, des Baus und der Unterhaltung von Hochschulen, der Bereich Innere Sicherheit sowie die Gesetzgebung für Presse, Funk und Fernsehen. Allerdings lassen sich auch diese Aufgaben nicht immer nur durch die Länder wahrnehmen, so dass eine klare Aufgabenabgrenzung im Detail schwierig sein kann. Die Landesministerien nehmen sowohl Regierungs- als auch Verwaltungs- Verwaltungsaufgaben funktionen wahr und verfügen daher in der Regel über einen eigenen Verwaltungsunterbau. Bei den Aufgaben der Landesverwaltung sind, wie oben schon angeführt, solche der Bundesauftragsverwaltung, der Landesvollzug von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit der Länder und der Landesvollzug von Landesgesetzen zu unterscheiden. Im ersten Fall führen die Länder Bundesrecht im Auftrag 97
Aufgabenschwerpunkte
Verwaltungsaufbau der Länder
durch. Typische Bereiche sind die Verwaltung der Bundesautobahnen und der Bundesfernstraßen, der Vollzug der Wehrgesetze und der Vollzug von Gesetzen zur Erzeugung und Nutzung von Kernenergie. Hier können die Länder im Einzelfall vom Bund angewiesen werden. Der Bund trägt in der Regel die Kosten. Die Ausführung von Bundesangelegenheiten in eigener Kompetenz betrifft die Krankenhausplanung, die Jugendhilfe, den Umweltschutz, die Stadtsanierung, das Baurecht, das Straßenverkehrsrecht und das Ausländerrecht. In diesen Bereichen kann der Spielraum ausgeschöpft werden, der innerhalb der Bundesgesetze besteht. Der Bund verfügt hier nur über die Rechtsaufsicht. Zum Vollzug von Landesgesetzen gehören die Bereiche Erziehung und Bildung (Kindergärten, Schulen, Fachhochschulen, Universitäten, Erwachsenenbildung) sowie die Denkmalpflege, Theater, Museen, die Unterstützung des Sports, die Polizei, die regionale Strukturpolitik, Wirtschaftsförderung, Landesplanung und Raumordnung. Deutlich werden die Aufgabenschwerpunkte der Länder in den Bereichen Recht/Innere Sicherheit und Bildungswesen auch an ihrem Anteil an den öffentlichen Ausgaben der entsprechenden Aufgabenbereiche (vgl. nachfolgende Abbildung). Sie liegen bei der Öffentlichen Sicherheit und Ordnung, dem Rechtsschutz, der vorschulischen Bildung, den Schulen und den Hochschulen zwischen 60% und 97%, während zum Vergleich der Anteil der Länder an den staatlichen Gesamtausgaben bei 22,7% liegt. Die Länder sind unter den Gebietskörperschaften mit einem Anteil von 51,8% diejenigen mit dem größten Personalbereich. Auf Landesebene waren im Jahr 2007 1,948 Mio. Personen beschäftigt (Statistisches Bundesamt 2008). Der größte Anteil des Personals auf Länderebene befindet sich im Bereich von Bildung und Wissenschaft (ca. 51% aller Beschäftigten auf Landesebene) gefolgt von dem Bereich Polizei/öffentliche Sicherheit und Ordnung (14% aller Beschäftigten) Rechtsschutz (9% aller Beschäftigten) und der Steuer- und Finanzverwaltung (ca. 8%, vgl. Abb. 21). 82% der Beschäftigten auf Landesebene arbeiten also in Bereichen, in denen Personaleinsparungen äußerst schwierig sind. Die gesamten übrigen Aufgaben der Landesverwaltung werden daher von nur ca. 18% der Beschäftigten wahrgenommen, darunter die politische Führung und zentrale Verwaltung mit einem Anteil von nur 6%. Die Verwaltung des Landes besteht also nur zum kleinen Teil aus Verwaltung im engeren Sinne, dominant ist vor allem der Dienstleistungsbereich.
98
Abbildung 20:
Aufgabenbereich
Öffentliche Ausgaben und Aufgabenbereiche der Länder
Öffentliche Ausgaben der Anteil der Anteil der Ausgaben Länder Länder an den Ausgaben in insgesamt öffentlichen einzelnen 2006, in Mill. 2006, in Mill. Ausgaben AufgabenbeEuro Euro insgesamt reichen an in % den Gesamtausgaben der Länder in % 24626 7587 30,8 3,5 18528 70 0,4 0,04 23740 – – – 21310 12573 59 5,8 11082 10771 97,2 5 50971 40756 79,9 18,9 19840 18012 90,7 8,3 4302 1575 36,7 0,7 2335 1367 58,5 0,6 9305 2437 26,2 1,1 8207 3528 43 1,6 562944 22914 4,1 10,6 14727 5229 35,5 2,4 22626 4525 20 2.1 11112 3806 34,2 1,8 15776 21977 11474 10347 117222 9931250 6496 5406 1911 1800 59032 215668 41,1 25 16,7 17,4 50,4 21,7 3,0 2,5 0,9 0,9 27,3 100,0
Pol. Führung u. zentrale Verwaltung Auswärtige Angelegenheiten Verteidigung Öff. Sicherheit u. Ordnung Rechtsschutz Schulen u. vorschulische Bildung Hochschulen Förderung d. Bildungswesens Sonstiges Bildungswesen Wissenschaft und Forschung Kulturelle Angelegenheiten Soziale Sicherung Gesundheit, Sport, Erholung Wohnungswesen, Raumordnung Ernährung, Landwirtschaft, Forsten Energie- u. Wasserwirtsch., Gewerbe, Dienstl. Verkehr- u. Nachrichtenwesen Wirtschaftsunternehmen Allg. Grund-, Kapitalvermögen, Sonderverm. Allgem. Finanzwirtschaft Insgesamt
Quelle: Statistisches Jahrbuch 2007
Abbildung 21:
Personal der Länder nach Aufgabenbereichen (in Tsd.)
Personal der Länder Beschäftigte 123,4 279,1 179,7 148,0 830,5 158,5 38,2 36,3 20,4 19,9 36,9 77,3 1948,2 in % 6,3 14,4 9,2 7,6 42,7 8,1 2 1,9 1 1 1,8 4 100
Aufgabenbereich Politische Führung und zentrale Verwaltung Öffentliche Sicherheit und Ordnung Rechtschutz Finanzverwaltung Allgemeinbildende und berufliche Schulen Hochschulen Soziale Sicherung Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung Wohnungswesen, Städtebau, Raumordnung und kommunale Gemeinschaftsdienste Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Verkehrs- und Nachrichtenwesen Diverses Insgesamt
Quelle: Statistisches Bundesamt 2008 (Stand 30.6.2007)
99
Der Verwaltungsaufbau der Länder wird von ihnen selbst organisiert, so dass es hier durchaus Unterschiede gibt. Beeinflussbar sind auf der Landesebene die Zahl der Ressorts und (begrenzt) die Anzahl der Sonderverwaltungszweige und Fachbehörden, das Ausmaß an Dekonzentration von Aufgaben auf ortsnahe Träger, die Frage des zwei- oder dreistufigen Verwaltungsaufbaus (also mit oder ohne der Ebene der Regierungsbezirke), die interne Organisation der Landesministerien und Fachbehörden sowie die Gestaltung der Rahmenbedingungen der kommunalen Selbstverwaltung. Dennoch können einige allgemeine Grundsätze im Verwaltungsaufbau der Länder beschrieben werden, denn insbesondere innerhalb der drei Typen große Flächenländer, kleine Flächenländer und Stadtstaaten gibt es einige Ähnlichkeiten. Die Landesregierungen bestehen aus den Ministerpräsidenten bzw. in den Stadtstaaten dem Regierenden Bürgermeister (Berlin), dem Bürgermeister (Bremen) und dem Ersten Bürgermeister (Hamburg) und den Landesministern bzw. in den Stadtstaaten den Senatoren. Die Regierungschefs werden vom Parlament gewählt, in den Stadtstaaten auch die anderen Regierungsmitglieder. Außer in den Stadtstaaten Berlin und Bremen hat der Ministerpräsident ähnlich dem Bundeskanzler die Richtlinienkompetenz inne. Landesminister wirken im Regierungskollegium mit und sind selbstständige Leiter eines Ministeriums. Im Aufbau der unmittelbaren Landesverwaltung lassen sich drei Ebenen ausmachen (vgl. am Beispiel von NRW Abbildung 22):
Zentralebene
Oberste Landesbehörden und Landesoberbehörden als Zentralstufe: Zu den obersten Landesbehörden gehören die Landesministerien (zwischen 6 und 12) und der Landesrechnungshof, zu den Landesoberbehörden, die oft parallel zu den Bundesoberbehörden organisiert sind, in der Regel das Landesamt für Verfassungsschutz, das Landesarchiv, das Statistische Landesamt und das Landesamt für Besoldung sowie je nach Bundesland verschiedene weitere Landesämter oder Landesbetriebe. Regierungspräsidien und höhere Sonderbehörden als Mittelebene10: Zu den Landesmittelbehörden zählen die Bezirksregierungen oder Regierungspräsidien11 sowie die Oberfinanzdirektionen. Bezirksregierungen als staatliche Mittelinstanzen stehen zwischen den Obersten Landesbehörden, den Ministerien, und den Unterbehörden, also den Kommunen. Sie haben insbesondere Bündelungs-, Koordinierungs- (Entlastung von Ministerien, Hilfe bei politischer Leitung, Koordinierung kommunaler Aufgaben) und Kontrollfunktionen (Aufsichtsbehörde und Widerspruchsinstanz). Das Spektrum der Zuständigkeit der Regierungspräsidien reicht von polizei- und ordnungsrechtli10 Generell versteht man unter einer Mittelbehörde jene Teile der öffentlichen Verwaltung, die für einen Teil des Landes zuständig sind und über einen nachgeordneten oder unteren Organisationsbereich verfügen. Hier sind als erstes die Bezirksregierungen oder Regierungspräsidien zu nennen. Daneben gibt es in verschiedenen Ländern auch einige Landesbehörden mit regionalen Zuständigkeiten sowie höhere Kommunalverbände. Bezirksregierungen entstanden im 19. Jahrhundert als regionale Bündelungsbehörden, um die Vorgaben einzelner Ressorts auf regionaler Ebene wieder zusammenzuführen. In dem Begriff „Regierung“ wird die Stellvertreterfunktion deutlich. Die Bündelung ressortspezifischer Entscheidungen war von Anfang an eine Kernfunktion der Bezirksregierungen.
11
100
chen Angelegenheiten über die Kommunal-, Schul-, Bau- und Sparkassenaufsicht bis hin zu Aufgaben der Raum- und Landesplanung. Die Frage, ob man in Flächenländern Bezirksregierungen braucht, hängt von den Alternativen ab. Ohne Bezirksregierungen müssen ihre Aufgaben von den Ministerien und Oberbehörden und von den Kommunen wahrgenommen werden. Insofern wird allgemein davon ausgegangen, dass vor allem ihre koordinierende Funktion schwer zu ersetzen ist, da in ihnen Aufgaben aus verschiedenen Ressorts zusammenlaufen und ein Interessenausgleich stattfindet (zur aktuellen Reformdiskussion vgl. Bogumil 2007b). Bezirksregierungen gab es bisher in den sieben größeren Flächenländern, allerdings hat Niedersachsen sie zum 1.1.2005 abgeschafft. Die Zahl der Bezirksregierungen pro Bundesland schwankt zwischen drei und acht. In Baden-Württemberg, Bayern und Hessen variiert die Größe zwischen 1,1 Mio. und 3,9 Mio. Einwohner, in NRW zwischen 2 Mio. (Detmold) und 5,3 Mio. Einwohnern (Düsseldorf). Untere Verwaltungsbehörden und Sonderbehörden als Unterstufe: Zu den unteren Landesbehörden im Rahmen staatlicher Sonderverwaltungen zählen z.B. die Finanzämter, die Forstämter, die Versorgungsämter, die Gewerbeaufsichtsämter, die Gesundheitsämter, die Katasterämter und die Straßenbauämter, wenn sie nicht in die Kommunen eingegliedert sind. Im Rahmen der allgemeinen Landesverwaltung sind hier die Landratsämter und Kreisverwaltungen zu nennen.
Unterstufe
101
Abbildung 22:
Aufbau der Landesverwaltung in NRW
Quelle: Eigene Darstellung
102
In den kleineren Flächenländern gibt es keine Landesmittelbehörden, in den Stadtstaaten nehmen die Landesregierungen, die hier als Senate bezeichnet werden, gleichzeitig Landes- und Gemeindeaufgaben wahr. Unterhalb der Senatsebene existieren in Stadtstaaten zudem die Bezirksverwaltungen (zu den aktuellen Verwaltungsstrukturreformen in den Bundesländern vgl. Kap. 5.2.5). Neben dieser unmittelbaren Landesverwaltung gibt es wie beim Bund eine mittelbare Staatsverwaltung durch Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Körperschaften sind z.B. Landesversicherungsanstalten, Ortskrankenkassen, Industrie- und Handelskammern, Rechtsanwaltskammer, Handwerkskammer, Ärztekammer, Landwirtschaftskammern, Hochschulen etc., Anstalten, z.B. die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, Landesmedienanstalten, die Landesbanken und die Sparkassen. Ebenfalls zur mittelbaren Staatsverwaltung gehören die kommunalen Gebietskörperschaften, soweit ihnen staatliche Aufgaben der Vollzugsebene übertragen sind. Dies ist z.B. in Niedersachsen im Bereich des Wasser- und Abfallrechtes, der Naturschutzverwaltung, der Raumordnung und der Bauaufsicht der Fall.
3.5
Kommunalverwaltung
3.5.1 Kommunen im Bundesstaat
Der Begriff „Kommune“ heißt wörtlich aus dem Lateinischen übersetzt Gemeinde, allerdings werden mit diesem Begriff sowohl die Gemeinden, die kreisfreien Städte, die kreisangehörigen Städte und die Landkreise bezeichnet. Juristisch sind die Kommunen Körperschaften des öffentlichen Rechtes. Im Rahmen der föderalstaatlichen Ordnung der Bundesrepublik sind sie als Träger der grundgesetzlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28, Abs. 2 GG) eine eigene Ebene im Verwaltungsaufbau. In ihrem Gebiet sind sie grundsätzlich die Träger der gesamten örtlichen öffentlichen Verwaltung. Neben ihnen gibt es auf der lokalen Ebene untere Behörden des Bundes und des Landes als Sonderbehörden (z.B. Polizei, Finanzämter, Arbeitsagenturen). Die Größe der Kommunen variiert zwischen den Bundesländern erheblich. Während es im vereinten Deutschland bundesweit 12.312 Gemeinden (Stand 2007) gibt, ist z.B. NRW nach dem Saarland das Flächenland mit der geringsten Anzahl an Gemeinden (396), da es hier im Unterschied zu den anderen Flächenländern seit der Gebietsreform in den 70er-Jahren (vorher waren es in NRW insgesamt 2.347 Gemeinden) keine Gemeinden mit weniger als 2.000 Einwohnern und nur 3 Gemeinden mit weniger als 5.000 Einwohnern gibt. In Bayern liegt die Anzahl der Gemeinden dagegen bei 2.056 oder in Baden-Württemberg bei 1.111. Obwohl in NRW damit über 20% der Bevölkerung leben, liegt der Anteil an der Zahl aller Kommunen in Deutschland bei knapp 3%, ein deutlicher Beleg für die sehr unterschiedlichen Gemeindegrößen. Auch wenn die Kommunen zu den drei Hauptverwaltungsebenen gehören, so sind sie staatsrechtlich Teil der Länder und unterliegen damit ihrem Aufsichts- und Weisungsrecht. Wenn im engeren Sinne von staatlicher Verwaltung gesprochen wird, sind nur der Bund und die Länder gemeint, da nur sie über eine jeweils eigene staatliche Hoheitsmacht verfügen. Die konkrete Ausgestaltung der kommunalen Aufgaben, Befugnisse und Strukturen wird durch die jeweilige Lan103
Definition Kommunen
Unterschiedliche Gemeindegrößen
Staatsrechtlich Teil der Länder
desverfassung und durch von den Ländern erstellte Kommunalverfassungen geregelt. Dazu gehören in NRW z.B. die Gemeindeordnung (GO), die Kreisordnung, das Kommunalwahlgesetz, das Kommunalabgabengesetz, das Gesetz über den Kommunalverband Ruhrgebiet und das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit. Die wichtigsten Regelungen finden sich in der GO. Grundsätzlich verfügen die Gemeinden zur Verwirklichung des Selbstverwaltungsrechtes im Rahmen der Gesetze von Bund und Land über die Organisations-, Personal-, Finanz-, Planungs-, Satzungs-, Gebiets- und Aufgabenhoheit. Die Fach- und Rechtsaufsicht über die kommunale Verwaltung hat das Land. Diese werden durch die Bezirksregierungen (wenn vorhanden), die Landkreise und das Innenministerium ausgeübt.
3.5.2 Aufgaben
Aufgabenbereiche
Auftragsangelegenheiten
Selbstverwaltungsangelegenheiten
Die Kommunen nehmen vor allem Aufgaben in den Sektoren innere Verwaltung und allgemeine Staatsaufgaben, Soziales, Gesundheitswesen, Wirtschaftsförderung, Verkehr und öffentliche Einrichtungen wahr. Damit liegt ein Großteil von Verwaltungsaufgaben in Deutschland in der Zuständigkeit der Gemeinden und Gemeindeverbände. Dazu nehmen die Gemeinden nach Art. 83ff. GG einerseits Aufgaben des Bundes und des Landes als untere Verwaltungsinstanz wahr (übertragener Wirkungskreis = Auftragsangelegenheiten), andererseits verfügen sie aber auch durch Art. 28 GG über eine Fülle von Aufgaben in eigener Verantwortung (Selbstverwaltungsangelegenheiten). Zu den Auftragsangelegenheiten gehört das Melderecht, das Bauaufsichtsrecht, Ausländerangelegenheiten, Zivilschutz und das Ordnungsrecht. Aufgabenbereiche sind hier die Kraftfahrzeugzulassung, das Ausländerwesen, das Passund Meldewesen, die Lebensmittelüberwachung, die Schulaufsicht oder das Gewerberecht. In diesem Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung bestehen bei der Gestaltung der Ziele keine Handlungsspielräume für die Kommunen. Insbesondere bei den Auftragsangelegenheiten nach Bundesrecht besteht ein umfassendes Weisungsrecht. Die Aufsichtsbehörden haben nicht nur die Rechts- sondern auch die Fachaufsicht. Die Auftragsangelegenheiten unterliegen in der Regel nicht der Zuständigkeit der kommunalen Vertretungen, sondern hier ist der hauptamtliche Verwaltungschef (i.d.R. Bürgermeister oder Landrat) zuständig für die Durchführung (vgl. Schäfer/Stricker 1989, S. 39). Rechtsverordnungen des Landes und das Gesetz zur Funktionalreform regeln, welche dieser Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung alle Gemeinden zu erfüllen haben und welche auf die kreisfreien Städte und Kreise übertragen werden. Bei den Selbstverwaltungsangelegenheiten als nichtstaatliche Aufgaben der örtlichen Selbstverwaltung sind die freiwilligen Aufgaben (z.B. Einrichtung und Unterhaltung von Grünanlagen, Museen, Schwimmbäder, Theater, Sportstätten, Jugendeinrichtungen, Büchereien, Altentreffs, Bürgerhäusern; Förderung von Vereinen; Wirtschaftsförderung; Partnerschaften mit anderen Städten) und die Pflichtaufgaben (z.B. Gemeindestraßen, Bebauungspläne, Bauleitplanung, Kindergärten, Jugendhilfe, Sozialhilfe, Wohngeld, Schulverwaltung, Volkshochschulen, Förderung des Wohnungsbaus, Abfallbeseitigung, Abwasserbeseitigung) zu unterscheiden. 104
Bei den Selbstverwaltungsaufgaben ist die Gemeindevertretung12 durchweg die höchste Entscheidungsinstanz. Hier gilt die Zuständigkeit der Kommunalvertretung. Dennoch gibt es in Abhängigkeit von den einzelnen Aufgabenbereichen unterschiedliche Steuerungsmöglichkeiten. Die größten Gestaltungsmöglichkeiten für die Kommunalpolitik befinden sich im Bereich der freiwilligen Aufgaben, da hier auch die Ziele gesetzt werden. Die staatlichen Ebenen üben hier nur Rechtsaufsicht aus, d.h. sie kontrollieren, ob die Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht gegen Gesetze verstoßen. Allerdings ist der Anteil der freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten durch die Verengung des kommunalen Finanzrahmens und rechtliche Vorgaben der EU, des Bundes und der Länder unter dem Postulat der Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse zurückgegangen. Im Bereich der pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben liegt der kommunalpolitische Gestaltungsspielraum im Weg, vorgegebene Ziele zu erreichen. Die Ausübung dieser Aufgaben ist durch Bundes- und Landesgesetze vorgeschrieben, die staatlichen Ebenen üben natürlich auch hier die Rechtsaufsicht aus, aber bei der Ausführung der Aufgaben gibt – es je nach Detaillierungsgrad der Rahmengesetze – z.T. erhebliche Handlungsspielräume. Die Aufgabenschwerpunkte bezüglich des Personaleinsatzes liegen auf kommunaler Ebene im Bereich Soziale Sicherung, allgemeine Verwaltung, Bildungswesen, Gesundheit, Umwelt und Sport sowie Wohnungswesen (vgl. Abbildung 23). Insbesondere in den Bereichen Soziale Dienste, Gesundheitswesen und Wohnungsbau ist die kommunale Ebene seit Anfang der 60er-Jahren immer wichtiger geworden und übernimmt hier Tätigkeiten, die früher auf Landesebene angesiedelt waren. Abbildung 23: Personal der Gemeinden nach Aufgabenbereichen (in Tsd.)
Personal der Gemeinden Beschäftigte in % 227,0 18,4 111,1 9 58,2 4,7 168,5 13,6 279,9 22,7 165,9 13,4 156,4 25,0 32,2 10,9 1235,1* 12,7 2 2,6 0,9 100
Aufgabenbereich Politische Führung und zentrale Verwaltung Öffentliche Sicherheit und Ordnung Finanzverwaltung Bildungswesen, Wissenschaft, Forschung Soziale Sicherung Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung Wohnungswesen, Städtebau, Raumordnung und kommunale Gemeinschaftsdienste Verkehrs und Nachrichtenwesen Wirtschaftsunternehmen Diverses Insgesamt
Statistisches Bundesamt 2008 (Stand 30.6.2007: *ohne Zweckverbände)
Insgesamt zeigt sich auf kommunaler Ebene eine große Vielfalt von Tätigkeiten, so dass hier keine typischen Berufe existieren. Man findet vom fachlichberuflichem Spektrum neben dem für Verwaltungsfragen zuständigen Mitarbeitern sehr unterschiedliche Bereiche. Zu nennen sind hier die technischen Berufe im Bauwesen, Umweltschutz, Ver- und Entsorgung, Verkehr, Gewerbekontrolle, Vermessungsdienst, Sozialarbeiter und Sozialpädagogen im Sozialdienst, Ärzte
12 Die Gemeindevertretungen werden je nach Bundesland mitunter auch als Rat, Gemeinderat oder Stadtrat bezeichnet.
105
und Pflegepersonal im Gesundheitsdienst, Erzieher und Pädagogen in Heimen, Kindergärten und Volkshochschulen, Gärtner und Gartenarbeiter im Grünflächenbereich, künstlerisches Personal in Theatern, Orchestern und Museen, Beschäftigte der Feuerwehr und Beschäftigte im Bibliotheksdienst.
Im Rahmen der grundgesetzlichen Garantie kommunaler Selbstverwaltung haben die Länder einen erheblichen Spielraum zur Schaffung eigenständiger Kommunalverfassungen, den sie auch nutzen. Dabei haben die Länder sowohl auf historische Vorbilder zurückgegriffen als auch Vorbilder der Kommunalverfassungen der Besatzungsmächte berücksichtigt.13 Prinzipiell wird in Deutschland bei den Kommunalverfassungstypen (in den Flächenländern) bis Anfang der 90er-Jahre je nach dominantem Typisierungsmerkmal entweder zwischen monistischen oder dualistischen Systemen (bezieht sich auf die Kompetenzverteilung zwischen Rat und Verwaltung) oder – orientiert an den Organen, denen Kompetenzen zugeordnet werden – zwischen der norddeutschen Ratsverfassung, der süddeutschen Ratsverfassung, der rheinischen Bürgermeisterverfassung und der unechten Magistratsverfassung unterschieden (vgl. Knemeyer 1993; 1998; andere Typisierungsvorschläge finden sich bei Stargard 1995a; b). Reform der Ausgehend von Ostdeutschland14 entwickelte sich seit 1991 ein durchgängiKommunal- ger Trend zur Reform der Kommunalverfassungen in Richtung süddeutsche Ratverfassungen Bürgermeisterverfassung (mit baden-württembergischer Prägung) mit einem direkt gewählten Bürgermeister und der Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden. Bürgerentscheid und Bürgerbegehren sind nach Baden-Württemberg (1956) und den ostdeutschen Ländern in Schleswig-Holstein (1990), Hessen (1993), Rheinland-Pfalz (1993), NRW (1994), Bremen (1994), Bayern (1995), Niedersachsen (1996), dem Saarland (1997) und Hamburg (1998) in die GO aufgenommen worden. Bis auf Baden-Württemberg sind in allen Flächenländern die Kommunalverfassungen verändert worden. Damit werden auf lokaler Ebene die über 40 Jahre existierenden repräsentativ-demokratischen Formen politischer Entscheidungsfindung durch direktdemokratische Formen15 ergänzt (vgl. Jung 1995;
13 Einheitliche Kommunalverfassungen gab es nur 1850 in Preußen, allerdings auch nur für drei Jahre, und dann während der nationalsozialistischen Herrschaft durch die Deutsche Gemeindeordnung von 1935. Die Gemeindeverfassungssysteme orientieren sich fast immer auch an den historischen Vorbildern. So sind schon in Preußen sowohl bezüglich des Rheinlandes, Westfalens und Nassaus im frühen 19. Jahrhundert als auch später bezüglich Schleswig-Holsteins und Hannovers immer die in den Regionen bestehenden Kommunalverfassungen anerkannt und fortgeschrieben worden (vgl. von Saldern 1998). 14 Schon in der noch von der DDR-Volkskammer verabschiedeten DDR-Kommunalverfassung vom 17.5.1990 wurden Volksbegehren und -entscheid aufgenommen in der Absicht, ein Stück basisdemokratisches Erbe der ostdeutschen „Revolution“ zu bewahren. 15 Bei direkter Demokratie handelt es sich um eine Form der Willensbildung, Konfliktregelung und Entscheidungsfindung, bei der die Entscheidungsbetroffenen unter Umgehung von Repräsentanten Sach- oder Personalentscheidungen treffen (vgl. Luthardt/Waschkuhn 1997, S. 72). Bei den Sachentscheidungen sind Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid auf Bundes- und Landesebene sowie Bürgerbegehren und Bürgerentscheid auf kommunaler Ebene zu nennen, bei den Personalentscheidungen die Direktwahlmöglichkeiten des Bürgermeisters oder Landrates auf kommunaler Ebene. Direkte Demokratie
106
1999; Henneke 1996, Schefold/Neumann 1996; Bovenschulte/Buß 1996; Knemeyer 1997; 1998; Schliesky 1998; Wollmann 1998b) und die kommunale Verfassungswelt erfährt bei allen noch bestehenden Unterschieden eine kaum für möglich gehaltene Vereinheitlichung. Dies ist umso beachtenswerter, als es sich hierbei um einen dezentralen politischen Entscheidungsprozess handelt, denn die Kommunalverfassungen liegen in der Kompetenz der Bundesländer. Insbesondere die Einführung der Direktwahl des Bürgermeisters kann als Direktwahl des das Ergebnis eines von Parteienpräferenz, von Expertenwissen und vom Interes- Bürgermeisters war umstritten senkampf der Landespolitik geprägten Entscheidungsprozesses betrachtet werden. So war die SPD nicht nur in NRW (vgl. hierzu im Detail Bogumil 2001: 176), sondern auch in Hessen, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen und SchleswigHolstein lange Zeit gegen eine Direktwahl des Bürgermeisters. Nach Derlien hat die CDU eine Präferenz für die exekutive Führerschaft und die SPD eine Präferenz für monistische Systeme, die auf eine Parlamentarisierung der Kommunalpolitik hinauslaufen. Eng zusammen mit diesen Leitbildern hängen Vorstellungen von der Gemeinde als Kommunalpolitik oder als kommunale Selbstverwaltung (vgl. Derlien 1994: 66). Von politikwissenschaftlicher Seite wird immer wieder darauf hingewiesen, dass die behauptete Überlegenheit des süddeutschen Modells empirisch nicht bewiesen ist (vgl. Derlien 1994; Voigt 1992). Dennoch war die norddeutsche Ratsverfassung seit langem in der Kritik, vorgetragen seit Mitte der 80er Jahre vor allem von Gerhard Banner, aber unterstützt durch die Stadtdirektoren in NRW, die Konrad-Adenauer-Stiftung und die Befürworter des süddeutschen Modells aus der Wissenschaft (Knemeyer, Wehling). Dabei kam diesen sicher zugute, dass Effizienz- und Managementargumente seit Mitte der 80er Jahre zunehmend wichtiger wurden. Durchgesetzt hat sich das süddeutsche Modell bzw. Teile des süddeutschen Modells aber erst mit dem Argument der Direktwahl und der damit verbundenen Einbindung der Bürger (zum Zusammenhang zwischen Wertewandel und neuen Politikformen auf kommunaler Ebene vgl. Gabriel 1997). Deutlich wird dies z.B. in NRW. Hier wurde die Direktwahl des Bürgermeisters und die Abschaffung der Doppelspitze zunächst von einem Landesparteitag der SPD 1991 mit großer Mehrheit abgelehnt. Dann sorgten zwei Faktoren dafür, dass die Beschlüsse auf einem SPD Parteitag im Januar 1994 revidiert werden. Zum einen drohte ein Volksentscheid zur Einführung der Direktwahl und der Abschaffung der Doppelspitze seitens der CDU und der F.D.P., welcher angesichts eines ähnlichen Volksentscheides in Hessen im Jahr 1991, bei dem sich 82% der Bürger für die Direktwahl ausgesprochen hatten, erfolgversprechend erschien. Zum anderen gab es den sogenannten Scharpingeffekt – gemeint ist die erstmalig durchgeführte Basiswahl des Parteivorsitzenden in der SPD, die die Akzeptanz direktdemokratischer Formen stärkte. Bezogen auf die politische (und auch wissenschaftliche Auseinandersetzung) ist damit festzustellen, dass die Befürworter der Verwaltungseffizienz gegenüber den eher partizipationsorientiert und gewaltenteilend argumentierenden Vertretern ironischerweise erst dann die Oberhand gewannen, als sie das Argument der demokratischen Funktion der Direktwahl zunehmend betonten und sich so mit dem mutmaßlichen Willen von breiten Teilen der Bevölkerung verbinden konnten. Dabei spielt sicher auch das Aufleben direkter Demokratieformen beim Zuwird hier nicht als Alternativmodell zur repräsentativen Demokratie aufgefasst, sondern als eine andere Form des Entscheidungsverfahrens.
107
sammenbruch des SED-Regimes („Wir sind das Volk“) eine Rolle, denn dem in den alten Bundesländern geläufigen Argument, dass die Bürger nicht „reif“ seien für mehr direkte Demokratie, war der Boden entzogen, wenn selbst die Menschen in den neuen Bundesländern nach über 50 Jahren Diktatur sich als „reif“ erwiesen hatten, ihr Schicksal selbst in die Hand zu nehmen (vgl. Wehling 1999). Die faktische Durchsetzung wesentlicher Elemente der süddeutschen Kommunalverfassung ist also im Ergebnis ein Reflex der Verstärkung plebizitärer Elemente, des Ausbaus von Bürgerbeteiligung durch die Möglichkeit der Direktwahl (ähnlich argumentierend Henneke 1999, S. 135), und weniger das Ergebnis der schon lange andauernden Debatte um das Verhältnis zwischen Kommunalvertretung und dem Hauptverwaltungsbeamten (vgl. hierzu grundlegend Schmidt-Eichstaedt 1985). Bürgerbegehren und Die Einführung von Bürgerentscheiden und Bürgerbegehren ist in der Regel Bürgerentscheide weniger umstritten, musste aber in einigen Bundesländern erst durch Volksbegehren auf Landesebene (Bremen, Bayern) durchgesetzt werden. Das erste Bundesland nach Baden-Württemberg war Schleswig-Holstein, wo als Reaktion auf die Barschel-Affäre sowohl auf Landes- als auch auf Kommunalebene Bürgerbegehren und Bürgerentscheide eingeführt wurden. Wurde das kommunale Referendum in Baden-Württemberg seit den 50er-Jahren eher wenig genutzt und häufig durch die Kommunalvertretung behindert (vgl. Wehling 1989), so deutet sich nun an, dass „das direkt-demokratische Pflänzlein (...) durchaus Wurzeln zu schlagen begonnen hat“ (Wollmann 1998a: 417). Allerdings gibt es nach wie vor nicht unerhebliche Verfahrenshindernisse (Quoren, Negativkataloge, Zulässigkeitsentscheidung; vgl. Schefold/Neumann 1996: 120ff., Wollmann 2002, aktuelle Daten zur Anwendungshäufigkeit im Bundesländervergleich siehe Gabriel/ Walter-Rogg 2006). Durch den komplementären Einbau direktdemokratischer Instrumente in Form von Sach- und Personalentscheidungen ist die duale Rat-Bürgermeisterverfassung die Leitverfassung in Deutschland geworden. Orientiert an den klassischen Unterscheidungen16 gehen nun alle GOen von einer dualistischen17 Kompetenzverteilung mit einem direkt gewählten Bürgermeister aus. Dieser ist überall Verwaltungschef, und nur in Hessen muss er sich bei der Verwaltungsleitung im Magistrat absprechen (kollegiale anstatt monokratische Leitung). Allerdings sind damit nicht alle Unterschiede zwischen den GOen beseitigt. Unterschiede im Institutionenarrangement zwischen einzelnen Bundesländern bestehen auch weiterhin bezüglich der Doppelspitze, denn in einigen Bundesländern ist zur Gewährleistung der Kontrollfunktion des Rates gegenüber dem erstarkten Bürger16 Traditionell unterscheidet man vier Merkmale: die Verteilung der originären (Erst-)Zuständigkeiten zur Wahrnehmung von Selbstverwaltungsangelegenheiten (monistisch, dualistisch, trialistisch); die Verbindung oder Trennung der Funktion des Verwaltungschefs (Ein- bzw. Zweiköpfigkeit), die Struktur der Verwaltungsführung (monokratisch, kollegial) sowie den Wahlmodus der Verwaltungsführung (direkt, indirekt). Allerdings könnte man die in Hessen geltende Magistratsverfassung als trialistisch bezeichnen, nachdem der Bürgermeister dort auch direkt gewählt ist. Die Beibehaltung der kollegialen Verwaltungsführung bei gleichzeitiger Urwahl des Bürgermeisters wird vielfach als in sich unstimmig kritisiert (z.B. Banner 1999, Wehling). Dies ist auch der Grund, warum in Schleswig-Holstein mit der Einführung der Direktwahl die Magistratsverfassung abgeschafft wurde.
17
108
meister die Trennung von Ratsvorsitz und Verwaltungsspitze als Machtregulativ beibehalten worden. Auch hier ist der Bürgermeister der Verwaltungschef, aber die Leitung der Gemeindevertretung kommt dem Gemeindevorsteher bzw. dem Vorsitzenden der Vertretungskörperschaft zu, bezüglich der Kompetenzverteilung zwischen Kommunalvertretung und Verwaltung, bezüglich der Wahlzeit des Bürgermeisters, bezüglich der Durchführungsbedingungen von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden und bezüglich der Möglichkeiten des Kumulierens (ein Kandidat auf einer Liste kann bis zu drei Stimmen erhalten) und des Panaschierens (Kandidaten von einer Liste können auf die andere geholt werden). Bogumil/Holtkamp haben einige dieser Unterschiede benutzt, um einen neue vergleichende Kommunalverfassungstypologie zu erarbeiten, die sich im Kern an den Unterschieden zwischen eher konkurrenz- oder konkordanzdemokratischen Strukturen orientiert (vgl. Bogumil 2002c, S. 33; Holtkamp 2003, vgl. Abbildung 24). Analysiert man die fünf gängigsten durch die Gemeindeordnung geregelten Kompetenzen des Bürgermeisters und des Rates, ergeben sich ganz erhebliche Unterschiede zwischen den Gemeindeordnungen hinsichtlich des Verhältnisses von Bürgermeister und kommunaler Vertretungskörperschaft (im Folgenden Holtkamp 2003). 1. Amtszeit des Bürgermeisters: Sowohl die Amtszeit als unbestrittenes Merkmal für eine stärkere bzw. geringere Anbindung des Bürgermeisters an den Rat als auch die Frage, ob die Bürgermeister- und Ratswahlen zum selben Zeitpunkt stattfinden, werden in diesem ersten Kriterium berücksichtigt. 2. Laufende Geschäfte: Bei diesem Kriterium wird danach unterschieden, ob dem Bürgermeister durch das Rückholrecht des Rates Kompetenzen im Bereich der laufenden Geschäfte entzogen werden können, ob diese Kompetenzen von einem Magistrat ausgeübt werden oder ob die laufenden Geschäfte ausschließlich durch den Bürgermeister wahrgenommen werden können. 3. Geschäftskreise der Beigeordneten: Die Festlegung der Geschäftskreise der Beigeordneten ist wichtig für die Organisationshoheit des Bürgermeisters. Wenn der Rat diese zu bestimmen hat, ergeben sich hier für ihn wichtige Einflussmöglichkeiten auf die Verwaltungsspitze und für die Parteien Möglichkeiten der Ämterpatronage. Dies gilt vor allem bei kollegialen Organen. Der Rat kann dadurch indirekt auch die Zuständigkeiten des Bürgermeisters festlegen. 4. Kollegiales Verwaltungsgremium: In fast allen Gemeindeordnungen gibt es die Möglichkeit, ab einer bestimmten Gemeindegröße Beigeordnete zu berufen, die in verschiedenen Formen von Gremien mit dem Bürgermeister zusammenarbeiten. Die Stärke des Bürgermeisters gegenüber den Beigeordneten sowie gegenüber dem Rat hängt von der Organisation und Kompetenzverteilung (vor allem Weisungsrechte) dieser kollegialen Verwaltungsorgane ab. Steigt die Eigenständigkeit der Beigeordneten, werden die Position des Bürgermeisters als bestimmende Figur in der Verwaltungsarena geschwächt und indirekte Einflussmöglichkeiten des Rates gestärkt. 5. Vorsitz und Stimmrecht des Bürgermeisters im Rat: Durch den Vorsitz im Rat kann der Bürgermeister die Diskussion bedingt steuern und sein Stimmrecht kann (gerade mit abnehmender Gemeindegröße und damit sinkender Zahl der Mitglieder im Gemeinderat) bei nicht wenigen Entscheidungen den Ausschlag geben. 109
Abbildung 24:
Kommunalverfassungen im Vergleich
110
Insgesamt zeigt sich, dass die Kommunalverfassungssysteme in Baden-Württemberg und in den meisten neuen Bundesländern den direktgewählten Bürgermeistern deutlich mehr Kompetenzen zuordnen als in Hessen, Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen. In den Bundesländern mit ehemals Norddeutscher Ratsverfassung und mit Magistratsverfassung hat die kommunale Vertretungskörperschaft weiterhin erhebliche, rechtlich kodifizierte, Einwirkungsmöglichkeiten.
3.6
Personal im öffentlichen Dienst
3.6.1 Strukturprinzipien der Personalwirtschaft im öffentlichen Dienst
Die Personalwirtschaft im öffentlichen Dienst in Deutschland hat mehrere Besonderheiten: eine parlamentarische Verantwortung für den Stellenplan, eine speziell auf den öffentlichen Dienst ausgerichtete Ausbildung und die damit verbundene begrenzte Mobilität des Personals, die lebenslängliche Bindung, die auch weitgehend über die Gruppe der Beamten hinaus durch tarifvertragliche Unkündbarkeitsregeln und arbeitsrechtliche Praxis gilt, sowie die Einbindung in ein engmaschiges gesetzliches Regelwerk (Bundesbeamtengesetz, Beamtenrechtsrahmengesetz, Bundeslaufbahnverordnung und die landesrechtlichen Laufbahnvorschriften, BAT sowie seit dem 1.10.2005 der TVöD und seit dem 19.5.2006 der TV-L). Diese Besonderheiten prägen die Ausgestaltung des Personalwesens im öffentlichen Dienst. Hier wird nun vor allem auf den Beamtenstatus und das Laufbahnsystem eingegangen, quantitative und qualitative Trends werden in Kapitel 3.6.2 und die Aus- und Weiterbildung in Kapitel 3.6.3 erläutert. Art. 33 GG regelt, dass die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse in der Beamtenstatus Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen sind, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. Gemeint sind damit die Beamten (vgl. §2 BRRG). Bei hoheitlichen Aufgaben (Polizei, Schulen, Hochschulen, Finanzverwaltung) müssen in Deutschland also nach wie vor Beamte eingestellt werden. Allerdings gibt es erste Anzeichen für eine Auflockerung dieses Prinzips. Historisch ist das Beamtentum aus dem Fürstendienst der Einzelstaaten entstanden. War zu Beginn des 17. Jahrhunderts der Bedienstete dem Lehnsherren auf lehns- und privatrechtlicher Grundlage verpflichtet, beginnt mit dem Zeitalter des Absolutismus die Verrechtlichung des Beamtentums. Die Entfaltung des Beamtenrechts geht mit einer detaillierten Rechtsstellung einher. Merkmale sind der Beamteneid, der allgemeine Treuepflicht, politische Zurückhaltung und Neutralität verbürgen soll, die Sicherung der Unabhängigkeit der Amtsführung, 111
die Einführung einer eigenen Disziplinargerichtsbarkeit und die Ausbildung eines differenzierten Laufbahnsystems. Mit der Weimarer Reichsverfassung werden die Anstellung auf Lebenszeit, die Regelung von Ruhegehalt und Hinterbliebenenversorgung, die Haftung des Staates bei Amtspflichtverletzung eines Beamten sowie die Gewährleistung der Freiheit der politischen Gesinnung ergänzt. Auch heute noch ist das Beamtenverhältnis durch das Laufbahnprinzip, das Lebenszeitprinzip, die Treuepflicht, die Unparteilichkeit, die Fürsorgepflicht sowie die Hauptberuflichkeit gekennzeichnet. Das Recht der Beamten wird durch staatliche Rechtsnormen bestimmt. Die rechtliche Stellung des Beamten sieht einige besondere Pflichten des Beamten vor. Beamten sollen dem ganzen Volk dienen (nicht einer Partei), ihre Aufgaben unparteiisch und gerecht erfüllen und bei der Amtsführung auf das Wohl der Allgemeinheit Bedacht zu nehmen (§ 35 BRRG). Vergleicht man ihre Stellung mit der von Angestellten, so ergibt sich folgendes Bild (siehe Tabellen 25 und 26): Orientierung an Die Zugangsvoraussetzungen bei der Einstellung von Beamten sind für alle Laufbahngruppen Bereiche der Verwaltung einheitlich geregelt. Dabei müssen die Ausbildungsvoraussetzungen für die einzelnen Laufbahnen und Fachrichtungen erfüllt sein. Laufbahnen sind Ordnungen der Berufswege der Beamtenschaft. Unterschieden wird in Deutschland zwischen den vier Laufbahngruppen, dem einfachen, mittleren, gehobenen und höheren Dienst. Schon im 19. Jahrhundert wurden zwischen diesen Laufbahngruppen feste Bildungsgrenzen installiert. Die Laufbahn des höheren Dienstes war im allgemeinen Verwaltungsdienst im Gegensatz zum Militärdienst Personen ohne wissenschaftliche Vorbildung verschlossen. Auch das heutige Laufbahnrecht spiegelt diese Bildungsgrenzen im Kern noch wieder, auch wenn sie durch andere Aufstiegsmöglichkeiten durchlässiger wurden. Für den höheren allgemeinen Verwaltungsdienst ist eine universitäre wissenschaftliche Ausbildung, d.h. ein Master-/ Diplom- oder Magisterabschluss oder der Abschluss eines akkreditierten FH-Masterstudiengangs Voraussetzung. Für den gehobenen Dienst die Fachhochschulausbildung (meist in internen Fachhochschulen18) oder ein Bachelorabschluss und für den mittleren Dienst die Realschulausbildung als Einstieg in den internen Vorbereitungsdienst in Form des dualen Systems. Eine laufbahngerechte Vorbildung ist eine der wesentlichen Voraussetzungen für die Tätigkeiten im öffentlichen Dienst. Deutlich wird dies auch an der Besoldungsstruktur im öffentlichen Dienst (vgl. Abbildung 26). Zum 1.10.2005 bzw. 1.10.2006 wurde der BAT durch das neue Tarifvertragsrecht des TVöD (Bund und Kommunen) sowie des TV-L (Länder mit Ausnahme von Hessen und Berlin) nach jahrelangen Verhandlungen zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmervertretungen abgelöst. Wesentliche Neuerungen dieser Tarifverträge liegen in der Vereinheitlichung des Tarifwerks für Arbeiter, Angestellte und Pflegebeschäftigte sowie in der Ersetzung der früheren dienstal18 Seit 1973 gibt es zunächst in Berlin und Baden-Württemberg solche internen Verwaltungsfachhochschulen, seit 1979 auch für die Bundesebene. Sie sind in Trägerschaft des jeweiligen Landes und des Bundes und keine rechtsfähigen Körperschaften. Der Zugang erfolgt über Auswahlverfahren der verschiedenen Einstellungsbehörden. Die ausgewählten Personen müssen als Inspektorenanwärter auf Widerruf 18 Monate studieren und 18 Monate praktische Berufserfahrung sammeln. Der Zugang über eine externe Fachhochschulausbildung in den öffentlichen Dienst ist dagegen immer noch die Ausnahme in Deutschland.
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ters- und familienbezogenen Bezahlung durch eine erfahrungs- und leistungsorientierte Vergütung. Abbildung 25: Vergleich Beamte/Angestellte
Beamte Unkündbarkeit (Lebenszeitprinzip) Versorgung Streikrecht Besondere Treuepflicht Regelung der Arbeitsverhältnisse Disziplinarrecht Rekrutierung für Ja Alimentation Pension Nein Ja Gesetz Ja Laufbahn Angestellte Nein Gehalt Rente Ja Nein Tarifvertrag Nein Dienstposten
Beispiel Oberamtsgehilfe, Wachtmeister Oberaufseher, Oberschaffner Amtsmeister, Hauptschaffner Oberamtsmeister Sekretär, Lokführer Obersekretär, Polizeimeister Hauptsekretär Inspektor, Polizeikommissar Oberinspektor, Polizeioberkommissar Amtmann Amtsrat, Lehrer (Grundschule) (Regierungs-, Studien-) Rat Oberrat Direktor Leitender Direktor, Ministerialrat Direktor und Professor Ministerialrat (Land) Ministerialrat (Bund) Leitender Ministerialrat Ministerialdirigent (Land) Ministerialdirigent (Bund), Oberbürgermeister (bis zu 100.000 Einwohnern) Ministerialdirigent (stv. AL) Regierungspräsident Ministerialdirektor Direktor des Bundesrates Staatssekretär
Realschulabschluss o.Hauptschulabschluss+ Berufsausbildung (Fach-) Hochschulreife, Uni-/FH-Bachelor, FH-Diplom Hochschulstudium mit Master-/Diplom-/ Magisterabschluss o. akkred. FH-Master
Quelle: Eigene Darstellung
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Beispiele für die Besoldung der Beamten sind: A2 (von 1474-1688 Euro), A16 (43115480 Euro), B1 (4914 Euro), B6 (7206 Euro) B11 (10815 Euro), Stand 1. August 2004. Beispiele für Entgelt nach dem TVöD sind (ab.1.1.2009): E4 (1750-2258), E 8 (20942695), E13 (3038-4387), E 15 (3639-5119).
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Die Vergütung besteht aus 15 Entgeltgruppen (vgl. Abbildung 26), innerhalb derer es jeweils zwei Grundstufen und vier Entwicklungsstufen gibt. Der Aufstieg erfolgt nach der Dauer der Berufserfahrung beim gleichen Arbeitgeber, ab Stufe 3 kann sie leistungsorientiert verlängert oder verkürzt werden. Die Beschäftigten, die am 1.10.2005 nach BAT bezahlt wurden, wurden nach einem ausgefeilten Überleitungssystem mit diversen Zulagen ohne Einkommensverluste in das neue System übergeleitet. Vergleicht man das neue Tarifwerk mit dem BAT so gibt es eine abgesenkte Eingangsstufe mit einem relativ schnellen Gehaltsaufstieg, der sich im Alter wieder verringert. Das leistungsorientierte Element soll durch eine eigenständige Entlohnungskomponente künftig realisiert werden. Hierzu sollen zu einem noch nicht geklärten Zeitpunkt 8% der Lohnsumme verwendet werden. Zunächst wird mit einer Leistungskomponente in Höhe von 1% begonnen (vgl. zu dieser Problematik Tondorf 2007).
3.6.2 Quantitative Entwicklungstrends 3.6.2.1 Allgemeiner Überblick
Bis 1990 kontinuierlicher Personalanstieg, danach starke Personalreduzierungen
Der öffentliche Dienst umfasst die Personen, die in einem Dienstverhältnis zu einer öffentlich-rechtlichen Anstalt, Körperschaft oder Stiftung stehen. Die Zahl der im öffentlichen Dienst befindlichen Personen hat sich von 1950 bis 1990 ständig erhöht, so dass die Zahl der öffentlich Beschäftigten pro 1000 Einwohner von 46 auf 78 anwuchs. Durch die deutsche Vereinigung sind noch einmal ca. 1,8 Mio. Personen dazugekommen, so dass es im Jahr 1991 6,7 Mio. Beschäftigte im öffentlichen Sektor gab, das entspricht 84 Beschäftigten auf 1000 Einwohner. Seit 1991 gibt es nun einen kontinuierlichen Personalabbau. Insgesamt wurden zwischen 1991 und dem Jahr 2007 ca. 33% der Beschäftigten abgebaut. Abbildung 27:
Jahr 1950 1960 1970 1980 1990 1991 2000 2007
Beschäftigte im öffentlichen Dienst von 1950-2007 (in Tsd.)
% Teilzeit 2,9 6,2 9,8 13,3 17,7 15,8 25 33 pro 1000 Einwohner 45,7 56,9 63,9 75,7 77,8 84,2 59,7 57,0
Quelle: Derlien 2002a, S. 233, Statistisches Bundesamt 2008
Die Zahl der öffentlich Beschäftigten ist im Jahr 2007 mit 57 Beschäftigten pro 1000 Einwohner auf einen Stand wie zu Beginn der 1960er-Jahre zurückgefallen. Dieser Rückgang beruht auf verschiedenen Maßnahmen, zu denen vor allem die Privatisierung von Bahn und Post (ca. 0,8 Mio Beschäftigte), die Verkleinerung der Bundeswehr, der drastische Abbau des Personalüberhangs in den ostdeut-
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schen Kommunal-20 und Landesverwaltungen sowie insgesamt die sehr restriktive Personalpolitik zu zählen sind. Hinzu kommt, dass der Anteil der Teilzeitbeschäftigten ebenfalls erheblich gewachsen ist: Er stieg von 1960 bis zum Jahr 2007 von 6,2% auf 30,5% (vgl. Abb. 28). Deutschland dürfte damit mittlerweile im internationalen Vergleich über einen der kleinsten öffentlichen Dienste verfügen (vgl. Derlien 2002a, S. 232).21 Ein weiterer allgemeiner Trend ist die zunehmende Feminisierung. Die Feminisierung und Frauenquote im unmittelbaren öffentlichen Dienst stieg von 26% im Jahr 1960 Teilzeitarbeit auf 48% im Jahr 2007. Bei den 1,15 Mio. Teilzeitbeschäftigten im unmittelbaren öffentlichen Dienst im Jahr 2007 beträgt der Frauenanteil 82%, während der Frauenanteil bei den Vollzeitbeschäftigten bei 37% liegt. Man erkennt daran, dass die höheren Frauenquoten im öffentlichen Dienst insgesamt auch verknüpft sind mit dem größeren Anteil an Teilzeitbeschäftigten. Betrachtet man nun die quantitative Entwicklung des öffentlichen Dienstes nach weiteren Kriterien, so ergibt sich folgendes Bild:
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Mitte 1991 hatten die ostdeutschen Kommunen eine Beschäftigtendichte von 41,6 pro 1.000 Einwohner und lagen damit zweimal so hoch wie die westdeutschen Kommunen (mit 20,8). Der massive Stellenabbau, in den die ostdeutschen Kommunen sogleich eintraten, ist daran abzulesen, dass das kommunale Personal von 1991 bis 1999 um 49% reduziert wurde, während es in Westdeutschland in diesem Zeitraum „nur“ 10% waren. Die Beschäftigtendichte liegt 1999 aber mit 22,1 immer noch über der in Westdeutschland mit 17,9 (Berechungen von Sabine Kuhlmann). Auf Landesebene wurde in den ostdeutschen Ländern das Personal für denselben Zeitraum um 25,9% reduziert, während es in den westdeutschen Ländern 6,9% waren. Auch hier liegt die Beschäftigtendichte in Ostdeutschland mit 31,7% zu 27,3% im Jahr 1999 noch höher. Die 4,54 Mio. Beschäftigte im öffentlichen Dienst im Jahr 2007 entsprechen 3.96 Mio. Vollzeitäquivalenten (Bundesamt für Statistik 2008, S. 36).
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Abbildung 28:
Quantitative Entwicklung des öffentlichen Dienstes (in Tsd.)
1960 Anzahl Anteil in % 1990 Anzahl Anteil in % 2007 Anzahl Anteil in %
Jahr (jeweils 30.6., 1960 2.10.) Merkmal Unmittelbarer öffentlicher Dienst Mittelbarer öffentlicher Dienst insgesamt Gebietskörperschaft1) Bund Länder Gemeinden Gesamt Bildung zentrale Verwaltung Gesamt Beamte/Soldaten Angestellte Arbeiter Gesamt Einfacher/ Mittlerer Dienst Gehobener Dienst Höherer Dienst Gesamt Teilzeit Gesamt Frauen Gesamt
Laufbahngruppe (Beamte+ Angestellte / ohne Arbeiter)) 1)5) Teilzeitarbeit 1) Frauen 1) 3)4) ohne Militär
731,9 25,9 2 824,5 100
1) unmittelbarer öffentlicher Dienst 2) ohne Bundeseisenbahnvermögen und Zweckverbände 3) für 1960 ohne Teilzeitbeschäftigte mit weniger als der Hälfte der regulären Arbeitszeit 4) für 1960 bis 1990 ohne Teilzeitbeschäftigte 5) Berechnungen nach Zahlen vom 30.6.2005 * Arbeiter und Angestellte werden nun in eine gemeinsame Rentengruppe kategorisiert und demnach nicht mehr unterschieden Quelle: Derlien 2002a, S. 231, aktualisiert durch Statistisches Bundesamt 2008
3.6.2.2 Gebietskörperschaften
Dominanz der Gebietskörperschaften, vor allem von Ländern und Kommunen
Der größte Bereich im öffentlichen Dienst ist der unmittelbare öffentliche Dienst, die Gebietskörperschaften, der im Jahr 2007 einen Anteil von 83% ausmacht. Der Anteil des mittelbaren öffentlichen Dienstes, das sind vor allem die Sozialversicherungssysteme, die Arbeitsverwaltung und auch Teile der Hochschulen, liegt allerdings mittlerweile schon bei 17%, nachdem er 1960 noch bei knapp 5% lag.
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Abbildung 29:
Beschäftigte im öffentlichen Dienst 30.6.2007 (in Tsd.)
Beschäftigte in % 11,5 42,9 28,4 17,2 100,0 522,6 1 948,2 1 290,4 779,4 4 540,6
Bund22 Länder Gemeinden23 Mittelbare Verwaltung Total
Quelle: Statistisches Bundesamt 2008
Der Kern des unmittelbaren öffentlichen Dienstes, also der Gebietskörperschaften, arbeitet im Jahr 2007 vor allem auf Landes- (51,8%) und Kommunalebene (34,3%). Der Anteil des Bundes ist von 42% im Jahr 1960 auf nunmehr 14% stark gesunken. Dies liegt zum Teil an der in den 90er Jahren durchgeführten Privatisierung von Bahn und Post, aber auch an dem überproportionalen Anwachsen des Bildungssektors, der sich in der Kompetenz der Länder befindet. Betrachtet man die Aufgabenbereiche, so umfasst der Bildungsbereich mittlerweile 33% des unmittelbaren öffentlichen Dienstes in Deutschland (1960 noch 12,2%). Das Personal hat sich in dieser Zeit verdreifacht. Diese Entwicklung liegt im internationalen Trend. Der typische deutsche Beamte ist mittlerweile der Lehrer. Der Anteil der allgemeinen Verwaltung liegt dagegen insgesamt gesehen seit 40 Jahren relativ konstant zwischen 11-12% mit der leichten Tendenz einer Abnahme.
3.6.2.3 Status- und Laufbahngruppen
Schon lange gibt es Vorschläge zur Unitarisierung des öffentlichen Dienstrechtes, aber seit dem Scheitern der Reformversuche 1973 ist dieses Thema aufgrund der fehlenden verfassungsändernden Mehrheit kaum mehr ernsthaft angepackt worden. Allerdings hat sich durch weitgehende leistungsrechtliche Angleichungen der Unterschied zwischen Beamten und Angestellten deutlich verringert und durch TVöD und dem TV-L im Jahr 2005 bzw. 2006 sind die Unterschiede zwischen Arbeitern und Angestellten beseitigt worden. Quantitativ war der Beamtenanteil im unmittelbaren öffentlichen Dienst Wachsender immer am höchsten (im Jahr 2000 lag er bei 45%), während der Anteil der Ar- Angestelltenanteil beiter zu diesem Zeitpunkt bei 12% und der Anteil der Angestellten 42% betrug. Während der Beamtenanteil seit Jahrzehnten relativ stabil war, hatte sich der Anteil der Angestellten zu Gunsten der Arbeiter deutlich ausgedehnt. Mit dem TVöD und dem TV-L sind für das Jahr 2007 nur noch Beamte mit einem Anteil von 48% und Arbeiter/Angestellte in einer Gruppe mit 52% ausgewiesen. Betrachtet man mit den letzten verfügbaren Daten das Jahr 2005, zeigen sich die Unterschiede zwischen den verschiedenen Ebenen. So befinden sich insbesondere die Beschäftigten in Kommunalverwaltungen mit einem Anteil von 63% im Status des Angestellten, 23% sind hier Arbeiter und nur 14% Beamte. Insofern gibt es in der Kommunalverwaltung im Vergleich zum gesamten öffentlichen Dienst eine „Angestellten-Lastigkeit“ (Reichard 1998, S. 512). Dass dagegen in Land und Bund Beamten dominieren, liegt vor allem am hoheitlichen Aufgaben22 23 einschließlich Bundeseisenbahnvermögen einschließlich Zweckverbände
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spektrum. Im Bund gibt es nahezu einen 2/3-Anteil an Beamten, in den Ländern liegt er immerhin auch bei 60%. Abbildung 30: in % Beamte Angestellte Arbeiter
Statusgruppen in den Gebietskörperschaften
Bund 65,6 19,7 14,7 Länder 60,7 34,5 4,8 Kommunen 14,1 63,4 22,5 Insgesamt 45,8 42,3 11,9
Quelle: Statistisches Bundesamt 2007 (eigene Berechnungen; Zahlen vom 30.6.2005)
Veredelung
Im Jahr 2005 befinden sich 18% der im unmittelbaren öffentlichen Dienst Beschäftigten im höheren Dienst, 1960 waren es noch 9%. Der gehobene Dienst umfasst 38% (vorher 26%), der einfache und mittlere 45% (vorher 66%). Damit ist nun knapp über die Hälfte aller Beschäftigten in den beiden höchsten Stufen eingruppiert, während dies vor 40 Jahren nur bei knapp einem Drittel der Personen der Fall war, ein Prozess, den Derlien als „Veredelung“ bezeichnet (Derlien 2002a, S. 238). Das frühere Bild einer „Zwiebel“ im Aufbau des öffentlichen Dienstes hat sich damit insofern geändert, als dass diese Zwiebel unten schmaler und insgesamt länglicher geworden ist.
3.6.3 Führungskräfte und Personalrekrutierung
Grundsätzlich wird der Begriff der Führung sehr vieldeutig verwendet. Führung in der Verwaltung wird oft angesehen als zielorientierte soziale Einflussnahme auf das Mitarbeiterverhalten zur Erfüllung gemeinsamer Aufgaben. Danach gibt es eine Vielzahl von Führungspositionen, vom Behörden- zum Abteilungsleiter bis zu denjenigen, die einen oder mehrere Kollegen anleiten. Ein derart weiter Führungsbegriff ist natürlich nicht sinnvoll. Versucht man nun, den Begriff der leitenden Führungsperson näher zu bestimmen, so lässt sich auch nicht die Laufbahnkategorie des höheren Dienstes dafür verwenden, da sie sowohl Führungsals auch Fachpersonal umfasst und auch zahlenmäßig mittlerweile 17,6% des unmittelbaren öffentlichen Dienstes umfasst, was im Jahr 2007, wie oben gesehen, 611.000 Personen entspricht. Personalführung Sinnvoll scheint es daher zu sein, von Führungskräften zu sprechen, wenn ihnen erhebliche Personalführungsfunktionen zukommen (mitunter auch als Führungsspitzenkräfte bezeichnet). Dies ist in Ministerien in der Regel ab der Ebene des Unterabteilungsleiters der Fall (B6), mitunter auch schon auf der Referatsleiterebene. Im nachgeordneten Bereich sind dies etwa Direktoren von Schulen oder Leiter von Sonderbehörden (A16). Insgesamt handelt es sich bei diesem Personenkreis in Deutschland traditionell überwiegend um Beamte. Dominanz juristischer In Deutschland gibt es keine besonderen Eliteschulen für die Ausbildung des Ausbildung öffentlichen Dienstes wie in Frankreich oder informal in Großbritannien.24 DenFührungsbegriff
24
An der Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer werden vor allem Juristen postgradual ausgebildet, an den Universitäten Konstanz und Potsdam finden sozialwissenschaftlich orientierte verwaltungswissenschaftliche Studiengänge statt. Keiner dieser Hochschulen kommt jedoch der Status einer zentralen Universität zur Ausbildung der Verwaltungselite zu, wie ihn beispielsweise die Ecole Nationale d’ Administration in Paris oder Oxford und Cambridge innehaben.
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noch verfügt die Mehrheit der Führungskräfte über eine ähnliche Ausbildung25, ein juristisches Studium mit anschließendem zwei jährigen Vorbereitungsdienst. Diese Dominanz der juristischen Ausbildung wird als „Juristenmonopol“ bezeichnet (Dahrendorf 1965, S. 276). Zwar sind wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Studiengänge im Prinzip mit dem juristischen gleichgestellt, aber die Juristenausbildung mit der Integration des Vorbereitungsdienstes und Studiums in einem zweistufigen Ausbildungsgang hat gegenüber anderen Fachrichtungen den Vorteil, dass mit der Absolvierung der 2. Staatsprüfung eine unmittelbare Zugangsvoraussetzung für den höheren Verwaltungsdienst vorliegt. Der Juristenanteil unter den Führungskräften der Bundesministerien beträgt immer noch gut 60%. Ihr Anteil ging damit in den letzen 30 Jahren nur marginal um rund 5% zurück. Die nächst größere Gruppe stellen mit gut 13% Ökonomen, gefolgt von 10% Politik- und Sozialwissenschaftlern und gut 9% Naturwissenschaftlern (Schwanke/Ebinger 2006, S. 233). Diese Zahlen variieren allerdings zwischen den einzelnen Fachministerien. So findet man etwa im Bundesinnenministerium einen Juristenanteil von 70%, während dieser Anteil im Bundeswirtschaftsministerium immerhin noch 40% beträgt und damit auch hier noch vor den Wirtschaftswissenschaftlern liegt (vgl. Hauschild 1998, S. 581). Neben der Dominanz juristischer Ausbildung ist die Dominanz der Laufbahnkarriere ein zweites wesentliches Merkmal für die Rekrutierung von leitenden Führungskräften in der deutschen Ministerialbürokratie. So rekrutieren sich auch heute noch gut 75% der leitenden Führungskräfte in Ministerien aus dem öffentlichen Dienst, in den sie unmittelbar oder mit maximal vierjähriger Verzögerung nach Abschluss ihres Studiums eintraten. Lediglich unter den Staatssekretären finden sich mit 39% etwas häufiger sog. Mischtypen, die auch längere Zeit außerhalb der Bürokratie tätig waren (Schwanke/Ebinger 2006: 33).26 Die weitgehend juristisch geprägte Ausbildung für den höheren Dienst und die Orientierung am Laufbahnbeamten sind zwei Gründe für ein gemeinsames Grundverständnis unter den leitenden Führungskräften. Es wird verstärkt durch gemeinsame Fortbildungsveranstaltungen. So gibt es im Bereich der Fortbildung für die leitenden Führungskräfte spezielle Lehrgänge. Auf Bundesebene hat die Bundesakademie für öffentliche Verwaltung als zentrale Fortbildungsinstitution ein eigenes Konzept zur Fortbildung von Führungskräften entwickelt. Neuerdings gibt es mit dem berufsbegleitenden Executive Master of Public Management, der gemeinsam von der Hertie School of Governance in Berlin und der Universität Potsdam veranstaltet wird, ein erstes externes Forbildungsangebot, das sich an internationalen Master-Studiengängen in diesem Bereich orientiert. Auf Landesebene gibt es eigene Fortbildungsakademien in Bayern (seit 1968) und Baden-Württemberg (seit 1986), in denen 14- bzw. 15-monatige Führungslehrgänge organisiert werden. Die jeweiligen Führungsakademien sind den Staatskanzleien zugeordnet. In einigen anderen Bundesländern (Rheinland-Pfalz, Hessen, Niedersachsen, Saarland, Schleswig-Holstein und für die Bundesanstalt für Arbeit) gibt es für Mitarbeiter des höheren Dienstes seit 1991 ein Führungskolleg der Hochschule Speyer für den höheren Dienst.
25 26 Ausbildung ist die Vermittlung des Bildungsstandes, der für die Berufsaufnahme erforderlich ist. Fortbildung baut darauf auf und soll die Ausbildungsinhalte über den durch berufliche Tätigkeit gewonnenen Erfahrungsschatz funktionsbezogen erweitern. Diese Daten stammen aus dem Forschungsprojekt „Politisch-Administrative Elite 2005“ (Schwanke/Ebinger 2006). Befragt wurden unter anderem die Mitarbeiter in Bundesministerien vom Unterabteilungsleiter bis zum Staatssekretär.
Dominanz der Laufbahnkarriere
Fortbildung für Führungskräfte
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Alle diese Maßnahmen der Führungskräftefortbildung sind nicht systematisch mit Personalentwicklungskonzepten verbunden, so dass die Teilnahme an diesen Maßnahmen also mit keinem Anspruch auf einen besseren Dienstposten verbunden ist, aber es verstärken sich die Hinweise, dass hier Formen von Elitenbildung entstehen (Derlien 2002a, S. 244), zumal die Teilnehmerzahlen für diese Maßnahmen begrenzt sind. Spitzenbeamte immer Zusammenfassend hängt die Besetzung der Führungspositionen im öffentlinoch meist männlich chen Dienst in Deutschland also zum einen von den Laufbahnvoraussetzungen und und Juristen möglicherweise von spezifischen Fortbildungen ab. Wie der Vergleich mit früheren Untersuchungen zeigt, hat sich die Zusammensetzung dieser Gruppe über die vergangenen Jahrzehnte nur wenig geändert – die Spitzenbeamten sind noch immer mehrheitlich männlich, Mitglieder der Mittelschicht, überproportional oft aus Familien mit einem Bezug zum öffentlichen Dienst und rekrutieren sich immer noch stark aus juristisch gebildeten Laufbahnbeamten (vgl. Aberbach/Putnam/Rockman 1981; Mayntz/Derlien 1989; Derlien 1994) Weiterhin ist die Besetzung von Führungspositionen insbesondere in der Ministerialverwaltung ab einer bestimmten Ebene auch politisch beeinflusst, worauf in Kapitel 4.5 einzugehen sein wird.
3.7
Finanzen und Haushalt
3.7.1 Finanzverfassung und Verteilung des Steueraufkommens
Verteilung der Steuereinnahmen
Die Finanzverfassung Deutschlands sieht einerseits eine Verteilung der Steuereinnahmen nach Ebenen, d.h. zwischen Bund, Ländern und Kommunen vor (Art. 106 und 107 GG). Dem Bund stehen ausschließlich die Mineralölsteuer, die Tabaksteuer, die Kaffee- und Teesteuer und sonstige Bundessteuern wie die Straßengüterverkehrs-, die Kapitalverkehrs-, die Versicherungs- und die Wechselsteuer zu. Dies sind die Steuern, die von überregionaler Belastungswirkung sind und einen einheitlichen Besteuerungssatz erforderlich machen. Die Ländern verfügen über die Erbschaftssteuer, die Kraftfahrzeugsteuer, die Biersteuer, die Grunderwerbsteuer und sonstige Landessteuern, und die Kommunen über die Gewerbe-, Grund-, Getränke- und Hundesteuer. Diese Steuern, die nach dem Trennsystem verteilt werden, machen im Jahr 2006 aber nur ca. 30% des Gesamtertrages an Steuern aus. Neben den Steuern, deren Erträge nur einer staatlichen Ebene allein zufliesen, gibt es andererseits Steuern, die zwischen den Ebenen aufgeteilt werden. Wir haben es also, verstärkt noch durch die Finanzreform 1969, mit einer Mischung aus Trenn- und Verbundsystem in der deutschen Finanzordnung zu tun. Diese so genannten Gemeinschaftssteuern fließen Bund und Ländern gemeinsam zu. Es sind die Einkommensteuer (mit Lohnsteuer), die Körperschaftsteuer und die Umsatz-(Mehrwert-)steuer zu. Bund und Länder teilen sich die Körperschaftssteuer und die Einkommensteuer hälftig, wobei hinsichtlich der letzteren vorab ein Teil (15%) an die Gemeinden abgeführt wird. Damit liegt der Anteil von Bund und Ländern an der Einkommenssteuer bei je 42,5%, an der Körperschaftsteuer dagegen bei je 50% (zur Finanzverfassung vgl. Renzsch 1991; Henecke 2002; Bajohr 2007, S. 72). Die hälftigen Anteile von Bund und Ländern an der Körperschaftssteuer und der Einkommensteuer ist im Grundgesetz festge120
schrieben (Art. 106 Abs. 3), nur über den Anteil der Gemeinden an der Einkommenssteuer kann per einfachem Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates entschieden werden. Der 15%tige Anteil der Kommunen wird nach der Höhe der Einkommensteuerleistungen ihrer Bürger berechnet. Abbildung 31: Verteilung des Steueraufkommens
Bundessteuern
Mineralölsteuer Tabaksteuer Kaffee- und Teesteuer sonstige Bundessteuern
Die Steuergesetzgebungskompetenz ist in Art. 105 GG geregelt. In die aus- Steuergesetzgebungsschließliche Zuständigkeit des Bundes fallen nur die Zölle und die Finanzmono- kompetenz pole. Da die Zollkompetenz weitgehend auf die Europäische Union übergegangen ist und im Bereich der Finanzmonopole nur das Branntweinmonopol besteht, hat dieser Bereich kaum noch eine Bedeutung. Wenig Bedeutung hat auch die ausschließliche Gesetzgebungskompentenz der Länder, in die die örtlichen Verbrauchs- und Aufwandssteuern (Vergnügungs-, Getränke-, Hunde-, Jagd- und Spielgerätesteuer) fallen. Der Kernbereich der Steuergesetzgebung ist mithin die konkurrierende Zuständigkeit des Bundes, von der dieser immer mehr Gebrauch gemacht hat, so dass er hier eine eindeutige Dominanz aufweist. Sogar die Kraftfahrzeugsteuer und die Erbschaftssteuer, deren Aufkommen ausschließlich den Ländern zusteht, werden über Bundesgesetze geregelt. Allerdings wird die Dominanz des Bundes dadurch gemildert, dass bei allen Steuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise den Ländern und den Gemeinden zufließt, die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist. Im Zuge der Föderalismusreform I haben die Länder zudem die Befugnis zur Bestimmung des Steuersatzes bei der Grunderwerbssteuer erhalten. Dem Bund kommt in der Haushalts- und Finanzpolitik also eine bedeutende Rolle des Bundes Rolle zu, denn neben der erwähnten Dominanz in der Steuergesetzgebung 121
bestimmt er über die Rechtsgrundlagen der Sozialversicherung, wirkt er durch die Zuständigkeit für die Europäische Union an überstaatlichen Rahmenbedingungen mit, verwaltet er den größten staatlichen Einzelhaushalt mit einem Volumen um die 280 Mrd. Euro im Jahr 2008, und betreibt damit stets Ordnungs- und Verteilungspolitik und setzt damit Anreize oder Hemmnisse für Wachstum und Beschäftigung. Allerdings haben auch die Länder über den Bundesrat einen nicht unerheblichen Einfluss auf die Finanzpolitik. So wird z.B. die Verteilung der Umsatzsteuer durch Bundesgesetz unter Zustimmung des Bundesrates festgelegt und ist damit natürlich häufig Gegenstand von Auseinandersetzungen. Daraus, dass 1986 der Bund noch 65% und die Länder 35% des Aufkommens der Umsatzsteuer erhielten, während das Verhältnis im Jahr 2007 bereits bei 49,6% zu 50,4% lag, wird ersichtlich, dass sich das Verteilungsverhältnis im Lauf der Jahre ständig zu Gunsten der Länder verändert hat. Allerdings erhält der Bund seit 2007 insgesamt vorab 8,84% des Aufkommens zur Finanzierung der Senkung der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung (3,89%) und für seinen Zuschuss zur gesetzlichen Rentenversicherung (5,15%, entspricht 4,94% des gesamten Umsatzsteueraufkommens). Von der verbleibenden Summe erhalten die Gemeinden erhalten vorab ebenfalls einen Anteil des Umsatzsteuerertrags (2,2%, = 2% des gesamten Umsatzsteueraufkommens), der als Ausgleich für den Wegfall der Gewerbekapitalsteuer vorgesehen wurde. Von den restlichen 89,15% erhalten Bund und Länder die genannten Anteile, wobei der Bund insgesamt 5% des Umsatzsteueraufkommens an die EU abführen muss (Bajohr 2007, S. 72). Neben seinen Vorababzügen verbleiben damit nur knapp 40% des Umsatzsteueraufkommens beim Bund. Nach der Steueraufteilung zwischen Bund und Ländern (erste Stufe) werden die Steuern zwischen den Ländern verteilt (zweite Stufe). Für die Einkommensund Körperschaftsteuer gilt in der Regel das Prinzip des örtlichen Aufkommens, wonach der Länderanteil an den Gemeinschaftssteuern sowie die Landessteuern dem Land zustehen, das sie eingenommen hat. Die Einkommenssteuern fließen dem Land zu, in dem der Arbeitnehmer seiner Wohnsitz hat (Wohnsitzprinzip), bei der Körperschaftssteuer gilt das Betriebsstättenprinzip, das heißt die Steuer wird auf alle Länder verteilt, in denen ein Unternehmen Filialen betreibt. Die Mittel, die den Ländern dagegen aus der Umsatzsteuer zufließen, werden zu ¾ nach deren Einwohnerzahl und zu ¼ nach Bedürftigkeit verteilt (vgl. Kammerhoff 2003). Horizontaler und Als dritte Stufe der Steuerverteilung gibt es seit 1969 den Länderfinanzausvertikaler gleich, um ein gewisses Gefälle zwischen „reichen“ und „ärmeren“ Ländern ausFinanzausgleich zutarieren. Ziel ist nicht die Nivellierung der Finanzausstattung, sondern die Annäherung der finanzschwachen Länder an die durchschnittlich verfügbare Finanzkraft. Zur Durchführung des Länderfinanzausgleichs (horizontaler Finanzausgleich) werden aus Beiträgen der ausgleichspflichtigen Länder Zuschüsse an die ausgleichsberechtigten Länder gezahlt. Die Berechnung erfolgt nach einem System von Messzahlen, bei dem u.a. die Steuereinnahmen der Länder, die Einwohnerzahl und die Bevölkerungsdichte berücksichtigt werden. Ob ein Land ausgleichspflichtig oder ausgleichsberechtigt ist, hängt von dem Verhältnis zwischen Finanzkraft und Finanzbedarf ab (vgl. Abbildung 32). 122
Betrachtet man nun den die Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs ergibt sich folgendes Bild. Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, NRW und Hamburg gehören zu den Geberländern, die anderen zu den Nehmerländern. Insgesamt werden im Jahr durchschnittlich zwischen 6-7 Mrd. Euro (2006 waren es 7,3 Mrd. Euro) über den Länderfinanzausgleich verteilt. In den Jahren zwischen 1995 und 2006 hat so z.B. das Land Hessen als Hauptzahler insgesamt 23,2 Mrd. Euro einbezahlt, während das Land Berlin als Hauptempfänger ca. 29,5 Mrd. Euro erhalten hat (Bajohr 2007, S. 128). Nach diesem horizontalen Finanzausgleich erfolgt als vierte Stufe der Steuer- Bundesergänzungsverteilung ein vertikaler Finanzausgleich zwischen Bund und Länder in Form von zuweisungen Bundesergänzungszuweisungen. Aus ihm erhalten alle Länder, deren Finanzkraft nach Abwicklung des horizontalen unter 99,5 des Länderdurchschnitts liegt, allgemeine Bundesergänzungen, um den Fehlbetrag zu 77,5% auszugleichen. Zum Ausgleich von Sonderlasten durch strukturell bedingte Erwerbslosigkeit erhalten die fünf neuen ostdeutschen Bundesländer bis 2009 Sonderbedarfsergänzungszuweisungen. Sonderbedarfsergänzungszuweisungen zur Abgeltung überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung erhalten zudem neben den neuen ostdeutschen Ländern Berlin, Bremen, Rheinland-Pfalz, das Saarland und Schleswig-Holstein. Und last but not least erhalten die neuen Länder einschließlich Berlin durch den von 2005 bis 2019 laufenden Solidarpakt II insgesamt 105,3 Mrd. Euro zur Deckung teilungsbedingter Sonderlasten in Form von Sonderbedarfsergänzungszuweisungen. Für Sachsen summieren sich so die Bundesergänzungszuweisungen im Jahr 2006 auf knapp 3,8 Mrd. Euro (vgl. Abbildung 32). Abbildung 32:
Bundesland Insgesamt Baden-Württemberg Bayern Berlin Brandenburg Bremen Hamburg Hessen Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen
Reformvorstellungen zum bundesstaatlichen Finanzausgleich gibt es viele und schon seit längerer Zeit (vgl. auch die Anmerkungen zur Föderalismusreform II in Kap. 3.2.1.4). Wenn jedoch nicht gleichzeitig die Finanzbeziehungen zwi123
schen Bund und Ländern neu geregelt werden, besteht recht wenig Hoffnung auf eine grundlegende Reform (Sarrazin 1999c). Thilo Sarrazin schlägt auf der Grundlage von Berechnungen aus dem Jahr 1996 vor, die Einnahmenverteilung radikal zu vereinfachen, indem der Bund künftig alle Einnahmen aus der Umsatzsteuer erhält und sich damit insgesamt aus den Verbrauchssteuern finanziert, die Länder (und Kommunen) im Gegenzug die gesamten Einnahmen aus Steuern auf das Einkommen erhalten und der Bund die Gesetzgebungskompetenz für die Bemessungsgrundlage und den Tarif bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer behält, die Länder aber die Möglichkeit erhalten, in eigener Zuständigkeit Zuschläge bis zu 10% zu erheben (ebd., S. 248).
Steuervolumen nach Steuerart
Nun sagt die Verteilung der Steuerarten noch nichts über das Steuervolumen aus. In der folgenden Abbildung ist das Steueraufkommen nach Steuerarten dargestellt. Deutlich wird, dass die Gemeinschaftssteuern mit einem Anteil von knapp 70% die entscheidende Steuerart in Deutschland ist. Dagegen nehmen sich die Anteile der Landessteuern mit 4% und der Kommunen mit 9,4% vergleichsweise bescheiden aus. Deutlich wird auch, welches die zentralen Steuereinnahmequellen sind: vor allem die Lohn- und Einkommenssteuer und die Umsatzsteuer und dann mit einigem Abstand noch die Mineralöl- und die Gewerbesteuer. Abbildung 33:
Steuerart Gemeinschaftssteuern, darunter: Lohnsteuer Veranlagte Einkommenssteuer Nicht veranlagte Steuern vom Ertrag Zinsabschlagssteuer Körperschaftssteuer Umsatzsteuer Einfuhrumsatzsteuer Bundessteuern, darunter: Mineralölsteuer Tabaksteuer Solidaritätszuschlag Ländersteuern darunter: Vermögenssteuer Erbschaftssteuer Grunderwerbssteuer Kraftfahrzeugsteuer Rennwett- und Lotteriesteuer Feuerschutzsteuer Biersteuer Zölle Gemeindesteuern darunter: Gewerbesteuer Grundsteuer Gesamtsteueraufkommen
Betrachtet man die finanzielle Entwicklung der öffentlichen Haushalte in Dramatische den letzten 25 Jahren, so ist vor allem das Anwachsen der Staatschulden besorg- Staatsverschuldung niserregend. Die Gesamtverschuldung ist von 240 Mrd. Euro im Jahr 1980 auf 1.570 Mrd. Euro im Jahr 2006 angestiegen, wobei alleine auf den Bund Schulden in Höhe von ca. 900 Mrd. Euro lasten, nicht zuletzt durch seine besonderen Belastungen durch die Finanzierung der Einheitsfolgen. Dieser Schuldenberg hat zur Folge, dass die Zinssteuerquote, also der Anteil der Zinsausgaben an den Steuereinnahmen für den Bund mittlerweile über 20% und für die Länder auch schon bei über 10% liegt (Bajohr 2007, S. 211).
3.7.2 Öffentliche Haushaltswirtschaft
Zum Wesen der parlamentarischen Demokratie gehört das Budgetrecht oder die Etathoheit des Parlamentes. Der Gesetzgeber entscheidet über den zur staatlichen Aufgabenerledigung erforderlichen Finanzbedarf und dessen Deckung in Form von Haushaltsplänen. In diesem Zusammenhang wird schon des längeren an Prinzipien zur Anleitung budgetären Handelns gearbeitet. Die Grundzüge des derzeitigen Haushaltsrechts in Bund, Ländern und Kommunen sind 1969 im Zuge der Haushaltsreform, in der es darum ging, die öffentlichen Haushalte in die Globalsteuerung mit einzubeziehen, sowie durch die Verabschiedung des vom Bund erlassenen Haushaltsgrundsätzegesetzes des Bundes und der Länder und der Bundeshaushaltsverordnung entstanden. Vor allem die Grundsätze der Vollständigkeit, der Einheit, der Ausgeglichenheit, der Jährlichkeit, der Vorherigkeit, der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, der Gesamtdeckung, der Fälligkeit, der Bruttoveranschlagung, der Einzelveranschlagung und sachlichen Bindung, der Haushaltsklarheit und Haushaltswahrheit sowie der Öffentlichkeit prägen die öffentliche Haushaltswirtschaft. Der Haushalt ist also das zentrale Instrument zur Sicherung parlamentarischen Einflusses. Er ist Ausdruck des politischen Wollens und soll von der Verwaltung umgesetzt werden. Um diese Umsetzung nachzuprüfen, legt die finanzwirtschaftliche Einnahmen- und Ausgabenrechnung (kameralistische Haushaltsführung) mit ihren ausdifferenzierten Instrumenten der Budgetkontrolle viel Wert auf die Ordnungsmäßigkeit der Mittelverwendung. Kameralistik ist daher vor allem ein formales externes Rechnungswesen (gegenüber vorgesetzten Behörden, Parlament, Rechnungshof) und kein internes Rechnungswesen, mit dem Steuerungsziele der Organisation betrachtet werden können. Steuerungsrelevante Informationen über die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit des Verwaltungshandelns fehlen in der Kameralistik weitgehend, während formale Rechenschaftslegung gut unterstützt wird. Damit – so ein immer wieder geäußerter Kritikpunkt – läuft aber auch eine parlamentarische Kontrolle der Verwaltung weitgehend leer. Hinzu kommen weitere Defizite kameralistischer Haushaltsführung.
Etathoheit des Parlamentes
Kameralistische Haushaltsführung
Da Einnahme- und Ausgabekonten voneinander getrennt sind, gibt es keinen Defizite systematischen Zusammenhang zwischen Mittelherkunft und Mittelverwendung. Wenn man aber keine Kosteninformationen hat, kann auch kein Kostenbewusstsein entstehen.
125
Es werden grundsätzlich nur Geldzahlungen erfasst, nicht aber Werteverzehr von Sachanlagen (Abschreibungen, kalkulatorische Zinsen, Mieten und Pachten). Bestimmte Kosten (z.B. Personal) werden nicht verursachergerecht zugeordnet, sondern in Sammelnachweisen veranschlagt. Es gilt das Kassenwirksamkeitsprinzip, das heißt nur die tatsächlichen Einnahmen und Ausgaben in einem Jahr werden erfasst, so dass keine gute Planung möglich ist. Der rechtlich vorgeschriebene Aufbau der Haushaltspläne zwischen den föderalen Ebenen unterscheidet sich erheblich. Sie sind jedoch nach wie vor im Kern kameralistisch organisiert. Im Folgenden sollen beispielhaft die wichtigsten Bestimmungen zum kommunalen Haushaltsrecht skizziert werden, zumal dieses zur Zeit den größten Veränderungen unterliegt (vgl. weiter unten). Sollte das kommunale Haushaltsrecht ursprünglich zur Globalsteuerung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung beitragen, richtet sich angesichts der geringen finanziellen Spielräume der Blick zunehmend auf die Möglichkeiten, aus dem Haushaltsplan Informationen für die politische Steuerung zu gewinnen. Zentral im kommunalen Haushaltsrecht ist die Unterscheidung zwischen Verwaltungs- und Vermögenshaushalt. Einen kurzen Überblick über die Zuordnung der wesentlichen Ausgaben und Einnahmen vermittelt die Tabelle 34: Die „Haushaltsphilosophie“, die hinter dieser Systematik steht, lässt sich leicht umreißen: Aus den laufenden Einnahmen soll nach Abzug der regelmäßig anfallenden Ausgaben ein Überschuss erwirtschaftet werden, der vom Verwaltungshaushalt in den Vermögenshaushalt transferiert wird, um dort wichtige Investitionen vornehmen zu können. Diesen Überschuss nennt man in der Regel „freie Spitze“, wobei zu berücksichtigen ist, dass von dem Überschuss noch die Pflichtzuführungen des Verwaltungshaushaltes abgezogen werden müssen, um die „freie Spitze“ errechnen zu können. Die Pflichtzuführungen entsprechen den Ausgaben im Vermögenshaushalt für Kredittilgung und -beschaffung. Damit sollten also Einnahmeüberschüsse des Verwaltungshaushaltes in den Vermögenshaushalt transferiert werden, während Einnahmen des Vermögenshaushalts in der Regel nicht an den Verwaltungshaushalt überwiesen werden dürfen. Dabei bleibt festzuhalten, dass die Verwaltungs- und Vermögenshaushalte im Prinzip kein Defizit erwirtschaften dürfen (Grundsatz des Haushaltsausgleichs). Viele Städte können angesichts der aktuellen Haushaltskrise im Gegenteil keine freie Spitze erwirtschaften, sondern die Verwaltungshaushalte weisen ein Defizit aus, das durch kurzfristige Kredite abgedeckt werden muss. Dies führt dazu, dass diese Kommunen in einigen Bundesländern Haushaltssicherungskonzepte aufstellen müssen, die von den kommunalen Aufsichtsbehörden zu prüfen sind.
Kommunales Haushaltsrecht „Freie Spitze“ als Ziel der Haushaltspolitik
126
Abbildung 34:
Verwaltungs- und Vermögenshaushalt im kommunalen Haushaltsrecht
Vermögenshaushalt – Zuführung vom Verwaltungshaushalt – Einnahmen aus der Veränderung des Anlagevermögens – Zuweisung und Zuschüsse für Investitionen – Entnahme aus den Rücklagen – Aufnahme von Krediten
Verwaltungshaushalt Einnahmen – Steuereinnahmen (Grund-, Gewerbe- und Einkommensteuern) – Gebühreneinnahmen (v.a. Abwasser/Abfall/Straßenreinigung) – Schlüsselzuweisungen – Mieten/Pachten – Erstattung von Verwaltungskosten – Zuführungen vom Vermögenshaushalt – Personalausgaben – Gebäudeunterhaltung – Transferleistungen (Sozial- und Jugendhilfe) – Kreisumlage – Beschaffung vermögensunwirksamer Geräte – Zinsen – Büromaterialkosten – Zuführung zum Vermögenshaushalt
Ausgaben
– Tilgung von Krediten – Ausgaben für die Veränderung des Anlagevermögens – Zuführung zu Rücklagen – Zuführungen an den Verwaltungshaushalt
Quelle: Bogumil/Holtkamp 2006
Der Verwaltungs- und Vermögenshaushalt ist in zehn Einzelpläne gegliedert, so dass sich beispielsweise im Einzelplan 1 ausschließlich die öffentlichen Haushaltsmittel für den Bereich Sicherheit und Ordnung finden. Die Einzelpläne sind weiter untergliedert in sachbezogene Abschnitte (z.B. 1.3 Feuerschutz) und Unterabschnitte. In den Unterabschnitten werden die Einnahmen und Ausgaben nach einem Gruppierungsplan präsentiert, die sich bei den Ausgaben am Verwendungszweck orientieren. Auch dieser Gruppierungsplan ist noch feiner gegliedert, so dass jede Haushaltsstelle für eine kleine Organisationseinheit den genauen Finanzierungszweck bestimmt. Finanzmittel, die im Rahmen der traditionellen Haushaltsplanung beispielsweise der Feuerwehr für die Anschaffung von Dienstund Schutzkleidung bereitgestellt werden, können weder bei sich abzeichnenden Engpässen für die Anschaffung eines Feuerlöschers noch für das Durstlöschen beim alljährlichen Feuerwehrfest verwendet werden. Wird das Geld für diesen Verwendungszweck nicht ausgegeben, fließt es am Jahresende an die Kämmerei zurück, nicht selten mit der Folge, dass man nächstes Jahr für diesen Zweck wieder weniger Mittel zugewiesen bekommt. Der im Sinne der Neuen Politischen Ökonomie rationale Verwaltungsmitarbeiter verausgabt das Geld also spätestens im Dezember („Dezemberfieber„) relativ unabhängig davon, ob sich die Schutzanzüge mittlerweile in der Feuerwehrwache stapeln oder nicht. Diese Probleme der Kameralistik haben nun zu verschiedenen Reformmaß- Reformmaßnahmen nahmen geführt. So hat man in den Kommunen teilweise die Budgetierung eingeführt, wodurch die Haushaltsstellen gegenseitig deckungsfähig wurden und Ausgabenreste auf das nächste Jahre übertragen werden können. Die Budgetierung wurde durch eine Experimentierklausel in den Gemeindeordnungen aller Bundesländer abgedeckt, durch die rechtliche Regelungen, die der Realisierung des Neuen Steuerungsmodells entgegenstehen, auf Antrag der Kommunen ausgesetzt werden können. 127
Will man in diesem Bereich zu grundsätzlichen Änderungen kommen, gibt es prinzipiell zwei Strategien. die Ergänzung der Kameralistik sowie die Ersetzung durch die kaufmännische Buchführung. Für beides ist der Aufbau einer Kosten- und Leistungsrechnung notwendig. Mit dieser soll der Aufwand, der zur Erstellung von Produkten notwendig ist, erfasst werden. Dies erfordert eine Erfassung der Abschreibungen, der kalkulatorischen Zinsen auf eigene Kapitalien, die Vornahme interner Verrechnungen, eine klare Zuordnung von Personal- und Sachaufwand zu den einzelnen Produkten sowie eine systematische Berücksichtigung zukünftiger Belastungen.
Doppischer Haushalt
Nachdem der Versuch im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells (vgl. Kap. 5.2) produktorientierte Haushalte aufzubauen alles andere als flächendeckend gelungen ist, haben die Landesgesetzgeber die Kommune durch die Verpflichtung in den nächsten Jahren die doppelte Buchführung verbindlich einzuführen unter Druck gesetzt. So hat das Innenministerium NRW ein Modellprojekt zur Einführung des doppischen Haushalts initiiert. Pilotkommunen sind die Städte Brühl, Düsseldorf, Dortmund, Moers und Münster (Bogumil/Holtkamp 2005, S. 153). Ab dem Jahr 2009 ist der doppische Haushalt in NRW allen Kommunen verpflichtend vorgeschrieben. Auch in den anderen Bundesländern soll in der Regel noch in diesem Jahrzehnt die Doppik in allen Kommunen eingeführt (KPMG 2004). Bislang liegen keine allerdings keine empirischen Untersuchungen vor, die eine Einschätzung dieses Instrumentes ermöglichen. Wie die Probleme, die im Zusammenhang mit dem Versuch produktorientierte Haushalte aufzustellen aufgetreten sind,27 vermieden werden soll, ist zur Zeit noch unklar.
3.8
Kontrolle des Verwaltungshandelns
Der deutsche Begriff der Kontrolle setzt ein Gegenüber voraus, das kontrolliert wird, sei es eine Maschine, eine Person oder eine Verwaltung. Kontrolle bedeutet Überprüfung, ob ordnungsgemäß gehandelt wurde. Es geht jedoch nicht um Optimierung, wie z.B. beim Controlling, welches umfassender ansetzt. Kontrolle ist bescheidener und überprüft, ob sich die Verwaltung so verhalten hat, wie es erwartet wurde (vgl. Püttner 1998, S. 663f.) In Deutschland gibt es eine Vielzahl von Verwaltungskontrollen. Inhaltlich kann man bei den externen Kontrollen
27 Entscheidende Probleme liegen zudem in der Messung von Qualität und in der Frage der Tiefe der notwendigen Daten für steuerungsrelevante Zwecke. Meist wurden die Grundund Leistungsdaten im Haushaltsbuch vor allem durch quantitative Kennziffern erläutert: die Anzahl der Nutzer, Besucher, Teilnehmer, Bearbeitungshäufigkeit, Fallzahlen u.ä.. Qualitative Aspekte beschränken sich in der Regel auf allgemeine Beschreibungen, meist Tätigkeitsbeschreibungen. Die Frage nach der Tiefe der steuerungsrelevanten Daten wurde sehr unterschiedlich gehandhabt wird.
128
grob zwischen der rechtlichen, der finanziellen und der politischen Kontrolle unterscheiden.
3.8.1 Rechtliche Kontrolle: Gerichte
Die Bundesrepublik Deutschland ist ein Rechts- und Verfassungsstaat, in dem al- Rechtsstaatlichkeit le an die verfassungsmäßige Ordnung des Grundgesetzes gebunden sind, auch der parlamentarische Gesetzgeber und die Exekutive.
„Rechtsstaatlichkeit bedeutet, dass die Ausübung staatlicher Macht nur auf der Grundlage der Verfassung und von formell und materiell verfassungsmäßig erlassenen Gesetzen mit dem Ziel der Gewährleistung von Menschenwürde, Freiheit, Gerechtigkeit und Rechtssicherheit zulässig ist“ (Stern 1984, 781).
Rechtsstaatlichkeit umfasst die Garantie der Grundrechte, Gewaltenteilung, die Rechtsbindung aller Staatsorgane, die Rechtssicherheit sowie einen gerichtlichen Schutz gegenüber Rechtsverletzungen durch die öffentliche Gewalt. Die Kontrolle der Rechtsstaatlichkeit obliegt der dritten Gewalt, der Judikative, der Rechtsprechung. Die rechtsprechende Gewalt hat durch das GG eine starke Stellung erhalten, denn nach Art. 19 Abs. 4 GG steht jedermann, der sich durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt fühlt, der Rechtsweg offen, Art. 93 garantiert die Verfassungsbeschwerde und Art. 92 beauftragt die Richter mit der rechtsprechenden Gewalt. In Deutschland gibt es jedoch keine einheitliche Gerichtsbarkeit, sondern Gerichtszweige verschiedene Gerichtszweige. Zu unterscheiden ist grob zwischen der Verfassungsgerichtsbarkeit durch das Bundesverfassungsgericht und die Landesverfassungsgerichte und den fünf Fachgerichtsbarkeiten (Zivil- und Strafgerichtsbarkeit, Verwaltungsgerichtsbarkeit, Finanzgerichtsbarkeit, Arbeitsgerichtsbarkeit und die Sozialgerichtsbarkeit). Herrschaft und Vorrang der Verfassung gegenüber dem Gesetzgeber und anderen staatlichen Organen sind die Wurzeln der Verfassungsgerichtsbarkeit. Für den Bund ist hier das Bundesverfassungsgericht (BVG) zuständig, welches nicht nur das oberste Gericht des Bundes ist, sondern zugleich ein Verfassungsorgan. Damit steht es gleichberechtigt neben anderen obersten Verfassungsorganen wie dem Bundespräsidenten, dem Bundestag, dem Bundesrat oder der Bundesregierung und kann diese sogar in ihre Schranken verweisen. Vereinfacht ausgedrückt ist das Bundesverfassungsgericht die Hüterin der Verfassung. Es kontrolliert den Gesetzgeber, ob er beim Erlass der Gesetze gemäß den Vorschriften des GG handel, überwacht im Wege der Verfassungsbeschwerde Behörden und Gerichte, schlichtet Streitigkeiten zwischen Verfassungsorganen, beschließt über das Verbot politischer Parteien und über die Verwirkung von Grundrechten. Die wichtigsten Kompetenzen umfassen die konkrete Normenkontrolle, die abstrakte Normenkontrolle, Organstreitigkeiten und Verfassungsbeschwerden. Das Bundesverfassungsgericht wird niemals von sich aus tätig, sondern nur, wenn es im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften angerufen wird (Art. 93-100 GG). Die Entscheidungen werden in geheimer Beratung getroffen. Es besteht aus zwei Senaten mit je 8 Richtern, die jeweils für 12 Jahre gewählt sind. Eine Wie129
Bundesverfassungsgericht
Kompetenzen des BVG
derwahl ist nicht möglich. Die Richter werden je zur Hälfte vom Bundestag durch einen speziellen Wahlausschuss und vom Bundesrat gewählt, wobei jeweils eine 2/3 Mehrheit nötig ist. Die Gerichtshoheit zwischen Bund und Ländern ist bei jeder der oben genannten Fachgerichtsbarkeiten so verteilt, dass die obersten Gerichtshöfe Bundesgerichte und alle anderen in der Regel Landesgerichte sind. Daher erklärt sich auch die Zahl von 21.498 Richtern auf Länderebene, der nur 444 Richter auf Bundesebene gegenüberstehen (Bundesamt für Statistik 2008, S. 33). Der Aufbau der Gerichtszweige ist jeweils verschieden, jedoch umfasst er meist drei Instanzen. Bei den Richtern ist zwischen Berufsrichtern und ehrenamtlichen Richtern zu unterscheiden. Generell sind die Richter bei der Ausübung ihrer Tätigkeit unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Die Berufsrichter werden auf Lebenszeit berufen, die ehrenamtlichen Richter nur für eine bestimmte Amtszeit. VerwaltungsDas öffentliche Recht unterteilt sich in Verfassungsrecht, Strafrecht, Progerichtsbarkeit zessrecht, Verwaltungsrecht, Polizei-, Schul-, Beamten-, Sozial- und Steuerrecht. Hier soll nun kurz auf die Verwaltungsgerichtsbarkeit eingegangen werden. Sie ist historisch entstanden als Instrument zur Sicherung des Rechtsstaates, also zur Bindung öffentlicher Gewalt an Recht und Gesetz und zur Sicherung bürgerlicher Freiheitsrechte. Die ersten Formen einer eigenständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit entwickelten sich in den sechziger und siebziger Jahren des 19. Jahrhunderts in den deutschen Staaten. Eine einheitliche bundesweite Regelung gibt es erst mit dem GG von 1949 (vgl. hierzu und im Folgenden von Oertzen/ Hauschild 1998, S. 675f.). Organisation Wesentliche Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsbarkeit sind in der 1960 erlassenen Verwaltungsgerichtsordnung enthalten. Sie begründet zum einen in einer Art Generalklausel die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte für alle öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten, soweit es nicht um Verfassungsbeschwerden oder einem anderen Rechtsweg durch Gesetz zugewiesene Bereiche wie das Sozialrecht und das Finanzrecht handelt. Zum anderen regelt sie den Aufbau und die Organisation der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Dabei sind drei Instanzen vorgesehen: als 1. Instanz insgesamt 52 Verwaltungsgerichte, größtenteils orientiert an den Verwaltungsgrenzen innerhalb der Bundesländer. Die Senate sind mit jeweils drei Berufsrichtern und zwei ehrenamtlichen Richtern besetzt. als 2. Instanz 16 Oberverwaltungsgerichte, die in einigen Ländern auch Verwaltungsgerichtshöfe heißen. Die Senate sind hier mit jeweils drei Berufsrichtern besetzt. als 3. Instanz das Bundesverwaltungsgericht mit Sitz in Leipzig. Die Senate sind mit jeweils 5 Berufsrichtern besetzt. Die Verwaltungsgerichte sind funktionell und organisatorisch selbständig sowie personell und sachlich unabhängig. Sie werden nur tätig, wenn sie durch Klage eines Betroffenen mit einem konkreten Fall befasst werden, es gilt hier also der Individualrechtschutz und nicht die Popularklage. Als besondere Verfahrensart ist darüber hinaus das Normenkontrollverfahren zu erwähnen, nach dem Rechtsvorschriften überprüft werden können. Dieses findet immer vor den Oberverwaltungsgerichten statt. Insgesamt kommt es in der Verwaltungsgerichtsbarkeit angesichts ständig steigender Zahlen von Hauptverfahren zu Verfahrensdauern von über 12 Mona130
ten. Deshalb wird häufig von dem Instrument des vorläufigen Rechtsschutzes Gebrauch gemacht. Darüber hinaus wurde versucht, durch eine Vereinfachung der Prozessvorschriften und einen Ausbau der Richterstellen die Verfahrenszeiten zu verringern.
3.8.2 Finanzielle Kontrolle: Rechnungshöfe
Die Geburtsstunde der Rechnungsprüfung in Deutschland liegt weit zurück. 1714 wurde von König Friedrich Wilhelm I. die Preußische Generalrechenkammer gegründet. Sie war eine selbständige Zentralbehörde mit Sitz in Berlin und unterstand direkt dem König. Als dann im deutschen Kaiserreich von 1871 ein einheitlicher Rechnungshof des Deutschen Reiches gegründet wurde, war hier schon das Anliegen der Parlamente, mit Hilfe der Rechnungsprüfung die Regierung besser zu kontrollieren dominant und nicht mehr das Interesse des Monarchen an Kontrolle seiner Beamten (vgl. hierzu und im Folgenden von Wedel 1998). Nach dem GG führen nun die 17 Rechnungshöfe im Bund und den 16 Ländern Verwaltungskontrolle in Form staatlicher Finanzkontrolle durch. Für die Einnahmen und Ausgaben der EU ist der Europäische Rechnungshof zuständig. Die Rechnungshöfe prüfen generell die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Staates hinsichtlich seiner Ordnungsmäßigkeit (Rechtsmäßigkeit, Vollständigkeit, Richtigkeit) und seiner Wirtschaftlichkeit (Verhältnis von Kosten und Zweck). Damit ist ihr Auftrag deutlich ausgeweitet gegenüber den historischen Vorbildern. Jeder Rechnungshof prüft den Haushalt in seinem Bereich. Alle Rechnungshöfe sind unabhängig voneinander, auch existiert keine Über- oder Unterordnung. Mitunter werden allerdings gemeinsame Prüfungen vorgenommen, wenn z.B. Haushaltsmittel verschiedener Gebietskörperschaften für einen Zweck gemeinsam verausgabt werden. Die Rechnungshöfe sind Oberste Bundes- und Landesbehörden und damit von der Verwaltung unabhängig. Sie sind zudem weder der Exekutive noch der Legislative weisungsgebunden, sondern stehen im System der Gewaltenteilung zwischen ihnen. Prüfungsstoff und Bewertung bestimmen sie im Rahmen der Gesetze nach eigenem Ermessen, wobei sie Prüfungswünsche der Parlamente soweit wie möglich berücksichtigen. Die Mitglieder der Rechnungsprüfungsämter, der Präsident, der Vizepräsident, die Abteilungs- und Prüfungsgebietsleiter sind unabsetzbar und verfügen über richterliche Unabhängigkeit. Organisatorisch unterstützt werden die Rechnungshöfe durch ihnen nachgeordnete Rechnungsprüfungsämter. In der Regel prüfen die Rechnungshöfe stichprobenartig. Zudem gibt es unterschiedliche Formen der Prüfung, von der allgemeinen Prüfung über die Projektprüfung, die Schwerpunktprüfung, die Querschnittsprüfung hin zur Programmprüfung (vgl. hierzu im Einzelnen von Wedel 1998, S. 700). Die Ergebnisse der Erhebungen werden in der Regel mit den geprüften und übergeordneten Stellen erörtert, in Prüfungsmitteilungen zusammengestellt und dann der geprüften Stelle und der Aufsichtsbehörde übersandt. Die Ergebnisse der Prüfungen sind einmal im Jahr in einem Jahresbericht dem zuständigen Parlament zu überreichen. Dieser Jahresbericht ist Grundlage für die Entlastung der Regierungen. Der größte Teil der Prüfergebnisse ist indes in diesem Bericht nicht enthalten, da viele Beanstandungen während der Prüfung 131
Geburtsstunde der Rechnungsprüfung
Aufgaben der Rechnungshöfe
Organisation
Prüfungsformen
Wirkungen
behoben oder anschließend in Erörterungen ausgeräumt werden können. Daneben können die Rechnungshöfe auch jederzeit Sonderberichte erstellen oder werden vom Parlament oder der Regierung zu Beratungszwecken konsultiert. Die Wirkung der Rechnungshöfe liegt in der Regel in der Güte ihrer Argumente und in der Angst vor ihnen, so dass sie sehr stark präventiv wirken. Zwar gibt es keine Rechtsverpflichtung, Beanstandungen auszuräumen, aber der Ruf sachlicher Objektivität und die öffentliche Wahrnehmung erzielen in der Praxis durchaus ihre Wirkungen.
3.8.3 Politische Kontrolle: Parlament und Öffentlichkeit
Parlamentarische Kontrolle
Bei der politischen Kontrolle der Verwaltung kann man zwischen der parlamentarischen Kontrolle und der Kontrolle durch die Öffentlichkeit unterscheiden. Die Parlamente haben im Prinzip universelle Kontrollrechte, das heißt die Kontrolle kann sich auf die Aufgabenerfüllung, die Rechtmäßigkeit und die Wirtschaftkeit beziehen. Allerdings handelt es sich meist um punktuelle und keine systematischen Kontrollen, da für letztere die Kontrollkapazität fehlt. Zudem fehlt es in der Regel an Sanktionsmöglichkeiten gegenüber der Verwaltung (jedenfalls auf den staatlichen Ebenen) und insbesondere bei den jeweiligen Mehrheitsfraktionen an Interesse zumindest an öffentlichen Formen der Kontrolle, da sie häufig eng mit den jeweiligen Regierungen und gelegentlich auch Verwaltungen verwoben sind und ihre Kompetenzen eher informell ausnutzen. Insofern werden solche Instrumente wie Untersuchungsausschüsse, Akteneinsichtsrechte und parlamentarische Anfragen insbesondere von der jeweiligen Parlamentsopposition genutzt. Als manchmal wirksamere Form der Verwaltungskontrolle wird die „Öffentlichkeit„ angesehen, also die durch Massenmedien vermittelte allgemeine Öffentlichkeit, die bereichsbezogene fachlich-wissenschaftliche Öffentlichkeit und die durch Interessengruppen gebildete fachgebundene Öffentlichkeit (Püttner 1998, S. 672). Dabei sind es meist einzelne Personen, die aus Interesse oder Verärgerung einzelne Vorgänge überprüfen und die Öffentlichkeit als Druckmittel einsetzen. Die Verwaltung gerät so unter Rechtfertigungszwang. Da einzelne Verwaltungen aber sehr unterschiedlich vom allgemeinen öffentlichen Interesse berührt sind, ist es wichtig, dass es daneben noch die Kontrolle durch die FachÖffentlichkeit gibt, wie z.B. in den Bereichen Wissenschaft und Kunst. Darüber hinaus gibt es in einigen Bundesländern und in vielen Kommunen institutionalisierte Formen der Öffentlichkeitskontrollen durch Bürgerbeauftragte oder Ombudsmänner.
3.8.4 Administrative Kontrolle: Aufsicht
Neben der rechtlichen, finanziellen und politischen Verwaltungskontrolle, die durch Rechnungshöfe, Verwaltungsgerichte und das Parlament vollzogen wird, gibt es noch eine administrative Kontrolle durch die Exekutive: die Aufsicht (vgl. hierzu und im Folgenden Döhler 2004). Hierbei kann grundsätzlich zwischen der Ministerialaufsicht, der Bundesaufsicht und der Kommunalaufsicht unterschieden werden. Gemeinsam ist allen Aufsichtsfunktionen, dass ihnen ein 132
hierarchisches Element innewohnt, allerdings unterscheiden sich die Intensität dieser hierarchischen Kontrolle und das Ausmaß an kooperativen Elementen von Verwaltungshandeln je nach Aufsichtsfunktion. Die verbreiteste Form der Aufsicht, die Ministerialaufsicht, dient der Kon- Ministerialaufsicht trolle der Durchsetzungsfähigkeit der Ministeriumsabsichten. Während im Rahmen der Rechtsaufsicht über die Einhaltung dienstrechtlicher und anderer Normen gewacht wird, geht es im Rahmen der Fachaufsicht auch über die „Zweckmäßigkeit“ des Verwaltungshandelns. Die Ministerialaufsicht innerhalb der unmittelbaren Verwaltung erstreckt sich oftmals auf die Rechts- und Fachaufsicht, während bei der Aufsicht gegenüber der mittelbaren Verwaltung aufgrund ihrer größeren „Staatsferne“ meist nur eine Rechtsaufsicht üblich ist. Zentrales Aufsichtsinstrument ist auf Ministerialebene ist der „Erlass“, dessen Inhalt von der Bekanntmachung beliebiger Rechtsnormen, über Auskunftsersuchen, bis hin zur terminierten Weisung reichen kann (Döhler 2004). Die Grenze zwischen Bitte, Wunsch und Weisung ist dabei häufig schwer zu ziehen. Die Aufsicht erstreckt sich grundsätzlich auf alle Funktionsbereiche der nachgeordneten Verwaltung. Weitgehend in die Eigenverantwortung delegiert sind aber mittlerweile Personal-, Organisations- und Haushaltsangelegenheiten, wobei im vorgesetzten Ministerium regelmäßig ein Zustimmungsvorbehalt verbleibt. Die Intensität wie auch der Hierarchiegehalt der Aufsicht hängen in erheblichem Maße von den „Besonderheiten der Aufgabe“ ab. Während manche Behörden, wie etwa das Umweltbundesamt und besonders das Bundeskartellamt, beachtliche Entscheidungsfreiräume für sich reklamieren konnten, dominiert andernorts, speziell auf der Ebene von Landesbehörden, nach wie vor eine hierarchisch geprägte Aufsicht. Im Fall der Bundes- und der Kommunalaufsicht werden eigenständig legiti- Bundesaufsicht mierte Gebietskörperschaften beaufsichtigt, was den Hierarchiegehalt deutlich mindert (Döhler 2004). Das gilt insbesondere für die Bundesaufsicht. Nach Art. 84 Abs. 2 GG überwacht der Bund die regelkonforme Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder. Mit Zustimmung des Bundesrates (Art. 85 Abs. 5 GG) könnte der Bund sogar Weisungen an die Länder erteilen, was im Unterschied zur Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 Abs. 2 GG) bisher allerdings nicht vorgekommen ist. Die Kommunalaufsicht wird hier als Sammelbegriff für die Kontrolle kom- Kommunalaufsicht munalen Verwaltungshandelns durch Aufsichtsgbehörden der Ländern verstanden (vgl. hierzu und im Folgenden Wegrich 2003). Da im deutschen Verwaltungsförderalismus ein erheblichen Teil des Gesetzesvollzugs an die lokale Ebene delegiert ist, üben hier die Länder vor allem durch die Innenministerien und, soweit vorhanden, die Regierungspräsidien, die Aufsichtsfunktion aus. In den Regierungspräsidien bündelt sich die Ministerial- und die Kommunalaufsicht. Sie nehmen einerseits Dienst-, Fach- und Rechtsaufsicht über nach geordnete staatliche Behörden (z.B. Behörden des Arbeits- und Immissionsschutzes, Polizei, Staatshochbau, Schulen, Stiftungen) sowie Fach- und Rechtsaufsicht gegenüber den Kommunen wahr, insbesondere die Genehmigung der kommunalen Haushalte. Ebenfalls zur Aufsichtsfunktion zu zählen ist, dass der Regierungspräsident als Rechtsmittelinstanz über Widersprüche gegenüber Entscheidungen nachgeordneter Behörden fungiert. Diese Aufsichtsfunktionen sind allerdings je nach Bundesland in manchen Bereichen zwischen Bezirksregierungen, Sonderbehörden und Ministerien aufgeteilt. 133
Kooperative Verhandlungsbeziehungen?
Trotz der Aufsichtsfunktion des Landes verfügt die kommunale Ebene über ein gewisses Maß an Autonomie, da sie die Gebiets-, Organisations-, Personal-, Planungs-, Finanz- und Satzungshoheit innehat und sich im Rahmen des Rechtsschutzes (Verfassungsbeschwerde oder verwaltungsgerichtliche Klage) gegen Eingriffe des Landes wehren kann. Zudem hat die Implementationsforschung aufgezeigt, dass in der Regel die Implementationsspielräume auf lokaler Ebene nicht unbeträchtlich sind. In der Praxis spricht daher einiges dafür, dass trotz weitgehender Aufsichtsrechte Konflikte zwischen Ländern und Kommunen vor allem im Rahmen kooperativer Verhandlungsbeziehungen ausgetragen werden. Der je nach Bundesland durchaus differierende hierarchischen Zuschnitt in den Beziehungen zwischen Land und Kommunen weicht somit zunehmend einer „Vertrauens-“ bzw. „Beratungsaufsicht„. Allerdings wird die hierarchische Steuerung nicht vollständig durch kooperative Handlungsformen verdrängt, denn der wenn auch selektive Einsatz formaler Aufsichtsmittel verbleibt als Rute im Fenster (vgl. Wegrich 2003, S. 219). Nach Wegrich deutet sich – zumindest im Handlungsfeld Städtebaurecht – zudem an, dass in westdeutschen Ländern (Schleswig-Holstein, Niedersachsen) formale Aufsichtsmittel defensiver angewandt werden als in ostdeutschen Länder (Brandenburg, Sachsen-Anhalt). Allerdings zeigt sich im Rahmen der aufsichtsbehördlichen Kontrolle von Haushaltssicherungskonzepten in NRW, dass sich sich auch in westdeutschen Ländern die Aufsichtsbehörden keineswegs nur auf eine „Moderatorenrolle“ beschränken, sondern detaillierte Einsparauflagen entwickeln verbunden mit der deutlichen Drohung, dass bei Kooperationsverweigerung mit einem nicht genehmigten Haushalt zu rechnen sei (vgl. Bogumil/Holtkamp/Wollmann 2003, S. 43).
134
4. Interne Strukturen und Prozesse öffentlicher Organisationen
Lernziele am Ende dieses Kapitels sollten Sie einen Überblick über die zentralen Elemente, Vorteile und Probleme bürokratischer Organisationen und Verfahren haben; deren Ausgestaltung auf der Ebene der Ministerien und Kommunen in der Bundesrepublik sowie die wichtigsten Kritikpunkte kennen; unterschiedliche Möglichkeiten von Planung und Entscheidung in der öffentlichen Verwaltung kennen; sowie die vielfältigen Beziehungen zwischen Politik und Verwaltung und die dabei relevanten normativen Vorstellungen verstehen. Während die bisherige Darstellung öffentliche Verwaltung vorrangig aus der Makro-Perspektive betrachtet hat, sich also vor allem auf Aufgaben und interorganisatorische Beziehungen öffentlicher Organisationen auf verschiedenen Ebenen und in verschiedenen Sektoren bezogen hat, geht es im Folgenden um das „Innenleben“ solcher Organisationen. Im Mittelpunkt steht die Mikro-Perspektive, also intra-organisatorische Strukturen und Prozesse. Dies ist auch eine klassische Perspektive der Organisations- und Verwaltungssoziologie (vgl. Mayntz 1997, Derlien 1984). Zunächst ist festzuhalten, dass die öffentliche Verwaltung nicht nur vielfältige Aufgaben und Funktionen wahrnimmt, sondern auch aus einer großen Vielfalt unterschiedlicher öffentlicher Organisationen besteht. Neben den bekannten und besonders sichtbaren Ministerien auf Bundes- und Landesebene und den Kommunal- und Kreisverwaltungen gibt es eine Fülle von nachgeordneten Behörden (von der Polizei über den Denkmalschutz oder die Gesundheitsämter bis hin zu Forschungsanstalten und Forstämtern), Oberbehörden (vom Bundesamt für den Zivildienst bis zur Bundesnetzagentur), Anstalten (von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht bis hin zur Bundesanstalt für Vereinigungsbedingte Sonderaufgaben),
Mikro-Perspektive
Vielfalt von öffentlichen Organisationsformen
135
Körperschaften (von der Bundesversicherungsanstalt bis hin zur Bundesagentur für Arbeit) und öffentlich-rechtlichen Stiftungen (von der Stiftung Mutter und Kind bis hin zur Stiftung Preußischer Kulturbesitz)1.
Behörde als Sammelbegriff
Eine Universität ist somit genauso eine öffentliche Organisation wie eine Strafvollzugsanstalt, eine Schule oder ein Museum, und damit Teil der öffentlichen Verwaltung. Im allgemeinen Sprachgebrauch spricht man oft von Behörden, und auch im Verwaltungsverfahrensgesetz heißt es lapidar „Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt“ (§1 Abs. 4 VwVfG). Die meisten Schulen und Universitäten würden sich allerdings heute wohl dagegen verwahren, als „Behörde“ bezeichnet zu werden, und auch die alte Bundesanstalt für Arbeit wollte ja eine Bundesagentur werden, um damit zumindest nach außen den Wandel von einer Behörde zum modernen Dienstleister zu vollziehen. Auch wenn daher der Begriff „öffentliche Verwaltung“ vielschichtig und missverständlich ist, gibt es dennoch ein Merkmal, das zumindest in der alltäglichen Wahrnehmung mit fast allen öffentlichen Organisationen verbunden wird und als charakteristisch für deren interne Strukturen und Prozesse gilt, das der Bürokratie.
4.1
Bürokratie und Bürokratiekritik
4.1.1 Merkmale bürokratischer Organisation
Bürokratie als Schimpfwort
Der Begriff der Bürokratie ist zunächst als Schimpfwort erfunden worden (vgl. Albrow 1972). Er geht auf den Franzosen de Gournay zurück, der – lange vor der französischen Revolution – damit die Herrschaft des „Büros“, die nichtlegitimierte Herrschaft von Subalternen kritisiert hat. Er definierte damit Bürokratie ganz explizit als vierte Herrschaftsform neben Monarchie, Aristokratie und Demokratie, als Regierungsform, in der Regieren und Verwalten zum Selbstzweck geworden sei. Erst viel später, zu Beginn des 20. Jahrhunderts, wurde dieser Begriff und das damit zusammenhängende Konzept von Max Weber „neutralisiert“ und objektiviert.
Max Weber, geboren 1864 in Erfurt, studierte Jura, Geschichte, Nationalökonomie und Philosophie in Heidelberg, Göttingen und Berlin. 1886 promovierte er an der juristischen Fakultät in Berlin mit einer Arbeit „Zur Geschichte der Handelsgesellschaften im Mittelalter“, drei Jahre später folgte die Habilitation über die „Die römische Agrargeschichte in ihrer Bedeutung für das Staats- und Privatrecht“, ebenfalls in Berlin. 1893 wird er auf die Professur für Nationalökonomie in Freiburg berufen, 1897 wechselt er nach Heidelberg, wo er bis 1903 ordentlicher Professor bleibt. Nach einer längeren, zunächst krankheitsbedingten Pause nahm er erst 1919 mit einem Lehrstuhl für Gesellschaftswissenschaft, Wirtschaftsgeschichte und Nationalökonomie in München die Lehrtätigkeit wieder auf, stirbt aber bereits 1920 an einer Lungenentzündung. Neben seiner wissenschaftlichen Arbeit engagierte sich Weber für sozialpolitische Fragen, unter anderem im „Verein für Socialpolitik“ und seit 1889 im „Evangelisch-sozialen Kongress“. 1 Einen guten Überblick nicht nur über die Bundesbehörden liefert www.bund.de, siehe auch Bach 2008.
136
Das Werk Max Webers ist äußerst vielfältig und umfangreich. Neben eher historischen Werken umfasst es vor allem Werke zur Philosophie und Methode der Sozialwissenschaften, religionssoziologische Werke über die Rolle der protestantischen Ethik bei der Entwicklung des modernen Kapitalismus und schließlich sein posthum veröffentlichtes Hauptwerk „Wirtschaft und Gesellschaft“, in dem er die Grundzüge einer verstehenden Soziologie entwickelt. Von besonderer Bedeutung für die Politik- und Verwaltungswissenschaft sind Max Webers Überlegungen zur Bürokratie und zur Rolle des Politikers. In „Wirtschaft und Gesellschaft“ konzipiert Max Weber den Idealtypus der bürokratischen (legalen) Herrschaft, die er mit den Formen der traditionellen (patriarchalischen) und der charismatischen Herrschaft kontrastiert. Für Max Weber war die Herausbildung einer Bürokratie Ausdruck der Rationalisierung der Institutionen in einer zunehmend als berechenbar und beherrschbar empfundenen natürlichen Welt, zugleich sah Weber Bürokratie als die effizienteste Herrschaftsform an. 1919 skizziert Weber in seinem Vortrag „Politik als Beruf“ einen neuen Typus des Berufspolitikers. Dieser neue Typ des Berufspolitikers lebe nicht nur „für“ die Politik, sonder auch „von“ der Politik und werde den traditionellen Honoratioren-Politiker verdrängen. Rund 80 Jahre später prägt Max Webers Analyse nach wie vor viele Vorstellungen über Politik und Verwaltung. Mit seinem umfassenden Werk gilt Max Weber als einer der Begründer der Soziologie und der modernen Sozialwissenschaften, mit seiner Analyse zur Bürokratie kann er zudem als Wegbereiter der modernen Organisationstheorie und der Verwaltungswissenschaften gelten. Jan Tiessen
In einem berühmten Zitat postuliert Max Weber
„Die rein bureaukratische, also: bureaukratisch-monokratische aktenmäßige Verwaltung ist nach allen Erfahrungen die an Präzision, Stetigkeit, Disziplin, Straffheit und Verlässlichkeit, also: Berechenbarkeit für den Herrn wie für die Interessenten, Intensität und Extensität der Leistung, formal universeller Anwendbarkeit auf alle Aufgaben, in all diesen Bedeutungen: formal rationalste Form der Herrschaftsausübung.“ (Weber 1921)
Als Merkmale einer solchen Bürokratie hebt er besonders hervor:2 Hauptamtliches Personal (Trennung von Amt und Person und von öffentlichen und privaten Mitteln); Einstellung und Beförderung nach Leistung (Professionalisierung); Arbeitsteilung und Spezialisierung; Hierarchische Über- und Unterordnung (Autoritätshierarchie mit Dienstweg); Regelgebundenheit sowie Schriftlichkeit, Aktenmäßigkeit.
Merkmale der Bürokratie
Bei der Interpretation dieser Merkmale ist ihr historischer Kontext zu betonen Beachtung des (vgl. Derlien 1989). Für Max Weber ist bürokratische Organisation eine wichtige historischen Kontextes Errungenschaft, weil sie überkommene feudale, willkürliche Herrschaftsformen ersetzt, also etwa die Aneignung öffentlicher Mittel durch die Besitzer von Ämtern, die Ausübung dieser Ämter und die Einstellung und Beförderung auf der Grundlage von Vererbung, Nepotismus oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, unklare, kollegiale Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten, unprofessionelle Verwaltung durch Amateure und Begünstigte und insbesondere un2 Da Weber Bürokratie an unterschiedlichen Stellen definiert, gibt es keine definitive Enumeration, vgl. umfassend Mayntz 1968.
137
Idealtypus
Empirisch finden sich viele bürokratische Merkmale
durchschaubare und unkontrollierte Willkür. Fachlichkeit, Unpersönlichkeit, Berechenbarkeit sind daher zentrale Merkmale des weberschen Bürokratiebegriffs. Dass dies auch heute noch wichtige Errungenschaften sind, kann man sich schnell verdeutlichen, wenn man sich z.B. vorstellt, man benötige in einigen Teilen Afrikas oder in Weißrussland dringend eine behördliche Genehmigung. Die Webersche Bürokratietheorie gehört sicherlich zu den wichtigsten Grundlagen der Verwaltungswissenschaft, und sie ist auch im gesamten Kanon der Sozialwissenschaften eine der bekanntesten und einflussreichsten Theorien. Allerdings ist sie auch immer wieder selektiv oder falsch interpretiert worden, etwa als allgemeingültige empirische Beschreibung vorhandener Organisationsformen oder als normative und präskriptive Vorschrift, als Modell, wie öffentliche und formale Organisationen gestaltet werden sollten. Beides trifft für den Weberschen Idealtypus gerade nicht zu, der bestimmte in der Wirklichkeit vorfindbare Merkmale typologisch, in einem „Idealtypus“ zusammenfasst. Eine mögliche und sinnvolle Frage ist aber, ob denn vorhandene Organisationen die Merkmale bürokratischer Organisationen aufweisen. Tatsächlich weisen öffentliche Organisationen in Deutschland, insbesondere im Kernbereich von Ministerial- und Kommunalverwaltung die klassischen bürokratischen Merkmale in hohem Maße auf. Die von Max Weber besonders hervorgehobenen Merkmale der professionellen Verwaltung, also Hauptamtlichkeit, Einstellung und Beförderung nach Leistung und Senioriät sind bereits im Abschnitt 3.6 „Personal“ ausführlich behandelt worden und finden sich besonders ausgeprägt im deutschen Beamtenrecht: Der Beamte wird aufgrund seiner i.d.R. durch einen Abschluss nachgewiesenen Qualifikation für eine bestimmte Laufbahn eingestellt (etwa allgemeiner Verwaltungsdienst, Forstdienst, Schuldienst, Bauverwaltung etc.), er steht zu seinem Dienstherrn in einem besonderen Vertragsverhältnis, wird für seine Tätigkeit geldlich entlohnt (alimentiert) und die Arbeitsmittel, derer er sich bedient, sind nicht sein persönlicher Besitz. Wie Hans-Ulrich Derlien bemerkt, besitzt heute kein Wissenschaftler die teuren Laboreinrichtungen, mit denen er arbeitet, und während der Kavallerist sich früher in der Regel selbst ausrüsten musste, „ist es für uns ganz undenkbar, dass sein historischer Nachfolger, der Panzeraufklärer, noch im Besitz dieses Verwaltungsmittels ist“ (Derlien 1989, S. 323). Die übrigen oben aufgeführten Merkmale bürokratischer Organisationen können unter den gängigen Begriffen „Aufbauorganisation“, also formale Gliederung durch Arbeitsteilung und Hierarchie, und „Ablauforganisation“, also Regelgebundenheit, Aktenmäßigkeit und Schriftlichkeit zusammengefasst werden, wobei beide Organisationsmerkmale voneinander abhängen.
4.1.1.1 Aufbauorganisation: Spezialisierung und Hierarchie
Arbeitsteilung
Die deutsche Verwaltung ist durch eine starke Arbeitsteilung, Spezialisierung und Differenzierung gekennzeichnet – auf die Vielfalt der deutschen Behördenlandschaft ist ja verschiedentlich verwiesen worden. Schematisch kann man unterschiedliche Typen von Spezialisierung und Differenzierung danach unterscheiden, ob sie zwischen (inter-organisatorisch) oder innerhalb von Organisationen (intra-organisatorisch) stattfindet, und ob es sich um horizontale oder vertikale Differenzierung handelt.
138
Abbildung 35: horizontal Formen von Spezialisierung und Differenzierung inter-organisatorisch – mehr Ressorts, Ministerien – mehr Dezernate intra-organisatorisch – mehr Abteilungen – mehr Referate – mehr Sachgebiete – mehr Hierarchieebenen
vertikal
– mehr Dezentralisierung – mehr nachgeordnete Behörden (Dekonzentration) – mehr Auslagerungen, Outsourcing
Quelle: eigene Darstellung
So wird zunehmende Arbeitsteilung und Spezialisierung auf der horizontalen Ebene in der Anzahl von Fachressorts, Ministerien oder Dezernaten und innerhalb dieser durch die Anzahl von Abteilungen, Referaten oder Sachgebieten deutlich. Vertikal gibt es Dezentralisierung etwa im Rahmen kommunaler Selbstverwaltung, aber auch durch die Zunahme nachgeordneter Fachbehörden und die verschiedenen Formen der Auslagerung etwa in Landesbetriebe, über GmbHs bis hin zur reinen Privatisierung. Innerhalb von Organisationen ist die Erhöhung der Anzahl von Hierarchieebenen zu nennen, also etwa Hauptabteilungen, Abteilungen, Referatsgruppen, Referate, Sachgebiete etc. Der Grund für diese zunehmende Arbeitsteilung liegt, einmal abgesehen von internen Gründen (etwa dem Eigeninteresse der Beschäftigten, s.u.), in der mit dem Begriff „requisite variety„ benannten Beobachtung, dass die Fähigkeit einer Organisation auf eine komplexe Umwelt zu reagieren, eine entsprechende Eigenkomplexität erfordert. Eine Verwaltung in einer kleinen Gemeinde wird so mit einigen wenigen Abteilungen auskommen, eine Großstadtverwaltung kommt nicht umhin, nicht nur das Sozialamt vom Jugendamt zu trennen, sondern auch innerhalb des Sozialamts oder z.B. des Bauamts verschiedene Sachgebiete auszuweisen (Hochbau, Tiefbau etc.). Der große Vorteil dieser Spezialisierung ist natürlich die Fachkompetenz. Kindergärtnerinnen sind nicht für Bauanträge zuständig und Polizisten nicht für die Gesundheitsvorsorge – dafür gibt es speziell ausgebildete Mitarbeiter und Facheinheiten. Eine gesicherte, feste Zuständigkeit ist ein großer Vorteil sowohl für die Kunden und Klienten der Verwaltung als auch für die politisch Verantwortlichen. Zur Beschreibung und Analyse der horizontalen Differenzierung von Organisationen oder von organisatorischen Feldern unterscheidet man seit dem grundlegenden Werk von Gullick/Urwick (1937) folgende Organisationsprinzipien: nach Objekt (divisional): alle Personen, die für die selbe öffentliche Aufgabe arbeiten, werden in einer Einheit zusammengefasst (Beispiel: Umwelt, Denkmalschutz); nach Verrichtung (funktional): alle Personen einer Berufsgruppe bzw. alle, die mit denselben Kenntnissen und Techniken arbeiten (Planungsabteilung, Haushalt, Bibliothek, Forschung, Labore); nach Klientel (klientelistisch): alle die mit denselben Personen- oder Sachgruppen arbeiten (Frauenministerium, Jugendamt); nach Bezirk (regional): alle in einem abgegrenzten Bezirk (Bezirksamt, Quartiersmanagement). 139
Horizontale Differenzierung
Vorteile der Spezialisierung
Jedes Organisationsprinzip hat Vor- und Nachteile hierarchisches Einliniensystem
Leitungsspanne und Leitungstiefe
Es gibt keine „beste“ Lösung der Organisation von Aufgaben nach diesen Prinzipien, zumal die Verbindungen zwischen ihnen offenkundig sind, sondern jedes dieser Organisationsprinzipien hat Vor- und Nachteile. In der Realität findet man eine Kombination der verschiedenen Prinzipien, die naturgemäß zu Koordinationsproblemen führt und immer wieder hinterfragt wird und werden muss. Im Rahmen der vertikalen Differenzierung ist insbesondere das Prinzip der hierarchischen Linienorganisation für bürokratische Organisationen von entscheidender Bedeutung. Im klassischen Einliniensystem ist jede Organisationseinheit genau einer anderen unterstellt. In dieser klassischen Autoritätshierarchie gibt es also feste, eindeutige Strukturen für Kommunikation, Weisungen und Kontrolle. Verantwortlichkeiten sind klar verteilt, und damit auch Zuständigkeiten. Wer Bafög braucht, bekommt es nicht im Bauamt, aber auch nicht in einem Büro, das für einen anderen Stadtteil oder Buchstaben zuständig ist. Hier liegt einer der Gründe für die klassische Bürokratiekritik: Man muss erst die für sein Anliegen „zuständige“ Einheit finden, und das ist manchmal nicht ganz einfach. Für die vertikale Differenzierung und Organisation sind zwei weitere Prinzipien von großer Bedeutung, nämlich Leitungsspanne und Leitungstiefe. Die Leitungsspanne, auch Kontrollspanne genannt (engl. span of control) gibt an, wie viele Einheiten oder Personen einer übergeordneten Einheit (oder einem Vorgesetzten) unmittelbar, also auf der direkt folgenden Leitungsebene, unterstellt sind. Die Leitungstiefe gibt dann die Anzahl der Leitungs- oder Organisationsebenen an, aus denen eine Organisation besteht. Offensichtlich hängen beide Konzepte eng zusammen: je größer die Leitungs- oder Kontrollspanne, desto geringer die Leitungstiefe, also desto flacher die Organisation (bei einem festen Bestand von Personal). Auch hier gibt es keine einfachen „optimalen“ Bezugsgrößen, keinen einfachen „best way“ der Organisation, obwohl es seit längerem generell eine Präferenz für eine möglichst geringe Leitungstiefe gibt (Minimalebenenprinzip, also „flache Organisationen“) (vgl. ausführlich Reichard 1987, S. 184ff.). Der Sinn einer starken vertikalen Differenzierung, also vieler Hierarchieebenen, liegt selbstverständlich in dem Ziel der möglichst direkten Weisung und Kontrolle: je kleiner die Leitungsspanne, desto besser können untergeordnete Einheiten überwacht werden. Eine differenzierte Hierarchie über- und untergeordneter Einheiten mit eindeutigem Dienstweg (Einliniensystem) sowie eine klare Kompetenzverteilung mit starker Entscheidungszentralisation (und als Folge erheblicher Leitungstiefe) sind klassische Merkmale von Bürokratien. Diese Aufgabenzuweisungen sind wiederum in Form von Geschäftsverteilungsplänen schriftlich fixiert, die die innerbehördliche Arbeitsteilung und vor allem eindeutige Zuständigkeiten festschreiben. Im Prinzip kann so jede Aufgabe, jeder „Vorgang“, jedes Schreiben, das eine Behörde erreicht, aufgrund des Geschäftsverteilungsplans einer eindeutig zuständigen Einheit zugewiesen werden.
4.1.1.2 Ablauforganisation: Aktenmäßigkeit und Geschäftsordnung
Regelbindung und Standardisierung
Aber nicht nur die Aufbauorganisation ist in einer Bürokratie schriftlich fixiert, sondern auch die Ablauforganisation, also die Prozesse, nach denen innerhalb der Organisation gearbeitet werden soll. Eine Bürokratie zeichnet sich aus durch ein System von genau definierten Verfahrensweisen für die Erfüllung von Aufgaben (Mayntz 1968, S. 480). Bürokratisches und damit Verwaltungshandeln ist also stark regelgebunden und standardisiert. Die Verwaltung handelt, im Prinzip, 140
nur aufgrund schriftlich fixierter (und damit transparenter, überprüfbarer) Regeln, und sie dokumentiert ihre Aktivitäten schriftlich (Aktenmäßigkeit). Beide Prinzipien, Regelgebundenheit und Aktenmäßigkeit, haben erhebliche Vorteile. Zusammen mit Hierarchie und Spezialisierung verhindern sie, so zumindest die theoretische Annahme, Willkür und Inkompetenz und ermöglichen rechtsstaatliche und demokratische Führung und Kontrolle der Verwaltung. Sie sind die Garanten von Fachlichkeit, Berechenbarkeit und Unpersönlichkeit, d.h. der Behandlung „ohne Ansehen der Person“, „sine ira et studio“. Aus diesem Grund regeln Geschäftsordnungen oft bis ins kleinste Detail, wie Prozesse innerhalb der Bürokratie ablaufen sollen, also von der Behandlung der Eingänge (Wer sieht welche Eingänge? Wer entscheidet über die Verteilung? Wie werden Aktenzeichen vergeben?), die Bearbeitung von Vorgängen (Wer ist zeichnungsberechtigt? Wie müssen andere Einheiten beteiligt werden? Welche Form soll ein Vermerk haben?) bis hin zu Fragen bei der Abwicklung „besonderer Dienstgeschäfte“ (Kontakte mit Klienten oder Interessengruppen, Dienstreisen und Dienstgänge) und der Dienst- oder Hausordnung. So wird in klassischen Geschäftsordnungen u.a. geregelt, wer mit welcher Farbe Vermerke abzeichnen darf (Leitungsebene mit grün, Staatssekretäre mit rot, Abteilungsleiter mit violett etc.), welche Zeichen auf einem Schreiben was bedeuten sollen, welche Vorgänge „vor Abgang z.Kts.“ gegeben werden müssen usw.. Der Sinn dieser Vorschriften ist, dass im nachhinein auf jeder Akte erkennbar sein muss, wer sie gesehen und daher „abgezeichnet“ hat bzw. wer welche „Verfügungen“ auf die Akte geschrieben hat – alles im Interesse der Berechenbarkeit und Nachprüfbarkeit. In einer klassischen Bürokratie müssen Probleme a.d.D., „auf dem Dienstweg“, gelöst werden, d.h. Eingänge werden in der untersten Ebene bearbeitet und laufen dann die Hierarchieleiter hoch, bis sie vom jeweils zuständigen „Letztentscheider“, ggf. dem Minister oder Bürgermeister, entschieden und unterzeichnet werden. Der Dienstweg ist die getreue Abbildung der innerbehördlichen Verantwortung. Bei umfangreicher Spezialisierung, Hierarchisierung, Aktenmäßigkeit und Regelgebundenheit ist die gegenseitige Kommunikation, Integration und Koordination der unterschiedlichen Einheiten ein besonderes Problem, denn es kann keineswegs davon ausgegangen werden, dass alle Einheiten einer Organisation, also etwa das Umwelt- und das Verkehrsamt einer Kommune die gleichen Interessen verfolgen und nach den gleichen Rationalitätskriterien entscheiden, vom Jugendamt ganz zu schweigen. Eine bürokratische Organisation ist also keineswegs konfliktfrei, ganz im Gegenteil. Größere Spezialisierung bedeutet gleichzeitig fachliche Vertiefung und Verengung, selektive Problemperzeption oder auch „tunnel view“ und im Extrem Fachidiotentum. Straßenbauämter sind dafür da, dass sie sich mit Straßenbau beschäftigen, für Landschaftsschutz, Denkmalpflege, Gewässerschutz und Wirtschaftsförderung sind andere Einheiten zuständig. Ein zentrales Problem für bürokratische Organisationen ist daher die Koordination unterschiedlicher Interessen und die Lösung der zwischen ihnen auftretenden Konflikte.
Geschäftsordnungen
Dienstweg
Spezialisierung erzeugt Konflikte
4.1.2 Koordination
Jeder kennt Koordinationsprobleme öffentlicher Organisationen. Kaum ist die Straße nach langwierigen Bauarbeiten fertig, wird sie wieder aufgerissen, weil noch irgendwelche Kabel verlegt werden müssen. Während die Agrarverwaltung 141
die intensive Viehzucht durch Sonderprogramme fördert, versucht die Umweltverwaltung die Verseuchung der Bäche durch Gülle zurückzudrängen, die Verkehrsverwaltung plant eine neue Autobahn und einen Verkehrsflugplatz und der Naturschutz will ganze Areale jeglicher Nutzung entziehen.
4.1.2.1 Bürokratische Koordination
Zur Bewältigung dieser überall verbreiteten Koordinationsprobleme in einer differenzierten, hoch-spezialisierten Verwaltung, hinter denen sich natürlich unterschiedliche inhaltliche und politische Interessen und Präferenzen verstecken, gibt es klassische bürokratische Koordinationsmechanismen:
Formen bürokratischer Koordination
Federführung bedeutet, dass für jede Aufgabe eine und nur eine Organisationseinheit verantwortlich ist. Doppelzuständigkeiten darf es, so zumindest die Theorie, nicht geben. Jeweils eine Einheit ist dafür zuständig, dass die Aufgabe bewältigt wird, sie hat aber gleichzeitig dafür zu sorgen, dass andere Stellen, die daran ein Interesse haben oder von Entscheidungen betroffen sind, beteiligt werden. Dies geschieht zunächst im Rahmen der Mitzeichnung, d.h. Vorschläge, Verfügungen, Anordnungen, Pläne der Verwaltung müssen anderen, beteiligten Stellen zugeleitet werden und dürfen erst entschieden werden, wenn diese, eben durch ein schriftliches Kürzel, bestätigt haben, dass sie den Vorgang gesehen haben und damit einverstanden sind – auch hier ist die Rationalität wiederum die Nachvollziehbarkeit der Verantwortlichkeit: Die Straßenbaubehörde soll nicht behaupten können, dass sie von der geplanten Kabelverlegung oder dem geplanten Naturschutzgebiet nichts gewusst habe. Umgekehrt wird die federführende Einheit gezwungen, andere zu beteiligen. Bei größeren Planungsvorhaben, bei denen inter-organisatorische Abstimmungen notwendig sind, ist so gesetzlich vorgeschrieben, dass alle möglichen „Träger öffentlicher Belange“ zu beteiligen sind.3 Selbstverständlich können die umfassenden intra- oder auch inter-organisatorischen Konflikte nicht immer durch einfache schriftliche Mitzeichnung gelöst werden. Das nächste klassische bürokratische Koordinationsinstrument ist daher die Besprechung, in der die beteiligten Organisationen oder Organisationseinheiten versuchen, ihre unterschiedlichen Sichtweisen und Interessen zu lösen. Wie bei den anderen Instrumenten auch, geht es immer gleichzeitig um Informationsbeschaffung und -verarbeitung und um Konfliktlösung und Konsensbildung. Jeder kennt wiederum die klassische und frustrierende Antwort, wenn bürokratische Akteure mal wieder nicht erreichbar sind: „Die Damen und Herren befinden sich gerade in einer Besprechung“. Abgesehen von der Frage, ob alle Besprechungen in Umfang, Dauer und Beteiligung notwendig sind, ist doch offenkundig, dass sie ein klassisches und unverzichtbares bürokratisches Instrument sind, auch in Zeiten von Videokonferenzen und email. Wenn die Zahl der beteiligten oder interessierten Akteure zu umfangreich wird, gibt es schließlich die Möglichkeit der Anhörung, bei der nicht nur „formal“ Mitzeichnungsberechtigte an der Entscheidungsfindung beteiligt werden, sondern der Kreis anzuhörender Akteu3 Die Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit liegt dagegen nicht auf der Ebene der innerbürokratischen Verfahren und Prozesse, um die es hier geht.
142
re und Interessen noch weiter ausgeweitet wird, in der Regel auch in die Richtung externer, also nicht- oder halb-öffentlicher Akteure (Kammern, Interessenverbände, Firmen, Bürgerinitiativen etc.).
4.1.2.2 Positive und negative Koordination
Die offenkundigen erheblichen Koordinationsprobleme innerhalb des öffentlichen Sektors wurden bereits erwähnt. Diese zeigen sich nicht nur in manifesten Koordinationsfehlschlägen (die berühmte „Soda-Brücke“, die einfach nur so da in der Landschaft herumsteht, ohne den eigentlich geplanten Anschluss), sondern insbesondere auch in erheblichen zeitlichen Verzögerungen, z.B. bei der Bewilligung von Investitionsvorhaben, oder bei generellen Mängeln der gegenseitigen Unterstützung und Integration staatlicher Vorhaben, etwa im Bereich der Regionalentwicklung, der Bildungspolitik oder der Kommunalpolitik. Darauf, dass dieses immer wieder beklagte Koordinationsversagen nicht einfach auf die Unfähigkeit oder Unwilligkeit der beteiligen Akteure zurückzuführen ist, hat Fritz Scharpf in einem berühmten Aufsatz über „Komplexität als Schranke politischer Planung“ hingewiesen (1973a). Sein Ausgangspunkt ist, dass Politik und Verwaltung durch Differenzierung und Arbeitsteilung zwar eine der Umwelt entsprechende und angemessene Eigenkomplexität erreichen können (siehe oben „requisite variety„), dass es jedoch viel schwieriger ist, die realen Problemzusammenhänge und Interdependenzen, die es in der sozio-ökonomischen Umwelt der Verwaltung gibt, durch entsprechende Verknüpfungen und Mechanismen innerhalb des politisch-administrativen Systems zu reproduzieren. Regionalentwicklung hängt z.B. nicht nur von Wirtschaftsförderung ab, sondern von Verkehrspolitik, Arbeitsmarktpolitik, Umweltpolitik, Bildungspolitik usw. Politische und gesellschaftliche Problemverarbeitung und damit administratives Handeln findet zunächst in den Basiseinheiten statt, also den Referaten oder Sachgebieten, die eben „federführend“ sind. Der Preis für deren Spezialisierung und Expertise ist die selektive Perzeption, d.h. jede Einheit konzentriert sich auf ihre Zuständigkeiten und nimmt Probleme außerhalb kaum oder überhaupt nicht wahr oder hält sie zumindest für weniger wichtig. Das zentrale Anliegen der Straßenbauer ist nun einmal der Bau von Straßen, und nicht die Erhaltung von Feuchtbiotopen für Krötenwanderungen. Aus diesem Grund sind interdependente Probleme schwer zu bearbeiten und (mögliche) negative Folgewirkungen des eigenen Handelns in anderen Bereichen werden oft nicht gesehen oder bewusst ignoriert. Eine mögliche Lösung dieses Dilemmas besteht darin, Entscheidungen „hochzuzonen“, sie zu zentralisieren. Dies führt aber in der Regel eher zu einer Verschlechterung als zu einer Verbesserung der Entscheidungsqualität, denn „auf dem Dienstweg“ nach oben findet ja eine notwendige Informationsverdichtung und damit ein Informationsverlust statt. Wenn man interdependente Probleme lösen will, braucht man aber mehr, nicht weniger Informationen. Übertriebene Zentralisierung führt also zu Informationsverlust und vor allem zu einer Überlastung der Hierarchie sowohl bezüglich ihrer Informationsverarbeitungswie auch ihrer Konfliktlösungskapazität. Wenn zu viele Entscheidungen „nach oben“ abgeben werden, wird in aller Regel der Zeitbedarf steigen und die Qualität von Entscheidungen sinken.
Koordinationsprobleme
Selektive Perzeption
Zentralisierung
143
Eine andere Strategie wäre, die dezentralen Koordinationskapazitäten von Organisationen zu erhöhen. Hier spielt die Unterscheidung von negativer und positiver Koordination eine Rolle: negative Koordination
positive Koordination
Negative Koordination bezeichnet die normale Praxis: Die Initiative zur Problemverarbeitung geht von einer spezialisierten Einheit aus und ist dieser zugeordnet, und diese ist vorrangig auf das eigene Problem fixiert, ansonsten interessiert nur, inwieweit andere Bereiche negativ durch vorgesehene Lösungen und Maßnahmen betroffen sind. Um die eigene Problemlösungsfähigkeit nicht zu früh einzuschränken, werden andere Bereiche und Interessen daher so spät wie möglich einbezogen, damit sie die eigene Problemlösung nicht stören, typischerweise mit dem Instrument der Mitzeichnung. Es wird also abgeklärt, inwieweit andere Einheiten mit einer Lösung „nicht leben“ können, und nicht, inwieweit sie ggf. selbst etwas zur Lösung des Problems beitragen könnten. Positive Koordination will genau dies erreichen: Auf der Grundlage einer Analyse des gesamten interdependenten Problemzusammenhangs sollen Maßnahmen aus unterschiedlichen Bereichen ausgewählt werden, die einander unterstützen und gemeinsam zur Problemlösung beitragen. Dies bedeutet aber, dass in allen voneinander abhängigen Entscheidungsbereichen alle infrage kommenden Entscheidungsalternativen gemeinsam und gleichzeitig zur Disposition gestellt werden müssen. Dass reale Verwaltungen in aller Regel negative Koordination vorziehen ist allerdings nicht einfach auf deren Unfähigkeit, Bequemlichkeit oder das Vorherrschen von Fachidioten zurückzuführen, sondern kann mit den entstehenden „Koordinationskosten“ erklärt werden. Dazu benutzt Scharpf ein ganz einfaches Zahlenbeispiel: In Abbildung 36 haben wir es mit drei Entscheidungsbereichen (z.B. Referaten oder Ämtern, n=3) zu tun, bei der ein Amt zwei Handlungsalternativen mit den anderen beiden abklären muss (a=2). Hier sind also vier gegenseitige Abhängigkeiten oder Relationen zu prüfen. Wenn im gleichen Beispiel jede Einheit zwei Alternativen präsentiert hätte, deren gegenseitige Abhängigkeiten zu prüfen wären, wären dies schon 24 Relationen oder Koordinationsschritte (Abbildung 37).
144
Abbildung 36:
Negative Koordination
Negative
C
a
1
a
2
A
Rn = (n-l)a
Abbildung 37:
Positive
Positive Koordination
b2 b1 B
c1
c2
C
a1
B
a2
Rn = n * (n-1)a
Quelle: Scharpf 1973a
2
Die Zahl der jeweils notwendigen Prüfungen kann durch einfache Formeln ermittelt werden (auf den „Beweis“ dieser Formeln wird hier verzichtet). Dies bedeutet aber folgendes: Wenn wir es statt nur mit drei mit fünf Einheiten (n=5) zu tun hätten, die jeweils drei Alternativen ins Gespräch bringen (a=3), steigt der Koordinationsbedarf im Rahmen der negativen Koordination auf immerhin 12 zu prüfende Möglichkeiten, nämlich (5-1)*3 = 12. Bei positiver Koordination wären dies aber bereits 5*(5-1)*9 = 180 Alternativen. Schon diese rein schematische
145
Betrachtung verdeutlicht, warum Organisationseinheiten, wann immer es möglich ist, den Mechanismus der negativen Koordination wählen werden: der normativ vorzuziehende Weg der positiven Koordination führt sehr schnell zu einer Überlastung der Informations- und Konfliktverarbeitungskapazitäten von Organisationen. In den Worten von Scharpf:
„Selbst wenn es im Entscheidungsprozess keine verfestigten Interessen und auf Machtpotentiale gestützten Veränderungswiderstände gäbe, wenn also alle Beteiligten prinzipiell innovationsbereit und für rationale Argumentation offen wären, selbst dann müsste der Versuch der simultanen Problematisierung und positiv koordinierten Veränderung interdependenter Entscheidungsbereiche (...) notwendigerweise in der Frustration des totalen Immobilismus enden“ (Scharpf 1973a, S. 93). vertikale Fachbruderschaften und RessortKumpanei
Allerdings gibt es eine spezifische Form der inner-bürokratischen Koordination und Abstimmung, die verhältnismäßig gut funktioniert, die aber auch alles andere als unproblematisch ist, nämlich die von Frido Wagener zunächst als „vertikale Ressort-Kumpanei“ (1975, S. 134) oder, etwas freundlicher, als „Fachbruderschaften“ (1979, S. 238ff.) bezeichnete Koordinierungsbürokratie. Gemeint ist damit die vertikale, nicht nur organisations- sondern auch ebenenübergreifende, Zusammenarbeit bestimmter Fachverwaltungen. Im Kern geht es darum, dass sich z.B. zwischen den zuständigen Behörden etwa im Bereich Agrar-, Verkehrs- oder auch Umweltverwaltung notwendigerweise über die Jahre enge Kontakte entwickeln, die sowohl lokale (Kommunalverwaltung), regionale (Mittelinstanzen), landesweite (Landesministerien) und bundesweite Organisationen umfassen können und inzwischen bis auf die EU-Ebene ausgedehnt werden. Das, worauf sich diese „Fachbrüder und -schwestern“ aus ihrer sektoralen, „fachlichen“ Sicht geeinigt haben, kann oft nur sehr schwer auf der jeweils politisch zuständigen Ebene verändert werden. Etwas zugespitzt formuliert: Wenn sich die Verkehrsplaner im Bundesministerium mit ihren Kollegen auf Landesebene, und die wiederum mit den Kollegen im Regierungspräsidium und im Kreis auf den Ausbau einer bestimmten Strasse geeinigt haben, und sich zudem auch einig sind, dass dabei bestimmte Standards unbedingt einzuhalten sind (etwa Fahrbahnbreite, Kurvenradien), dann ist dies von den jeweils politisch verantwortlichen Gremien kaum noch zu verändern. Sobald der Kreistag (oder etwa eine andere Fachbehörde) versuchen wird, Einfluss auf diese Maßnahme zu nehmen, kann ihnen vorgehalten werden, dies sei bereits mit den anderen Ebenen abgestimmt, und der Versuch dieses Ergebnis infrage zu stellen würde ggfs. das gesamte Projekt torpedieren. Besonders problematisch wird diese vertikale Koordination, wenn sie mit finanziellen Anreizen verbunden ist. Die inhaltliche Politikverflechtung der Fachverwaltungen wird dann durch eine ebenenübergreifende Mischfinanzierung unterstützt, die dazu führt, politische Handlungsspielräume weiter einzuschränken, denn schließlich will man öffentliche Mittel ja möglichst „mitnehmen“ und „nicht verschenken“. Wagener weist darauf hin, dass es dabei subjektiv nicht bösartig zugeht, sondern durchaus löblich, denn es geht darum, die eigene fachliche Aufgabenwahrnehmung zu optimieren. Im Ergebnis führt dies allerdings zu einer politisch unkontrollierten Selbstbestimmung der Fachbürokraten. In den Worten von Frido Wagener:
„In den Ministerien von Bund und Ländern und in den Spitzenstellungen der Großstädte und Landkreise ist der öffentliche Dienst heute jedenfalls weidlich damit beschäftigt, den Standard der öffentlichen Aufgabenerfüllung und teilweise auch die Erfindung neuer öffentlicher Aufgaben mit Hilfe von Gesetzen, Erlassen und Programmen, insbesondere aber durch Geld, an dessen Annahme man Bedingungen knüpft, zu steuern. (...) der besonders
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gute Ministerialbeamte hat (...) die Formulierung schon im Vorfeld der Entscheidung soweit vorbesprochen, herunterkoordiniert, abgestimmt und mit ein klein wenig Änderungsstoff für die partout nicht zu überzeugenden Politiker angereichert, dass im Ergebnis genau das aus dem gesetzgeberischen Ratifizierungsprozess herauskommt, was die Ministerialbürokraten für angemessen und machbar halten. Dies ist gewöhnlich nicht wenig. Es ist genau geregelt und entspricht einem hohen Standard“ (Wagener 1979, S. 242).
Also gerade auch die zu perfekte vertikale Koordination fachlicher Standards und Interessen kann zu kontraproduktiven Ergebnissen führen. Die Schlussfolgerungen von Frido Wagener aus dem Jahre 1979 sind an Deutlichkeit kaum zu übertreffen:
„Es ist festzuhalten, dass die Leitungsebene des öffentlichen Dienstes im bundesdeutschen Staat der Gegenwart ganz im Gegensatz zum Verfassungsverständnis unserer Staatsrechtslehre Art und Umfang der öffentlichen Aufgabenerfüllung nicht etwa nur mitbestimmt, sondern in pragmatischer Illegalität weitgehend selbst bestimmt“ (ebda. S. 243).
4.1.3 Bürokratiekritik und Bürokratieabbau
Es wurde bereits erwähnt, dass Bürokratiekritik erheblich älter ist als die formale Definition bürokratischer Merkmale durch Max Weber. Bürokratiekritik zeichnet sich zunächst aus durch einen ungemein diffusen Charakter. Es gibt vermutlich in Deutschland, aber das gilt sicherlich auch für andere Länder, kaum eine einfachere und billigere Art und Weise sich öffentlichen Beifall zu sichern als „die Bürokratie“ anzuprangern. Ein kurzer Blick in die aktuelle Presse zeigt dies. Dabei werden sehr unterschiedliche Phänomene kritisiert, z.B. bürokratische Sprache: gestelzte, unverständliche bis absurde Vorschriften, Aspekte der Bürokratiekritik Formulare und Bescheide; bürokratisches Verhalten: Unpersönlichkeit, Unfreundlichkeit, langsame und schwerfällige Bearbeitung, Verantwortungsscheu, Kontrollfixierung; bürokratische Persönlichkeit: Rigidität, Dogmatismus, Risikovermeidung, Zielverschiebung (Mittel wird zum Zweck); bürokratische Vorschriften: Verrechtlichung und Überregelung, für die Betroffenen nicht einsehbare und nachvollziehbare Regelungen, die Eigeninitiative einengen, Kosten verursachen und Aktivitäten verzögern; bürokratische Geschäftsprozesse und Organisationsstrukturen: Zuständigkeitswirrwar, negative Auswirkungen der selektiven Problemwahrnehmung, Überbetonung formaler Richtigkeit gegenüber Effizienz und Effektivität; bürokratische Verselbstständigung: unkontrollierte Machtausübung, fehlende politische Loyalität, Klientelismus usw. Zum einen beinhalten alle diese Kritikpunkte viele Stereotypen. Sie sind in vielen Bereichen unberechtigt, weil sie die Wirklichkeit allenfalls grob karikieren. Aus Umfragen wissen wir, dass „der Bürokratie“ alle diese negativen Merkmale zugeschrieben werden, dass aber, je konkreter gefragt wird, die Befragten ihre praktischen Erfahrungen mit öffentlichen Bürokratien und Bürokraten viel positiver bewerten. Insgesamt sind die Einstellungen der Bevölkerung gegenüber der Bürokratie widersprüchlich, man könnte sogar sagen gelegentlich schizophren: Zwei Drittel der Bevölkerung sind im Allgemeinen mit der Verwaltung zufrieden, der Anteil, der über positive persönliche Erfahrungen berichtet, ist teilweise 147
noch höher. Zugleich werden bestimmte Behördenmerkmale und administrative Verfahren von 80% und mehr der Befragten kritisiert (Grunow/Strüngmann 2008 m.w.A.). Zum anderen liegen diese Kritikpunkte aber auch keinesfalls alle auf der gleichen Ebene und sind schon gar nicht alle auf eine einzige Ursache zurückzuführen. Es ist daher hilfreich und sogar unbedingt notwendig zu differenzieren: Dabei kann man mindestens vier Dimensionen der Bürokratiekritik unterscheiden (Mayntz 1980b; Jann 2005a):
Dimensionen der Bürokratiekritik
Aufgaben: zu viel Staat; Regulierung: zu viele Vorschriften; Verfahren: zu viele bürokratische Strukturen und Abläufe und Verselbständigung: Probleme der bürokratischen Kontrolle, Verhältnis Verwaltung und Politik (siehe hierzu gesondert unten 4.3).
eine alte, sich verstärkende Debatte
Die Debatte über Bürokratisierung und Bürokratieabbau ist alles andere als neu. Vielmehr gehören Klagen über bürokratische Hemmnisse und Überregelung seit Jahren, wenn nicht Jahrzehnten, zum guten Ton – und das nicht nur in Deutschland. Die aktuelle Debatte zeichnet sich aber durch ihre besondere Intensität aus, die Klagen werden lauter und heftiger. In keinem Leitartikel fehlen Forderungen nach „nachhaltigem“, „umfassendem“ oder „radikalem“ Bürokratieabbau, und kein Politiker und keine Partei kann es sich erlauben, nicht vehement für Bürokratieabbau einzutreten. Dabei korrespondiert diese ausufernde Debatte mit einem ähnlich expandierendem Aktivitätsniveau politischer Vorhaben und praktischer Versuche zum Bürokratieabbau. Auf allen staatlichen Ebenen gibt es seit Jahren eine beinahe unüberschaubare Anzahl von Initiativen zum „Bürokratieabbau“, zur „Entbürokratisierung“ und „Deregulierung“. Gleichzeitig ergab eine Unternehmensbefragung, dass im Jahr 1994 58% der Antwortenden die Belastung durch staatliche Bürokratie als hoch oder sehr hoch einschätzten, zehn Jahre später gaben dies 79% an (Kayser u.a. 2004). Ist die Belastung durch staatliche Bürokratie tatsächlich in zehn Jahren um mehr als ein Drittel gestiegen? gefühlte Bürokratie Tatsächlich ist die aktuelle Diskussion stark durch Befunde „gefühlter Büround internationale kratie“ bestimmt, die kaum mit objektiven Daten unterlegt werden (vgl. zum Rankings Folgenden ausführlich Jann/Wegrich/Tiessen 2007, Jann/Wegrich 2008). Diagnosen dieses gefühlten bürokratischen Wachstums werden durch scheinbar objektive international vergleichende Rankingstudien bestätigt, die allerdings sehr selektiv wahrgenommen werden. Ein Vergleich verschiedener Rankings zeigt, dass Deutschland durchaus sehr unterschiedlich abschneidet, durchschnittlichen und unterdurchschnittlichen Rangplätzen stehen Spitzenplätze in einzelnen Rankings gegenüber. Selbst Vorbilder der Entbürokratisierungspolitik, wie die Niederlande, schneiden gelegentlich schlechter ab als Deutschland (so in der „Doing Business“ Studie 2006 und 2007). Der jeweilige Rangplatz hängt dabei entscheidend von der inhaltlichen Schwerpunktsetzung der Indexstudien ab. Insbesondere wenn die Regulierung des Arbeitsmarktes im Vordergrund steht, rangiert Deutschland auf den hintersten Plätzen. Diese Studien sind zudem mit einer Reihe methodischer Unsicherheiten verbunden. Dazu gehört die „Komposition“ von Rankings aus ganz unterschiedlichen Teilbereichen (Indizes) zu einem Gesamtranking sowie die selektive und normative Definition in Bereichen, wo keine verlässlichen oder überhaupt keine quantitativen Daten vorliegen. Formale Einstufungen (etwa die Anzahl der für die Gründung einer GmbH notwendigen Behördenkontakte) haben manchmal wenig mit der Realität eines solchen Prozesses 148
zu tun (vgl. Financial Times Deutschland 2008). In jüngster Zeit finden sich daher zunehmend öffentliche Wortmeldungen, die mit Katastrophenszenarien des überbürokratisierten Staates deutlich kontrastieren. Es lohnt sich also, etwas genauer hinzuschauen (alle Daten aus Jann/Wegrich/Tiessen 2007, dort weitere Angaben).
4.1.3.1 Aufgaben: zu viel Staat
Ein erheblicher Teil der gängigen Bürokratiekritik ist eigentlich eine Kritik des Kritik am modernen Interventionsstaates. Diese Ebene der Bürokratiekritik kritisiert im Interventionsstaat Kern, dass es zu viele staatliche Aktivitäten und Interventionen in zu vielen Bereichen gibt. Dies ist offenkundig eine alte und kontroverse, aber vollkommen legitime und notwendige politische Diskussion. Dennoch wird hier oft der Sack „Bürokratie“ geschlagen, und eigentlich der Esel Sozialstaat, oder präziser sozialer Rechtsstaat gemeint. Hierunter fällt z.B. die Kritik am Wachstum und Umfang neuer staatlicher Aufgaben – also etwa Gleichstellungs-, Klima- oder Sozialpolitik – allerdings hat das vorrangig etwas mit politischen Schwerpunkten zu tun, und weniger mit Bürokratie; an der wachsenden Staatsquote, (Bürokratisierung als Finanzproblem); am Wachstum der öffentlichen Verwaltung (Bürokratisierung als Personalproblem). Bezüglich der „Bürokratisierung als Finanzproblem“ zeigt sich in Deutschland, dass staatliche Ausgaben und Einnahmen (Staats- und Abgabenquote) europaweit im durchschnittlichen bis unterdurchschnittlichen Bereich liegen und seit den 90er Jahren keinerlei Wachstum mehr zu beobachten ist. In Bezug auf die Ausgabenebene liegt die deutsche Staatsquote im Jahr 2007 mit 44,3 Prozent unter dem Gesamtniveau in der Europäischen Union (46,4%, vgl. Abbildung 8). Die Steuerquote liegt mit 21,9 Prozent deutlich unter dem Durchschnitt der EU15-Staaten. Auch mit Blick auf die Sozialabgaben, traditionell das Kernproblem der Abgabenlast in Deutschland, ist der Wachstumstrend seit 1995 gebrochen. Zugleich stellt sich die Frage, ob legitime Klagen über „zu viel staatliche Ausgaben“ überhaupt etwas mit Bürokratie zu tun haben und nicht vielmehr mit sozialstaatlicher Schwerpunktsetzung. Immerhin machen Sozialausgaben inzwischen beinahe 50 Prozent des Bundeshaushalts aus; wenn die Ausgaben für Zinsen und Verteidigung dazu kommen, bleiben für sämtliche übrigen staatlichen Ausgaben auf Bundesebene gerade noch gut 26 Prozent übrig. Politische Kontroversen über Umfang und Schwerpunkte staatlicher Aufgaben und Ausgaben sind notwendig und legitim, aber sie sind etwas anderes als Bürokratiekritik. Hinsichtlich des Personalumfangs des öffentlichen Dienstes (öffentlich Beschäftigte) gibt es keine Anzeichen dafür, dass es in Deutschland einen im internationalen Vergleich „aufgeblähten öffentlichen Dienst“ gibt, wie bereits in Kapitel 3.6.2 ausgeführt. Nach der Wachstumsphase ist vor allem seit den 1990er Jahren ein anhaltender Verschlankungsprozess zu beobachten, so dass der öffentliche Dienst in Deutschland im internationalen Vergleich eher unterdurchschnittlich groß ist. Die Anzahl der öffentlichen Beschäftigten im Verhältnis zur Bevölkerung liegt mit 57 Beschäftigten pro 1000 Einwohner auf einem Stand wie zu Beginn der 1960er-Jahre. Auch wenn durchaus zu vermuten ist, dass in einigen Bereichen weiteres Rationalisierungspotential besteht, und ein Teil der Per149
Bürokratisierung als Finanzproblem
Bürokratisierung als Personalproblem
sonalreduzierungen selbstverständlich auf die Privatisierungen vor allem auf der Bundesebene in den 1990er Jahren zurückzuführen sind, ist der „aufgeblähte öffentliche Dienst“ sicher nicht das zentrale Bürokratieproblem. Eher stellt sich die Frage, ob das Personal im öffentlichen Dienst zukunftsfähig ausgebildet ist und ob angesichts der Fokussierung auf Personalreduzierung und unter den Bedingungen des bestehenden Dienstrechts mit Humanressourcen intelligent umgegangen wird. ökonomische Theorie Im Gegensatz zu diesen empirischen Daten bezogen auf die jüngeren Entder Bürokratie wicklungen in der Deutschland behauptet die ökonomische Theorie der Bürokratie (grundlegend Downs 1966, Niskanen 1971), dass ein erheblicher Anteil des Wachstums öffentlicher Budgets, Regelungen und Personals „endogen“, also durch interne Merkmale bürokratischer Organisationen erklärt werden kann. Verwaltungsangehörige werden nicht als uneigennützige Diener des Allgemeinwohls aufgefasst, sondern als ganz normale opportunistische Nutzenmaximierer, die vor allem eigennützige Ziele wie Einkommen, Prestige, Sicherheit oder Macht verfolgen. Aufgrund der Merkmale bürokratischer Organisationen, insbesondere der asymmetrischen Informationsverteilung und der beschränkten Kontrollkapazität der Vorgesetzten und der Politik, nutzen die Mitglieder der Bürokratie ihre Handlungsspielräume für ihre eigenen Interessen. Dies führt u.a. zu einem Überangebot öffentlicher Güter und Dienstleistungen und zu überhöhten Kosten. Bürokraten agieren als „Budgetmaximierer“, indem sie aus eigennützigen Gründen versuchen, die Anzahl der ihnen unterstellten Mitarbeiter oder das von ihnen kontrollierte Budget zu maximieren. Wenn, wie es früher z.B. in der bürokratisierten Reichs- oder Bundesbahn üblich war, die Besoldung von Stationsvorstehern von der Anzahl ihrer Untergebenen abhängig ist, werden diese selbstverständlich versuchen, deren Anzahl zu erhöhen. Mit anderen Worten wachsen Bürokratien nach dieser Erklärung nicht vorrangig aufgrund externer Anforderungen, sondern aufgrund ihrer internen Strukturen. Die erste Formulierung dieses „Gesetzes vom Wachstum der Bürokratie“ stammt von dem englischen Wissenschaftler und Satiriker C. Northcote Parkinson und wurde als Parkinsons Gesetz bekannt (Parkinson 1957).
4.1.3.2 Regulierung: Normenflut, Verrechtlichung und Informationskosten
Ein weiterer Kernpunkt der modernen Bürokratiekritik ist die Kritik staatlicher Regulierung gegenüber Wirtschaft und Gesellschaft. Hier geht es zum einen um die Reduzierung von Regeln und Vorschriften, um De-Regulierung. Dies ist die Kritik an der Gesetzes- und Verordnungsflut, an den „überflüssigen“ oder „unnützen“ Gesetzen und Vorschriften. Diese Diskussion wird in Deutschland seit den siebziger Jahren unter den Stichworten der Überregelung, Normenflut oder Verrechtlichung geführt (Voigt 1993). quantitativer Umfang Im Kern geht es hier zum einen um den quantitativen Umfang der regulatiund materielle ven Aktivitäten des Staates, womit sämtliche rechtliche Regelungen aller mögliStandards chen staatlichen Steuerungsaktivitäten gemeint sind, unabhängig von den dabei zur Anwendung kommenden Instrumenten, also etwa Ge- und Verbote, aber auch finanzielle Anreizprogramme, Besteuerung oder Information. Davon zu unterscheiden, aber oft in einem Atemzug genannt, ist die materielle Regelungsebene. Gemeint sind damit die materiellen Standards etwa im Umwelt-, Arbeitsoder Verbraucherschutz. Hier geht es um den Umfang des Kündigungsschutzes,
Überregulierung
150
die inhaltlichen Kriterien im Immissionsschutz oder Qualitätskriterien für Nahrungsmittel. Alles dies sind politisch hoch kontroverse Fragen. Die Abschaffung „bürokratischer Hemmnisse“ im Arbeits- oder Umweltrecht hat vor allem etwas damit zu tun, welche Rechte wie geschützt werden sollen und für wie schützenswert man diese Rechte im Abwägungsprozess hält. Auch unser Steuerrecht ist ja nicht so überaus kompliziert, weil wildgewordene, hyperaktive Beamte im Finanzministerium außer Kontrolle geraten sind, sondern weil es sehr gut informierte und aktive Interessengruppen gibt, denen es gelungen ist, ihre (durchaus legitimen) Interessen in einzelnen Bereichen des Steuerrechts durchzusetzen. Und auch die Änderung der Handwerksordnung ist, wie gut zu beobachten war, ein politischer Kraftakt, kein bürokratischer, der letztendlich dann auch weitgehend gescheitert ist. Alle diese Interessen lassen sich nicht bürokratisch abweisen, sondern allein politisch. Davon zu unterscheiden ist schliesslich die Kritik der administrativen Ausgestaltung von Regulierungen, im Sinne von (ausführlich Mayntz 1980b) Umfang, Dichte, Genauigkeit, Kosten, Effektivität und Problemlösungsfähigkeit von staatlichen Regelungen. Hier wird im Kern angenommen, dass das gleiche Niveau der Zielerreichung staatlicher Vorschriften (z.B. Einhaltung bestimmter Sicherheitsstandards) mit geringeren administrativen Lasten, d.h. Kosten für die Betroffenen (und die Verwaltung), zu erreichen ist. Das aktuelle Schlagwort ist hier nicht DeRegulierung, sondern „better regulation“, und der zentrale Ansatzpunkt sind die Informationspflichten, die sich aus rechtlichen Regelungen ergeben, also etwa welche Daten gegenüber staatlichen Stellen wie oft in welchem Detaillierungsgrad nachgewiesen werden müssen. Ent-Bürokratisierung im Sinne von Vorschriftenreduzierung und Rechtsver- Enteinfachung hat in Deutschland eine lange Tradition. Zu erinnern ist an die große Bürokratisierungsbemühungen Entbürokratisierungswelle Ende der 1970er, Anfang der 1980er-Jahre sowohl in den Bundesländern als auch etwas später auf Bundesebene („WaffenschmidtKommission„), in denen es um Verwaltungsvereinfachung, Beschleunigung von Genehmigungsverfahren und Anfang der 1990er Jahre um Erleichterung von Gewerbeansiedlung in den neuen Bundesländern ging, an die Einsetzung des Sachverständigenrates „Schlanker Staat“, der einen „Deregulierungsbericht“ vorlegte oder auch den „Masterplan Bürokratieabbau“ der zweiten Regierung Schröder. Zuletzt hat nun die Große Koalition nach niederländischem Vorbild die Institutionalisierung eines unabhängigen Gremiums zur Bürokratiekostenmessung und -reduktion (Nationaler Normenkontrollrat) sowie die Übernahme des auch in den Niederlanden entwickelten Standardkosten-Modells (SKM) zur Messung der administrativen Belastungen durchgesetzt (als Überblick Jann/Jantz 2008a). Die Bundesregierung hat sich dabei verpflichtet, die mit bestehenden Informationspflichten verbundenen Belastungen messbar zu senken (bis 2011 um 25%) und neue Informationspflichten für Bürger, Unternehmen und Verwaltung zu vermeiden. Alle neuen Gesetzesvorhaben der Bundesregierung werden daher vom Normen151
kontrollrat vorab geprüft (siehe ausführlich Kapitel zu den Maßnahmen und ihren Ergebnissen Kapitel 5.2.2).
4.1.3.3 Verfahren: Vor- und Nachteile bürokratischer Organisation
Dysfunktionen bürokratischer Organisation
Schließlich geht es unter dem Stichwort der Bürokratiekritik um die bekannte Kritik an der internen Arbeitsweise von Behörden und öffentlichen Organisationen, also um übertriebene Formalisierung, Hierarchisierung, aber auch Arbeitsteilung und Professionalisierung, die amtsintern u.a. zu langsamer und schwerfälliger Bearbeitung, internen Koordinationsproblemen zwischen und in Behörden und mangelhaftem Kostenbewusstsein, und gegenüber Kunden und Klienten u.a. zu Bürgerferne, Unpersönlichkeit, mangelnder Dienstleistungs- und Kundenorientierung, der bekannt-berüchtigten Verwaltungssprache und generell zu einer unzureichenden Information und Transparenz der Verwaltung führen. Auf der Grundlage der Erfahrungen der Entbürokratisierungskommissionen der Länder der siebziger und achtziger Jahre hat Wolfgang Seibel (1986) darauf hingewiesen, dass diese Dysfunktionen bürokratischer Organisation nur die Kehrseite durchaus positiver und erwünschter Funktionen sind, sowohl für die Bürgerinnen und Bürger wie für den Staat oder die Politik: Die strikte bürokratische Arbeitsteilung hat für den Staat den Vorteil der dauerhaften spezialisierten und kompetenten Aufgabenwahrnehmung, für den Bürger wird so die verlässliche Zuständigkeit einer bestimmten Einheit garantiert. Allerdings ist diese Arbeitsteilung auch verantwortlich für die beschriebenen Phänomene der selektiven Problemperzeption und die damit verbundene vorherrschende negative Koordination, während sie sich für den Bürger oft als undurchschaubares Zuständigkeitslabyrinth darstellt. Die klassische Regelbindung ermöglicht auf der Seite des Staates erst die kontinuierliche und verlässliche Steuerung der Verwaltung, für den Bürger ist sie die Garantie der Berechenbarkeit und möglichen Kontrolle des Verwaltungshandelns. Umgekehrt führt sie auch intern zu Verrechtlichung und Überregelung bis hin zu einer „pragmatischen Vorschriftenreduktion im Vollzug“ (Frido Wagener), bei der sich die Verwaltung aus der Überfülle relevanter Vorschriften diejenigen heraussuchen kann, die gerade „passen“ (Wagener 1979). Für den Bürger ist die Regelbindung Ursprung bürokratischer Komplexität, Distanz und Abgehobenheit – bis hin zu den Verhaltensweisen der „bürokratischen Persönlichkeit„ (Rigidität, Zielverschiebung etc.), die letztendlich zu einer Verrechtlichung aller möglichen Lebensbereiche führt und die „Herrschaft der Bürokratie„ stabilisiert. Hierarchie ist für den Staat eine weitere notwendige Bedingung der Steuerung von Verwaltungseinheiten, und für den Bürger garantiert sie klare Verantwortlichkeitsketten und Einspruchsmöglichkeiten. Innerhalb der Bürokratie kann sie allerdings auf der einen Seite bei den Beschäftigten zu Motivationsverlusten, Verantwortungsscheu und Risikovermeidung führen, andererseits zu Informations- und Konfliktüberlastung bei den Vorgesetzten. Zusammen mit Regelbindung liegen hier einige der Ursachen für langsame, schleppende Bearbeitung und mangelhafte flexible Berücksichtigung spezifischer Bürgerinteressen („Bürgerferne„).
Positive und negative Wirkungen bürokratischer Verhaltensweisen
152
Professionalität des Personals garantiert für den Staat wie für die Bürger die notwendige Fachkompetenz bei der Erledigung öffentlicher Aufgaben, aber die Kehrseite ist hier auf der Seite des Staates die Überbetonung bis hin zur Verabsolutierung professioneller Interessen, für die Bürger Überheblichkeit und professionelle Besserwisserei (die Bürger wissen nicht, was gut für sie ist). Abbildung 38:
Organisationsmerkmale Arbeitsteilung
Funktion und Dysfunktion bürokratischer Organisation
Funktion Für den Staat Spezialisierung, Kompetenzgarantie Steuerungsentlastung Steuerung und Kontrolle Fachkompetenz Für den Bürger Zuständigkeitsgarantie Berechenbarkeit Dysfunktion Für den Staat Selektive Perzeption/Negativkoordination Kontrollüberlastung Motivationsverlust, Konfliktverdichtung Betriebsblindheit Für den Bürger Zuständigkeitslabyrinth Verrechtlichung der Lebenswelt, Verfahrenskomplexität Einschränkung dezentraler Flexibilität „Expertokratie“
Regelbindung
Hierarchie
Verantwortlichkeit Fachkompetenz
Professionalität
Quelle: Seibel 1986
Seibel kann so zeigen, dass Entbürokratisierung selbstverständlich nicht nur positive Effekte hat, sondern Risiken und Chancen, für den Staat oder präziser für die Politik, aber auch für Bürgerinnen und Bürger beinhaltet. Für die Entbürokratisierungskommissionen der siebziger und achtziger Jahre sieht er im Ergebnis Vorteile am ehesten beim „großen Publikum“, also bei organisierten Interessen und Unternehmen, und weniger beim „kleinen Publikum“ der einzelnen öffentlichen Klienten und Kunden. Offenbar ist dies auch die zentrale Stoßrichtung der aktuellen Kampagne des Bürokratieabbaus (s.o. SKM). Es ist ohnehin fraglich, inwieweit die „normalen“ Bürgerinnen und Bürger derzeit wirklich unter der klassischen Bürokratie leiden, jenseits aller Vorurteile und Stereotypen, insbesondere, wenn man davon ausgeht, dass diese „normalen Bürger“ durchschnittlich nur ca. zwei bis drei Behördenkontakte jährlich aufweisen. Außer in bestimmten „Lebenslagen“ (Umzug, Autokauf, Hausbau) ist die Bürokratie vor allem Ansprechpartner bestimmter ausgewählter Gruppen (vor allem der sozial Schwachen) und ansonsten vor allem des „großen Publikums“ der Unternehmen und Freiberufler. Aus diesem Grund richten sich aktuelle Bestrebungen, die administrativen Belastungen der Bürgerinnen und Bürger zu messen und zu reduzieren (SKM-Bürger), vor allem an bestimmte Lebenslagen und Betroffene (etwa die Eltern behinderter Kinder; vgl. Bertelsmann 2007). Hinsichtlich der Bürokratieproblematik im Sinne allgemeiner „bürokrati- bürokratische scher Organisation und Verfahren“ (also Kundenzufriedenheit, Schnelligkeit, Organisation und Verfahren Qualität etc.) zeigen vorliegende Untersuchungen, ungeachtet der problematischen Umsetzung der Reformen des Neuen Steuerungsmodells (siehe unten 5.2.3) eine Verbesserung der Kunden- und Bürgerorientierung auf der intraorganisatorischen Ebene, d.h. auf der Ebene der einzelnen Behörden und Ämter. Die Kritik der Bürgerinnen und Bürger ist hier, wie erwähnt, uneindeutig und widersprüchlich, sie richtet sich sowohl gegen Phänomeme der „Überbürokratisierung“ (Überregelung, Anonymität, Inflexibilität), wie auch der „Unterbüro153
kratisierung“ (Willkür, Korruption; vgl. Grunow/Strüngmann 2008). Dagegen stellt die inter-organisatorische Teildimension, bei der es um die Koordination und Zusammenarbeit zwischen unterschiedlichen Behörden, Verwaltungszweigen und -ebenen in Entscheidungsprozessen (insbesondere in Genehmigungsund Bewilligungsverfahren) geht, offensichtlich die „Problemzone“ der Bürokratieproblematik in Deutschland dar (ausführlich Jann/Wegrich/Tiessen 2007).
4.2 Bürokratie in Deutschland: Strukturen der Aufbauorganisation
Im Folgenden soll es darum gehen zu skizzieren, inwieweit öffentliche Organisationen in Deutschland tatsächlich dem Idealtypus einer bürokratischen Organisation entsprechen und wo sie ggf. warum von diesem abweichen. Dazu werden die beiden klassischen Bereiche Ministerien und Kommunalverwaltung betrachtet.
4.2.1 Organisation der Ministerien 4.2.1.1 Aufbau- und Ablauforganisation
Aufgaben der Ministerien
Ministerien unterstützen einerseits die Regierungstätigkeit, indem sie politische Entscheidungen des Ministers oder der Ministerin und insbesondere die Gesetzgebung vorbereiten, andererseits sind sie als oberste Bundes- oder Landesbehörden auch an der Durchführung der Gesetze, der Implementation von Politik beteiligt, in ihnen wird also regiert und verwaltet. Während Landesministerien vor allem in Ländern ohne Mittelinstanz auch vielfältige Vollzugsaufgaben wahrnehmen, bedienen sich die Bundesministerien im Wesentlichen der nachgeordneten Bundesbehörden – wenn der Bund überhaupt in die Implementation seiner Gesetze eingebunden ist (siehe 3.2). Zu den Aufgaben der Ministerien gehören neben diesen Vollzugsaufgaben, also der Steuerung und Überwachung nachgeordneter Behörden und des Gesetzes- und Haushaltsvollzugs, auch eine Reihe für die Politik wichtiger Hilfsaufgaben wie die Beantwortung parlamentarischer Anfragen, die Vorbereitung von Reden und generell die Aufbereitung und Zusammenstellung relevanter Informationen. Zentrale Aufgabe der Ministerien ist aber die Programmentwicklung, also der Entwurf und, vor allem, die Novellierung von Gesetzen, die Entwicklung von Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften, die Aufstellung des jeweiligen Haushalts und generell die Entwicklung und Planung neuer Policies.4 Aufbau der Im Prinzip sind Ministerien im Wesentlichen einheitlich und nach bürokratiMinisterien schen Merkmalen aufgebaut. Im Folgenden wird dies anhand der Bundesministerien erläutert; Landesministerien weisen die gleichen Merkmale auf, sind allerdings kleiner und verfügen i.d.R. z.B. nicht über parlamentarische Staatssekretäre:
4
Die umfassendste Studie über die deutsche Ministerialverwaltung, die im Gefolge der Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform entstand, liegt leider nur auf English vor, Mayntz/Scharpf 1975, siehe auch dies. (Hrsg.) 1973.
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An der Spitze des Ministeriums steht der politisch ernannte Minister oder die Ministerin. Diese sind keine Beamte, nach dem Grundgesetz dürfen sie auch keine weitere berufliche Tätigkeit ausüben. Jedem Minister sind (auf Bundesebene) ein oder zwei parlamentarische Staatssekretäre zugeordnet, die den Minister bei der Erfüllung der Regierungsaufgaben insbesondere hinsichtlich der Verbindung zum Bundestag und Bundesrat unterstützen und hier auch vertreten. Auch die parlamentarischen Staatssekretäre sind keine Beamten, sondern es handelt sich, wie der Name schon sagt, um Mitglieder des Parlaments. Mit dem Rücktritt des Ministers scheiden auch sie aus. An der Spitze jedes Ministeriums stehen ein oder mehrere beamtete Staatssekretäre, die den Minister nach innen in der Leitung der Ressorts unterstützen und als Behördenchefs die Dienstvorgesetzten der Mitarbeiter sind. Als Stabseinrichtungen für die Leitung gibt es Ministerbüros mit persönlichen Referenten und Pressestellen, gelegentlich auch Stäbe für besondere Aufgaben (etwa in der 13. Legislaturperiode im BMI die „Stabstelle Moderner Staat – Moderne Verwaltung“). Die Ministerien gliedern sich in Abteilungen, Unterabteilungen und Referate. Diese werden von Ministerialdirektoren, Ministerialdirigenten sowie in den Referaten von Minsterialräten geleitet. Auf den ersten Blick weisen Ministerien damit alle Merkmale einer klassischen Im Kern sind bürokratischen Organisation auf, insbesondere starke Arbeitsteilung, hierarchi- Ministerien bürokratisch organisiert sche Kommunikation in einem Einliniensystem und Professionalisierung. Die Basiseinheit der Ministerien, in denen die vielfältigen Aufgaben wahrgenommen werden, sind die Referate. Die Vielzahl von Referaten, insbesondere von sogenannten „Kleinstreferaten“ mit nur wenigen Mitarbeitern, wird seit vielen Jahren kritisiert, weil die übergroße Spezialisierung übergreifende Problemsichten eher erschwert und dem Mechanismus der negativen Koordination Vorschub leistet. Insgesamt verfügen die Bundesministerien derzeit über ca. 1000 Referate, ca. 210 Unterabteilungen und 110 Abteilungen. Die vorherrschende Programmformulierung in den Ministerien ist bereits in den siebziger Jahren von Mayntz/Scharpf (1973) als „reaktive Politik“ kritisiert worden, die vor allem heteronom, d.h. von äußeren Einflüssen und durch bürokratische Strukturen beeinflusst und daher in ihrer Reichweite und Zielsetzung als begrenzt, kurzfristig und umweltanpassend zu charakterisieren sei. Demgegenüber formulierten sie den Anspruch einer „aktiven Politik“, d.h. einer politikund leitungsbestimmten Programmformulierung, die eine umfassende, längerfristige und umweltverändernde Politik unterstützen sollte. Von den in diesem Zusammenhang von der Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform vorgeschlagenen Veränderungen der klassisch-bürokratischen Strukturen wurden nur wenige umgesetzt (vgl. Müller 1977), immerhin weisen unsere Ministerien aber gelegentlich auch andere als typisch-bürokratische Strukturen auf.
155
Abbildung 39:
Aufbau eines Ministeriums
Minister/in
Parlamentar. Staatssekretär/in
Staatssekretär/in
Abteilung 1
Abteilung 2
Abteilung 3
Abteilung4
Unterabteilung 11
Unterabteilung 12
Referat 111 Referat 112 Referat 113 Referat 114
Referat 121
Quelle: Eigene Darstellung andere Organisationsformen
Auf die Bedeutung von Stäben, also Organisationseinheiten, die nicht in der hierarchischen Linie stehen und der Leitungsebene direkt zugeordnet sind, wurde bereits hingewiesen. Allerdings haben sich die von der Projektgruppe vorgeschlagenen umfassenden Planungsstäbe nicht durchgesetzt; heute findet man Stäbe in aller Regel nur zur direkten Unterstützung des Ministers oder für begrenzte besondere Aufgaben (s.o.). Dies hat sicherlich auch etwas mit den durch Stäbe hervorgerufenen Konflikten in Organisationen zu tun. Überspitzt gesagt werfen Stäbe Linienorganisationen vor, sie seien „Fachidioten“ und nicht in der Lage, ihre Aufgaben in einen größeren Zusammenhang einzuordnen, während wiederum die Fachleute in der Linie den Stäben vorwerfen, sie würden sich kontinuierlich besserwisserisch in Angelegenheiten einmischen, in denen sie über keinerlei Kompetenz verfügten. Aus diesen Gründen sind auch andere Organisationsformen, etwa eine professionell-teamartige Organisation mit einer weniger starren Festlegung des Aufgaben- und Verantwortungsbereichs einzelner Mitarbeiter und einer eher netzwerkartigen Kommunikations- und Kontrollstruktur, z.B. in Projektgruppen, in der Ministerialbürokratie äußerst selten. Das gleiche gilt für Formen der Matrix- oder Mehrlinienorganisation, in denen Einheiten gleichzeitig zweien oder sogar mehreren Einheiten untergeordnet werden. Solche Organisationsformen sind nicht ausgeschlossen, aber sie sind der klassischen bürokratischen Einlinienorganisation mit eindeutigen Kommunikations- und Kontrollstrukturen fremd. Aus den gleichen Gründen, d.h. klare Zurechenbarkeit und Verantwortlichkeit, dominiert auch in der Ministerialbürokatie Aktenmäßigkeit und Schriftlichkeit. Die Art und Weise der Aufgabenerledigung, insbesondere auch die Formen der Koordination und der Kontakte nach außen, ist in einer Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) schriftlich fixiert, die zwar in den letzten Jahren vereinfacht und abgespeckt wurde, aber die klassische bürokratische Ablauforganisation nicht infrage stellt. 156
4.2.1.2 Bonn-Berlin
Eine Besonderheit der Ministerialverwaltung des Bundes ist schließlich der doppelte Regierungssitz in Berlin und Bonn (vgl. Jann/Wewer 1998). Dieser ist eine Folge des Beschlusses des deutschen Bundestages vom Juni 1991 für Berlin als Bundeshauptstadt5 und für Bonn als Bundesstadt. Die wichtigsten Entscheidungen in diesem Zusammenhang, nämlich die Festlegung des sog. Kombinationsmodells mit Bundesministerien zukünftig sowohl in Berlin wie in Bonn und der Beschluss, welche Bundesministerien mittelfristig nach Berlin gehen und welche in Bonn verbleiben sollten, wurden bereits im gleichen Jahr im Bundeskabinett gefasst und war durch politische Kompromisse mit der beteiligten Region (Bonn, NRW) und den Beschäftigten des Bundes geprägt. Allerdings dauerte es bis zum April 1994, bis diese Eckpunkte im sog. Berlin/Bonn-Gesetz festgeschrieben wurden. Dazu gehören die Sicherstellung einer „dauerhaften und fairen Arbeitsteilung zwischen der Bundeshauptstadt Berlin und der Bundesstadt Bonn“, die Ansiedlung des „Kernbereichs der Regierungsfunktionen“ in Berlin, „Erhalt und Förderung politischer Funktionen“ in Bonn in den Politikbereichen Bildung und Wissenschaft, Forschung und Technologie, Telekommunikation, Umwelt und Gesundheit, Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Entwicklungspolitik, Verteidigung, Kompensation für Bonn und für die Mitarbeiter in Bonn, Bundesministerien in beiden Städten; Dienstsitze aller Ministerien in beiden Städten, Bewahrung des „größten Teils der Arbeitsplätze der Bundesministerien in der Bundesstadt Bonn“. Bereits 1992 hatte das Bundeskabinett beschlossen und dem Bundestag mitgeteilt, dass etwa zwei Drittel der Arbeitsplätze der Ministerien in Bonn verbleiben sollten. Gleichzeitig sollten alle Ministerien Dienstsitze in beiden Städten unterhalten, wobei die Berliner Dienstsitze der Bonn-Ministerien etwa 10% des Personalbestandes der Ministerien umfassen sollten. Diese Festschreibungen des Regierungsumzuges, insbesondere das sog. „Kombinationsmodell“, wurden von Beginn an kritisiert, weil es u.a. zu einer erschwerten Koordination und Kommunikation zwischen und sogar innerhalb der Ministerien, zu sub-optimaler Kommunikation zwischen Parlament und Regierung, zu einer Duplikation von Funktionen in Berlin und Bonn, zu umfangreicher, unnotwendiger Reisetätigkeit, zu größerer Distanz zwischen politischer Führung und Mitarbeitern, zu einer ZweiKlassengesellschaft wichtigerer (Berlin-) und unwichtigerer (Bonn-)Ministerien und schließlich auf längere Sicht zur „Rutschbahn“ sämtlicher Ministerien von Bonn nach Berlin führen werde (vgl. Jann 1997). Nachdem der Regierungsumzug im Sommer 1999 durchgeführt wurde ist es tatsächlich zu einer schnellen Verlagerung aller wichtigen Regierungsfunktionen nach Berlin gekommen. Von Beginn an haben Ressortchefs der sog. BonnMinisterien erklärt, dass die vorgesehenen 10% Beschäftigte in Berlin nicht ausreichen und haben begonnen, wichtige Teile der Ministerien nach Berlin zu verlagern. Derzeit haben noch sechs Ministerien ihren Dienstsitz in Bonn (Bundesministerium der Verteidigung (BMVg), Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (BMGS), Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU), Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und
5 Seit dem 1.9.2006 ist die Hauptstadt Berlin im GG in Art. 22 erwähnt, woraus einen finanzielle Mitverantwortung des Bundes für alles, was mit der Hauptstadtfunktion verbunden ist, erwächst.
Doppelter Regierungssitz
Eckpunkte des Berlin-BonnGesetzes
Verlagerung nach Berlin
157
Landwirtschaft (BMVEL), Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) und Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), dabei befinden sich jeweils noch etwa 80% der Planstellen dieser Ministerien in Bonn (Verteidigung 90%). Insgesamt waren 2004, für das die letzten offiziellen Zahlen veröffentlicht worden, noch rund 10 000 Planstellen in Bonn und rund 8.000 in Berlin (vgl. BTDrs. 16/158). Insgesamt gibt es regelmäßig Forderungen, diese Doppelstrukturen aufzulösen und sämtliche Ministerien nach Berlin zu verlagern, die aber bisher aus regionaler Rücksicht von der Regierung nicht aufgegriffen wurden.
4.2.2 Organisation der Kommunalverwaltung
Kreise und Gemeinden verfügen im Rahmen der landesrechtlichen Bestimmungen über die Organisationshoheit in ihrem Gebiet, d.h. sie verfügen über das Recht auf eigenverantwortliche Gestaltung ihrer internen Organisation. Dies umfasst sowohl die Wahl der Organe, die Organisation der gemeindlichen eigenen Verwaltung und die Regelung der „inneren Verfassung“ der Gemeinde durch Erlass der Hauptsatzung und der Geschäftsordnung. Die Organisationsgewalt über die gemeindliche Verwaltung gilt sowohl für Selbstverwaltungsaufgaben als auch für Auftragsangelegenheiten. Dabei ist der Bürgermeister als Verwaltungschef verantwortlich für die Leitung und Verteilung des Geschäftsgangs der gesamten Verwaltung (z.B. § 53, 1 GO NW)6. Er ist Dienstvorgesetzter der Wahlbeamten, Beamten, Angestellten und Arbeiter. Disziplinarvorgesetzter ist allerdings die Aufsichtsbehörde. Der Bürgermeister verfügt damit über das Organisationsrecht, in das die Gemeindevertretung nur in gesetzlich geregelten Ausnahmefällen eingreifen darf, wie bei der Regelung der Geschäftsbereiche der Beigeordneten. Der Bürgermeister kann selbständig einen Geschäfts- und Organisationsverteilungsplan erlassen und durch Einzelanweisungen die Geschäfte auf die Verwaltungsmitarbeiter verteilen. Hauptamtlicher Der hauptamtliche Bürgermeister ist kommunaler Wahlbeamter.7 Er ist verBürgermeister als antwortlich für die Leitung und die Beaufsichtigung des Geschäftsganges der geVerwaltungschef samten Verwaltung, die Leitung und Verteilung der Geschäfte und bereitet die Beschlüsse der Gemeindevertretung, der Bezirksvertretungen und der Ausschüsse vor. Zudem verfügt er über eine Beanstandungspflicht, wenn er der Meinung ist, dass gegen geltendes Recht verstoßen wird. Hier gibt es eine aufschiebende Wirkung und die Aufsichtsbehörde entscheidet. Der hauptamtliche Bürgermeister hat weiterhin ein Widerspruchsrecht mit aufschiebender Wirkung gegenüber Ratsbeschlüssen, die seiner Meinung nach das Wohl der Gemeinde gefährden. Dieser Beschluss muss dann noch einmal im Rat behandelt werden. Ein weiterer Widerspruch ist unzulässig.
6 7
Zur Illustration wird im Folgenden i.d.R. auf NRW verwiesen, die Entwicklungen in den anderen Bundesländern sind aber weitgehend vergleichbar (vgl. insgesamt Bogumil/Holtkamp 2006). Gegenüber dem früheren ehrenamtlichen Bürgermeister, der (in NRW) in Großstädten eine Aufwandsentschädigung von ca. 30.000 Euro erhielt, verfügt der hauptamtliche Bürgermeister nun über ein jährliches Einkommen von ca. 110.000 Euro. Allerdings liegt zum Vergleich dazu das Einkommen des Vorstandssprechers von städtischen Versorgungsunternehmen mitunter bei fast 260.000 Euro.
158
Abbildung 40:
Verwaltungsgliederungsplan der KGST8
8
In kleineren Kommunen gibt es nicht so starke Ausdifferenziereungen.
159
Aufbauorganisation
Gliederungsplan
Dezernatsverteilungsplan
Veränderungen durch das NSM
Bei der Darstellung der inneren Organisation der Gemeinden kann ebenfalls zwischen der Aufbauorganisation und dem Ablauf des Verwaltungshandelns unterschieden werden. Die Aufbauorganisation in Kommunalverwaltungen orientiert sich in etwas mehr als der Hälfte der Kommunen immer noch weitgehend an dem schon in den 50er Jahren entwickelten, aber mehrfach neueren Entwicklungen angepassten Verwaltungsgliederungsplan der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt). Wie unschwer zu erkennen ist, ist auch die Kommunalverwaltung hochgradig arbeitsteilig organisiert und stark hierarchisiert. Die zentrale organisatorische Gliederungsgröße ist das Amt. Die Ämter sind die den Vollzug der kommunalen Aufgaben tragenden Organisationseinheiten, die nach außen hin selbständig in Erscheinung treten. Die Amtsleiter haben die Fach- und Dienstaufsicht gegenüber ihren Mitarbeitern und verfügen damit über erhebliche Machtpotenziale. Der Gliederungsplan ordnet die Ämter acht Aufgabenhauptgruppen zu. Diese unter fachlichen Gesichtspunkten gebildete Systematik ist die Basis für den organisatorischen Aufbau der Verwaltung. Unter diesen Hauptaufgabengruppen werden die Ämter der Verwaltung nach der Zuständigkeit aufgeteilt und zwar mit Hilfe zweistelliger arabischer Zahlen. Die Ämter sind dann noch weiter aufgegliedert in Abteilungen (dreistellig) und Sachgebiete (vierstellig). Insgesamt sind folgende Arbeitseinheiten von unten nach oben zu unterscheiden: Stelle, Sacharbeitsgruppe, Sachgebiet, Abteilung, Amt, Dezernat. Eine Ausnahme von der fachlichen Gliederung bilden die Querschnittsämter, deren Aufgaben darin bestehen, das Funktionieren der Verwaltung sicherzustellen. Die wichtigsten Querschnittsämter sind das Hauptamt, das Personalamt und die Kämmerei. Einzelne Abweichungen von diesem Gliederungsplan sind in der Regel ortsbedingten Umständen geschuldet, insbesondere in den kreisfreien Städten sind die Abweichungen jedoch marginal. Die Zahl der Ämter hängt vor allem von der Größe der Stadtverwaltung ab. Der Gliederungsplan sagt aber noch nichts über die politischen und administrativen Zuständigkeiten innerhalb der Verwaltung aus. Hier ist in der Regel der Dezernatsverteilungsplan aufschlussreicher. Er ordnet einzelne Verwaltungsbereiche den jeweils zuständigen Beigeordneten zu. Dezernate sind also Geschäftsbereiche der Beigeordneten, die von der Gemeindevertretung für eine bestimmte Zeit (z.B. acht Jahre) gewählt sind. Über die Zahl der Beigeordneten und den Dezernatsverteilungsplan entscheidet ebenfalls die Gemeindevertretung innerhalb des von der Gemeindeordnung vorgegebenen Rahmens. Der Zuschnitt und die Anzahl der Dezernate sind deshalb oft politisch motiviert oder an Kenntnissen der Dezernenten orientiert. In den kreisfreien Städten in NRW gibt es minimal vier, maximal 11 Beigeordnete (Schulenburg 1999, S. 47). Die Dezernenten sind die direkten Vorgesetzten der Amtsleiter (Pfeifer 1995, S. 50). Im letzten Jahrzehnt hat sich nun einiges im Organisationsaufbau der Kommunalverwaltungen geändert, so dass man nicht mehr flächendeckend von der Gültigkeit des KGSt-Organisationsmodells und der eben dargestellten Hierarchieebenen ausgehen kann. Vor allem in vielen Mittel- und Großstädten sind im Zuge des Neuen Steuerungsmodells (NSM) neue Organisationsformen geschaffen worden, ohne dass bisher ein neues einheitliches Organisationsmodell zu erkennen wäre. So wird in einer repräsentativen Umfrage unter den deutschen Kommunen über 10.000 Einwohner aus dem Jahr 2005 (vgl. Bogumil u.a. 2007 sowie Kapitel 5.2.3) im Bereich der Umgestaltung von Organisationsstrukturen 160
die Einführung von Fachbereichsstrukturen mit einem Anteil von fast 44% als der Modernisierungsschritt genannt, der bereits voll umgesetzt wurde. Abbildung 41: Umbau der Organisationsstruktur
0% Fachbereichsstrukturen Zentrale Steuerungsunterstützung Ausbau der Querschnittsbereiche zu Servicestellen Dezentrale Controllingstellen 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Abbau von Hierarchieebenen
Teamstrukturen Umsetzung in der ganzen Verwaltung Quelle: Umfrage HBS - Projekt "10 Jahre NSM"; n = 870 In Teilbereichen
Beispielhaft kann dieses neue Vorgehen an der Stadt Arnsberg dargestellt werden. Hier wurden aus 4 Dezernaten, 22 Ämtern und 64 Abteilungen im neuen Organisationsplan 7 Fachbereiche mit 32 Untereinheiten, also aus 90 Einheiten wurden somit knapp 40 (vgl. ausführlich Bogumil/Holtkamp 2006, S. 72ff.). Dadurch sollen die enormen Abstimmungsnotwendigkeiten in einer extrem spezialisierten Verwaltung vermieden werden. Zusammenfassend ist trotz aller Reformen der letzten Jahre davon auszugehen, dass sowohl im Bereich der Ministerial- wie der Kommunalverwaltung noch immer die klassischen bürokratischen Merkmale der strikten Arbeitsteilung, der hierarchischen Kommunikation und Kontrolle sowie der Aktenmäßigkeit und Professionalität gelten und dass dies auch für den weitaus größten Teil der diesen Behörden nachgeordneten Organisationen gilt.
4.2.3 Begriffe der Aufbauorganisation
Abschließend soll kurz noch einmal die Begrifflichkeit der unterschiedlichen Unterschiedliche Aufbauorganisationen zusammengefasst werden, denn entgegen der Vorstellung, Begrifflichkeit in der juristisch geprägten Verwaltung seien Begriffe eindeutig besetzt, herrscht einige Verwirrung in der deutschen Verwaltungssprache. „Abteilung“ ist die oberste Organisationsebene in Ministerien, aber eine eher untergeordnete Ebene in der Kommunalverwaltung. „Dezernate“ in Bezirksregierungen entsprechen Referaten auf Ministerialebene. Vor allem aber die Bezeichnung „Amt„ verfügt in der Verwaltung über noch viel mehr sehr unterschiedliche Bedeutungen (das Verwaltungslexikon Eichhorn u.a. 2003 enthält auf über sechs Seiten beinahe 50 Stichworte zu diesem Thema). Z.B. ist ein Amt
161
nach dem Dezernat die oberste Organisationsebene in der Kommunalverwaltung (z.B. Einwohnermeldeamt, Rechtsamt), eine Verwaltungsgemeinschaft von Gemeinden (z.B. in Schleswig-Holstein und Brandenburg), im Dienstrecht die Bezeichnung der Übertragung einer funktionsgebundenen Aufgabe an eine Person, die dann ein Amt innehat und eine Amtsbezeichnung führen darf (z.B. Präsident des Umweltbundesamtes, Staatssekretär, Abteilungsleiter, Professor), und schließlich die Bezeichnung bestimmter staatlicher Behörden (sowohl auf der oberen Ebene, etwa Umweltbundesamt, Bundeskriminalamt, wie auf der unteren Ebene, Amt für Agrarordnung, Gesundheitsamt, siehe auch Arbeitsamt oder Finanzamt). Wie diese verschiedenen Bezeichnungen systematisch vergleichbar sind, verdeutlicht die folgende Abbildung: Abbildung 42: Aufbauorganisation in Ministerien und Kommunen
Ministerium (Bund und Land) Regierungschef (Bundeskanzler, Ministerpräsident) Minister (kein Beamter) (beamteter) Staatssekretär Ressort – Abteilung – Unterabteilung – Referat Kommune (Gemeinde und Kreis) Verwaltungschef (Bürgermeister, Landrat) Beigeordneter, Dezernent (Wahlbeamte) dito. Dezernat – Amt – Abteilung – Sachgebiet
oberste politische Leitung politische Leitung des einzelnen Ressorts administrative Leitung horizontale Differenzierung nach vertikale Differenzierung nach
Quelle: eigene Darstellung
4.3
Ausgangspunkt Policy-Prozess
Entscheidungen in der Verwaltung
Wenn man die Bedeutung interner Strukturen und Prozesse der Verwaltung analysieren und verstehen will, ist es hilfreich, mit Entscheidungsprozessen zu beginnen. Hier bietet sich wiederum eine Orientierung an dem einfachen Phasenoder Zyklenmodell (Policy Cycle) der Politikfeld- oder Policy-Forschung an, das die Phasen der Politikformulierung (policy formation), Politikumsetzung oder durchführung (policy implementation) sowie Bewertung (evaluation) und ggf. Beendigung (termination) unterscheidet (vgl. Kapitel 2.1; Jann/Wegrich 2003). Ein zentrales Ergebnis der empirischen Verwaltungsforschung besteht darin, gezeigt zu haben, dass öffentliche Verwaltungen oder allgemeiner öffentliche Organisationen, in allen diesen Phasen eine entscheidende Rolle spielen: im Bereich der Politikformulierung z.B. bei der Vorbereitung von Gesetzen, Regierungsprogrammen, Plänen und im Budgetprozess, aber auch schon in der Phase des Agenda Setting und der Problemdefinition, 162
während der Implementationsphase, da öffentliche Organisationen nur sehr unvollständig durch Gesetze gesteuert werden können (Grenzen der legislativen Programmsteuerung) und daher bei der Umsetzung über erhebliche Handlungsspielräume verfügen, und schließlich auch bei der Evaluation politischer Programme, weil es in erster Linie der Verwaltungsapparat ist, der in der Lage ist, entsprechende Informationen zu generieren und zu analysieren. Politikformulierung und -durchführung können so als kontinuierlicher Entschei- Policy-Making als dungs- und Auswahlprozess verstanden werden, d.h. in und mit Verwaltungen kontinuierlicher Prozess wird entschieden über die Definition sozialer Wirklichkeit (was ist ein/das Problem?), über politische Ziele und Prioritäten, über Sinn und Zweck, Nutzen und Kosten alternativer Maßnahmen und Programme, über die Rechtsform politischer Programme, ihre Finanzierung, über Zweck- oder Zielprogramme, über jeden einzelnen Schritt der Implementation und schließlich auch über den Erfolg oder Misserfolg politischer Programme oder administrativer Maßnahmen. In jeder Phase des Policy-Cycle wird entschieden, dabei sind nicht einzelne Entscheidungen, der einzelne Auswahlakt des essenzielle Element, sondern der gesamte Entscheidungsprozess determiniert das Ergebnis, den Output. Im Folgenden soll es darum gehen, einige empirische und theoretische Erkenntnisse der Verwaltungs- und Organisationswissenschaft über diese Prozesse kurz zusammenzufassen. Es soll gefragt werden, wie tatsächlich entschieden wird und welche Bedeutung verwaltungsinterne Strukturen und Prozesse für den Policy-Output des politisch-administrativen Systems haben, also für Politikinhalte und deren Umsetzung.
4.3.1 Politikformulierung und Planung
In der Phase des Agenda Setting, der Problemdefinition und der Politikformulierung geht es im Prinzip um Entscheidungen über zukünftige Aktivitäten: Welche Probleme sollen durch welche Maßnahmen, Instrumente und Programme zukünftig wie bearbeitet werden? Dies ist das klassische Problem der Planung.9 Planung hat umgangssprachlich und auch wissenschaftlich verschiedene Bedeutungen, aber im Kern geht es jeweils um einen Entwurf, der den Weg zu einem Ziel ebnet (nach lateinisch planum = eben). Kern ist also die Sicherung vor ungewissen Zukünften durch eine rationale, d.h. Zweck-Mittel-orientierte Zukunftsorientierung. Es geht um „vorausschauendes Setzen von Zielen und gedankliches Vorwegnehmen der ihrer Verwirklichung erforderlichen Verhaltensweisen“, oder in der Diktion von Luhmann um „Entscheidungen über künftige Entscheidungen“. Nach einer anderen klassischen Definition von Frido Wagener ist Planung der Übergang vom Zufall zum Irrtum. Tatsächlich gehört Planung zum Standardrepertoire der öffentlichen Verwaltung in Deutschland.
9
In der Frühphase der westdeutschen Verwaltungsforschung wurden daher Probleme der Politikformulierung und -umsetzung fast ausschließlich unter der Überschrift „Politische Planung“ behandelt, siehe etwa Ronge/Schmieg 1973 oder Naschold/Väth 1973.
163
4.3.1.1 Planung in der Bundesrepublik Deutschland
In einer ganz groben Systematisierung kann man drei verbreitete öffentliche Planungsarten unterscheiden:
Planungsarten
In der Raumplanung geht es um Festlegungen der zukünftigen Nutzung des knappen Gutes „Raum“, also von Flächen oder Grundstücken, z.B. durch kommunale Bauleitplanung und Flächennutzungsplanung, aber auch durch regionale Raumordnungspläne oder etwa durch die Festlegung von Naturschutzgebieten. Bei der Finanzplanung geht es um Festlegungen, für welche öffentlichen Aktivitäten wann wieviel Geld bereitgestellt werden soll und kann. Das zentrale Instrument ist hier das jährliche Budget (auf allen Ebenen der Verwaltung und nicht zuletzt für jede einzelne öffentliche Organisation), aber es gibt zumindest auch Versuche längerfristiger Finanzplanungen, etwa „mifrifi“ (mittelfristige Finanzplanung). Daneben gibt es in zahlreichen Sektoren und Ressorts der Verwaltung Fachplanungen, also etwa Hochschulentwicklungspläne, Krankenhausbedarfspläne, Seniorenpläne, Frauenförderpläne. Offensichtlich wäre es sinnvoll und hilfreich, wenn alle diese Pläne – im Sinne positiver Koordination – kontinuierlich aufeinander abgestimmt und miteinander koordiniert wären. Dies ist insbesondere in den sechziger und siebziger Jahren unter der Überschrift integrierte Entwicklungsplanung diskutiert und versucht worden. Die Erfahrungen mit diesem Instrument sind allerdings eher ernüchternd. Eine wirkliche integrierte Entwicklungsplanung, in der alle relevanten Raum-, Finanz- und Fachplanungen für einen längeren Zeitraum aufeinander abgestimmt werden, gibt es allenfalls für kleinere Entwicklungsgebiete. Ansonsten überfordert eine solche Planung sowohl die Informations- wie die Konfliktlösungskapazitäten unseres politisch-administrativen Systems (siehe oben unter 4.1.2 Koordination). Eine zweite Systematisierung unterscheidet Planungsarten nach dem Grad ihrer Verbindlichkeit, also Aufgabenplanung, in der allgemeine Aufgaben einer Organisation oder eines Politikfeldes definiert werden (etwa das Regierungsprogramm zu Beginn einer Legislaturperiode); Programmplanung, bei der bestimmte umfangreiche staatliche Vorhaben festgelegt werden (etwa im Bundesverkehrswegeplan); Projektplanung, in der die Durchführung spezifischer Projekte programmiert wird (etwa die Trassierung einer Autobahn oder der Ausbau bestimmter Forschungsschwerpunkte), und schließlich Maßnahmenplanung, bei der eine einzelne Maßnahme im Detail „durchgeplant“ wird (etwa der Bau einer einzelnen Brücke oder die Festlegung eines bestimmten Schutzgebietes). Im Prinzip kann man öffentliche Planungen also nach dem Grad der Konkretisierung von materiellen (Zielen), zeitlichen, räumlichen und finanziellen Festlegungen unterscheiden. Für die Verwaltungsforschung ist in diesem Zusammenhang relevant, wie diese Pläne und Entscheidungen zu Stande kommen und durch 164
integrierte Entwicklungsplanung
welche verwaltungsinternen und -externen Strukturen und Prozesse sie beeinflusst werden.
4.3.1.2 Rationale Entscheidungstheorien und begrenzte Rationalität
Die klassische Entscheidungstheorie hat ein klares normatives Bild von rationalen (Planungs-) Entscheidungen, die etwas nach folgendem Schema ablaufen sollten:
Rationale Planung Definition und Analyse der zu lösenden Probleme, Definition der zu erreichenden Ziele, Suche nach möglichen Alternativen der Zielerreichung (Mittel-Zweck-Analyse), Analyse der jeweiligen Kosten und Nutzen verschiedener Alternativen (einschließlich der wahrscheinlichen Effektivität der Problemlösung), vergleichende Analyse der Alternativen sowie Auswahl der besten Alternative zur Erreichung der festgelegten Ziele.
So, oder so ähnlich, sollte rational entschieden werden. Leider ist aber ein zentrales Ergebnis der modernen Organisationsforschung, dass dieses normative Modell fast immer unrealistisch ist. Von zentraler Bedeutung ist in diesem Zusammenhang das Konzept der „begrenzten Rationalität“, der bounded rationality des Nobelpreisträgers Herbert A. Simon (vgl. hierzu ausführlich Bogumil/ Schmid 2001, Kapitel 2).
Herbert A. Simon (1916-2001) war ursprünglich Politik- und Verwaltungswissenschaftler, der aber als Ökonom berühmt wurde. Er gilt als eigentlicher Begründer der verhaltenswissenschaftlichen Entscheidungstheorie. 1978 erhielt er den Nobelpreis für Wirtschaftswissenschaften für seine bahnbrechende Erforschung der Entscheidungsprozesse in Wirtschaftsorganisationen. In der Organisationstheorie wurde er berühmt durch seine Kritik des unrealistischen Nutzenmaximierungsmodells der Mikroökonomie und sein Modell der „bounded rationality“. Eines seiner Vorbilder war Barnard, der auch das Vorwort zu Simons Dissertation „Administrative Behavior“ von 1945 schrieb. Für Simon war die anwendungsorientierte Erforschung von Verwaltungssystemen nur auf der Grundlage empirischer und verhaltensorientierter Analysen von Entscheidungsprozessen möglich. Ausgangspunkt seiner Auseinandersetzung mit Organisationsproblemen war die öffentliche Verwaltung, siehe das Vorwort seiner berühmten Dissertation „Administrative Behavior“: „Diese Studie soll Handwerkszeug für die Wissenschaft von der öffentlichen Verwaltung bereitstellen. Sie ist aus der Überzeugung entstanden, dass uns in diesem Bereich noch die angemessenen sprachlichen und begrifflichen Mittel fehlen, um Wesen und Bedeutung selbst einer einfachen Verwaltungsorganisation in einer Weise zu erfassen, die als Grundlage für die wissenschaftliche Beurteilung der Tauglichkeit ihrer Struktur und Arbeitsweise dienen kann“ (Simon 1955, S. X). Ähnlich wie Barnard zielt Simon auf eine allgemeine Organisationstheorie, die sich allerdings primär auf Entscheidungen in Organisationen bezieht (administrative organization). Simon arbeitete schon in den frühen 50er-Jahren an Problemlösungsprogrammen zur Simulation künstlicher Intelligenz mit dem Ziel, die Entscheidungskunst des Managements durch computergestützte Technik zu ersetzen.
165
Nach Simon beabsichtigen Akteure durchaus rational zu entscheiden und zu planen, können dieses Ziel aber nie erreichen, weil unser Wissen und unsere Kapazität, Informationen zu verarbeiten, begrenzt sind. Individuen und Organisationen haben daher Erkenntnisgrenzen, wenn es darum geht
Bounded rationality
klare Ziele zu formulieren und zu ordnen, denn unser Wissen über die Bedingungen, die die Konsequenzen von Entscheidungsalternativen beeinflussen, ist immer fragmentarisch;10 einen Überblick über mögliche Handlungsalternativen und deren Konsequenzen zu erhalten; Handlungsalternativen zueinander und zu Zielsetzungen zuzuordnen und zu bewerten; und zu beeinflussen oder zu kontrollieren – oder auch nur vorherzusagen –, was andere potentielle Akteure unter unterschiedlichen Bedingungen unternehmen werden. Reale Menschen oder Organisationen sind nach Simon also keine Optimierer oder Maximierer, sondern Satisficer, sie suchen nur so lange nach Alternativen, bis sie eine Lösung gefunden haben, die „gut genug“, good enough erscheint. March/Simon (1976) verdeutlichen dies an dem bekannt gewordenen Stecknadelbeispiel: Auf der Suche nach einer Nadel im Heuhaufen wird die Suche nach dem Auffinden der ersten Nadel abgebrochen, die ausreichend spitz ist (befriedigende Lösung), um damit zu nähen und es wird nicht versucht, die spitzeste Nadel zu finden (optimale Lösung), da das Individuum weder weiß, ob es noch eine spitzere Nadel gibt, noch wie lange die Suche dauern würde. Was jeweils die befriedigende Lösung ist, hängt vom jeweiligen Anspruchsniveau ab, welches mit der Erfahrung der Individuen variiert. Kann ein gegebenes Anspruchsniveau über längere Zeit nicht erreicht werden, senkt der Entscheider seine Ansprüche. Dieser Zusammenhang gilt auch in umgekehrter Richtung. Man kann sein Anspruchsniveau auch erhöhen, wenn gegebene Niveaus ohne Probleme erreicht werden. Eine weitere Entscheidungshilfe neben dem satisficing ist die selektive Wahrnehmung der Situation. Die Individuen legen der Situation in der Regel eine subjektive, vereinfachte Definition der Situation zugrunde (vgl. ausführlich auch Bogumil/Schmid 2002, S. 40f.).
Satisficing
4.3.1.3 Inkrementalismus und Durchwursteln
Inkrementalismus
Genau dies ist auch der Ausgangspunkt der Lehre vom Inkrementalismus oder vom „Sich-Durchwursteln“ (the science of muddling through), wie sie sich selbstironisch bezeichnet. Sie möchte in erster Linie realistisch beschreiben und erklären, wie politisch-administrative Systeme handeln und entscheiden, dabei wird zwischen den beiden Elementen Regierung und Verwaltung nicht weiter differenziert. Untersuchungsgegenstand ist die „Administration“. Politik ist nach
10 Die moderne Organisationstheorie hat überdies darauf aufmerksam gemacht, dass das menschliche Wissen und die menschliche Rationalität nicht nur begrenzt sind, sondern dass daher viele Handlungen nicht auf der unmittelbaren Wahrnehmung von Daten und Kausalgesetzen der realen Welt, sondern auf kulturell geformten und sozial konstruierten Überzeugungen basieren (vgl. Scharpf 2000, S. 51). Die „soziale Konstruktion der Realität“ (Berger/Luckman 1967) ist daher von entscheidender Bedeutung. Was Akteure für wahr und real halten, bestimmt ihr Handeln.
166
dieser Auffassung ein kontinuierlicher Prozess der Problemlösung. Diese Aufgabe muss von der jeweiligen Administration erfüllt werden. Zentrale Fragestellung ist daher: Wie werden politische Entscheidungen getroffen und wie sollten sie sinnvollerweise getroffen werden? Ansatzpunkt der Argumentation ist auch hier die Auseinandersetzung mit einem rationalen oder synoptischen Modell der Entscheidungsfindung, wie es z.B. von Anhängern umfassender, langfristiger Planung vorgeschlagen wird. Charles E. Lindblom, der bekannteste Vertreter und „Erfinder“ der Lehre vom „Sich-Durchwursteln“ (vgl. Lindblom 1959, deutsch 1975 und Braybrooke/Lindblom 1972), behauptet dagegen, dass Administrationen nicht, wie im rationalen Modell unterstellt, zunächst Ziele und Zwecke des politischen Handelns genau ermitteln und festlegen, dann sämtliche Strategien (Mittel) zur Erreichung dieser Ziele erarbeiten und schließlich die für das gesetzte Ziel beste oder geeignetste Strategie auswählen (Zweck-Mittel-Abwägung). Eine umfassende, „rationale“ Planung in diesem Sinne ist nicht nur unmöglich; es ist auch verfehlt, dieses Modell nur anzustreben. Statt dessen ist für administratives Handeln eine Strategie der unkoordinierten kleinen Schritte (disjointed incrementalism) bei der Entscheidungsfindung rational und sinnvoll (vgl. zu dieser Darstellung Böhret/Jann/Kronenwett 1979, S. 263, die hier weitgehend übernommen wurde).
Charles E. Lindblom (geb. 1917) promovierte 1945 an der an der University of Chicago in Volkswirtschaft, anschließend wechselte er 1946 an die Yale University, wo er bei seiner Emeritierung 1980 eine Professur für Wirtschafts- und Politikwissenschaft innehatte. Wie die Arbeiten von Robert Dahl, Anthony Downs, Thomas Schelling u.a. steht auch Lindbloms Werk an der Schnittstelle zwischen den Wirtschafts- und Sozialwissenschaften. Zum einen behandelt er Fragen der Politikwissenschaft mit dem konzeptionellen Fokus und den Methoden der Wirtschaftswissenschaften, zum anderen bringt er politikwissenschaftliche Standpunkte in die Wirtschaftswissenschaften ein. Wichtige Publikationen Lindbloms sind unter anderem „Unions and Capitalism“ (1949); „Politics, Economics and Welfare“ (mit R. A. Dahl, 1953), „A Strategy of Decision“ (mit D. Braybrooke 1963), „The Intelligence of Democracy“ (1965), „Politics and Markets“ (1966), „The Policy-Making Process“ (1968), „Usable Knowledge“ (mit D. K. Cohen, 1979), „Inquiry and Change“ (1990) and „The Market System“ (2001). Von bahnbrechender Bedeutung ist jedoch vor allem Lindbloms 1959 veröffentlichter Aufsatz über die „Wissenschaft des Sich-Durchwurstelns“ (The Science of Muddling Through), der ihn zu einem der in den Sozialwissenschaften am häufigsten zitierten Autoren machte. Zur Blütezeit politisch-administrativer Planung und des Glaubens an durch immer bessere technische Systeme unterstützte, rationale Entscheidungssysteme zeichnet Lindblom ein völlig neues Bild politischer und administrativer Entscheidungsprozesse. Sie seien weniger als planvolle, rationale Problemlösungsaktivitäten zu verstehen sondern vielmehr als das Ergebnis eines sich Durchwurstelns in kleinen, unkoordinierten, inkrementellen Schritten, die bestenfalls in einer schrittweisen Problemlösung mit kleinen Verbesserungen münden. Dieses Modell des „muddling through“ versteht Lindblom zum einen deskriptiv als eine Beschreibung tatsächlicher Entscheidungsprozesse, zum anderen aber auch normativ, als die einer Demokratie angemessene Entscheidungsform, da sie die schrittweise Einbindung verschiedener gesellschaftlicher Interessen erlaube. Obwohl er als Wirtschaftswissenschaftler dem Markt als politischen Koordinationsmechanismus aufgeschlossen gegenüber steht, wurde Lindblom im Laufe der Zeit zunehmend skeptischer gegenüber den Leistungen der freien Marktwirtschaft, die durch Machtasymmetrien geprägt sei und somit vor allem große organisierte Interessen bevorzuge. In seinem bisher letzten Buch „The Market System“ von 2001 systematisiert er diese Kritik und entwirft Vorschläge einer alternativen Marktwirtschaft. Jan Tiessen
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Was ist inkrementale Politik?
Der Begriff der inkrementalen Politik, der sich auch im Deutschen durchgesetzt hat, bedeutet dabei nach Lindblom: Politische oder administrative Entscheidungen orientieren sich normalerweise am status quo und streben nur jeweils kleine Verbesserungen an (marginale Veränderungen). Dadurch wird eine schrittweise Problemlösung (sequentielle Problemverarbeitung) erreicht. Probleme sollen und können nicht endgültig „gelöst“ werden, sondern es wird nach einem angemessenen Fortschritt in einer vermutlich erfolgversprechenden Richtung gesucht. Dabei werden nicht adäquate Mittel für feststehende Zwecke gesucht, sondern die Zwecke werden umgekehrt an vorhandene Mittel angepasst. Die wichtigsten Impulse für politische Entscheidungen ergeben sich nicht aus übergeordneten Zielen, sondern aus aktuellen Missständen. Inkrementale Politik ist weiterhin dadurch charakterisiert, dass sie „disjointed“, d.h. unkoordiniert abläuft. Dies bedeutet: Problemlösung wird nicht von irgendwelchen Zentren hierarchisch kontrolliert, sondern findet unkoordiniert, durch eine Vielzahl von Entscheidungseinheiten statt, wie dies für hochgradig arbeitsteilige Organisationen typisch ist; dadurch werden Interessen und Informationen von verschiedenen Seiten berücksichtigt; die Beiträge dieser verschiedensten Entscheidungsträger werden durch einen Prozess der gegenseitigen Verhandlung und Anpassung (partisan mutual adjustment) zusammengebracht und ausgeglichen, bei dem keine Entscheidungseinheit andere dominieren oder unterdrücken kann (siehe oben negative Koordination).
Der hier beschriebene Vorgang der politischen Entscheidungsfindung als ein Prozess der permanenten und partiellen Anpassung an veränderte Problemlagen und relevante Interessen ist nach Ansicht Lindbloms das in der politischadministrativen Realität vorherrschende Verhalten. So wie hier beschrieben, handeln Administrationen wirklich. Das klassische Beispiel für inkrementale Entscheidungen ist der jährliche Budgetprozess, wie ihn der amerikanische Politikwissenschaftler Aaron Wildavsky in einer berühmten Studie über den Budgetprozess in den USA beschrieb (1984, zuerst 1964). Auch beim Budget wird ja nicht jedes Jahr wieder bei politischen Zielen und Handlungsalternativen begonnen, sondern das alte Budget ist Ausgangspunkt der politischen Verhandlungen und wird dann, je nach „partisan mutual adjustment“ marginal fortgeschrieben. In noch einfacheren Worten kann der Entscheidungsprozess folgendermaßen beschrieben werden: Einzelne Einheiten in Regierung und Verwaltung werden auf ein Problem aufmerksam und unternehmen etwas. Sie stimmen ihre Aktivitäten mit unmittelbar betroffenen Einheiten ab und warten, wer daraufhin interveniert. Wenn der Protest zu umfangreich wird, unternehmen sie wiederum etwas, um die Unzufriedenen so gut es geht zu beruhigen, und warten dann wiederum, wer auf diese Anpassung hin klagt, usw.. Vorteile Nach Ansicht Lindbloms ist diese Strategie der unkoordinierten kleinen inkrementaler Politik Schritte des „Sich-Durchwurstelns“ nicht nur eine realistische Beschreibung po168
litisch-administrativer Prozesse, sondern das für ein demokratisches System angemessene und sinnvolle Verhalten. Lindblom sieht u.a. folgende Vorteile: Die menschliche Entscheidungsfähigkeit und Möglichkeit, Informationen aufzunehmen und zu verarbeiten, wird nicht überfordert: „etwas ‚vernachlässigen‘, heißt etwas ‚überhaupt erst analysierbar machen‘; nach Vollständigkeit zu streben, bedeutet zuweilen, sich ein unbrauchbares Ergebnis einzuhandeln“ (Lindblom/Braybrooke 1972, S. 150). Weil das Wissen über die Zukunft prinzipiell unsicher ist, ist die schrittweise Veränderung des status quo der sicherste Weg, um Risiken zu vermeiden. Da Veränderungen jeweils nur geringfügig sind, können sie nach dem Prinzip des „Versuch und Irrtum“ (trial and error) vorgenommen werden. Wenn eine Entscheidung sich als falsch erweist, sie z.B. andere als die gewünschten Folgen hat, kann sie leicht wieder revidiert werden (vgl. hierzu auch Karl Poppers Begriff des piecemeal social engineering; ders. 1945, S. 139ff.). Die durch inkrementales Vorgehen getroffenen Entscheidungen zeichnen sich dadurch aus, dass sie weitgehend akzeptiert werden, da sie ja nur geringfügige Änderungen vornehmen und durch den Prozess der gegenseitigen Anpassung die verschiedensten Interessen berücksichtigen. Daraus folgt aber auch, dass die Politik richtig ist, denn „Einigung auf eine bestimmte Politik ist (...) der einzige brauchbare Test für die Richtigkeit einer Politik“ (Lindblom 1975, S. 168). Schließlich entspricht die inkrementale Politik in idealer Weise einer pluralistischen Gesellschaft. Durch die dezentralisierte Entscheidungsfindung wird eine Vielzahl der vorhandenen gesellschaftlichen Interessen berücksichtigt und somit eine gewisse Vollzähligkeit der in der Gesellschaft vorhandenen Werte erreicht. Inkrementalismus ist daher die dem Pluralismus angemessene Form der Entscheidungsfindung. Ähnlich wie im ökonomischen Marktmodell entsteht durch die marginalen und unkoordinierten Entscheidungen der isolierten Entscheidungsträger ein gesellschaftlich optimaler Zustand. Inkrementale Politik bedeutet dabei nicht, dass auf jegliche Analyse oder Planung verzichtet wird. Es geht nur darum, den Stellenwert rationaler Analyse in politisch-administrativen Entscheidungsprozessen realistisch einzuschätzen und einzuordnen. In Anlehnung an Lindblom unterscheidet Wildavsky daher zwei „reine“ Modelle, nämlich „synoptische“ und „inkrementale“ Politik (Wildavsky 1979, S. 114ff.). Die klassische Institution synoptischer Entscheidung ist der Plan, der ideal- Synoptisches Modell typisch umfassende Information erfordert, die zentral und hierarchisch erhoben und aggregiert wird. Grundlage „richtiger“ Pläne ist die „richtige“ Erkenntnis und umfassende Analyse. Faktische und normative Irrtümer müssen möglichst vermieden werden, da sie in umfassenden Plänen erhebliche negative Auswirkungen haben. Das Kriterium, ob ein umfassender Plan angenommen werden sollte, ist daher, ob er „richtig“ ist, auf richtiger Erkenntnis basiert.
169
Abbildung 43:
Institution Information Akteure Grundlage Irrtum Kriterium
Modelle synoptischer und inkrementaler Politik
„reines synoptisches Modell“ Plan umfassend zentral hierarchisch Erkenntnis Analyse Vermeidung Richtigkeit „reines inkrementales Modell“ Markt Politik begrenzt dezentral unabhängig Verhandlung Anpassung Korrektur Übereinstimmung
Quelle: eigene Darstellung
Inkrementales Modell
Demgegenüber geht es im reinen inkrementalen Modell prinzipiell nur um begrenzte Information, die dezentral und unabhängig voneinander in vielen Einheiten erhoben und verarbeitet wird. Grundlage inkrementaler Politik sind Verhandlung und Anpassung, Irrtümer können nicht vermieden werden, es geht im Gegenteil darum, sie möglichst schnell zu machen, um sie schnell korrigieren zu können. Das Kriterium inkrementaler Politik ist die Übereinstimmung der beteiligten Akteure, und die typischen Institutionen sind sowohl der Markt wie die Politik. Wildavsky behauptet nun keinesfalls, dass politisch-administrative Entscheidungsprozesse nur und ausschließlich inkremental ablaufen oder ablaufen sollten. Aber er insistiert, dass diese Prozesse immer aus Interaktionen (Verhandlungen, Abstimmungen) und Analyse (Erkenntnis) bestehen und dass politische Interaktionen und Verhandeln nicht durch rationale Analyse und Erkenntnis ersetzt werden können und sollen. Als Ergebnis hält er eine Daumenregeln bereit: Das Verhältnis von 1/3 Analyse (Policy Analyse) und 2/3 Interaktion scheint ihm eine sinnvolle und anzustrebende Mischung bei Entscheidungen über staatliche Policies zu sein.
4.3.1.4 Garbage Can
In der gleichen Tradition sog. „nicht-rationaler“ Entscheidungstheorien, die allerdings keineswegs behaupten, dass in Politik und Verwaltung irrational entschieden würde, sondern die die Aufmerksamkeit von normativen aber unrealistischen Modellen auf realistische Prozesse und die ihnen innewohnenden Rationalität lenken wollen, steht ein von James March und Johan P. Olsen entwickeltes Modell, das sie durchaus selbstironisch Garbage-Can oder auf Deutsch Mülleimer-Modell von Entscheidungen genannt haben (zuerst Cohen/March/Olsen 1972, March/Olsen 1976, vgl. auch Bogumil/Schmid 2000, Kapitel 2). EntscheidungsAusgangspunkt sind Entscheidungs- und Lernprozesse unter den Bedingunprozesse in mehr- gen von Mehrdeutigkeit und Unklarheit (ambiguity). Solche Situationen sind deutigen Situationen durch beschränktes Wissen und Kontroversen sowohl über die zugrunde liegenden Probleme, die zur Lösung geeigneten Technologien und gleichzeitig durch inkonsistente oder sogar unoperationale Zielsysteme gekennzeichnet. Anhand einer klassischen, natürlich stark vereinfachenden Matrix von Thompson/Tuden kann dies verdeutlicht werden (Thompson/Tuden 1959, de Leon 1998): 170
In Situationen, in denen sowohl über die zu erreichenden Ziele wie auch über die dafür adäquaten Instrumente und Technologien Einigkeit besteht, also etwa wenn es darum geht, eine Straße zu bauen oder Wohngeld auszuzahlen, sind technokratische, bürokratische und hierarchische Entscheidungsregeln angemessen. Es gibt aber auch Situationen, in denen zwar klar ist, wie ein Problem zu lösen wäre, aber durchaus nicht, welche Ziele eigentlich verfolgt werden sollen. Ein Beispiel sind typische Verteilungsprobleme, wenn also klar ist, dass und wie eine Strasse gebaut werden soll, aber umstritten ist wo? Oder wenn etwa die Gesundheitskosten gesenkt werden müssen, aber durchaus kontrovers ist, wer dafür aufkommen soll (Ärzte, Patienten, Pharmakonzerne, Krankenhäuser). Diese Probleme werden i.d.R. durch Verhandlungen gelöst, in denen die wichtigsten Akteure und Interessen repräsentiert sind. Ein klassisches Beispiel sind Tarifverhandlungen. Eine ganz andere Situation entsteht, wenn zwar die zu erreichenden Ziele eindeutig und unkontrovers sind, allerdings unklar und kontrovers bleibt, wie diese Ziele zu erreichen wären. Das klassische Beispiel ist hier wiederum die Gesundheit, aber auch Bildung gehört dazu: Wenn wir zum Arzt gehen, wollen wir gesund werden. Wie dies zu erreichen ist, ist aber unklar. Probleme dieser Art werden i.d.R. „professionell“ gelöst, d.h. sie werden einer Profession zugewiesen, der man das notwendige Wissen zutraut, die man aber gleichzeitig von den Folgen ihrer Handlungen entlastet und die ggf. kollektiv entscheidet. Ärzte können nur bei schweren Kunstfehlern verklagt werden; Studenten, die bei ihren Hochschullehrern nichts lernen, haben kaum eine Chance sich zu wehren. Bei Entscheidungsbedarf gibt es ein Kollegium von Ärzten oder eine Prüfungskommission von Professoren. Besonders interessant sind schließlich Situationen, in denen es weder Einigkeit über die Ziele gibt, noch darüber, was eigentlich zu tun sei und wirksam sein könnte. Genau dies sind die Probleme, die typischerweise der Politik und damit natürlich auch der Verwaltung zugewiesen werden. Über das allgemeine Ziel der Bildungs- und Forschungsförderung besteht noch Einigkeit, aber welche konkreten Ziele dabei vorrangig sind (Förderung der Allgemeinbildung oder der Eliten, Natur- oder Sozialwissenschaften) und wie dies erreicht werden soll (Privatschulen und Privatuniversitäten, Studiengebühren oder mehr staatliches Geld), bleibt kontrovers und unklar. Genau hier setzt die Garbage-Can Theorie an. Sie behauptet, dass alle nur einigermaßen komplexen Entscheidungsprozesse und Problemlösungen aus vier weitgehend voneinander unabhängigen „Strömungen“ (Cohen/March/Olsen 1990, S. 333) bestehen: 171
Hierarchie
Verhandlung
Profession
Garbage-Can Theorie
Lösungen, die nach Problemen suchen, auf die sie angewendet werden könnten (man denke nur an neue Kommunikationstechnologien, Reorganisationsvorschläge, Führungsinformationssysteme u.ä.), Teilnehmer, die nach Gelegenheiten suchen, in relevanten Entscheidungsprozessen eine gewichtige Rolle zu spielen, Situationen, die es erlauben oder erfordern, Entscheidungen zu treffen oder einen Entscheidungsprozess abzuschließen (z.B. regelmäßige Gelegenheiten wie das jährliche Budget, aber auch unverhoffte Krisen), und schließlich auch Probleme, die ganz unabhängig von vorhandenen Lösungen, Aktivisten und Gelegenheiten darauf warten, bearbeitet zu werden. Diese vier grundlegenden Entscheidungsströme, so diese Theorie, existieren weitgehend unabhängig voneinander, ihre Interaktionen sind stark situationsabhängig und deshalb nur schwer vorhersehbar. Konkrete Entscheidungsprozesse ähneln daher besagtem Mülleimer, in dem die vier Ströme mehr oder weniger zufällig zusammentreffen. Offensichtlich gibt es verschiedene Mülleimer, und welche Lösungen mit welchen Akteuren wann zusammenkommen, hängt u.a. davon ab, welches Etikett die einzelnen Mülleimer tragen (daher die Bedeutung von Organisationsstrukturen). Kingdon (1995) hat diesen Ansatz auf Prozesse der Politikformulierung und des Agenda Setting übertragen und dabei besonders auf die Gelegenheitsstrukturen, die „windows of opportunity“ für innovative und kontroverse Entscheidungen verwiesen. Auch wenn die Garbage-Can Theorie gelegentlich wie eine Karikatur konkreter Entscheidungsprozesse erscheinen mag (damit der Inkrementalismustheorie sehr ähnlich), so lenkt sie doch unsere Aufmerksamkeit auf unbestreitbare Phänomene, wie z.B. darauf, dass in Organisationen keineswegs immer aufgrund rationaler Analysen entschieden wird, sondern dass vorhandene Lösungen, wenn sich die Gelegenheit ergibt, gern auf neue Probleme angewendet werden. So hat die Elbe-Flut im Jahre 2002 dazu geführt, dass zum einen seit langem kontroverse Ausbaupläne von den Gegnern gestoppt, zum anderen vorhandene Pläne zum Ausbau und zur Reorganisation des Katastrophenschutzes endlich durchgesetzt werden konnten (Radunz 2003). Die Vorschläge der HartzKommission waren keineswegs allesamt neu, aber der „Vermittlungsskandal“ in der Bundesanstalt für Arbeit schuf ein „window of opportunity“, eine einmalige Entscheidungsgelegenheit zur Verbindung seit langem diskutierter Lösungen mit neuen Problemen und vor allem mit wichtigen Akteuren (Weimar 2003, Schmid 2003). Insgesamt lenken alle diese Theorien unsere Aufmerksamkeit darauf, dass arbeitsteilige, bürokratische Organisationen sehr konfliktär sind, insbesondere gilt dies für öffentliche Organisationen. Sie leben mit permanenter Unsicherheit und immanenten Zielkonflikten. Daher widmen sie sich zu unterschiedlichen Zeiten unterschiedlichen Problemen, sie beschäftigen sich gleichzeitig in verschiedenen Teilen der Organisation mit widersprüchlichen Zielen. Während die Verkehrsabteilung versucht, Autobahnen zu bauen, versucht die Umweltabteilung, sie zu verhindern. Öffentliche Organisationen versuchen diese Unsicherheiten aufzufangen und organisatorisch zu verarbeiten, z.B. durch Arbeitsteilung, Regelbindung, Hierarchie und negative Koordination. Um die eigene Informationsund Konfliktlösungskapazität nicht permanent zu überlasten, handeln solche Organisationen wann immer es geht auf der Grundlage von Routine, von Standard Ope172
windows of opportunity
Handeln unter Unsicherheit und mit Zielkonflikten
rating Procedures, anstelle von gründlicher Analyse, Planung und Prognose. Genau dies ist der tiefere Grund der bekannten bürokratischen Maximen „das haben wir schon immer so gemacht“ und „das haben wir noch nie so gemacht“.
4.3.2 Politikdurchführung und Evaluation 4.3.2.1 Implementation
Die Entscheidung für ein politisches Programm, z.B. die Verabschiedung eines Große Bedeutung der Gesetzes oder auch des jährlichen Budgets, garantiert noch kein praktisches Implementation Handeln der durchführenden Instanzen, d.h. in aller Regel der öffentlichen Verwaltung, und erst recht nicht den Erfolg eines Programms. Die Phase der Durchführung oder Umsetzung eines beschlossenen Programms, der Vollzug von Gesetzen und Rechtsverordnungen, die Ausführung von politisch beschlossenen Maßnahmen, wird in der Politikwissenschaft als Implementation bezeichnet. Die besondere Bedeutung dieser Phase des politischen Prozesses besteht darin, dass politisches und administratives Handeln durch Gesetze, Handlungsprogramme, Zielvorgaben usw. nicht endgültig steuerbar ist und daher in dieser Phase politische Programme und deren Intentionen verzögert, verändert oder sogar vereitelt werden können (siehe zum folgenden Jann/Wegrich 2003 m.w.A.). Elemente dieser Phase sind Entscheidungen über Programmkonkretisierung (Wie und durch wen soll das Programm ausgeführt werden? Wie ist das Gesetz zu interpretieren?), Ressourcenbereitstellung (Wie werden Finanzen verteilt? Welches Personal führt das Programm durch? Welche Organisationseinheiten sind mit der Durchführung betreut?), und natürlich ganz besonders Einzelfälle (welche Genehmigung wird erteilt, wer bekommt welche Unterstützung, welche Strasse wird gebaut etc.?). Die „Entdeckung“ und Problematisierung der Implementationsphase kann als eine der wichtigsten Innovationen der Politik- und Verwaltungsforschung in den 70er Jahren gelten. Die Implementation politischer Programme, die Durchführung von Gesetzen war zuvor als im Prinzip unproblematisch angesehen worden. Gesetze werden bekanntlich vom Parlament „verabschiedet“, und damit war das Problem für den Gesetzgeber erledigt. Hintergrund dieser Implementationsignoranz war wiederum eine problematische Interpretation der weberschen Bürokratietheorie, nach der die Bürokratie gesetzte Regeln effektiv, präzise, verlässlich etc. umsetzt. Weber war durchaus klar, dass dieses idealtypische Merkmal der Bürokratie in der Wirklichkeit durchaus prekär ist, aber zur Legitimation administrativen Handelns ist es von großem Wert. Wenn die Verwaltung „nur Gesetze umsetzt“, so die normative und empirische Interpretation der Bürokratietheorie, ist sie von den Folgen und Konflikten ihres Handelns weitgehend entlastet. Mit einer bahnbrechenden Studie von Pressman/Wildavsky (1973) zur Bahnbrechende Implementation sozialpolitischer Programme in den USA (mit dem berühmten Studie von Pressman/Wildavsky Untertitel „How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland; Or Why it’s Amazing that Federal Programs Work at all...“) wurde demonstriert, dass die Durchführungsphase nicht nur Teil des politischen Prozesses ist, son173
dern häufig die entscheidende Phase, in der sich der Erfolg oder Misserfolg eines politischen Programms herausstellt, und in der auch kontroverse politische Entscheidungen erst getroffen oder zumindest konkretisiert werden. Wenn in Einzelfallentscheidungen festgelegt wird, wer welche Genehmigungen, staatlichen Förderungen oder Infrastrukturleistungen bekommt oder nicht bekommt, geht es um grundlegende politische Entscheidungen: Wer bekommt was, wann, wo und warum? (So die klassische Definition von Politik durch Lasswell). Verwaltungshandeln Nach dem deutschen Rechtsstaatsverständnis ist Verwaltungshandeln rechtist rechtlich lich programmiert, d.h. alle Maßnahmen und Entscheidungen der Verwaltung programmiert müssen rechtmäßig sein und können daher auch vor Verwaltungsgerichten überprüft werden. Die Verwaltung wird also durch Gesetze, Rechtsverordnungen und durch autonome Satzungen (etwa der Kommunen) gesteuert (legislative Steuerung). Es gilt der Vorrang des Gesetzes (Gesetze sind anderen Rechtsquellen außer der Verfassung übergeordnet) und der Vorbehalt des Gesetzes (nach der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts bedürfen wesentliche staatliche Maßnahmen einer gesetzlichen Grundlage). Die typische Einzelfallentscheidung ist daher der öffentlich-rechtliche Verwaltungsakt, allerdings gibt es auch andere Handlungsformen, etwa öffentlich-rechtliche Verträge oder privatrechtliches Handeln der Verwaltung (etwa städtebauliche Verträge, die im Bereich der Stadt-Sanierung eingesetzt werden oder Arbeits- und Werkverträge, vgl. zusammenfassend Becker 1989, S. 449ff.). Bezüglich der rechtlichen Programmierung des Verwaltungshandelns werden zwei grundsätzliche Formen unterschieden (grundlegend Luhmann 1966)
Konditionalprogramme
Zweckprogramme
Konditionalprogramme, die ein bestimmtes Verwaltungshandeln festlegen, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind. In der einfachsten Form sind dies „Immer-Wenn-Dann-Programme“, die der Verwaltung, zumindest theoretisch, überhaupt keinen Entscheidungsspielraum überlassen. Beispiele wären etwa das Passgesetz oder das Gesetz über Personalausweise: Immer wenn die notwendigen Unterlagen beigebracht werden, muss ein Pass ausgestellt werden. Es gibt keinen Handlungsspielraum der Verwaltung. Final- oder Zweckprogramme lassen demgegenüber den jeweiligen Entscheidern in der Verwaltung wesentlich größere Freiräume. Hier sind nur die angestrebten Zwecke und Ziele festgelegt, während die Mittel zur Erreichung dieser Zwecke erst noch von der Verwaltung ausgewählt werden müssen (allenfalls sind zu beachtende Restriktionen, etwa finanzielle Mittel vorgegeben). Beispiele wären etwa staatliche oder kommunale Fachplanungen oder z.B. Wirtschaftsförderungsprogramme, ein klassisches Beispiel ist der §1 des Bundesraumordnungsgesetzes: „Das Bundesgebiet ist in seiner allgemeinen räumlichen Struktur einer Entwicklung zuzuführen, die der freien Entfaltung der Persönlichkeit in der Gemeinschaft am besten dient. Dabei sind die natürlichen Gegebenheiten sowie die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Erfordernisse zu beachten“ (§1 BRauOG). Es ist offenkundig, dass diese beiden reinen Formen in der Realität kaum anzutreffen sind, sondern dass reales Verwaltungshandeln durch eine Kombination konditionaler und finaler Programmierung gesteuert wird (für den Versuch der Bildung weiterer Typen Becker 1989, S. 451). Eine wichtige Rolle spielen in diesem Zusammenhang z.B. unbestimmte Rechtsbegriffe (etwa „unbillige Härte“), die von der Verwaltung interpretiert werden müssen, oder der Verweis auf 174
Häufig Mischformen
„pflichtgemäßes Ermessen“ der Verwaltung. Gerade auch in Deutschland, wo aufgrund der rechtsstaatlichen und bürokratischen Tradition die rechtliche und formale Programmierung besonders ausgeprägt ist (siehe oben 4.1 Überregelung und Verrechtlichung), verfügt also die Verwaltung, selbst die Ordnungs- und Eingriffsverwaltung, über erhebliche Handlungsspielräume. Frido Wagener hat z.B. wiederholt darauf hingewiesen, dass aufgrund der Vielzahl und Komplexität der rechtlichen Regelungen die öffentliche Verwaltung ohnehin nur einen Teil davon überhaupt beachten kann, sie also „pragmatische Vorschriftenreduktion im Vollzug“ betreibt, sich diejenigen Regelungen aussucht, die gerade passen und sich dabei im „permanenten Verfassungsbruch“ befindet (Wagener 1979). Die für die Verwaltungswissenschaft entscheidende Frage ist, wie die Verwaltung diese Handlungsspielräume nutzt. Ähnlich wie in den USA begann auch in Deutschland mit den ersten Enttäuschungen der Reformpolitiken der sozialliberalen Koalition Anfang der siebziger Jahre der Aufschwung der Implementationsforschung. Zunächst nahm man dabei eine Perspektive ein, die später als „Gesetzgeberperspektive“ oder „Top-down“-Ansatz bezeichnet wurde. Die Implementationsprozesse wurden vor allem unter dem Aspekt des Grades der zielgenauen Umsetzung der auf übergeordneter (meist zentralstaatlicher) Ebene definierten Politikziele analysiert und die Gründe für Abweichungen von diesen Zielen in verwaltungsinternen Prozessen sowie der Interaktion der Vollzugsbehörden mit den betroffenen Adressaten im Rahmen von Verhandlungs- und Konfliktbeziehungen analysiert. Die theoretische Perspektive basierte dabei auf einem klassischen hierarchischen Verständnis politischer Steuerung (vgl. grundlegend Mayntz (Hrsg.) 1980a, dies. 1983, Wollmann (Hrsg.) 1980, zusammenfassend Mayntz 1987). Gefragt wurde also nach Vollzugsdefiziten (warum werden bestimmte Regelungen nicht angewendet, z.B. in der Umweltpolitik, Mayntz 1977), nach Zielverschiebungen (warum werden in der Umsetzung andere Ziele als ursprünglich intendiert verfolgt, etwa in der Wirtschaftsförderung, Böhret/Jann/Kronenwett 1982) oder nach sozialen Selektivitäten (welche Gruppen werden benachteiligt, welche warum bevorzugt?, vgl. auch Mayntz 1997, S. 217). In die Aufmerksamkeit der Forscher gerieten Probleme des Kontakts zwischen Verwaltung und Publikum, die bereits in den siebziger Jahren zu einem umfassenden Forschungsprogramm zur „bürgernahen Verwaltung“ führten (Kaufmann (Hrsg.) 1979, Hegner 1978, Grunow 1982) und die Probleme der Zusammenarbeit und Steuerung zwischen Behörden und in Policy-Networks. Vollzugsdefizite, z.B. die ineffektive (Ziele werden verfehlt) oder ineffiziente Durchführung von Gesetzen und politischen Programmen (Aufwand und Ertrag stehen in einem problematischen Verhältnis zueinander) wurden so in Merkmalen der Programme (etwa widersprüchliche oder unklare Ziele, problematische Ziel-Mittel-Annahmen, Überregelung, Verrechtlichung) oder der Implementationsstrukturen (unklare, komplizierte Organisation, ungeeignetes Personal, komplexe und langwierige Verfahren, unzureichende Finanzen) verortet, zunehmend aber auch in Merkmalen des Regelungsumfeldes, die von der Verwaltung gar nicht zu beeinflussen sind. Zugleich leiteten diese empirischen Studien somit einen Perspektivenwechsel ein. Der Implementationsprozess wurde immer weniger als hierarchische (top down) Steuerung durch übergeordnete Einheiten betrachtet, sondern zunehmend als gemeinsamer Lern- und Aushandlungsprozess. Die Verwaltung erhält ihre 175
Entscheidungsprämissen nicht nur „von oben“, durch Gesetze und hierarchische Weisungen, sondern auch „von unten“ und „von der Seite“, also durch Kunden, Klienten, Bürgerinitiativen, Interessengruppen. Einerseits erkannte man die zentrale Bedeutung der Vollzugsbehörden auf den unteren Ebenen („Street Level Bureaucracy“) und richtete den Blick auf die Interaktionsbeziehungen mit den eigentlichen Adressaten politischer Programme (vgl. z.B. Wollmann 1983). Andererseits sah man zunehmend die Verbindung zwischen den internen und externen Akteuren eines Politikfeldes auf den verschiedenen Ebenen und begann Policy-Making als alle Phasen umfassenden Verhandlungsprozess innerhalb netzwerkartiger Beziehungen zu verstehen – womit letztendlich von der Annahme abgerückt wurde, dass ein staatliches Steuerungszentrum hierarchisch in gesellschaftliche Handlungsfelder intervenieren kann. Stattdessen richtete man den Blick auf das Zusammenspiel verschiedener Akteure in einem Policy-Subsystem (Sabatier 1987, 1993), das zwar durch unterschiedliche Interessen und asymmetrische Einflussverteilung zwischen den Beteiligten geprägt ist, jedoch insgesamt einen systemischen Zusammenhang kollektiver „Politikproduktion“ konstituiert (Jansen/Schubert 1995). Implementation wird Eine weitere Erkenntnis war, dass die Implementationsphase ganz entscheidurch die Instrumente dend durch die zur Anwendung kommenden Instrumente des politischen Promitbestimmt gramms geprägt wird (König/Dose 1992, Braun/Giraud 2003). Neben regulativen Instrumenten (Ge- und Verbote, Genehmigungspflichten) werden u.a. finanzielle (positive und negative Anreize, Leistungsprogramme), die direkte Bereitstellung von staatlichen Leistungen (harte und weiche Infrastruktur, also z.B. sowohl Schulen und Universitäten wie Lehrer und Professoren) und Informationsinstrumente (Aufklärung, Propaganda) unterschieden. Die Untersuchungen zeigten, dass die verschiedenen Instrumente spezifische Implementationsprobleme aufweisen. Während regulative Politik vor allem mit dem Kontrollproblem und möglichen Widerständen auf Seiten der Adressaten verbunden ist (vgl. z.B. Bohne/Hucke 1980), sind Anreizprogramme, wie Scharpf bereits 1983 am Beispiel der Arbeitsförderung zeigte, der Gefahr von „Mitnahmeeffekten“ (Unternehmen nehmen Fördergelder für ohnehin geplante Investitionen oder Arbeitsplätze in Anspruch), d.h. der ineffizienten Mittelverteilung ohne Steuerungseffekte, ausgesetzt.
4.3.2.2 Verhandelnde Verwaltung und kooperativer Staat
Die Ergebnisse der empirischen Verwaltungs- und Implementationsforschung haben zu einem von der klassischen hierarchischen Bürokratie abweichenden Bild der modernen Verwaltung geführt, das unter dem Schlagwort der verhandelnden oder kooperativen Verwaltung zusammengefasst wird und schliesslich sogar zu einem veränderten Bild des Staates als „kooperativer Staat“ geführt hat (grundlegend Benz 1994, Dose 1997, Schuppert 2000, S. 110ff.). Andere Autoren sprechen in diesem Zusammenhang auch vom „informalen Verwaltungshandeln“ das schliesslich zu einem „informalen Rechtsstaat“ führe (Bohne 1981). Grundlegendes Merkmal der kooperativen Verwaltung ist der weitgehende Verzicht auf die Anwendung von Zwang. Kooperativ handelt die Verwaltung also z.B., wenn sie mit Adressaten Entscheidungen aushandelt und mit ihnen entweder informelle Absprachen trifft oder Verträge schließt. So war ein Ergebnis der Implementationsforschung, dass Behörden etwa im Bereich des Umweltschutzes oder der Gewerbeaufsicht auf regulative Instrumente (Verbote, Gebote 176
Kooperative Verwaltung: weitgehender Verzicht auf Zwang
bis hin zu Geldstrafen oder Betriebsschließungen) verzichten, obwohl diese Maßnahmen ausdrücklich im Gesetz vorgesehen sind. Statt dessen versuchen die zuständigen Behörden sich z.B. mit „Umweltsündern“ zu einigen, bis wann bestimmte Missstände abgestellt werden. Der Hintergrund ist die Abwägung unterschiedlicher Ziele. Die Schliessung einer Betriebsstätte mag umweltpolitisch sinnvoll sein, hat aber negative arbeitsmarktpolitische, sozialpolitische und andere ungewollte Folgen. Um einen Ausgleich dieser unterschiedlichen Interessen zu erreichen, ist kooperatives Verwaltungshandeln sinnvoller und angemessener, als der eigentlich juristisch vorgesehene Vollzug z.B. mit Hilfe von Zwangsmitteln. Ein weiteres Verständnis der kooperativen Verwaltung umfasst daher auch Fälle, in denen zuständige Behörden Verhaltensweisen vorübergehend oder dauerhaft dulden, obwohl sie diese aufgrund von Gesetzen verhindern könnten (vgl. zum Folgenden Benz 2003c). Normalerweise beruht eine solche Kooperation zwischen Verwaltung und den Adressaten von politischen Programmen auf Verhandlungen, in denen Verwaltungsbehörden mit Entscheidungsbetroffenen eine Einigung suchen. Nicht selten enden diese mit einem formalen Verwaltungsakt, der die Ergebnisse der Verhandlungen festlegt. Dieser ist dann zwar der Form nach ein Hoheitsakt der Verwaltungsbehörde, tatsächlich stellt er aber eine Vereinbarung zwischen gleichberechtigten Partnern dar. Oft beruht eine Einigung, wie oben erwähnt, auf Tauschgeschäften, die durch Verbindung verschiedener Entscheidungsmaterien möglich werden, wobei die Verwaltung in einem Bereich und die Adressaten ggfs. in einem ganz anderen Bereich Konzessionen machen. Auf die Problematik solcher Vereinbarungen, wenn nicht zusammengehörende Sachverhalte verkoppelt werden, macht Benz aufmerksam: Kooperation kann z.B. die Rechte und Belange „Dritter“ verletzen, die nicht an Verhandlungen beteiligt sind. Eine weitere Bedeutung kooperativen Verwaltungshandelns ergibt sich bei der Erstellung personenbezogener Dienstleistungen, die ohne Mitwirkung der Adressaten nicht erfolgreich sein können. Wenn es z.B. darum geht, Arbeitslose in Arbeit zu vermitteln oder sie fortzubilden, oder die Ansiedlung bzw. den Ausbau von Unternehmen zu unterstützen, ist dies nur in enger Kooperation mit den jeweiligen Adressaten und Klienten der Verwaltung möglich. Der mit dem Konzept der kooperativen Verwaltung eng verbundene Begriff des „Kooperativen Staates“ entstammt der politischen Theorie und der Staatsrechtslehre, die damit von überholten Vorstellungen einer Überordnung des Staates über die Gesellschaft bzw. einer Trennung von Staat und Gesellschaft abrücken (Ritter 1979, grundlegend Scharpf 1992). Das Bild des kooperativen Staates beschreibt also die Beobachtung, dass der moderne Staat in vielen Aufgabenbereichen auf Verhandlungen und Zusammenarbeit mit gesellschaftlichen Gruppen oder Organisationen angewiesen ist, und zwar sowohl bei der Formulierung wie auch gerade bei der Umsetzung politischer Programme und Maßnahmen.
Kooperation beruht oft auf Verhandlungen
Kooperativer Staat
4.3.2.3 Evaluation
Schließlich sind Behörden und Verwaltungen bei Entscheidungen über die Wirkungen und Auswirkungen politischer Programme beteiligt, und damit bei der Frage nach deren Veränderung, Verbesserung oder ggfs. sogar Beendigung (Termination). In der verwaltungswissenschaftlichen Forschung hat sich dafür der Begriff der Evaluation eingebürgert. Evaluation ist dabei von den traditionellen 177
„Kontrollschleifen“ (Wollmann 2003) im deutschen Regierungs- und Verwaltungssystem zu unterscheiden (siehe oben unter 3.8), nämlich der Überprüfung von Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit durch Rechnungshöfe, der Überprüfung der Rechtsmäßigkeit des Verwaltungshandelns durch Verwaltungsgerichte, der verwaltungsinternen Kontrolle durch hierarchische Überordnung und (Rechts- und Fach-) Aufsicht sowie der politischen Kontrolle durch Parlament und Öffentlichkeit (siehe aber unten).
Wirkungen öffentlicher Aktivitäten
Frage nach der Zielerreichung und nach Nebenwirkungen
Staatliche Programme und Aktivitäten und damit auch Verwaltungshandeln, sollen einen Beitrag zur Lösung oder zumindest Verarbeitung gesellschaftlicher, sozialer und ökonomischer Problemlagen leisten. Diese angestrebten Wirkungen politischer Programme und administrativer Aktivitäten stehen in der Evaluation im Vordergrund, nicht die Kontrolle einzelner Akteure. Mit Evaluation wird dabei einerseits die Phase des politischen Prozesses bezeichnet, in der die Ergebnisse der Implementation bewertet (evaluiert) werden. Zugleich hat sich andererseits die Evaluationsforschung als ein Teilbereich der Verwaltungs- und PolicyForschung entwickelt, die ihren Ausgangspunkt in der Frage nach den – intendierten und nicht-intendierten – Wirkungen öffentlicher Aktivitäten hat und dabei inzwischen alle Phasen des politischen Prozesses thematisiert (ausführlich Wollmann 2003, zum Folgenden auch Jann/Wegrich 2003). Die wissenschaftliche Diskussion über Evaluation und Wirkungsforschung hat sich in den USA wiederum in Verbindung mit den politischen Kontroversen über Sinn und Erfolge der sozialpolitischen Programme der „Great Society“ der sechziger Jahre herausgebildet. Auch sie wurde sehr schnell in Deutschland rezipiert und führte zu einer umfangreichen Diskussion z.B. über Möglichkeiten und Grenzen der Wirkungsforschung und „experimenteller Politik“ (Derlien 1976, Wollmann/Hellstern 1978, dies. 1983). Inzwischen ist Evaluationsforschung einer der erfolgreichsten und umfangreichsten Zweige angewandter Sozialforschung (Bussmann/Klöti/Knöpfel 1997, Vedung 1999). Unter Evaluation wird gemeinhin die wissenschaftliche oder zumindest systematische Untersuchung der – intendierten oder nicht-intendierten – Wirkungen und Auswirkungen politischer und administrativer Interventionen verstanden. Dabei interessiert nicht nur die jeweilige Zielerreichung (Erfolgskontrolle), sondern auch positive oder negative Effekte und Nebenwirkungen, z.B. auch in anderen als den intendierten Bereichen (Wirkungsforschung). In der wissenschaftlichen Diskussion werden eine Reihe unterschiedlicher Ansätze und Methoden der Evaluation und der Evaluationsforschung unterschieden (Wollmann 2003, S. 338ff.): Bei der Ex-post (oder summativen) Evaluation wird im nachhinein, nach Abschluss eines Programms oder einer Maßnahme, untersucht, welche Wirkungen und Nebenwirkungen eingetreten sind (Wirkungsanalyse) bzw. ob und in welchem Umfang die intendierten Ziele erreicht wurden (Erfolgskontrolle). Demgegenüber hat die Ex-Ante Evaluation die Aufgabe, Wirkungen, Nebenwirkungen und Ursache-Wirkungszusammenhänge eines künftigen Hand178
Formen der Evaluation
lungsprogramms vorab abzuschätzen (pre-assement). Im deutschen wird hier oft der Begriff Gesetzesfolgenabschätzung verwendet (vgl. Böhret/Konzendorf 2001, Veit 2008), in diesen Zusammenhang gehören auch die klassischen Methoden der Kosten-Nutzen-Analyse. Weiter unterscheidet man die Evaluierbarkeits-Abschätzung (evaluability pre-assessment), bei der es darum geht, zunächst herauszufinden, ob ein Programm oder eine Maßnahme überhaupt für eine Evaluation geeignet ist. Formative (oder on-going) Evaluation findet begleitend zur Durchführung der jeweiligen Programme und Massnahmen statt, um möglichst frühzeitig im Rahmen der „Rückkopplung“ von Ergebnissen Korrekturen zu ermöglichen. Im deutschen hat sich hierfür der Begriff der Begleitforschung etabliert, die mehr oder weniger analytisch distanziert bis hin zur Form einer sich aktiv einmischenden Aktionsforschung stattfindet. Unter Monitoring versteht man in diesem Zusammenhang eine deskriptivanalytische, auf kausale Interpretationen und Erklärungen weitgehend verzichtende Beobachtung relevanter Ergebnisse und Resultate, möglichst mit Hilfe standardisierter Indikatoren. Weiter werden Effektivitäts- und Effizienz- (oder Wirtschaftlichkeits-) Untersuchungen unterschieden. Bei ersteren geht es in der Form eines Soll-IstVergleichs um den Zielerreichungsgrad bezüglich der Outputs (Leistungen der Verwaltung), bis hin zu den direkten Wirkungen (Impacts) und weitergehenden gesellschaftlichen Auswirkungen (Outcomes), bei letzterer um das Verhältnis zwischen Inputs (finanzielle, personelle, organisatorische Ressourcen) und Ergebnissen (Outputs und Impacts). In Verbindung mit der im Neuen Steuerungsmodell postulierten Outputorientierten Steuerung der Verwaltung durch Produkte, Kennzahlen, Berichtswesen und generell performance measurement (vgl. zu den verschiedenen Konzepten die Beiträge in Blanke et.al. 2001, S. 367ff.; auch Kuhlmann/Bogumil/Wollmann 2004) spielt in diesem Zusammenhang zunehmend auch das Konzept des Controlling eine Rolle (Richter ebda.). Auch beim Controlling geht es „strategisch“ um Ziel- und Effektivitätssteigerung und „operativ“ vor allem um Effizienz. Der zentrale Unterschied zur Evaluation besteht darin, dass es sich um interne Instrumente der jeweiligen Organisationen, Behörden etc. handelt und die Ergebnisse des Controlling direkt zur Steuerung des Leistungsprozesses und zur Leistungssteigerung erhoben und eingesetzt werden sollen. Klassische Evaluationsuntersuchungen versuchen möglichst nach den strikten Regeln empirischer Sozialforschung (Experimente, Quasi-Experimente, counterfactuals, vergleichende Fallstudien etc.) zu klären, ob beobachtbare Veränderungen – intendierte wie nicht-intendierte Wirkungen – auf die politischen Programme, Projekte und Maßnahmen, oder aber auf andere Faktoren kausal zurückzuführen sind. Dabei ergeben sich eine ganze Reihe schwieriger Methodenprobleme, denn zum einen sind die Zielsetzungen politischer Programme oft alles andere als klar und eindeutig (siehe oben 4.3.1.4 „Garbage Can„), zum anderen ist es äusserst schwer, bestimmte Ergebnisse auf bestimmte politisch-administrative Faktoren „kausal“ zurückzuführen (siehe ebd. „unklare Instrumente und Technologien“). Wenn z.B. die Wirkung arbeitsmarkt- oder regionalpolitischer Massnahmen Probleme der evaluiert werden soll, ist selbst der deutliche Rückgang der jeweiligen regionalen Zurechenbarkeit 179
Evaluation verwaltungspolitischer Maßnahmen
Arbeitslosigkeit ein sehr problematischer Indikator. Die geringere Arbeitslosigkeit könnte nämlich etwa durch Abwanderung oder durch konjunkturelle Einflüsse beeinflusst sein. Selbst wenn Erfolge nachweisbar sind, bedeutet dies nicht, dass sie auch tatsächlich auf staatliche Massnahmen und Programme zurückzuführen sind. Dennoch ist deutlich, dass Evaluierung in Zukunft eine zunehmende Bedeutung haben wird. Ein aktuelles Beispiel ist die durch die internationale PISAStudie der Lernerfolge von Grundschülern ausgelöste Diskussion. Hier wurde deutlich, dass zum einen unterschiedliche Schulsysteme sehr unterschiedliche materielle Resultate hervorbringen (z.B. in Bezug auf Lese- und Rechenfähigkeit), dass diese unterschiedlichen Ergebnisse aber nicht einfach auf den Ressourceneinsatz zurückgeführt werden können (Deutschland schneidet besonders schlecht ab, obwohl deutsche Lehrer besonders gut bezahlt werden, deutsche Klassen nicht besonders groß sind und insgesamt das Bildungssystem überdurchschnittlich kostspielig ist). Evaluationsuntersuchungen sind also besonders geeignet, um beliebte und einfache Erklärungsmuster zu hinterfragen (das einzige was unseren Schulen fehlt sind mehr Geld und mehr Lehrer ...). Ein besonderes Problem wirft die Evaluation verwaltungspolitischer Maßnahmen auf, also etwa der Nachweis der Erfolge oder Misserfolge der Verwaltungsmodernisierung der letzten Jahre. Das Bedürfnis für verlässliche Evaluationen in diesem Bereich ist groß, denn natürlich ist es wichtig zu wissen, welche positiven und negativen Veränderungen die Verwaltungsmodernisierung tatsächlich hervorgerufen hat, jenseits der vollmundigen Versprechungen der professionellen Berater. Gerade den Protagonisten des New Public Management wird immer wieder vorgeworfen, dass ausgerechnet eine Reformbewegung, die darauf besteht, der öffentliche Sektor müsse von einer Input- zu einer Output-Steuerung kommen, seine Kosten und vor allem seinen Nutzen transparent machen und diese Informationen in kontinuierlichen Feedback-Prozessen nutzen – und gelegentlich zu unterstellen scheint, dies sei alles ganz einfach, wenn man nur richtig wolle -, bisher nicht in der Lage sei, systematisch über die Erfolge der stattgefundenen Reformbemühungen zu berichten. Die Philosophie des NPM ist offenbar bisher kaum auf die eigenen Aktivitäten angewendet worden (siehe aber Pollitt/Bouckaert 2004 und als erste Bestandsaufnahmen für Deutschland Jann u.a. 2004 und besonders Bogumil u.a. 2007; siehe auch unten 5.2.3). Die Evaluation staatlicher Programme und Aktivitäten findet allerdings – unabhängig von der Bedeutung wissenschaftlicher oder systematischer Evaluation – als Teil des Prozesses politischer und administrativer Auseinandersetzungen „schon immer“ statt, wie sowohl das PISA- wie das Verwaltungsreform-Beispiel verdeutlichen. Von der wissenschaftlichen kann so die administrative Evaluation durch die Verwaltung und die politische Evaluation durch Akteure innerhalb der politischen Arena, zu denen auch die Öffentlichkeit gerechnet werden muss, unterschieden werden. Nicht nur wissenschaftliche Studien, sondern z.B. Regierungsberichte und die öffentliche Debatte, nicht zuletzt Verlautbarungen der jeweiligen Opposition, sind typische Elemente und Ergebnisse dieser Art von Auseinandersetzungen, bei der es natürlich auch immer um Zielerreichung, intendierte und nicht-intendierte Wirkungen geht. Evaluationen sind daher im besonderen Maße mit der politischen Rationalität administrativer Handlungen verbunden. Dies betrifft nicht nur die interessengefärbte Interpretation der Ergebnisse und Wirkungen. Die Möglichkeit systematischer Evaluation wird auch durch unklare Zieldefinitionen eingeschränkt, die ih180
rerseits in der Anreizstruktur von Regierungen und politisch Verantwortlichen begründet sind – denn genaue Zieldefinition birgt das erhebliche Risiko des deutlichen späteren Scheiterns (s. die Probleme der ersten rot-grünen Regierung mit ihrem ursprünglichen quantifizierten Ziel zur Reduzierung der Arbeitslosigkeit). In einem äußerst lesenswerten Beitrag macht Aaron Wildavsky (1979, S. Organisationen haben 212ff.) darauf aufmerksam, dass dies ein allgemeines Phänomen sei, dass also wenig Interesse an Evaluationen die „self-evaluating organization“, die sich ständig selbst evaluierende und damit prinzipiell infrage stellende Organisation ein Widerspruch in sich sei. Es sei naiv anzunehmen, dass Organisationen ein unmittelbares Interesse an Evaluationen haben, weder „von innen“, also durch spezialisierte und herausgehobene Evaluationseinheiten, noch von „außen“, also durch andere Organisationen mit vermutlich anderen Interessen und Prioritäten. Evaluationen sind „weapons in the political wars“, Waffen in politischen und fachlichen Auseinandersetzungen, und zwar sowohl zwischen Organisationen auf der makro-politischen Ebene, wie mikro-politisch innerhalb von Organisationen. Evaluationen sind möglich und notwendig, aber sie sind alles andere als selbstverständlich und einfach nur technisch schwierig. Sie werfen nicht nur erhebliche methodische, sondern mindestens ebenso komplizierte politische Probleme auf, d.h. sie müssen in kontinuierlichen politischen Auseinandersetzungen durchgesetzt, durchgeführt und interpretiert werden. In den Worten von Wildavsky:
„I started out thinking it was bad for organizations not to evaluate, and I ended up wondering why they ever do it“ (Wildavsky 1979, S. 212).
Ergebnis eines politischen Evaluationsprozesses kann schließlich auch die „Terminierung“ (Beendigung) eines politischen Programms sein. In Deutschland wird auch der Begriff „Aufgabenkritik“ für die Terminierung von Policies bzw. den Abbau oder die zeitliche Befristung staatlicher Aktivitäten verwendet (Dieckmann 1977). Dabei erscheint die zunächst nahe liegende Möglichkeit, dass zu Grunde liegende gesellschaftliche Probleme als gelöst betrachtet und eine Fortsetzung daher als unnötig eingeschätzt werden, nur als eine unwahrscheinliche, zudem schwierig durchzusetzende, Variante der Terminierung. Eher können finanzielle Engpässe (beispielsweise in der Arbeitsförderung) oder Gelegenheitsfenster (z.B. im Zuge eines Regierungswechsels) Auslöser für die Terminierung bestimmter Policies und Aktivitäten sein. Damit verbunden sind es häufig politischideologische Motive, die die Beendigung veranlassen, etwa die Einlösung von Wahlversprechen (so die Rücknahme bestimmter Reformen der Kohl-Regierung durch die rot-grüne Regierung 1998).
4.4 Politikberatung
Politikberatung ist ein schillernder Begriff. Göttrik Wewer weist in einem le- Politiker werden oft senswerten Übersichtsartikel (Wewer 2003) darauf hin, dass es kaum eine Be- beraten rufsgruppe gibt, die ständig so viele gute Ratschläge bekommt wie Politiker: von Parteifreunden, von Journalisten, von Lobbyisten, aus dem Parlament, der Wirtschaft, der Wissenschaft, der Familie, bei Empfängen, auf der Straße, im Taxi, und natürlich auch in Form von Expertisen, Memoranden, Gutachten oder auch Anhörungen und Beiräten. Im Folgenden soll es um offizielle und organisierte Politikberatung gehen, die also von Verbänden, Unternehmen, Kommissionen, 181
Wissenschaftlern, professionellen Beratern und ähnlichen zur Verfügung gestellt wird. Politikberatung spielt im Prozess der Politikformulierung und Entscheidung über zukünftige Policies eine wichtige Rolle, und zunehmend auch im Prozess der Implementation. Bedeutung der Für die Verwaltungswissenschaft ist Politikberatung aus zwei miteinander Politikberatung verbundenen Gründen von Bedeutung. Zum einen ist offenkundig, dass professionelle Bürokratien die wichtigsten Berater der Politik und unserer Politiker sind, denn es ist ihre zentrale Aufgabe, die in unseren extrem arbeitsteiligen und spezialisierten öffentlichen Organisationen vorhandenen umfangreichen Informationen zu filtern, zu verdichten und entscheidungsreif zu präsentieren. Zum Teil produziert der öffentliche Sektor in einer Vielzahl von Forschungsanstalten, Stiftungen etc. eigene wissenschaftliche Politikberatung. Zum anderen ist ein Großteil der normalerweise unter der Überschrift Politikberatung laufenden Aktivitäten in Wirklichkeit Verwaltungsberatung. Die Ergebnisse von Gutachten, Expertenkommissionen, Anhörungen, Enqueten usw. sind in aller Regel so umfangreich und so speziell, dass sie wiederum nur von den Experten in den Verwaltungen im Detail gelesen und verarbeitet werden können, die diese Ergebnisse dann wiederum für die politischen Spitzen aufbereiten. Das ist auch gar nicht zu beklagen, denn das ist ja der Sinn arbeitsteiliger Organisationen. Politik- und Verwaltungsberatung in diesem Sinne kann nach verschiedenen Kriterien unterschieden werden, z.B. wissenschaftlich oder interessengeleitet, dauerhaft oder zeitlich begrenzt, kommerziell oder gemeinnützig, bestellt oder ungefragt usw. Allerdings zeigt schon eine oberflächliche Betrachtung, dass diese Unterscheidungen alles andere als einfache Dichotomien sind. Welche wissenschaftliche Untersuchung ist vollkommen interessenfrei, und wie sieht es mit wissenschaftlichen Expertisen des Instituts der Deutschen Wirtschaft oder des Öko-Instituts in Freiburg aus? Ist ein Gutachten, weil es von den Gewerkschaften oder dem BUND bestellt und bezahlt wurde, unwissenschaftlich? Sind bei universitären An-Instituten bestellte Gutachten kommerziell oder gemeinnützig, und sagt das etwas über ihre Qualität aus? Idealtypisch lassen sich aufgrund der jeweils vorherrschenden Struktur der Nachfrage drei große Felder von Politikberatung unterscheiden (vgl. Wewer 2003, S. 370; Siefken 2007, S. 38ff):
Felder der Politikberatung
Organisatorische und institutionelle Beratung, die sich zum einen auf die Verbesserung von Abläufen und Strukturen, der Effizienz und Effektivität, von Personal oder Finanzen öffentlicher Organisationen bezieht, z.B. von Verwaltungen, Universitäten, öffentlichen Unternehmen etc. Dies ist eine Domäne der Betriebswirtschaft sowie kommerzieller Managementberater und Beratungsfirmen (man könnte auch von Management-Beratung sprechen). Zum anderen ist dies aber auch Beratung zum institutionellen Aufbau des politisch-administrativen Systems (etwa des deutschen Föderalismus), zu Fragen der Abgrenzung zwischen öffentlichem und privatem Sektor (z.B. Privatisierung) oder etwa zu allgemeinen Verfahren der besseren Regulierung oder Gesetzesfolgenabschätzung. Im Sinne der klassischen PolitikUnterscheidung könnte man hier von Polity-Beratung sprechen. 182
Strategische und taktische Beratung, bei der es um die Chancenerhöhung im politischen Wettbewerb (etwa im Wahlkampf) geht, also die klassische Domäne von Befragungsfirmen (wie Infas, Forschungsgruppe Wahlen) oder auch neuerdings von Public-Relations-Beratern (Politics-Beratung). Materielle oder Programmberatung beschäftigt sich schließlich mit der ex ante Ausgestaltung und Planung oder auch ex post Evaluierung und Bewertung politischer Programme und Vorhaben, also von staatlichen Vorhaben und Public Policies in allen möglichen Politikbereichen, von der Umweltüber die Arbeitsmarkt- bis zur Kulturpolitik. Dies ist eine Domäne der sozialwissenschaftlichen oder ökonomischen Policy-Forschung, der jeweils „zuständigen“ Disziplinen, aber natürlich auch der jeweils betroffenen Interessen und Akteure (Policy-Beratung)11. Offensichtlich gibt es Überschneidungen zwischen diesen Kategorien – auch materielle Politikberatung kann der Verbesserung von Wahlchancen dienen, oder Fachberatung der Evaluierung bestimmter Maßnahmen – aber sie verdeutlichen doch den Umfang und die unterschiedlichen Funktionen von Politikberatung. Eine weitere Unterscheidung fragt nach den zentralen Anbietern von Politikberatung. Hier gibt es folgende grobe Kategorien (vgl. Wewer 2003, S. 380; Siefken 2007): Kommerzielle Berater, die von der Beratung „leben müssen“, die also auf Anbieter von eine relevante Nachfrage reagieren. Hierzu gehören Consulting Firmen (wie Politikberatung etwa Roland Berger und McKinsey), aber auch Stadtplaner, Ingenieure oder EDV-Firmen, private Institute (wie Prognos oder Batelle) und die professionellen Meinungs- und Umfrageforscher (in der Begrifflichkeit der Statistik sind dies „Vollerwerbsbetriebe“)12. Potenzielle Anbieter sind etwa Wissenschaftler und wissenschaftliche Institute an Universitäten, Max-Planck- oder Fraunhofer-Institute, die zwar nicht von Politikberatung leben, aber diese Aufträge doch gut als Drittmittelforschung und zur Erhöhung der eigenen Reputation gebrauchen können („Zuerwerbsbetriebe“). Spezialisierte Beratungsinstitutionen sind im Prinzip dazu geschaffen, Politikberatung in einem bestimmten Feld anzubieten, aber reagieren nicht nur auf eine bestimmte Nachfrage; dazu gehören nachgeordnete Behörden und Anstalten (Umweltbundesamt, Bundesforschungsanstalten, öffentliche Labore etc.), aber auch Einrichtungen wie die Stiftung Wissenschaft und Politik in der Außenpolitik, das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung oder die berühmten sechs großen wirtschaftswissenschaftlichen Forschungsinstitute, international etwa die OECD („Nebenerwerbsbetriebe“ mit einer staatlichen Grundfinanzierung). Eigenständige Denkfabriken, wie etwa Brookings in den USA oder das Policy Institute in Großbritannien (vgl. Gellner 1995, Braml 2004) sind in
11 Davon konnte noch eine Fachberatung i.e.S., etwa zur Klärung technischer Fragen im Bau- oder Umweltbereich unterschieden werden, z.B. welche Pflanzen durch bestimmte Maßnahmen in Mitleidenschaft gezogen werden, welche Kosten eine Bauleistung verursachen wird, zur Erstellung von Gutachten zu Sicherheitsfragen oder Bebauungsplänen oder auch die juristische Beratung bei Vertrags- und Schadensersatzfragen (technische Beratung oder Expertise). Auf diese Unterscheidung hat uns Sven Siefken hingewiesen.
12
183
Deutschland noch rar, aber dazu könnte man etwa die Bertelsmann Stiftung zählen. Eigenständig bedeutet durchaus nicht immer unparteiisch (auch nicht bei den ausländischen Beispielen), hierzu zählen also auch Institute von Verbänden und Interessengruppen, die vorrangig deren Positionen untermauern (Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steuerzahler, Institut für Mittelstandsforschung) die Forschungsinstitute der parteinahen Stiftungen oder durch eine bestimmte inhaltliche „Richtung“ festgelegte Institute (etwa das Freiburger Öko-Institut oder das von Kurt Biedenkopf und Meinhart Miegel gegründete Institut für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik e.V., hier könnte man „Nebenerwerbsbetrieben“ mit einer privaten Grundfinanzierung sprechen). Das Angebot ist also vielfältig und bunt, auch wenn die Zahl derjenigen, die sich ausschließlich oder zu großen Teilen durch Politikberatung finanzieren, noch recht klein sein dürfte. Schließlich ist noch zu unterscheiden, wie diese Politikberatung präsentiert wird. Neben den klassischen Formen der Gutachten, Expertisen, Memoranden etc. geht es hier insbesondere um Beiräte, Kommissionen u.ä. Auch hier ist die Anzahl und Vielfalt sehr unübersichtlich, und insbesondere in der letzten Zeit durch verschiedene sehr bekannte und kontroverse Beratungsgremien – wie etwa die Süssmuth-Kommission zur Zuwanderung, die HartzKommission zur Arbeitsmarktpolitik, die Rürup-Kommission zur Renten- und Gesundheitspolitik – zunehmender Kritik ausgesetzt. In der bisher umfassendsten und besten Untersuchung zu Expertenkommissionen kann Sven Siefken (2007) allerdings zeigen, dass die Anzahl solcher Beratungsgremien im Gegensatz zur populären Wahrnehmung in den letzten Jahren vermutlich nicht gestiegen ist. Bei aller Unsicherheit der Datenlage liegt die Zahl offizieller Beratungsgremien des Bundes seit den 90er-Jahren etwa bei 150, während in den siebziger Jahren bis zu 350 gezählt wurden. Was sich allerdings erheblich verändert hat, ist die öffentliche Wahrnehmung dieser Gremien. Während in den neunziger Jahren jährlich etwa 200 bis 240 Berichte über solche Gremien in den deutschen „Qualitäts-Tageszeitungen“ erschienen, sind es seit dem Jahr 2000 zwischen 500 und über 700. Siefken macht auch einen hilfreichen Vorschlag zur Vereinheitlichung der sehr uneinheitlichen Begrifflichkeit. Abbildung 45:
Besetzung
13
Wissenschaft, Interessengruppen Regierung, Verwaltung Parlament
Quelle: nach Siefken 2003, S. 496
Beispiele für Beiräte wären so z.B. der Wissenschaftliche Beirat im Finanzministerium, die Monopolkommission oder der Nationale Ethikrat, während ein typischer Arbeitskreis der Arbeitskreis Steuerschätzung wäre und das Parlament einen Großteil seiner Arbeit bekanntlich in festen Ausschüssen organisiert. Bei13 Jeweils die Mehrheit der Mitglieder sollte der jeweiligen Gruppe entstammen.
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spiele für zeitlich begrenzte Gremien wären die berühmt-berüchtigten Hartz- oder Rürup-Kommissionen, während Beispiele für eine Projektgruppe etwa die berühmte Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform, der Staatssekretärausschuss für Bürokratieabbau oder die Kommission zur Gemeindefinanzreform wären. Enquete-Kommissionen vereinen bekanntlich externe Experten und Parlamentarier, wobei die Zusammensetzung zwischen dem Bundestag und den Landtagen etwas differiert. Die theoretische Diskussion um die faktischen Beziehungen zwischen poli- Modelle der tisch-administrativer Praxis und Politikberatung wird seit den sechziger Jahren Politikberatung durch drei ursprünglich von Jürgen Habermas unterschiedene Beratungsmodelle bestimmt: dem dezisionistischen, dem technokratischen und dem pragmatischen Modell der Politikberatung (Habermas 1963, Lompe 1966; vgl. auch Friedrich 1970, Böhret 1985; zusammenfassend Siefken 2007): Dem technokratischen Modell zufolge wird der politische Entscheidungsspielraum aufgrund zunehmender „Sachzwänge“ immer mehr auf den von der Wissenschaft vorgezeichneten „one best way“ reduziert. Letztendlich entscheiden Experten und die Wissenschaft alle wichtigen Fragen, Politik legitimiert nur noch. Dagegen verbleibt die Entscheidung im dezisionistischen Modell vollständig in der Politik, die Ziele und Wege der Beratungstätigkeit bestimmt und der Wissenschaft als „hired guns“ die bloße Dienstleistung überlässt. Im pragmatischen Modell wird ein kritisches Wechselverhältnis angestrebt: Praktiker bzw. Politiker und Wissenschaftler vollziehen im Forschungs- und Entscheidungsprozess immer neue, nicht nur vom Sachzusammenhang, sondern auch von Wertungen begleitete Wahlakte. Entscheidungen entstammen der Kooperation und des gegenseitigen Lernens. Als am ehesten realistisch gilt das pragmatische Modell. Auch wenn die Interessen der beiden Pole höchst unterschiedlich sein mögen – Wissenschaftlern mag es um Anwendung und Weiterentwicklung von Methoden gehen, Praktiker erhoffen sich Argumentations- und Rechtfertigungshilfe –, ist die Chance des sachdienlichen Austausches tendenziell gegeben, werden neue Forschungsbemühungen angeregt und scheinbar gesichertes Handeln problematisiert. Insgesamt ist allerdings umstritten, inwieweit wissenschaftliche, insbesondere sozial- und politikwissenschaftliche Analysen und Theorien überhaupt von der politischadministrativen Praxis genutzt werden können. Die Probleme der Nutzung werden dabei unterschiedlich verortet. Betont werden Unzulänglichkeiten der Angebotsseite, d.h. des Wissenschaftssystems, z.B. weil die von der Unzulänglichkeiten Wissenschaft angebotenen Darstellungen und Erklärungen unzureichend bei der Politikberatung empirisch und theoretisch fundiert, unbrauchbar und im Extremfall schlicht falsch, d.h. empirisch unhaltbar sind, der Kommunikation zwischen Wissenschaft und Praxis, z.B. weil unterschiedliche Fachsprachen und Jargons benutzt werden und man sich daher nicht verständigen kann oder will (vgl. als Beispiel Hillmann 1986 und Böhret 1986); und der Nachfrageseite, d.h. des politisch-administrativen Systems, z.B. weil durch ausgeprägte juristische Orientierung der öffentlichen Verwaltung das herrschende „Organisationsklima“ oder sogar eine spezifische „Verwal185
tungskultur“ Ansprechpartner auf der Seite der Praxis fehlen und daher wissenschaftliche Ergebnisse überhaupt nicht wahrgenommen oder bewusst ignoriert werden (vgl. ausführlich Bruder 1980). Kommunikationsprobleme und fehlende Nachfrage nehmen allerdings durch eine zunehmende auch wissenschaftliche Professionalisierung der Verwaltung tendenziell ab. Wenn man unter Nutzung aber nicht nur die konkrete Anwendung wissenschaftlicher Ergebnisse bei einzelnen Entscheidungen versteht, sondern umfassender die Beeinflussung der Perzeption und Interpretation sozialer Phänomene, ihrer Ursachen und möglicher Veränderungen einbezieht, spricht allerdings einiges dafür, dass wissenschaftliche Beratung erheblichen Einfluss hat. Wissenschaft stellt Von einigen Beobachtern (vgl. grundlegend Weiss 1977) wird seit einiger vor allem Denk- Zeit die These vertreten, dass „wissenschaftliche Erkenntnis“, z.B. über die Ausschemata bereit gestaltung oder die Wirkung von Policies, nicht einfach von Verwaltung und Politik übernommen wird, indem z.B. Wissenschaftler befragt oder die Thesen oder Ergebnisse von Untersuchungen gelesen und dann angewendet werden (auch und gerade nicht bei bestellten Gutachten). Die Bedeutung der Wissenschaft für die Praxis liegt vielmehr darin, dass sie Konzepte und Denkschemata bereitstellt, mit denen die Realität neu geordnet und interpretiert wird. Praktiker übernehmen in der Regel keine fertigen Lösungen oder abstrakten Theorien, sondern werden durch Begriffe, Konzepte und Sichtweisen der Wissenschaft beeinflusst. In diesem „diffuse process of enlightenment“ (Carol Weiss), also in einem langfristigen und wenig strukturierten Prozess der „Aufklärung“, liegen daher die eigentliche Nutzung und Wirkung von Wissenschaft. Dies stimmt auch mit der Beobachtung überein, dass sich ein grosser und zunehmend wichtiger Teil der Politikberatung heute nicht mehr ausschliesslich an Politik und Verwaltung richtet, sondern die öffentliche Diskussion und Konsensbildung beeinflussen will, z.B. durch öffentlichkeitswirksame Gutachten und Präsentationen. Die relevanteste Politikberatung ist daher heutzutage Gesellschaftsberatung, aber auch diese Beratung wirkt natürlich in erster Linie über den professionellen Verwaltungsapparat auf die Politik und Regierung (umfassend zur aktuellen Diskussion über Politikberatung Falk et al. (Hrsg.) 2006).
4.5 Politik und Verwaltung
Verhältnis von Politik und Verwaltung ist ein klassisches Thema
Die Unterscheidung bzw. der Zusammenhang zwischen Politik und Verwaltung ist ein klassisches, wenn nicht das klassische Thema der Verwaltungswissenschaft, die sich ja mit öffentlicher Verwaltung beschäftigt (siehe Kapitel 2.4.1 und 2.4.2). Oben wurde argumentiert, dass eine strikte funktionale Abgrenzung, wie sie etwa Woodrow Wilson oder den Gründungsvätern des Scientific Management vorgeschwebt hat, und wie es ja auch dem Idealtypus des Weberschen Bürokratiemodells zu Grunde liegt, nicht möglich ist. Gleichzeitig ist aber auch deutlich, dass das Konzept des nahtlosen und undifferenzierten politischadministrativen Systems (PAS) wenig zum Verständnis der empirisch vorfindbaren Probleme der unterschiedlichen Funktionen, Rollenzuweisungen, Rekrutierungen und Einstellungen in öffentlichen Organisationen beitragen kann. Die einfachste Unterscheidung setzt an der jeweiligen Rekrutierung und Legitimationsbasis an, unterscheidet also zwischen gewählten Politikern (etwa Par186
lamentarier, Minister, aber auch kommunale Wahlbeamte), die jederzeit abgewählt werden oder zumindest Wahlen verlieren können, und ernannten (oder angestellten) Bürokraten (d.h. eigentlich aber allen Mitarbeitern der Verwaltung), die entweder als Beamte eine Lebensstellung haben, und ansonsten durch das normale Arbeitsrecht geschützt sind. Die problematische Unterscheidung der diesen Gruppen jeweils zugeordneten Funktionen kann dann am besten anhand von vier gängigen Interpretationen des Verhältnisses und der Kooperation zwischen beiden illustriert werden:14 Nach Interpretation I, der ältesten und einfachsten Theorie über das Verhält- verschiedene nis von Politik und Verwaltung machen Politiker Politik und Bürokraten Interpretationen verwalten. Die einen treffen Entscheidungen und die anderen führen sie nur aus. Dieses Bild der Arbeitsteilung, auch wenn es wahrscheinlich nie vollständig zugetroffen hat, ist dennoch ein wichtiges Element der Mythologie über die neutrale, unpolitische Rolle der Bürokraten im politischen System und damit im Prozess der Formulierung und Umsetzung von Politik. Interpretation II geht davon aus, dass sowohl Politiker wie Beamte an politischen Entscheidungen beteiligt sind (etwa: wie soll das Gesetz aussehen? wer bekommt wann, was, wo und warum?), dass sie aber unterschiedliche Beiträge liefern. Beamte liefern Fakten und Wissen, Politiker bringen Interessen und Werte ein. Die einen sind für die neutrale Expertise zuständig, während die anderen für die politische Sensibilität verantwortlich sind. Interpretation III hingegen behauptet, dass sowohl Bürokraten wie Politiker „Politik machen“, also z.B. verhandeln und am Interessenausgleich teilnehmen, dass sie aber unterschiedliche Aufgaben wahrnehmen. Während Politiker breite, diffuse aber auch spezifische Interessen artikulieren und so dafür sorgen, dass sich im politischen Prozess etwas bewegt, also als Beweger und Energielieferanten auftreten, sind Beamte damit beschäftigt, zwischen wohldefinierten und etablierten Interessen zu vermitteln, d.h. sie sorgen eher für Kontinuität und Ausgleich. Nach diesem Bild sind Politiker eher parteiisch, engagiert, idealistisch und sogar ideologisch, während Bürokraten eher als vorsichtig, praktisch, pragmatisch und distanziert gelten. Auch dieses Bild wird schließlich von einigen Beobachtern als nicht (mehr) wirklichkeitsgetreu bezeichnet. Sie gehen statt dessen davon aus, dass sich Bürokraten und Politiker immer mehr angleichen, beide artikulieren und verhandeln Interessen und sind mit der gesellschaftlichen Umwelt eng vernetzt. Interpretation IV meint daher, dass eine Entwicklung hin zu reinen „Mischlingen“ zwischen Politikern und Bürokraten feststellbar sei. Diese Interpretationen oder Bilder, die anhand des Verhältnisses zwischen „Bürokraten“ und „Politikern“ in Ministerien entwickelt wurden, treffen vermutlich nicht nur für diesen Bereich zu. Auch in Kommunalverwaltungen sind Beamte und Angestellte damit beschäftigt, Interessen auszugleichen oder auch Interessen, die sonst vielleicht nicht artikuliert werden, überhaupt erst in den Prozess des Verwaltungshandelns einzubringen. Die verschiedenen Interpretationen können vereinfacht in der folgenden Abbildung zusammengefasst werden. Es geht
14 Diese Interpretationen, im Original „Images“ genannt, gehen zurück auf die international vergleichende Untersuchung der Einstellungen von Parlamentariern und Bürokraten von Aberbach/Putnam/Rockman 1981.
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dabei nicht darum zu diskutieren, ob die derzeitige Wirklichkeit in der Bundesrepublik eher der Interpretation I, II, III oder IV entspricht, denn dies hängt offenkundig von der jeweiligen Aufgabenzuweisung und der Stellung innerhalb der jeweiligen Verwaltung ab. Deutlich sollte auf jeden Fall sein, dass Verwaltung mehr tut, als nur politische Entscheidungen hierarchisch durchzuführen (wie es der Webersche Idealtypus nahelegt, auch wenn Max Weber nie dieser Illusion aufgesessen ist). Letztendlich ist sogar die Durchführung keine Domäne der Verwaltung mehr, sondern unterliegt (zunehmenden) politischen Einflüssen. Im Konzept der kommunalen Selbstverwaltung war diese Trennung ja schon immer aufgehoben (siehe unten). Im Folgenden soll es darum gehen, einige empirische Ergebnisse zu diesen prekären Beziehungen zusammenzutragen. Dabei bietet es sich an, an den empirisch ermittelten unterschiedlichen Rollenvorstellungen anzuknüpfen. Abbildung 46: Interpretation des Verhältnisses von Politik und Verwaltung
I V P P P Interpretation II III V V G G P G P P IV V G G G
V = Verwaltung, P = Politik, G = Gemeinsam; Quelle: eigene Darstellung nach Aberbach/Putnam/Rockman 1981, S. 239
4.5.1 Bürokraten und Politiker
Klassische und politische Bürokraten
In der Verwaltungswissenschaft wird schon des längeren mit den Idealtypen des klassischen und des politischen Bürokraten gearbeitet (vgl. Steinkemper 1974). Der klassische Bürokrat operiert eher auf der Basis eines monistischen Verständnisses des öffentliche Interesses, indem er sich um die Schaffung objektiver Standards für technische Praktikabilität, Recht und Gerechtigkeit bemüht und davon ausgeht, dass Probleme vor allem sachlich zu lösen seien. Sein Verhältnis zu den Institutionen politischer Macht wie den Parlamenten, Parteien und Verbänden ist eher von Misstrauen bis hin zur Ablehnung geprägt. Dagegen erachtet der politische Bürokrat den politischen Einfluss auf Entscheidungsprozesse als legitim und erkennt die Notwendigkeit politischer Kompromisse auch jenseits von sachlichen Notwendigkeiten. Der politische Bürokrat verhält sich zu den Parteien eher affirmativ, vielfach ist er sogar Mitglied einer Partei. In ihrer vielbeachteten international vergleichenden Untersuchung zu den politischen Einstellungen der Ministerialbeamten in westlichen Ländern arbeiteten Robert Putnam u.a. (Putnam 1976; Aberbach/Putnam/Rockman 1981) heraus, dass 3/5 der damals befragten Ministerialbeamten in Deutschland die politische Seite ihrer Arbeit eher positiv, 2/5 dies eher negativ beurteilen (1976, S. 39). Dies wird von ihnen mit einiger Überraschung konstatiert, galt doch der deutsche Beamte als der klassische Bürokrat der Gegenwart. Ihre Ergebnisse zeigen jedoch eine überdurchschnittliche Aufgeschlossenheit gegenüber den politischen Anforderungen des demokratischen Prozesses. Als einen wesentlichen Erklärungsfaktor sehen sie das Alter an. Je jünger die Befragten, desto weniger 188
neigen sie dem Typ des klassischen Bürokraten zu. Trotz ihrer dichotomen Zuordnung machen sie darauf aufmerksam, dass in der Realität sich die Typen eher auf einem Kontinuum ansiedeln. Am letzten Punkt kann man anknüpfen. Auch die neueren Untersuchungen zu dieser Problematik, die zum Teil die ursprüngliche Befragung replizieren (Mayntz/ Derlien 1989; Derlien 2003, 2008; Schwanke/Ebinger 2006; siehe auch Tils 2002), deuten darauf hin, dass es erstens zu keiner klaren Trennung der Beamtenschaft in verschiedenen Typen kommt, sondern die Grundelemente des klassischen und politischen Bürokraten sich im Bewusstsein der einzelnen Personen miteinander vermischen,15 zweitens durch das Vordringen von Elementen kooperativen Verwaltungshandelns auf allen föderalen Ebenen die Elemente politischer Verwaltungstätigkeit zunehmen. Hilfreich ist es zudem, wenn man analytisch grob zwischen zwei Formen von Parteipolitisierung Politisierung differenziert (vgl. Lorig 2001, S. 185f.): Zum einen wird (meist ne- und funktionale Politisierung gativ) unter Politisierung die zunehmende „Parteipolitisierung“ der öffentlichen Verwaltung verstanden. Zum anderen ist eine funktionale Politisierung zu beobachten. Diese
„functional politicization (...) implies a greater sensitivity of civil servants for consideration of political feasibility, and institutes a kind of political self-control of top bureaucrats through their anticipation of the reactions of the cabinet and of parliament to their policy proposals and legislative drafts“ (Mayntz/Derlien 1989, S. 402).
Die funktionale Politisierung ist weniger umstritten als die Parteipolitisierung. Das Problem ist allerdings, dass beide Formen der Politisierung in der Realität nicht besonders gut zu trennen sind. So ist es schon historisch in Deutschland schwierig, eindeutig zwischen Politik und Verwaltung zu trennen. Es kommt zu einem schrittweisen Vordringen politisch besetzter Positionen, angefangen mit der Parlamentarisierung der Ministerämter im 19. Jahrhundert über die Einrichtung des politischen Beamten bis hin zu einem politisierteren Rollenverständnis der Beamten16. Politisierung wird dabei in Deutschland von Anfang an sowohl funktional wie auch parteipolitisch verstanden. So hat es bei uns für Beamte nie ein allgemeines Verbot der parteipolitischen Betätigung gegeben. Insbesondere in der Ministerialbürokratie ist der Überschneidungsbereich Politische Beamte zwischen Politik und Verwaltung besonders groß, da sie explizit die Aufgabe hat, politische Entscheidungen vorzubereiten. Daher gibt es hier auch das besondere Konstrukt des Politischen Beamten (beamtete Staatssekretäre, Ministerialdi15 Dies wird auch empirisch bestätigt anhand einer international vergleichenden Untersuchung zum Selbstverständnis leitender Kommunalbeamter (vgl. Haus/Heinelt 2002). Gleichzeitig haben Untersuchungen nach der Wiedervereinigung gezeigt, dass in den neuen Bundesländern der Typus des klassischen Bürokraten noch erheblich weiter verbreitet war als im Westen. 16 In Deutschland können die Jahre 1848/49 als Geburtsstunde des politischen Beamten angesehen werden. Mit dem Aufkommen eines konstitutionellen Regierungssystems wurden den Beamten politische Rechte zugestanden. Damit sich diese Rechte für die Bürokratie nicht zum trojanischen Pferd entpuppten, entstand die Idee der engen Koppelung an die politischen Auffassungen der Regierung (Kugele 1976, S. 11). Auch in Italien und den USA gibt es ähnliche Konstruktionen.
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rektoren, im Beamtengesetz sind weitere Ausnahmen abschließend aufgezählt). Diese können jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. Bei dieser Sonderkonstruktion, die für die Tätigkeit an der Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung geschaffen wurde (vgl. Kugele 1976), kommt es auf das besondere Vertrauensverhältnis zur Regierung und dem Fachminister an. Ist dieses nicht mehr gegeben, kann die Versetzung in den Ruhestand erfolgen. Diese Besetzung der Führungspositionen mit politisch loyalen Kräften unterstützt auch die funktionale Politisierung des gesamten Apparates und erhöht damit die Steuerungsfähigkeit des Ministers. Nach den Regierungswechseln 1969 und 1982 ist zunächst jeder zweite beamtete Staatsekretär und jeder dritte Ministerialdirektor ausgetauscht worden (Derlien 1990). 1998 mussten in den ersten Monaten nach dem Regierungswechsel zwei Drittel der unter der langjährigen CDU-Regierung tätigen Staatsekretäre und rund die Hälfte der Abteilungsleiter ihren Hut nehmen. Beim Wechsel auf die Grosse Koalition 2005 ist dieser Anteil wiederum geringer. Betrachtet man die drei Regierungswechsel 1969, 1982 und 1998, in denen der größere Koalitionspartner die Regierung verlassen musste, so kann von einer kontinuierlichen Zunahme dieser formalen – das heißt der explizit erlaubten – Politisierung der politischen Beamten gesprochen werden. So waren bspw. vor dem Regierungswechsel 2005 gut 59% der Abteilungsleiter Mitglied einer Partei (Schwanke/Ebinger 2006, S. 241). Die Parteipolitisierung in diesen Spitzenpositionen unterliegt keiner Beschränkung, sie ist laut Bundesbeamtengesetz explizit erlaubt, eine Pflicht zu einer internen oder öffentlichen Ausschreibung existiert nicht (vgl. § 8 Abs. 2 BBG). Nach vier Jahren sind erfahrungsgemäß nur noch ganz wenige von einer anders zusammengesetzten Vorgängerregierung berufene Staatssekretäre übrig, ein Teil scheidet natürlich auch aus Altersgründen aus. Zunehmende Neben dem eben dargestellten Konstrukt des Politischen Beamten ist jedoch Parteipolitisierung insbesondere in der Ministerialverwaltung auch die Besetzung von nachgeordneten Führungspositionen parteipolitisch beeinflusst. So zeigen Untersuchungsergebnisse aus den 1970er-Jahren, dass die Zugehörigkeit zur richtigen Partei mit einem Anteil von etwa 40% als bedeutsam angesehen wird (Kroppenstedt/Menz 1998, S. 546). Der Anteil der leitenden Führungskräfte, die Mitglied einer Partei sind, ist seitdem deutlich angewachsen. Der Anteil der Parteilosen in der administrativen Elite auf Bundesebene fiel von 72% (1970) auf 43% im Jahr 1987 und 40% im Jahr 1995, um 2005 wieder auf ca. 52% zu steigen (Mayntz/Derlien 1989, Schwanke/Ebinger 2006, S. 239ff). Dabei gilt jedoch für Positionen unterhalb der politischen Beamten, dass formal ausschließlich fachliche Kriterien eine Besetzung oder Beförderung begründen dürfen (vgl. § 8 Abs. 1 BBG). Praktisch ist ein Nachweis dieser sog. Ämterpatronage bei in der Regel ähnlich gut qualifizierten Bewerbern aber so gut wie unmöglich. Insgesamt ergibt sich ein uneinheitliches Bild der Entwicklung der Parteipolitisierung. Obwohl der Anteil der Parteimitglieder unter den politischen Beamten weiter leicht gestiegen und unter den Unterabteilungsleitern trotz des leichten Rückgangs immer noch sehr hoch im Vergleich zur Gesamtbevölkerung ist, zeigen Befragungen, dass Spitzenbeamte die öffentliche Verwaltung heute sehr viel weniger politisiert wahrnehmen als noch vor zwei Jahrzehnten. Offenbar hat man sich an diesen Zustand gewöhnt und er wird nicht länger als besonders problematisch wahrgenommen (Schwanke/Ebinger 2006, S. 242).
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Die dargestellten schon länger bestehenden fließenden Übergänge von Politik und Verwaltung haben sich in den letzten Jahren durch das Vordringen von Elementen kooperativen Verwaltungshandelns auf allen föderalen Ebenen verstärkt (Benz 1994, Dose 1997). In dem Maße, in dem sich die Funktion der öffentlichen Verwaltung in Richtung eines Konstrukteurs und Moderators komplexer Verhandlungsysteme zwischen öffentlichen und privatem Sektor erweitert, verändern sich die Herausforderungen an die Verwaltung. Im hochdifferenzierten, kooperativen Verhandlungsstaat entsteht zunehmend die Notwendigkeit, dass die Verwaltung sich als Partner der Politikformulierung und -umsetzung empfindet, Verbindungen schafft, Netzwerke aufbaut, kommuniziert und verhandelt. Verwaltung ist in die Prozesse der Aggregation und Artikulation gesellschaftlicher Interessen unmittelbar involviert (vgl. Jann 1998, S. 263 und unten 4.5.3). Der Verwaltung kommt damit insgesamt die Rolle des Partners sowohl bei der Politikformulierung als auch bei der Politikdurchführung zu. Die Funktionsveränderung öffentlicher Verwaltung impliziert eine Veränderung der Rollen und Einstellungen leitender Führungskräfte in Richtung einer stärker politischen Funktion im funktionalen Sinne. Empirisch ist also eine zunehmende Politisierung des öffentlichen Dienstes und ein fließender Übergang zwischen Politik und Verwaltung festzustellen. Dies betrifft nicht nur die Ministerialverwaltung, sondern auch die Kommunalverwaltung. Die flächendeckende Direktwahl der hauptamtlichen Bürgermeister17 kann als Indiz in diese Richtung angesehen werden, und auch die parteipolitische Besetzung der Beigeordneten. Die Funktionsvermittlung und nicht die Funktionstrennung entspricht also der Verfassungswirklichkeit (Ellwein/Hesse 1997, S. 364). Aber auch normativ gibt es gute Gründe für eine Vermischung, und dies nicht nur für die funktionale Form der Politisierung. Denn die meist negativ assoziierte Besetzung von Schlüsselpositionen mit „eigenen Leuten“ kann als Versuch der Politik angesehen werden, den Informationsvorsprung der Verwaltung zu reduzieren, die Politik wieder in die Lage zu versetzen, wesentliche Auswahlentscheidungen, die ihnen per Verfassungslage zustehen, wieder wahrzunehmen (vgl. Grauhan 1969) und auch die Implementationsprozesse politischer Programme so zu steuern, dass die ursprünglichen Absichten halbwegs erhalten bleiben. Das alles heißt nicht, dass Politik und Verwaltung ineinander aufgehen; beide Bereiche bleiben unterschiedlich strukturiert und folgen anderen Logiken, aber stehen zueinander in einem Komplementärverhältnis. Wichtig sind die Rollen und Prozesse der Übersetzung von einer Sphäre in die andere. Zusammengefasst zeigt sich, dass es in Deutschland auf der Ebene der leitenden Führungskräfte zu weitgehend ähnlichen Einstellungs- und Verhaltensmustern kommt. Diese sind gekennzeichnet durch eine Mischung der Typen des klassischen und politischen Bürokraten, wobei die Elemente des politischen Bürokraten an Bedeutung gewinnen. Während Ausbildungs- und Karrierewege zwischen Politikern und Bürokraten noch immer erhebliche Unterschiede aufweisen
17 Der hauptamtliche Bürgermeister als kommunaler Wahlbeamter ähnelt in gewisser Weise dem Status des Politischen Beamten. Er ist, sehr unterschiedlich nach Bundesland und dortiger Tradition, z.T. von der Herkunft Politiker, z.T. Verwaltungsfachmann. Seine Tätigkeit umfasst ebenfalls beide Bereiche als Verwaltungschef und Politiker. Einerseits tendiert er in Richtung Politik, da er direkt vom Volk gewählt wird und Vorsitzender der Kommunalvertretung ist, andererseits ist er als hauptamtlicher Verwaltungschef die zentrale Führungsperson in der Verwaltung.
Fließender Übergang zwischen Politik und Verwaltung
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(Derlien 2008), entstehen Verbindungen und Übereinstimmungen durch sehr intensive Kooperationen und Kontakte im Rahmen notwendiger und ständiger horizontaler und vertikaler Abstimmungsprozesse, sowie die zunehmende funktionale Politisierung von leitenden Führungstätigkeiten im öffentlichen Dienst, hervorgerufen durch das Vordringen von Elementen kooperativen Verwaltungshandelns auf allen Ebenen.
4.5.2 Politik und Verwaltung auf kommunaler Ebene 4.5.2.1 Institutionelle Ausgangslage
Kommunalvertretung als Verwaltungsorgan
Betrachtet man die formale Ausgestaltung des Verhältnisses von Politik und Verwaltung in den Gemeindeordnungen, so zeigt sich, dass die klassische Gewaltenteilung für die kommunale Ebene ohnehin nicht gilt. Die kommunale Vertretungskörperschaft ist in der deutschen Kommunaltradition ein Verwaltungsorgan, damit Teil der kommunalen Selbstverwaltung und der Exekutive zuzuordnen, und kein Parlament im eigentlichen Sinne, obwohl es viele Übereinstimmungen mit sonstigen Parlamenten gibt. Eine klare Trennung zwischen Politik und Verwaltung ist nicht erkennbar und auch nicht beabsichtigt. So wurde auch in der alten GO NW davon ausgegangen, dass die Gemeindevertretung das oberste Verwaltungsorgan18 ist, also verwaltet (§27 GO NW: „Träger der Gemeindeverwaltung“), also auch, dass die Verwaltung Politik macht, indem sie die Entscheidungen in der Gemeindevertretung vorbereitet (§47 GO NW). Entscheidend für den fehlenden Status der Kommunalvertretung als Parlament ist nach Ansicht einiger Autoren, dass den Gemeinden keine eigenständige Gesetzgebungskompetenz zukommt, sie also über keine staatliche Hoheitsmacht verfügen. Im Unterschied zu Satzungen, in denen das Ortsrecht festgehalten wird, können Gesetze nur von den Landesparlamenten und vom Bundestag erlassen werden. Beschlüsse der Gemeindevertretung können im Aufsichtswege beanstandet, aufgehoben oder sogar ersetzt werden (§108, 109 GO NW), das Innenministerium kann einen Beauftragen zur Erfüllung einzelner Aufgaben einsetzen (§110 GO NW) und der Rat kann durch Beschluss der Landesregierung sogar aufgelöst werden (§111 GO NW), so dass, wie Forsthoff schon früh ausführte, von einem originären Parlamentsrecht nicht gesprochen werden kann (1973, S. 551f.). Zudem haben die Gemeinden nur sehr begrenzt Einfluss auf die eigenen Einnahmemöglichkeiten. Aufbau parlamentaTrotz dieser Einschränkungen hat sich in der kommunalen Praxis zumindest in rischer Rechte den großen Städten kommunale Selbstverwaltung zu einer modernen lokalen Demokratie entwickelt (Wollmann 1998c). Auch institutionell wurden seit den 70er Jahren die Informations- und Kontrollrechte des Kommunalparlamentes (Verfahrensrechte für Fraktionen, Minderheitsrechte für die Opposition, Etablierung von Anfragen sowie Akteneinsichtsrechte) durch Änderungen in den GOen ausgebaut, wodurch sich der Status der Kommunalvertretung in diesem Punkt einem Parla18 In Baden-Württemberg gibt es dagegen schon immer zwei Organe, den Gemeinderat als Hauptorgan und den Bürgermeister (§23; 24, 1 GO BaWü). Allerdings kommt in NRW dem Gemeindedirektor aufgrund seiner Zuständigkeiten bei der Leitung und Verteilung der Geschäfte nach einem Urteil des Oberverwaltungsgerichtes von 1954 die Rechtsstellung eines Organs zu, obwohl dies zunächst nicht in der GO kodifiziert ist.
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ment annähert. In NRW gibt es z.B. seit 1969 Regelungen zum Verdienstausfall und Aufwandsentschädigungen, die aber von Kommune zu Kommune anders gehandhabt wurden und erst durch die Änderung der GO von 1994 landesweit vereinheitlich werden. Seit 1979 tagen die Ausschüsse öffentlich und es gibt Minderheitsrechte für Fraktionen bezüglich der Einberufung des Rates, der Durchsetzung von Tagesordnungspunkten, bezüglich der Akteneinsicht und der Forderung nach geheimer oder namentlicher Abstimmung. Auch die Wahl des stellvertretenden Bürgermeisters findet nun nach Fraktionsstärke statt, so dass die große Oppositionspartei in der Regel immer den stellvertretenden Bürgermeister erhält. Die kommunalen Vertretungskörperschaften werden zudem wie ein Parlament gewählt, die Mitglieder schließen sich zu Fraktionen zusammen, haben das Recht, kommunale Satzungen zu beschließen und fühlen sich als Parlamentarier. Von den klassischen Parlamentsrechten verfügt man somit über die Möglichkeit der politischen Leitungsentscheidung, über das Budgetrecht, über die Normsetzungsbefugnis sowie über die Kontrollfunktion. Zur Wahrnehmung ihrer Kontrollaufgaben (§40, §49 GO NW) verfügen die Vertretungskörperschaften neben dem schon erwähnten Budgetrecht über ein Frage- und Antwortrecht, das umfassende Recht auf Information sowie die Möglichkeit, den Verwaltungschef abzuwählen. Wollmann sieht diesen Parlamentarisierungsprozess als Verwirklichung der ursprünglichen Grundgesetzintention an, nämlich des Art. 28, Abs. 1, Satz 2, der vorsieht, dass „das Volk (...) in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Volksvertretung“ haben müsse (vgl. Wollmann 1998a, S. 406; 1998c, S. 50ff.). Auch Ott spricht hier von einem Parlamentscharakter der Gemeindevertretung (Ott 1994). Zusammenfassend zeigt sich, dass die Kommunen nach dem deutschen Kommunalrecht den Status einer besonderen Form politischer Verwaltung innehaben, der durch seine Unklarheit mit für die Konflikte zwischen eher verwaltungs- und sachorientierten sowie parteienstaatlichen Konzeptionen kommunaler Selbstverwaltung verantwortlich ist. Dabei gibt es zwischen den einzelnen Bundesländern trotz der in Kapitel 3.5.3 geschilderten Angleichung der Kommunalverfassungen deutliche Unterschiede in der Ausgestaltung des institutionellen Rahmens, die sich zwischen den Extremen eher konkurrenzdemokratisch und eher konkordanzdemokratisch ausgerichteten Kommunalverfassungen bewegen (vgl. ausführlich Holtkamp 2003).
4.5.2.2 Empirische Erkenntnisse
Neben dieser normativen Diskussion, wie eigentlich die kommunale Selbstverwaltung einzuschätzen sei, gibt es auch einige empirische Erkenntnisse zum Verhältnis von Politik und Verwaltung auf lokaler Ebene. Seit Anfang der 90erJahre lassen sich grob fünf wesentliche Trends unterscheiden, die das alte Verhältnis von Politk, Verwaltung und Bürgern zunehmend berühren (vgl. Bogumil 2001): zunehmende Haushaltskonsolidierungsanstrengungen, Liberalisierungs- und Privatisierungsbestrebungen vor allem im Bereich kommunaler Daseinsvorsorge die flächendeckende Einführung von direkt-demokratischen Elementen (Direktwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters, Bürgerbehren/-entscheide) 193
die zunehmende Bedeutung kooperativer Demokratieelemente (z.B. durch Lokale-Agenda-Prozesse, Mediationsverfahren) sowie die umfassenden Bemühungen zur Verwaltungsmodernisierung nach dem Neuen-Steuerungs-Modell (NSM) im Rahmen der Public-ManagementReformen. Hierbei handelt es sich um recht unterschiedliche Entwicklungen, die zudem an verschiedenen Stellen im kommunalen Entscheidungsprozess ansetzen. Wie wirken sich die Modernisierungsimpulse nun im kommunalen Kräftedreieck zwischen Rat, Verwaltungsspitze und Bürgerschaft aus? Das folgende Schaubild zeigt eine sehr verdichtete Zusammenfassung bezogen auf die Einflusschancen der verschiedenen Akteure (vgl. ausführlich Bogumil/Holtkamp/Kißler 2004). Abbildung 47: Wirkungen lokaler Modernisierungstrends auf die Einflusschancen der Akteure
Haushaltskri- Privatisierung Direktwahl se 0 – + + – 0 – – – – – + Bürger begehren – – – + Kooperative Demokratie + + – + NSM 0 + 0 +
Bürgermeister Verwaltung Vertretung19 Bürger
Quelle: Bogumil/Holtkamp 2006
Veränderter Einfluss der Akteure
Spitzt man die Ergebnisse zu, so zeigt sich zum einen, dass die gewählte Kommunalvertretung der absolute Verlierer der Entwicklungen ist und immer geringere Handlungsspielräume hat. Die Haushaltskrise und zunehmende Privatisierungen schränken die traditionellen Politikgestaltungsmöglichkeiten ein, durch die Direktwahl des Bürgermeisters und durch die Einführung von kommunalen Referenden entstehen Vetopositionen sowohl für die Verwaltungsleitung als auch für die Bürger, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß. Aber auch diese Vetopositionen schränken den Handlungsspielraum der kommunalen Vertretungskörperschaften ein. Dies gilt in schwächeren Maße auch für kooperative Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten, die einmal installiert, Eigendynamiken entwickeln. Allerdings hat die Vertretung durch Verteidigungsstrategien durchaus die Möglichkeit, einen Teil der Handlungsspielräume zu konservieren. Dies gilt nicht nur für die neue Arbeitsteilung zwischen Vertretung und Verwaltung im Rahmen der Verwaltungsreformen des NSM, die durchweg gegen seinen Widerstand nicht umgesetzt wurde. Auch im Rahmen der kooperativen Demokratie ist teilweise zu beobachten, dass die Kommunalvertretung zwar immer mehr Bürgerforen einrichtet, aber nur wenig Bereitschaft zeigt, hinterher auch Beteiligungsergebnisse umzusetzen, sondern eher ihre eigenen Präferenzen realisieren will. Diese Verteidigungsstrategie führt aber dazu, dass sich Partizipationsenttäuschungen bei den Bürgern verschärfen können. Weiterhin ist in manchen Bundesländern wie in Nordrhein-Westfalen zu beobachten, dass die Vertretungsmehrheiten allzu selbstbewussten Bürgermeistern über die Hauptsatzung oder das Aufbauen von starken Beigeordneten Einhalt gebieten. Nur führt dies nicht selten zu einer
19 Vor allem die Mehrheitsfraktionen sind hier in ihrem Handlungsspielraum getroffen, für die Oppositionsfraktionen ergeben sich mitunter sogar neue Handlungsspielräume z.B. durch die Nutzung von Bürgerbegehren.
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Politikblockade. Der Bürgermeister kann viele Dinge nicht mehr alleine voranbringen und revanchiert sich dafür mit der mangelhaften Vorbereitung und Implementation von Vertretungsbeschlüssen. Die Selbstverteidigungsstrategien der Vertretung können also nicht unbeträchtliche negative Nebenfolgen hervorbringen. Die Verwaltungsspitze, repräsentiert durch den hauptamtlichen Bürgermeis- Stärkung von ter, kann in der Summe ihr Machtpotential durchaus ausbauen. Sie wird zwar Verwaltung und Verwaltungsspitze auch durch Privatisierungsmaßnahmen und die Einführung von Bürgerbegehren negativ in ihren Einflussmöglichkeiten tangiert, erhält aber vor allem durch die Direktwahl eine deutliche Stärkung im kommunalen Entscheidungssystem. Auch zeigt sich, dass die Bürgermeister in der Regel Bürgerbeteiligungsmaßnahmen sehr gut für ihre eigenen Zwecke nutzen und damit häufig die kommunalen Vertretungskörperschaften unter Druck setzen können. Ähnliches gilt für die hauptamtliche und professionelle Verwaltung, die durch ihren Informationsvorsprung und ihre vielfältigen Kontakte sowohl die Möglichkeiten des Neuen Steuerungsmodells, wie auch der kooperativen Demokratie, und nicht selten sogar der Haushaltskrise zur Durchsetzung ihrer Präferenzen nutzen kann. Bezogen auf die Bürger gibt sich ein zwiespältiges Bild. Einerseits haben die Bürger immer mehr Möglichkeiten sich in das politische System einzubringen, andererseits wird es aufgrund der geringeren Handlungsspielräume durch Privatisierung und Haushaltskrise immer unwahrscheinlicher, dass dies Auswirkungen auf den Output des kommunalpolitischen Systems hat. Während die stärkere Bürgerorientierung der drei partizipativen Modernisierungstrends (Bürgerbegehren, Direktwahl und kooperative Demokratie) bei den Bürgern also die Erwartungen weckt, dass sie zukünftig mehr Einfluss auf die Kommunalpolitik nehmen können, reduzieren stetig abnehmende kommunale Handlungsspielräume demgegenüber die Einflussmöglichkeiten und können zu einer Enttäuschung dieser Erwartungen führen. Die Bürger werden so zwar immer mehr nach ihrer Meinung gefragt, aber ihre Meinung ist aufgrund geringerer Handlungsspielräume immer folgenloser. Frustration ist deshalb vorprogrammiert. Der Anspruch der anderen Modernisierungstrends, Politik(er)verdrossenheit durch Beteiligung abzubauen, könnte unter diesen Rahmenbedingungen in sein Gegenteil umschlagen.
4.5.3 Normative Bilder von Politik und Verwaltung
Die Rolle der öffentlichen Verwaltung im demokratischen Staat ist, wie gezeigt, keinesfalls selbstverständlich und unproblematisch. Die Verwaltung ist in Gewaltenteilungslehren und Demokratietheorien keine eigenständige Kategorie neben Judikative und Legsislative, aber sie sollte und müsste es eigentlich sein, denn die bequeme Subsumptionen unter „Exekutive“ oder auch „politisch-administratives System„ (PAS) verschleiern die Problematik mehr, als dass sie diese erhellen würden (zum folgenden ausführlich Jann 1998a m.w.A., aus dem weite Teile übernommen wurden). So argumentiert z.B. die traditionelle Verwaltungsrechtswissenschaft im An- traditionelle schluss an Otto Mayer, Verwaltung sei „Tätigkeit des Staates, die nicht Gesetz- Auffassungen gebung oder Justiz ist“ (Mayer 1895, S.7), und H. Peters hat sich in einer einflussreichen Schrift „Die Verwaltung als eigenständige Staatsgewalt“ (Peters 1965) ausdrücklich mit einer möglichen Trennung von Regierung und Verwaltung auseinandergesetzt und diese Unterscheidung mit dem Argument abgelehnt, 195
im Gewaltenteilungsschema gebe es keinen Platz für eine abgesonderte Regierung (Thieme 1984, S.3). Ausgangspunkt ist jeweils die klassische Trennung des Regierungssystems in Legislative, Judikative und Exekutive, die als abschließend betrachtet wird. Für Verwaltung gibt es in dieser Theorietradition keinen Platz. In einer klassisch-konservativen Staatstheorie, bei der Demokratie ohnehin nur „staatsformabhängiges Beiwerk“ ist (Krüger 1966) und einzig der Staat, repräsentiert durch seinen hoheitlichen Apparat sich dadurch auszeichnet, dass er allein das Gemeinwohl erkennen und durchsetzen kann (ausführlich Böhret/ Jann/Kronenwett 1979, S. 256ff.), ist diese Einheit von Regierung und Verwaltung kein Problem, sie ist sogar Kern dieses Staatsverständnisses. Die Exekutive ist der eigentliche Staat und die Bürokratie die eigentliche Exekutive. Das Beamtentum ist der „allgemeine Stand“, der „die allgemeinen Interessen des gesellschaftlichen Zustandes zu seinem Geschäfte“ hat (Hegel, Rechtsphilosophie §§ 205, 303). klassische Trennung Diese These lässt sich im demokratischen Verfassungsstaat nicht mehr übervon Politik und zeugend vertreten, und daher hat sich, parallel mit der Entwicklung demokratiVerwaltung scher Regierungssysteme, die Theorie der Trennung von Politik und Verwaltung entwickelt. Die Entwicklung dieser Theorie wird entscheidend bestimmt durch Max Weber in Deutschland und Woodrow Wilson in den USA (siehe oben 2.4). Die Differenzierungen und Spezifika dieser instrumentellen Sicht der Verwaltung können hier nicht nachgezeichnet werden, aber ganz allgemein gilt, dass nach der klassischen Vorstellung die Verwaltung ausschließlich hierarchisch über Gesetze und den Haushalt oder durch Weisungen der politischen Führung (im Rahmen von Gesetz und Haushalt) gesteuert wird. M.a.W. wird vorausgesetzt, dass sämtliche Zielsetzungen, Zwecke und Präferenzen der Verwaltung von außen kommen, und es wird weiter angenommen, dass alle Wertkonflikte zumindest prinzipiell gelöst sind, bevor die Verwaltung Entscheidungen trifft. Verwaltung wird gleichgesetzt mit korrektem, professionellem und schließlich auch unpolitischem Vollzug. Dies ist der Kern der legalen Herrschaft. In den USA wurde die Trennung von Politik und Verwaltung ähnlich begründet, insbesondere mit Rückgriff auf die Theorie des Scientific Management (Taylor 1913), und auch dort wurde die grundlegende Unterscheidung, die Dichotomie von Politics and Administration für lange Zeit eindeutige normative Orientierung der Politikwissenschaft (Wilson 1887, Goodnow 1900, Gulick/Urwick 1937). Schon Max Weber hat die Problematik und die heroischen Annahmen dieser Theorie gesehen, aber ungeachtet aller empirischen Probleme galt diese Orthodoxie bis zum zweiten Weltkrieg unangefochten - auch und besonders in Deutschland, wo viele Bürokraten ihre Distanz zum demokratischen System der Weimarer Republik und dann ihr gewissenloses Mitläufertum in der Nazizeit vor sich und der Welt damit rechtfertigen konnten, dass sie für die politischen Weichenstellungen nicht verantwortlich seien, da sie nur neutrale und effiziente Instrumente, eben willenlose Befehlsempfänger politischer Direktiven seien. Die Orthodoxie der strikten Trennung von Politik und Verwaltung brach in den USA spätestens mit den Erfahrungen des 2. Weltkrieges zusammen. Die damals entwickelte Grundthese, dass nämlich die Verwaltung sowohl bei der Konzipierung und Formulierung von Politikinhalten (Policies) und deren Kodifizierung in Recht, wie bei deren Durchsetzung und Evaluation eine eigenständige und entscheidende Rolle spielt, sind von der empirischen Verwaltungsforschung 196
seit dieser Zeit immer wieder, immer differenzierter und immer überzeugender belegt worden. Zum einen zeigt die empirische Verwaltungsforschung, wie groß der „Entscheidungsbeitrag der Bürokratie“ (Scharpf 1973b, S. 16) im Rahmen der Programmformulierung ist, d.h. welche Probleme verdrängt, welche Ziele vernachlässigt und welche Handlungsalternativen in der Phase der Entscheidungsvorbereitung von der Verwaltung bereits ausgeschieden werden, ehe irgendein verantwortlicher Politiker mit dem Entscheidungsprozess befasst war, und sie zeigt auch, wie stark die Verwaltung in gesellschaftliche Interessenstrukturen eingebunden ist. Die Verwaltung ist nicht allein von der Politik programmiert, sondern programmiert auch die Politik, sie wendet Recht nicht nur an, sondern sie erzeugt es auch, bis hin zu den Gesetzen, die fast ausschließlich in der Bürokratie angeregt und konzipiert werden. Es ist kein Zufall, dass wenn wir heute von Politikberatung reden, damit i.d.R. Verwaltungsberatung gemeint ist. Administrative Interessenvermittlung (Lehmbruch 1987) ist eines der herausragenden Merkmale moderner demokratischer Staaten. Zum anderen zeigt die empirische Verwaltungsforschung, insbesondere die Implementationsforschung (vgl. 4.3.2), dass der Vollzug von Programmen zu einem nicht unerheblichen Teil „politischer Prozess“ ist, dass viele Fragen durch die formelle politische Entscheidung noch nicht entschieden wurden und die eigentliche politische Auseinandersetzung erst während des Vollzuges beginnt (Mayntz 1980a, 1983). Die vollständige Steuerung der Verwaltung durch Gesetz und Recht, so das Ergebnis der empirischen Forschungen, ist eine Fiktion sowohl des Rechtspositivismus wie der klassischen Bürokratietheorie. „Dienst nach Vorschrift„ führt ganz im Gegenteil nach allgemeinem Verständnis zum Zusammenbruch der Bürokratie. Verwaltung wendet Recht nicht einfach an, sondern verfügt über erhebliche Handlungsspielräume. Sie verhandelt z.B. eher mit Betroffenen als dass sie ihnen Anweisungen gibt (4.3.2.2):
„So enthält die Bindung der Verwaltung an das Gesetz viele Öffnungen und weiche Stellen, die flexibles Verwaltungshandeln nicht nur zulassen, sondern sogar erfordern. Das Verwaltungshandeln erscheint danach weniger gesetzesgebunden als vielmehr gesetzesgeleitet“ (Hill 1987, S. 19f.).
Entscheidungsbeitrag der Bürokratie
keine vollständige Steuerung durch Recht und Gesetz
Für die Verwaltung sind Gesetze eher Landkarten als Zügel. Nun könnte vermutet werden, dies sei eine neuere Entwicklung, vielleicht sogar eine Folge des allüberall beklagten Verlustes an Werten und Normen – aber dafür spricht wenig. Thomas Ellwein hat im Rahmen seiner historischen Studien überzeugend nachgewiesen, dass diese Phänomene eine lange Geschichte haben, dass die Verwaltung nicht einfach gehorcht, sondern weitgehend selbst klärt, was mit vorhandenen Ressourcen und unter gegebenen Umständen zu erreichen ist. Entgegen der normativen Annahme, Verwaltung sei identisch mit Vollzug, haben wir es mit einer eigenständigen Verwaltung zu tun, die in vielen Fällen selbst entscheidet, wie zwischen dem Sollen und dem Können auszugleichen ist. Ellwein fasst dies in der Beobachtung zusammen, dass die Bilder vom (gesetzes-)treuen und die vom tüchtigen Verwaltungsmann sich nicht decken und noch nie gedeckt haben (Ellwein 1994). Die politikwissenschaftliche Verwaltungsforschung hat auf diese Erkenntnis Politisch-administrareagiert, indem sie die Trennung von Politik und Verwaltung radikal negiert hat tives System (in den USA früher als bei uns). In der Folge sprach man fortan vom „politischadministrativen System“, abgekürzt PAS, oder sogar vom Kürzel RV für „Regierung und Verwaltung“. Aber indem man die politischen Funktionen der Verwal197
funktionale Differenzierung
keine einheitliche öffentliche Verwaltung
Probleme der politischen Steuerung und der Legitimation
tung betont und Politik und Verwaltung konsequent gemeinsam betrachtet, wird die Frage nicht gelöst, wie denn das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung konkret ausgestaltet ist. Das politisch-administrative System mag eine Metapher sein, mit der man die Wirklichkeit in Ministerien einfangen kann, aber sie versagt vor der Größe und gleichzeitigen Vielgestaltigkeit der öffentlichen Verwaltung. Die funktionelle Differenzierung, insbesondere das Entstehen hochgradig organisierter funktioneller Teilsysteme der Gesellschaft, die mit den Stichworten Spezialisierung, Differenzierung, Interdependenz und nicht zuletzt Enthierarchisierung charakterisiert werden kann (Mayntz 1995), wird vom Staat nach dem Gesetz der „requisite variety„ abgebildet und aufgefangen. Die territoriale und funktionale Differenzierung des öffentlichen Sektors übersteigt, wie gezeigt, jegliche Phantasie. Dabei erstrecken sich die gesellschaftlichen Widersprüche in den Staat selbst und verringern seine Kohärenz. Je mehr staatliche Steuerung, desto mehr Zielkonflikte. Unterschiedliche Verwaltungszweige verfolgen – wissentlich oder absichtslos – unvereinbare Zwecke und verursachen Folgewirkungen in anderen Ressorts. Der Bedarf an Koordination übersteigt zunehmend die Kapazitäten des politischen Systems, auf keinen Fall kann mehr von einer einfachen politischen Steuerung der Verwaltung ausgegangen werden. Offenbar macht es auch keinen Sinn mehr, von einer einheitlichen öffentlichen Verwaltung zu sprechen. Das Bild von der öffentlichen Verwaltung als hierarchischer, einfach zu steuernder Pyramide war vermutlich nie realistisch und ist heute auf jeden Fall grob irreführend. Die öffentliche Verwaltung ist viel zu spezialisiert, differenziert und fragmentiert, als dass sie diesem Bild noch entspräche. Statt einer festen Pyramide entsteht eher das Bild eines vielfältig verknüpften und sich weitgehend selbst tragenden Netzes. Es erscheint daher sinnvoller, vom „öffentlichen Sektor“ zu sprechen, als von der „öffentlichen Verwaltung“ oder vom „öffentlichen Dienst“. Insbesondere Fritz W. Scharpf hat immer wieder darauf hingewiesen, dass der öffentliche Sektor sich so stark differenziert hat und so sehr mit anderen gesellschaftlichen Sektoren verflochten ist, dass die mit der Steuerungs-Metapher fast immer unterstellten Voraussetzungen einer aus einheitlicher Absicht hervorgebrachten Willensbildung und Willensdurchsetzung des ,Staates‘ nicht mehr gegeben sind, falls es sie je gab. Dass sich aus dieser Erkenntnis erhebliche Probleme der politischen Steuerung der Verwaltung und ihrer Legitimation ergeben, liegt auf der Hand. Demokratietheoretisch ist das klassische Modell von der gesetzesgebundenen, streng bürokratisch und hierarchisch organisierten und handelnden Verwaltung viel unproblematischer, als das der flexibel handelnden, mit ihrer gesellschaftlichen Klientel verflochtenen, weitgehend autonomen Verwaltung. Im Folgenden soll es darum gehen, diese Problematik in unterschiedlichen, mehr oder weniger expliziten Sichtweisen der Rolle der öffentlichen Verwaltung deutlich zu machen, zu systematisieren und dabei pointiert zusammenzufassen. In diesem Zusammenhang werden vier normative Bilder der öffentlichen Verwaltung im Regierungssystem unterschieden, deren jeweilige Herausbildung zunächst unterschiedlichen Entwicklungsstufen des demokratischen Staates zugeordnet werden kann. Die Unterscheidung dieser Modelle geht zurück auf eine umfassende empirische Untersuchung des dänischen öffentlichen Sektors, in der 120 öffentliche Organisationen analysiert und in einer Datenbank mit über 1000 Variablen beschrieben wurden (siehe Beck Jørgensen 1993, Antonsen/Jørgensen 1995). 198
Abbildung 48:
Normative Bilder der Verwaltung
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Normative Bilder der öffentlichen Verwaltung
„Öffentliche Verwaltung“ wird dabei zunächst ganz einfach institutionell verstanden, im Gegensatz z.B. zu einer personellen Unterscheidung zwischen „Bürokraten“ (Beamten, Angehörigen des öffentlichen Dienstes) und „Politikern“ (nicht ernannten, sondern gewählten Funktionären). Ganz allgemein sollen unter öffentliche Verwaltung alle Organisationen subsumiert werden, die – im deutschen Rechtssystem – öffentlich-rechtlich organisiert sind und/oder überwiegend durch in öffentlichen Haushaltsplänen festgelegte Finanzen finanziert werden (also z.B. auch öffentliche Theater, Eigenbetriebe, Universitäten oder Schulen, also auch öffentliche Stiftungen, Körperschaften und Anstalten). Ausgangspunkt der folgenden Überlegungen ist daher die formal definierte „öffentliche Organisation“, die in vier unterschiedlichen normativen Bildern der öffentlichen Verwaltung typologisch unterschieden wird, nämlich als autonome Verwaltung hierarchische Verwaltung kooperative Verwaltung und responsive Verwaltung.
4.5.3.1 Normative Grundlagen
Autonome Verwaltung
Ausgangspunkt aller weiteren Bilder der klassischen deutschen Verwaltung ist die „autonome Verwaltung“. Die Funktion öffentlicher Organisationen besteht in diesem Idealtypus darin, das Gemeinwohl zu erkennen und zu verwirklichen. Normative Grundlage ist das a priori vorhandene Gemeinwohl, das „nur“ erkannt und umgesetzt werden muss. Darin besteht die eigentliche Aufgabe des Staates, und nur er ist dazu in der Lage. Der Staat wiederum besteht aus seinen loyalen Beamten. Zentrales Merkmal dieses Beamtenkörpers sind gemeinsame moralische, ethische und professionelle Werte, die vor allem durch eine spezifische Sozialisation vermittelt werden können. Organisationsprinzip der öffentlichen Verwaltung ist daher die autonome Bürokratie, die letztendlich vor den unsachlichen und das Gemeinwohl verfälschenden Einflüssen der Umwelt geschützt werden muss. Diese feindliche Umwelt besteht insbesondere aus Interessengruppen, die gemeinwohlfeindliche Eigeninteressen verfolgen, aber auch der Politik, insbesondere den eigensüchtigen Parteien, im Endergebnis aber auch aus den egoistischen, uninformierten und vorurteilsbeladenen Bürgern. Siehe z.B. die Auffassung eines traditionellen Staatsrechtlers wie Herbert Krüger:
„Anders als für die Gesellschaft im Verhältnis zum Staat gibt es (...) für den Staat keinen spezifischen Schutz vor der Gesellschaft. Umso mehr muss daher vor allem Bedacht auf die Abschirmung des Staates gegenüber dem natürlichen Menschen genommen werden“ (Krüger 1966, S. 629, ausführlich Böhret/Jann/Kronenwett 1979).
Obrigkeitsstaat
Die vorrangige Rolle der Bürger ist die der Untertanen dieses paternalistischen Obrigkeitsstaates. Politikformulierung, die Festlegung öffentlicher Aufgaben, und ihre Umsetzung, „was soll der Staat tun und wie soll er dies tun“, obliegt der neutralen Bürokratie. Es gibt keinen prinzipiellen Unterschied zwischen Politikformulierung und -durchführung, allenfalls ist dies eine Frage der Kompetenz. Die Implementation wird von weniger kompetenten Angehörigen der Verwaltung vorgenommen, daher muss sie hierarchisch überwacht und gesteuert werden.
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Das nächste Bild ist das der hierarchisch organisierten Verwaltung im demokratischen Rechts- und Verfassungsstaat. Hier besteht die zentrale Funktion öffentlicher Organisationen in der Verwirklichung demokratisch definierter politischer Präferenzen. Normative Grundlage dieses Bildes ist die Demokratie, und zwar verstanden im Sinne von Dahl als Polyarchie, d.h. gekennzeichnet durch Organisations-, Koalitions-, Meinungs- und Versammlungsfreiheit, allgemeines Wahlrecht, Offenheit sämtlicher öffentlicher Ämter für alle Bürger, und vor allem das Recht politischer Führer, um Ämter und Unterstützung zu konkurrieren, Informationsfreiheit und alternative Angebote von Informationen, freie, gleiche, geheime und faire Wahlen und insbesondere die Existenz von Institutionen, die Politikinhalte und deren Umsetzung an Wahlen, Abstimmungen und andere Manifestationen von politischen Präferenzen binden (Dahl 1971, Schmidt 1995, Böhret/Jann/Kronenwett 1979). Dies ist das klassische Bild des demokratischen Verfassungsstaates. Das Idealbild der öffentlichen Verwaltung ist darin das der Bürokratie als verlässlicher Maschine, die all diese demokratischen Funktionen ohne Bias, „sine ira et studio“, fair, neutral und wie die Adjektive alle heißen, unterstützt. Im Gegensatz zum ersten Bild soll die Verwaltung hier alles andere als autonom sein, sie soll stattdessen vollständig demokratisch determiniert und kontrolliert werden. Die vorrangige Rolle der Bürger ist die der Wähler, die ihre Präferenzen und Interessen über ihre gewählten Repräsentanten qua demokratisch-legitimierter Gesetzgebung und Regierung der Verwaltung vorgeben. Politikformulierung geschieht durch Wahlen, Parlamente, Kabinette, Parteien und alle anderen legitimen Möglichkeiten demokratischer Willensbildung – durchaus unterstützt von einer loyalen Bürokratie. Es gibt eine parlamentarische Steuerungs- und Legitimationskette, die entweder über Wahl-Parlament-Gesetze-Bürokratie (legislative Programmsteuerung) oder Wahl-Parlament-Regierung-Bürokratie (demokratisch-legitimierte Weisung) funktioniert. Die Politikdurchführung ist demgegenüber weiterhin der neutralen Expertise und Professionalität der Bürokratie überlassen. Dies ist das Bild der klassischen Dichotomie zwischen Politik und Verwaltung. Nachdem auch dieser Idealtypus sich als wirklichkeitsfremd – selbst für einen Idealtypus – erwiesen hatte, entstand das Bild der kooperativen Verwaltung (grundlegend Benz 1994, Dose 1997, Dose/Voigt 1995). Hier erweitert sich die Funktion der öffentlichen Verwaltung in Richtung eines Konstrukteurs und Moderators komplexer Verhandlungssysteme zwischen öffentlichem und privatem Sektor. Normative Prämisse ist hier die Ermöglichung adäquater Problemlösungen durch die Berücksichtigung und den Ausgleich legitimer Interessen und der internen Strukturen und Funktionen sozialer, weitgehend selbst-regulierender Subsysteme und kollektiver Akteure (Scharpf 1993, Mayntz 1996). Dies ist das Bild des hoch-differenzierten, pluralistischen und korporativen Verhandlungsstaates. Die Bürokratie ist in diesem Bild kompetenter Verhandlungspartner in und auch Architekt von Politiknetzwerken, dabei wird nicht prinzipiell zwischen Politik und Verwaltung unterschieden. Akteur ist das politisch-administrative System. Eine zentrale Rolle der Verwaltung besteht in der administrativen Interessenvermittlung, d.h. in der Aggregation und durchaus auch Artikulation gesellschaftlicher Interessen in enger Verbindung mit gesellschaftlichen Organisationen (Lehmbruch 1987). Bürger treten dieser Verwaltung vorrangig als Mitglieder von Organisationen gegenüber. Je differenzierter und organisierter die Gesellschaft, desto handlungsfähiger sind im Prinzip corporate actors und politisch-administratives System. Politikformulierung geschieht daher notwendiger201
Hierarchische Verwaltung
Dichotomie von Politik und Verwaltung
Kooperative Verwaltung
der verhandelnde Staat
Responsive Verwaltung
Bürokratie im Wettbewerb
weise in hoch-differenzierten Politiknetzwerken, unter Mitwirkung von betroffenen Verbänden, Unternehmen, Wissenschaft und natürlich auch politischen Organisationen. Die Politikdurchführung wird weiterhin einer professionellen Bürokratie überlassen, die allerdings über erhebliche Verhandlungs- und Handlungsspielräume verfügen muss. Die hierarchische Überordnung des Staates über die Gesellschaft wird zunehmend infrage gestellt. Schließlich gibt es ein weiteres, „moderneres“ Bild der öffentlichen Verwaltung, nämlich das der responsiven Dienstleistungsorganisation. Hier liegt die zentrale Aufgabe der öffentlichen Verwaltung in der Befriedigung der konkreten Wünsche und Bedürfnisse der Bürger, also ihrer Klienten und ihrer „Kunden“ (Oppen 1995, KGSt 1992). Die Verwaltung als öffentliche Organisation ist eher der Gesellschaft untergeordnet als der Politik. Normative Prämisse ist in diesem Modell die effektive und effiziente Dienstleistung und die „Kundenorientierung„. Die Präferenzen der Bürger werden nicht, wie im autonomen Modell, von der Verwaltung selbst definiert, sie werden auch nicht, wie im hierarchischen Modell, per Gesetz oder Regierung vorgegeben und auch nicht in komplexen Verhandlungssystemen festgelegt, sondern sie werden direkt gegenüber der Verwaltung artikuliert und durch direkten Austausch durchgesetzt. Das Idealbild der öffentlichen Verwaltung ist hier die Bürokratie im Wettbewerb. Die Bürger können sich ihre öffentlichen Dienstleistungen in der Konkurrenz einer Vielfalt von Anbietern, seien sie privat, aus dem sog. Dritten Sektor oder auch andere öffentliche Organisationen aussuchen. Bürger sind daher vorrangig Klienten, Konsumenten, Kunden der öffentlichen Verwaltung, oder auch, in einem modernen Verständnis von Dienstleistungen, aktive Ko-Produzenten dieser Leistungen. Politikformulierung geschieht durch direkte Beteiligung und aktive Teilnahme der Bürger, Partizipation ist hier die normative Leitlinie. Im nächsten Abschnitt soll genauer untersucht werden, wie die Realität der öffentlichen Verwaltung in Deutschland mit diesen normativen Bildern korrespondiert. Vorher ist es aber notwenig, kurz das prekäre Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung in diesen Modellen anhand der ihnen zugeordneten Akteure, also der Politiker und Bürokraten zu spezifizieren.
202
Abbildung 49:
Verhältnis zwischen Politikern und Bürokraten
203
4.5.3.2 Politiker
Politik als Gefährdung des Gemeinwohls
Politik als Meister der Bürokratie
Politik als Partner der Verwaltung
In der autonomen Verwaltung gibt es eigentlich keinen Bedarf für Politiker. Sollte es sie dennoch geben, sind sie für die Verwirklichung des Gemeinwohls eher schädlich und gefährlich. Politikern fehlt die notwendige fachliche Expertise, sie vertreten allein ihre bornierten, kurzfristigen und unsachlichen Einzelinteressen und behindern so sachlich adäquate Problemlösungen. Spätestens jetzt fällt auf, dass diese Bestimmung der Rolle von Politik und Verwaltung offenbar keineswegs historisch überholt ist. Vermutlich vermitteln die skizzierten Bilder nicht eine historische Abfolge normativer Bilder, sondern sie existieren gleichzeitig in allen modernen, öffentlichen Organisationen. Die Vorstellung, dass Politik die Verwaltung bei der „sachgerechten“, „gemeinwohlorientierten“ Erledigung öffentlicher Aufgaben behindert, ist immer noch aktuell. Dabei ist weniger an Ministerien zu denken, obwohl es auch hier die Aussage des Fraktionsvorsitzenden der FDP Solms gibt, „für einen deutschen Ministerialbeamten sei das größte Ärgernis im Gesetzgebungsverfahren das Parlament“, sondern in erster Linie der zumindest quantitativ viel umfangreichere Bereich der „normalen“ Landes- oder Kommunalverwaltungen. In der hierarchischen Verwaltung sind Politiker demgegenüber, zumindest im normativen Selbstverständnis, die unangefochtenen demokratisch legitimierten Meister der Bürokratie. Sie bilden die Spitze der bürokratischen Pyramide, nur durch sie werden Präferenzen und Werte für die Verwaltung selektiert. Dieses Bild entspricht in etwa Image I und II der Darstellung von Aberbach/Putnam/Rockman (siehe oben 4.5.1) und auch das Bild, das die öffentliche Verwaltung gern selbst von sich zeichnet, insbesondere wenn sie unter Kritik gerät. So werden regelmäßig alle Vorwürfe bezüglich des Wachstums staatlicher Aufgaben und Ausgaben mit dem Hinweis auf die Verantwortung der Politik zurückgewiesen. Allein die Politik erfindet neue staatliche Aufgaben, die bedauernswerte Verwaltung muss sie dann ausführen und dafür die Kritik einstecken. In der kooperativen Verwaltung sind Politiker Partner der Bürokratie. In Politiknetzwerken und „issue networks“ arbeiten sie mit Organisationen zusammen und sind, genau wie Politiker, bei der Artikulation und Aggregierung von Interessen unverzichtbar. Dies entspricht weitgehend Image III und IV der Aberbach/Putnam/Rockman-Darstellung. Dieses Bild ist insbesondere anhand der Politikformulierung im Bereich der Ministerialbürokratie des Bundes oder der Europäischen Union empirisch hervorragend belegt. Fraglich ist, wie die Rolle der Politiker im Rahmen der responsiven Verwaltung zu sehen ist. Das neue Steuerungsmodell forderte apodiktisch eine neue Aufgabenteilung zwischen Politik und Verwaltung, in der die einen für die Zielsetzung und Überwachung öffentlicher Aufgabenerfüllung zuständig sein sollen, die anderen für die Umsetzung. Aber das ist im Prinzip nur eine Wiederholung ihrer normativen Rolle im hierarchischen Modell, allerdings ergänzt durch neuartige Kontrollinstrumente (Kosten- und Leistungsrechnung, Berichtswesen, Controlling etc., ausführlich Bogumil/Kißler 1997). Wenn aber deutlich geworden ist, dass diese normative Rollenbestimmung im klassischen Modell problematisch ist, warum sollte sie jetzt plötzlich als Richtschnur der responsiven Verwaltung ausreichen? Es ist offenbar notwendig, auch die Rolle der Bürokraten, hier verstanden als alle Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung, seien sie nun 204
Ministerialbeamte, Lehrer, Politesse, Inspektorin im Sozialamt oder Krankenschwester, genauer zu differenzieren.
4.5.3.3 Bürokraten
Im Bild der autonomen Verwaltung kennen und verwirklichen nur ihre Mitarbeiter das Gemeinwohl und sind in der Lage, es unverfälscht umzusetzen. Aufgrund ihrer ethischen und professionellen Einstellung und Ausbildung sind sie in der Lage, öffentliche Ziele, Werte und Identität zu vermitteln und zu verkörpern. Das Bild der öffentlichen Verwaltung ist das einer Funktionselite oder eines Corps, charakterisiert durch normative Auswahl und Selbstselektion, gemeinsame Sozialisierung und die Beurteilung durch Vorgesetzte und „peer groups“ (vgl. auch Mintzberg 1996). Wenn es ein klassisches Vorbild für diese Art der Organisation gibt, dann ist es die Kirche, die weniger durch strikte Regeln (obwohl es die natürlich auch gibt) und mehr durch gemeinsame Werte zusammengehalten wird. Das klassische moderne Beispiel sind die Gesundheitsberufe, aber auch Sozialarbeiter oder Denkmalschützer fallen in diese Kategorie. In abgeschwächter Form sind dies die von Frido Wagener beschriebenen Fachbruderschaften. Für die hierarchische Verwaltung ermöglicht die auch dort vorhandene professionelle Einstellung und Ausbildung den Mitarbeitern, als neutrale und loyale Instrumente der demokratischen, rationalen Herrschaftsform zu handeln, berechenbar, stetig, effektiv usw., wie von Max Weber gefordert. Das Bild des öffentlichen Dienstes ist das einer präzise überwachten Maschine, in der Aufgaben zunächst isoliert, dann zugewiesen und schließlich gewissenhaft kontrolliert werden. Das klassische Vorbild ist hier das Militär oder auch die moderne, tayloristische Fabrik. In der kooperativen Verwaltung ist die Verwaltung Partner und Widersacher der Politik sowohl bei Politikformulierung und -durchsetzung und insbesondere natürlich Partner und Widersacher organisierter Interessen. Politiker und Bürokraten bestimmen gemeinsam, was zu tun ist und wie es getan werden sollte. Das normative Bild ist das des Netzwerks. Es kommt darauf an, zu kommunizieren, Verbindungen zu schaffen und zu kooperieren. Gesteuert wird der loyale öffentliche Dienst in erster Linie durch Information und Verhandlung, aber auch durch die Personalauswahl und die Organisation als Verstetigung (oder Erschwerung) von Kommunikationsbeziehungen. Hier gilt zum einen das vormoderne Vorbild des Clans, aber vor allem das des schon beinahe post-modernen Netzwerkes. Der öffentliche Dienst im Rahmen der responsiven Verwaltung ist schließlich bestimmt durch Kundenorientierung, Effizienz und Effektivität. Der moderne Bürokrat ist der öffentliche Manager und Entrepreneur, gesteuert durch Wettbewerb, Dialog und direkten Austausch mit der Gesellschaft und nicht zuletzt durch Geld. Das normative Bild ist das des Marktes, d.h. es kommt darauf an, öffentliche Bedienstete und administrative Einheiten so selbstständig wie möglich zu machen, sie mit Hilfe von Verträgen und – i.d.R. monetären – Anreizen dem Wettbewerb auszusetzen und für Erfolge direkt zu belohnen.
Verwaltung als Verkörperung des Gemeinwohls
Verwaltung als verlässliche Maschine
Verwaltung als Partner und Widersacher
Bürokraten als Entrepreneure
205
4.5.3.4 Verwaltung und Demokratie
Verbindungen zwischen Verwaltung, Politik und Gesellschaft
Stellt sich schließlich die Frage, wie die demokratische Regierungsform mit diesen unterschiedlichen Steuerungsformen verbunden ist. Die autonome Verwaltung braucht bekanntlich keine Demokratie, sondern hält sie im Prinzip sogar für schädlich. Die Bindung an Politik wie Gesellschaft ist schwach, die ideale Regierungsform ist eine mit nicht-vorhandenen oder schwachen Politikern und starken, professionellen Angehörigen des öffentlichen Sektors. So stellen sich Chefärzte Krankenhäuser und Professoren Universitäten vor. Die ideale Regierungsform der hierarchischen Verwaltung sind repräsentative Demokratie und Rechtsstaat, Willensbildung erfolgt Top-Down oder m.a.W. in der Form der „overhead democracy“. In dieser Regierungsform ist die Bindung an die Politik (Parlamente, Regierungen) stark, an die Gesellschaft (Interessengruppen, Einzelinteressen) eher schwach. Eine ideale Regierungsform mit starken Politikern und schwachen oder besser neutralen und loyalen Beamten, die keine Eigen-oder Partialinteressen vertreten. Die kooperative Verwaltung ist die Regierungsform der organisierten Demokratie (Olsen 1983) und des liberalen Korporatismus. Sie ist gekennzeichnet durch starke Bindungen an die Politik und gleichzeitig an organisierte Interessen, sozusagen eine horizontale Demokratie. Idealerweise gibt es hier starke Politiker und starke Bürokraten, die sich in ihren normativen und faktischen Kompetenzen ergänzen. Die ideale Regierungsform der responsiven Verwaltung könnte schließlich die partizipative, direkte Demokratie sein, gekennzeichnet durch Selbstorganisation der Gesellschaft und enge Verbindungen zwischen Bürokratie und Bürgern. Bindungen an die organisierte Politik sind schwach, dafür die an die Bürger umso stärker. Die responsive Verwaltung reagiert auf die „realen“ Bedürfnisse der Bürger, nicht auf die „bornierten“ Präferenzen der Politik. Im idealen Modell ist dies eine Regierungsform sowohl schwacher Politiker wie schwacher Beamter: Da die Verwaltung eng an die Wünsche und Bedürfnisse der Bürger gekoppelt ist, sind die Handlungs- und Entscheidungsspielräume beider Akteursgruppen äußerst beschränkt. Die Kunden entscheiden, was die Verwaltung unternimmt, nicht Politiker oder Bürokraten.
4.5.3.5 Beispiele in Deutschland
Nach dieser geballten Ladung normativer Idealtypen muss natürlich gefragt werden, ob und in welchen Formen diese Typen zumindest annäherungsweise in der Realität zu finden sind. Wie schon mehrfach erwähnt handelt es sich offenkundig nicht vorrangig um eine historische Abfolge normativer Bilder der modernen, öffentlichen Verwaltung, sondern um unterschiedliche, widersprüchliche Vorstellungen, die aktuell unser Bild der Verwaltung bestimmen - und daher ein wichtiger Grund für die kontroversen normativen wie analytischen Einschätzungen der Verwaltung sind. Als Beispiel sollen dabei jeweils unterschiedliche Auffassungen einer modernen Universität herangezogen werden. der bürokratischDas klassische Bild der autonomen Verwaltung ist offenkundig der überprofessionelle kommene Obrigkeitsstaat, aber es gibt diese Form auch in anderen OrientierunKomplex gen. Es wurde bereits angedeutet, dass Strukturen der autonomen Verwaltung im demokratischen System der Bundesrepublik Deutschland durchaus wohlauf und erkennbar sind. Gemeint ist damit das, was gelegentlich als der professionell206
bürokratische Komplex bezeichnet wird, also die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch mehr oder weniger etablierte Professionen oder Fachbruderschaften. Ärzte, Sozialarbeiter, Kulturschaffende, Denkmal- oder Umweltschützer sind nicht selten davon überzeugt, dass ihre Aufgabenwahrnehmung „richtigen“, professionellen (ethischen, wissenschaftlichen) Standards entspricht und entsprechen sollte, und dass diese Standards insbesondere durch unqualifizierte, egoistische, kurzsichtige und unvorhersehbare politische Eingriffe gefährdet sind. Ziel dieser Professionen ist daher oft keineswegs eine Stärkung demokratischer Mitbestimmung, sei es über die organisierte Politik, sei es über direkte Demokratie, sondern eher, die professionelle Aufgabenwahrnehmung vor politischer Einflussnahme und letztendlich auch vor Transparenz zu beschützen. Autonomie ist dabei keineswegs gleichbedeutend mit Unabhängigkeit (das wäre Autarkie), „Autonom ist vielmehr, wer die in sozialen Beziehungen immer vorhandene Abhängigkeit zum eigenen Vorteil nutzen kann“ (Czada 1992, S. 183). Öffentliche Theater, Krankenhäuser aber auch Universitäten und Sozialämter verwenden einen nicht unerheblichen Teil ihrer Energie darauf, ihre (sicherlich keineswegs unbegrenzte) Autonomie gegenüber „willkürlichen“ politischen und gesellschaftlichen Eingriffen zu verteidigen. Auch und insbesondere die Politik ist eine problematische Umwelt dieser vom Anspruch her „autonomen“, professionell gesteuerten Bereiche. Ein typisches Beispiel für diese Art öffentlicher Organisation ist die Universität in ihrem Bild als „Gelehrtenrepublik“, die sich jegliche politische Einflussnahme verbittet. Aber zu denken ist zum Beispiel auch an Fachbehörden wie Umweltämter, die sich mit aller Macht dagegen wehren, in eine allgemeine Verwaltung (z.B. des Kreises) eingeordnet zu werden. In unserem System ist die autonome Verwaltung nie wirklich autark, aber die Erhaltung und Erweiterung ihrer Autonomie ist eines ihrer wichtigsten Ziele. Typische Reformvorschläge aus dieser Verwaltung zielen daher vorrangig auf die Stärkung der professionellen Autonomie, z.B. durch bessere, professionell kontrollierte Ausbildung, professionalisierte Zugangsbeschränkungen, aber auch z.B. durch dezentrale Ressourcenverantwortung und Befreiung von allgemeinen politisch-administrativen Vorgaben (z.B. Tarifrecht, Berichtspflichten, Rechts- und Fachaufsicht). Auch die Ausweitung der Mitarbeiter-Mitbestimmung kann diese Verwaltung stärken. Es gibt also durchaus - für die autonome Verwaltung hilfreiche - Verbindungen zu neuartigen Vorstellungen des New Public Management. Die hierarchische Verwaltung ist das Idealbild des demokratischen Verfassungsstaats, und selbstverständlich ist sie auch empirisch relevant. Ihren reinsten Ausdruck findet sie in der klassischen Ministerverantwortlichkeit, dem „cabinet government“, aber auch der kommunalen Selbstverwaltung. Es gibt ohne Zweifel viele Felder, die durch legislative Programmierung verbunden mit klassischer Rechts- und Fachaufsicht gekennzeichnet sind, z.B. Polizei, Rentenversicherung, Bauaufsicht oder der gesamte Schulbereich. Aber genau diese Bereiche sind auch durch eigene professionelle Standards und nicht zuletzt durch Implementationsprobleme und „Vollzugsdefizite“ gekennzeichnet. Recht ist, insbesondere in unserer Verwaltungskultur, immer noch das zentrale Steuerungsmedium innerhalb des politisch-administrativen Systems, und starke, d.h. mit erheblichen Handlungsspielräumen ausgestattete hierarchische Steuerung verbunden mit schwacher, d.h. in ihren Handlungsspielräumen beschränkte Bürokratie ist keineswegs ausgestorben, aber dennoch gibt es auch und gerade in streng durchnormierten Bereichen, wie z.B. der Steuerverwaltung, Tendenzen der Autonomi207
Universität als Gelehrtenrepublik
politisch-kontrollierte Verwaltung
Universität als nachgeordnete Behörde
die vernetzte Verwaltung
die vernetzte Universität
sierung, der verhandelnden Verwaltung und schließlich auch der responsiven Aufgabenerfüllung („angemessener Gesetzesvollzug“). Wenn wir wiederum die Universitäten als Beispiel nehmen, ist dies das Bild der Universität als „nachgeordneter Behörde“, von der demokratisch legitimierten Politik über Rechts- und Fachaufsicht und insbesondere über das jährliche Budget und den Stellenplan und deren Kontrolle stark beeinflusst, wenn nicht bis zur Dysfunktionalität in ihren Aufgaben behindert. Das Umweltamt auf lokaler oder regionaler Ebene ist selbstverständlich durch umfangreiche Rechtssetzung und das Budget gesteuert, aber auch durch die hierarchische Einordnung in eine Behörde. Reformvorschläge für diese Form der Verwaltung richten sich insbesondere an die Stärkung der politischen Steuerung, z.B. durch die Verbesserung der politischen Führung (Planung, Informations- und Konfliktregelungskapazität, „aktive Politik“), an eine verbesserte Rechtssetzung (Rechtsbereinigung, Entbürokratisierung) oder auch an Verbesserungen der Aufbau- (schlankere, straffere Hierarchie, Optimierung der Leitungsspanne, Großreferate etc.) und Ablauforganisation (Verminderung von Schnittstellen, Beschleunigung von Verfahren). Auch die Reduzierung von Politikverflechtung und Mischfinanzierung bis hin zu Spitzenpositionen auf Zeit gehören in diesen Reformkanon. Die kooperative Verwaltung ist offenkundig derzeit das Lieblingskind der empirischen Politik- und Verwaltungsforschung. Ihr Prototyp ist die moderne Ministerialverwaltung, aber sie findet sich auch im Bereich der Kommunen und nicht zuletzt im weiten Feld der Quagos und Quangos (Hood/Schuppert 1988). Klassische Beispiele sind die Umweltpolitik, die Arbeitsmarkt- und Gesundheitspolitik, wo inzwischen vielfach nachgewiesen wurde, dass öffentliche Verwaltung nicht nur eine entscheidende Rolle bei der Formulierung von Politikinhalten spielt, sondern zum einen ein wichtiger Akteur ist bei der Konstruktion und ständigen Rekonstruktion der Politiknetzwerke und Verhandlungssysteme, zum anderen auch im Rahmen der Politikdurchführung viel mehr mit Adressaten verhandelt und koordiniert als Gesetze einfach anwendet und anweist. Insbesondere die Implementationsforschung hat nachgewiesen, dass öffentliche Verwaltungsorganisationen durch legislatorische Programme nur sehr ungenügend gesteuert werden können, und dass erhebliche und erweiterte Handlungsspielräume im Rahmen der Implementation von Programmen keineswegs nur negativ zu bewerten sind. Im Gegenteil, eine sklavische Implementation der vorliegenden Programme deutet weniger auf starke politische Determination und Steuerung sondern eher auf Unfähigkeit oder Unwilligkeit im Rahmen des Implementationsprozesses zu lernen und notwendige Anpassungsleistungen zu erbringen. Am Beispiel der Universität wäre dieses Steuerungsmodell die moderne durch einen externen Hochschulrat gesteuerte und so von kurzfristiger politischer Einflussnahme und Eigeninteressen weitgehend abgekoppelte Hochschule, die eng mit ihrer Umgebung (z.B. Stadt, regionale Wirtschaft, Verbände) verflochten ist. Diese ideale Hochschule erhält die Prämissen ihres Handelns nicht allein aus dem Ministerium, sondern ebenso oder stärker durch die gesellschaftlichen Kräfte ihrer Umwelt. Ähnlich zeichnet sich das kooperative Umweltamt zum einen durch enge Verbindungen mit der Politik aus, zum anderen durch intensive gesellschaftliche Kontakte. Umweltschutz wird im Dialog und als Verhandlungsprozess betrieben, gleichzeitig werden intensive Kontakte mit der eigenen Klientel und insbesondere mit den relevanten Interessengruppen betrieben. Sollte die gesellschaftliche Organisation des Umweltschutzes noch schwach sein, leistet die Verwaltung Hilfe bei der Organisation dieser gesellschaftlichen Interessen (Müller 1986, Czada 1991). 208
Typische Reformvorschläge zur Stärkung und Verbesserung der kooperativen Verwaltung bewegen sich in Richtung verstetigter Konsultations- und Kooperationsgremien, größerer und erleichterter Mobilität zwischen öffentlichem und privatem Sektor, mehr Projektorganisation bis hin zu Globalhaushalten. Die responsive Verwaltung, gesteuert durch Kunden und öffentliche Entrepreneure ist schließlich in weiten Teilen das Idealbild der Diskussionen über neue Steuerungsmodelle. Aber auch bisher gibt es bereits diese Art der Verwaltung, die sich durch ihre Bürgernähe definiert, zumindest einen Teil ihrer Ressourcen durch Gebühren oder andere Einnahmen selbst deckt und ihren Erfolg vorrangig an ihrer Akzeptanz bei ihren Klienten, weniger der Politik misst. Beispiele sind öffentliche Kindergärten, Altersheime, Pflegedienste, externe wie interne Dienstleister (Reinigung, Gebäudemanagement, Fuhrpark etc.), aber auch Katasterämter, Statistische Landesämter und selbst Polizeidienststellen können sich als responsive Verwaltung „neu erfinden“. Die Politik wird in diesem Modell geschwächt, sobald Ressourcen eigenständig eingenommen und eingesetzt werden können, die Bürokratie ist schwach, sobald sie sich in ihren Leistungen und Angeboten an den Wünschen der Klienten orientieren muss und insbesondere sobald Klienten die Möglichkeit haben, zwischen vergleichbaren öffentlichen und privaten Angeboten zu wählen. Demgegenüber ist die Bindung an die Gesellschaft stark, nicht nur über Preise und Nachfrage, sondern z.B. auch durch Beiräte, Bürgerbefragungen oder öffentliche Leistungsvergleiche. Die Universität als responsive Organisation wäre die moderne Service-Universität, die einen nicht unbeträchtlichen Teil ihrer Einnahmen durch Studiengebühren und Forschungsförderung selbst erwirtschaften muss, die sich gleichzeitig ihre Studenten selbst aussuchen kann und durch starke Präsidenten und Dekane geleitet wird. Das Umweltamt dieser Art finanziert einen nicht unerheblichen Teil seines Haushalts durch Dienstleistungen, außerdem misst es regelmäßig sowohl die objektive Umweltqualität wie die subjektive Zufriedenheit der Bürger mit seinen Leistungen und vergleicht sich mit anderen Umweltämtern. Was die typischen Reformvorschläge in diese Richtung angeht, braucht hier das umfangreiche Arsenal des Neuen Steuerungsmodells nicht wiederholt zu werden, von der dezentralen Ressourcenverantwortung über Kosten-Leistungsrechnung, Produktorientierung, Qualitätsmanagement und Leistungsvergleichen bis hin zu Ausschreibungen, Markttests und Outsourcing (siehe ausführlich 5.2.4). Die Diskussion dieser „normativen Bilder“„ der Verwaltung, und insbesondere der darin enthaltenen unterschiedlichen Vorstellungen der Verbindungen und Funktionen von Politik, Verwaltung und Gesellschaft, zeigt, dass es keine eindeutigen und invarianten Funktionszuweisungen gibt, und auch nicht geben kann. Das Bild der öffentlichen Verwaltung verändert sich mit dem Bild des modernen, demokratischen Verfassungsstaates. Wenn sich, z.B. im Gefolge der Diskussionen über Management und Governance (s.o. 2.5), neue und veränderte Vorstellungen staatlicher Steuerung und der Bedeutung staatlicher und gesellschaftlicher Institutionen entwickeln, hat dies selbstverständlich auch erhebliche Auswirkungen auf unser Verständnis der Verwaltung. Gleichzeitig wird aber auch deutlich, dass es „schon immer“ und auch in Zukunft sehr unterschiedliche Vorstellungen von den Aufgaben, der Autonomie und der gesellschaftlichen Verankerung öffentlicher Organisationen gibt und geben wird. Gerade dies macht ja den Reiz und die offenkundige Relevanz der modernen Verwaltungswissenschaft aus, die daher immer sowohl eine analytische wir auch normative Wissenschaft sein muss. 209
die kundenorientierte Verwaltung
die Universität als Dienstleistungsbetrieb
Verwaltungswissenschaft als analytische und normative Wissenschaft
5. Entwicklungsphasen der öffentlichen Verwaltung in Deutschland
Lernziele am Ende dieses Kapitels sollten Sie einen Überblick über die wichtigsten Entwicklungsphasen der öffentlichen Verwaltung in Deutschland gewonnen haben, Möglichkeiten und Grenzen von Verwaltungsreformen abschätzen können, die Problemlagen der Verwaltungstransformation im Zuge der deutschen Einheit sowie die neuen Herausforderungen für die öffentliche Aufgabenerledigung durch den fortschreitenden Europäisierungsprozess kennen.
„Das Beharrungsvermögen der deutschen öffentlichen Verwaltung war und ist beträchtlich. Manchmal ist es auch furchterregend“ (Thomas Ellwein 1997, S. 324).
Will man die Entwicklung der öffentlichen Verwaltung in Deutschland charakte- Kontinuität und risieren, so kommt man zu einem eher widersprüchlichen Bild. Zum einen gibt Veränderung es Tendenzen einer außerordentlichen Kontinuität des deutschen Verwaltungssystems, aber auf der anderen Seite sind ebenfalls deutliche Veränderungen unübersehbar. Heute wie vor fünfzig Jahren, und im Prinzip wie vor einhundert oder sogar einhundertfünfzig Jahren, ist unsere öffentliche Verwaltung durch die Merkmale einer klassischen weberianischen Bürokratie gekennzeichnet, also durch Aktenmäßigkeit, Amtshierarchie, generell geordnete Kompetenzen, Regelgebundenheit der Amtsführung und ähnliches. Die bestimmenden Strukturmerkmale der Verwaltung, sei es im Bereich des Personals (Berufsbeamtentum), der Makro- und Mikroorganisation (Dreistufigkeit, Linienorganisation), der Verfahren (Rechtsförmigkeit, Justiziablilität) und der Finanzen (Kameralistik) wurden, trotz kontinuierlicher Reformversuche, nicht grundlegend verändert (König 1996).
211
Abbildung 50:
Entwicklungsphasen in der deutschen Verwaltung
212
Aber dennoch ist die öffentliche Verwaltung von 1949 nicht mit der des Jahres 2008 gleichzusetzen, ganz zu schweigen mit der Verwaltung des Kaiserreichs. Die moderne Verwaltung unterscheidet sich aufgrund ihrer Aufgaben, ihres Umfangs, ihrer Differenzierung und Professionalisierung, der Einstellungen und Qualifikationen ihrer Mitarbeiter, ihrer Techniken, Kommunikationsmittel und Verfahrensweisen und nicht zuletzt aufgrund ihrer vielfältigen Verflechtungen mit ihrer gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Umwelt und ihrer politischen Steuerung grundlegend von ihren Vorgängern. Diese quantitativen und qualitativen Veränderungen ließen sich in Deutschland insbesondere nach 1945 feststellen und haben zu einer Binnenpluralität des Staates und zu einer früher nie vorstellbaren Komplexität geführt (Ellwein 1997, S. 464, 551). Wir wollen im Folgenden die wesentlichen Etappen dieser Entwicklungen und die Reformthemen darstellen (vgl. folgende Abbildung). Angefangen mit der unmittelbaren Nachkriegszeit (5.1) stehen vor allem verschiedenste Versuche der Verwaltungsreform (5.2.) im Fokus des Interesses. Da wir den Aufbau des Staats- und Verwaltungsapparates in den neuen Bundesländern nach der Wiedervereinigung im Gegensatz zu Seibel (1997) nicht als Verwaltungsreform, sondern eher als einen (Verwaltungs-)Neuaufbau betrachten, wird die Transformation westdeutscher Verwaltungsstrukturen (5.3) in einem eigenen Kapitel behandelt. Abschließend widmen wir uns der Europäisierung der öffentlichen Verwaltung (5.4).
5.1
Rehierarchisierung und Restauration in der Nachkriegszeit
5.1.1 Personelle und institutionelle Kontinuität
Die öffentliche Verwaltung der neugegründeten Bundesrepublik war, mit wenigen Ausnahmen, die der Besatzungszeit, und diese hatte wiederum weitestgehend am vorhandenen Organisations-, Personal-, Aufgaben-, Verfahrens- und Rechtsbestand des Dritten Reiches angeknüpft. Allenfalls hatte eine gewisse „Entbräunung“ stattgefunden (Gustav Heinemann). Die Struktur des deutschen Verwaltungsapparats war 1945 auf der Ebene der Kommunen und der Mittelinstanzen ohne wesentliche Änderungen von den Alliierten übernommen worden. Die Militärregierungen waren in die „Fußstapfen der Reichsressorts, Statthalter und Gauleiter“ eingetreten, indem sie mehr oder minder belastetete neue Behördenchefs eingesetzt hatten, ansonsten die Verwaltung aber unverändert beließen. Die personelle Kontinuität der deutschen Funktionseliten, insbesondere der administrativen Funktionseliten, über die politischen Umbrüche des 20. Jahrhunderts hinweg ist „im Grundsatz unbestritten“ (Ruck 1997). Insbesondere das Berufsbeamtentum hat sich in den drei Umbrüchen 1918, 1933 und schließlich auch 1945 „mit dem ihm eigenen Beharrungsvermögen“ gehalten (Eschenburg 1974). Die personelle verstärkte und verfestigte wiederum die institutionelle Kontinuität. Die Mechanismen, die diese Entwicklung begünstigten, sind einleuchtend. Sowohl alliierte Besatzer wie deutsche Bevölkerung hatten nach dem Krieg großes Interesse an einer möglichst schnell wieder voll funktionsfähigen öffentli213
Weitgehend unveränderte Verwaltung
Aufbaunotwendigkeiten
chen Verwaltung insbesondere auf kommunaler und regionaler Ebene, wo gewaltige Aufbauleistungen unter den Bedingungen einer administrierten Mangelwirtschaft zu erbringen waren. Aus diesem Grund galten qualifizierte, erfahrene Mitarbeiter als unverzichtbar, auch wenn ihre politischen Credentials nicht immer lupenrein waren. Die Mitarbeiter wiederum hatten ein Interesse an den ihnen bekannten und vertrauten Strukturen, von streng hierarchischen Gliederungsund Verfahrensweisen bis zum die eigene Karriere abstützenden Senioritätsprinzip:
„Soviel die Militärregierungen von Demokratisierung redeten, und so sehr es für manche Angehörigen ein ernsthaftes Anliegen war, sie haben, was durch diese Konstruktion der Zusammenarbeit bedingt war, in starkem Maße die Rehierarchisierung der Behörden nach 1945 bewirkt“ (Eschenburg 1994, S. 70).
Keinen Bruch mit der Verwaltungstradition
Es gab daher weder 1945 noch 1949 einen Bruch mit den klassischen deutschen Verwaltungstraditionen. Da die alten Institutionen blieben und auch das alte Personal nach und nach weitermachte wie bisher, trat die Restauration in der öffentlichen Verwaltung „graduell stärker in Erscheinung als in anderen Bereichen“ (Eschenburg 1974, S. 89). Allerdings fand dies in der breiten Öffentlichkeit aufgrund des vorherrschenden Bestrebens um „Normalität“ kaum Beachtung.
5.1.2 Berufsbeamtentum
Die einzige grundlegende Kontroverse zu Beginn der Bundesrepublik betraf die Wiederherstellung, Weiterentwicklung oder ggf. Abschaffung des Berufsbeamtentums, und diese Debatte basierte fast ausschließlich auf alliierten Reformkonzepten. Es ist eine Geschichte hinhaltender deutscher Opposition gegen alliierte Initiativen. Am Ende blieb von den alliierten Reformvorstellungen kaum etwas übrig, während sich die überkommenen Interessen der Beamtenschaft fast auf der ganzen Linie durchsetzen konnten. Ausgangspunkt der alliierten Reformbestrebungen war die Überzeugung, das deutsche Berufsbeamtentum habe sich nicht nur personell als willfähriger Vollstrecker der Nazidiktatur gründlich diskreditiert, sondern in seinen überkommenen Strukturen seien autoritäre und undemokratische Strukturen angelegt, die für die deutsche Barbarbei zumindest mit-ursächlich gewesen seien. Insbesondere die Amerikaner, sicherlich unterstützt durch die Beratung deutscher Emigranten, sahen das deutsche Berufsbeamtentum einerseits als mitschuldig am Untergang der Weimarer Demokratie und an den Nazi-Verbrechen und andererseits als Risikofaktor, wenn nicht Hemmschuh beim demokratischen Neuanfang. Aus amerikanischer Sicht gehörten zu den eklatanten Mängeln des deutschen Berufsbeamtentums (ausführlich Benz 1981, Morsey 1977, Garner 1993) u.a. das überkommene staatsfixierte Selbstverständnis der Beamten, die Tradition der Geheimhaltung und der Amtsverschwiegenheit, die Anstellung auf Lebenszeit sowie die politische Betätigung der Beamten, die die Gewaltenteilung unterlaufe. Von daher wurde zunächst in den Bundesländern der amerikanischen Zone, dann auch in der Verwaltung der Bizone insbesondere von den Amerikanern versucht, ein neues Personalsystem einzuführen und durchzusetzen. Es unterschied sich vom hergebrachten deutschen Berufsbeamtentum durch die Einführung unabhängiger Personalämter für Auswahl und Rekrutierung, die Aufhebung der Unterscheidung zwischen Beamten und Angestellten insbesondere 214
Alliierte Reformbestrebungen
Mängel des Berufsbeamtentums
durch gleiche Bezahlung, Rechtsstellung und Ruhestandsbezüge, die Beendigung des Juristenmonopols und die Inkompatibilität zwischen Beamtenstatus und politischer Betätigung. Tatsächlich wurden in der amerikanischen und britischen Zone und auch bei Reformversuche der gemeinsamen Wirtschaftsverwaltung unabhängige Personalämter unter deutscher Leitung eingerichtet, um diese Prinzipien durchzusetzen. Deren Tätigkeit wurde allerdings durch hinhaltenden Widerstand und eine mehr oder weniger offene Obstruktionspolitik der Fachbehörden und Beamtenverbände behindert oder ignoriert, obwohl nach anfänglichem Desinteresse die Position der Amerikaner auch von Teilen der SPD und der Gewerkschaften übernommen worden war (Benz 1981 mit instruktiven Beispielen aus Bayern). Während dieser Grabenkrieg zwischen Alliierten, Personalämtern, Behörden und dem Vorgänger des Deutschen Beamtenbundes, der Deutschen Beamtengewerkschaft, noch andauerte, wurden im parlamentarischen Rat die Weichen für die Wiederherstellung des Berufsbeamtentums unter „Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze“ gestellt. Wie diese Weichenstellung zustande kam, kann hier nicht im Detail nachvollzogen werden. Immerhin hat der Beamtenbund sich später gerühmt, den Prozess der Verfassungsgebung mit mehr als 100 Eingaben in dieser Sache unterstützt zu haben, gleichzeitig waren mehr als 60% der Mitglieder des Parlamentarischen Rates Beamte, einschließlich der Professoren und Richter. Ähnliches galt übrigens auch schon für die damaligen Landtage. Auch in den politischen Parteien war der Einfluss der Beamten bereits erheblich, so dass die professionelle Handlungsfähigkeit der Parteien, sicherlich auch der SPD, aus Sicht der Parteiführungen ohne Beamte gefährdet schien. Die Vorstellungen der Alliierten trafen also, einmal abgesehen von einigen wenigen Fachleuten der SPD und der Gewerkschaften und bei einigen linksliberalen Publikationen (schon damals: Der Spiegel, Frankfurter Rundschau), auf wenig Begeisterung und Gegenliebe. Dennoch griffen die Alliierten, um die deutsche Hinhaltetaktik zu überwinden, zu dem außergewöhnlichen Schritt, kurz vor Verabschiedung des Grundgesetzes die Materie auch ohne die inzwischen übliche vorherige Zustimmung im Wirtschaftsrat durch ein einseitiges „Militärregierungsgesetz 15 (Verwaltungsangehörige des Vereinigten Wirtschaftsgebietes)“ in ihrem Sinne zu regeln. Die Umsetzung dieses Gesetzes wurde aber von den Länderregierungen und der Ende des Jahres gewählten Bundesregierung durch alle möglichen Verzögerungstaktiken verhindert, bis schließlich die Alliierten 1952 das Gesetz zurückzogen. Festzuhalten bleibt damit, dass die einzige prinzipielle Kontroverse bezüglich der zukünftigen öffentlichen Verwaltung der Bundesrepublik trotz außergewöhnlicher Hartnäckigkeit und Unterstützung der Alliierten im Interesse der unmittelbar Betroffenen im Sinne der „hergebrachten Grundsätze“ gelöst wurde.1
1
Für den alliierten Vorstellungen nahestehenden Leiter der bizonalen Personalbehörde, die auch nach damaligem Sprachgebrauch „abgewickelt“ wurde, erwies es sich als sehr schwierig, in der neuen Bundesverwaltung eine entsprechende Aufgabe zu finden. Er wurde schließlich Gesandter in Island (Morsey 1977, S. 235).
215
5.1.3 Organisation und Umfang der Bundesverwaltung
Im Zusammenhang mit dem Aufbau von Bundesregierung und Bundesverwaltung in Bonn gab es einige interessante Kontroversen, deren Themen noch heute vertraut klingen. Zu nennen sind hier im Bereich der Makro-Organisation eine mögliche Trennung von Bundesregierung und Ministerialverwaltung, im Bereich der Mikro-Organisation die Größe und Rolle der Ministerien im Verwaltungsaufbau und im Bereich der Personalstrukturen die parteipolitische Zusammensetzung. Bereits zu Beginn der Bundesrepublik wurde erörtert, ob es nicht machbar und sinnvoll wäre, Bundesregierung und Bundesministerien zumindest zum Teil in verschiedenen Orten anzusiedeln. Durch die räumliche Trennung zwischen Regierungsspitze und Ministerialverwaltung, damals natürlich Bonn und Frankfurt, die insbesondere von Adenauer 1948/49 wiederholt in die Diskussion gebracht wurde, hoffte der Kanzler die Wahl Bonns als Sitz der Bundesregierung leichter durchsetzen zu können (Morsey 1977). Schon damals stieß diese Idee bei den meisten Fachleuten auf wenig Gegenliebe. In diesem Zusammenhang wurden die ersten Verwaltungsreformgutachten erstellt; u.a. gab es ein Gutachten des Rechnungshofes der Bizone vom 1.3.1949, das Adenauers Vorstellungen entgegenkam und für kleine Ministerien sowie für die Verlagerung aller „nicht zur eigentlichen Ministerialarbeit gehörenden Tätigkeit“ auf Bundesoberbehörden plädierte. Dort wurde u.a. auch gegen die Etablierung eines selbständigen Personalamtes argumentiert. In einem weiteren Gutachten vom Mai 1949 sprach sich der Rechnungshof ausdrücklich gegen eine räumliche Trennung von Regierung und Ministerien aus, allerdings gelangte dieses Gutachten nie an die Öffentlichkeit (Wengst 1984, S. 97ff.). Schon vorher hatte es verschiedentlich Kritik an dem aufgeblähten bürokratischen Apparat der Wirtschaftsverwaltung der Bizone gegeben. In fast allen Landtagen fanden Debatten über das Problem der sich ständig vergrößernden Bürokratien statt, und es häuften sich Fälle von Korruption, die von entsprechenden Landtagsausschüssen untersucht wurden (Ambrosius 1979, S. 184ff.). Es gab bereits 1948 eine erste Verwaltungsreformkommission, die sog. HaaserKommission, die den Auftrag hatte, „eine Organisation vorzuschlagen, die zu einer Verringerung des Verwaltungsaufwandes und zu einer Steigerung der Verwaltungsleistung“ führen sollte und deren Reorganisationsvorschläge auf eine drastische Verkleinerung der vorhandenen Verwaltung hinausliefen, u.a. durch Verringerung der Zahl der Organisationseinheiten und durch Vergrößerung der Sachbereiche und Zuständigkeiten. Kritisiert wurde auch bereits das Fehlen zentraler Programminitiativen:
„Die leitenden Kräfte des Hauses werden in nicht vertretbarem Umfange mit Einzelfragen und Einzelentscheidungen in Anspruch genommen“ (Quellen bei Ambrosius 1979).
Diskussion um den Sitz von Regierung und Verwaltung
Kritik am bürokratischen Apparat
Alles dies klingt nach inzwischen 50jähriger Erfahrung mit Verwaltungsreform erschreckend familiär. So auch der folgende Passus aus der ersten Regierungserklärung Adenauers 1949, der noch heute in jeder Regierungserklärung auftauchen könnte:
„Die Hauptsache ist, daß der ministerielle Apparat im demokratischen Staat im ganzen möglichst klein gehalten wird, daß die Ministerien von all den Verwaltungsaufgaben befreit bleiben, die nicht in die ministerielle Instanz gehören. Dadurch werden die nötige Übersicht, die Arbeitsfähigkeit der Ministerien gewährleistet, Verwaltungskosten gespart
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und die Bundesminister werden vor allem Zeit haben, ihre wichtigsten Aufgaben, die Koordinierung der verschiedenen von ihnen wahrzunehmenden Interessen und die Wahrung der großen politischen Linie zu erfüllen“ (auch zitiert vom Sachverständigenrat Schlanker Staat 1998, S. 109).
Schon damals wurden diese guten Vorsätze nicht befolgt. Die Bundesministerien wurden erheblich umfangreicher mit Personal ausgestattet als im ursprünglichen Vorschlag des Organisationsausschusses der Ministerpräsidenten vorgesehen, und auch die damaligen Begründungen klingen bekannt. Zum einen war es die koalitionspolitisch bedingte Anzahl von 13 gegenüber 8 geplanten Bundesministerien, zum anderen aber auch ein Mangel von geeigneten Fachleuten, der als Begründung für diese personelle Überbesetzung angeführt wurde.
5.1.4 Ämterpatronage
Auch die Parteipolitisierung der Verwaltung war 1949 bereits verhältnismäßig weit entwickelt. Alle vier in der ersten Bundesregierung vertretenen Parteien betrieben Ämterpatronage (Morsey 1977), auch und gerade die CDU hatte die Besetzung der neuen Bundesministerien mit Parteifreunden langfristig vorbereitet und professionell umgesetzt. Auf Betreiben Adenauers wurde eine entsprechende Arbeitsgruppe gebildet, die geeignete Personen ausfindig machte und vorschlug, und u.a. die CDU/CSU-Fraktion verlangte über einen speziellen Fraktionsausschuss Mitspracherecht bei der Besetzung aller Ministerialdirektorenstellen, eine detaillierte Unterrichtung über alle Personalpläne der Regierung, konfessionelle Parität und die Übertragung der Personalreferentenstellen an „zuverlässige CDULeute“ (Quellen bei Wengst 1984, S. 158f.). Unterstützt wurden diese parteipolitische Ämterpatronage in großem Umfang durch standes- und verbandsbedingte Zugehörigkeiten (Studentenverbände, Korporationen) und frühere berufliche Kontakte. Laut Quaritsch waren solche Seilschaften unter den ungewöhnlichen Verhältnissen jener Zeit allerdings eigentlich ganz selbstverständlich. Eine derart „ganz normale“ Verhaltensweise sei im modernen Verwaltungsstaat überdeckt oder abgelöst worden durch formale Verfahren, Ausschreibungen, Anonymität usw. In der Übergangszeit der ersten Nachkriegsjahre seien aber die natürlichen Ordnungen wieder zu ihrem Recht gekommen (Hochschule Speyer 1977, 243). Auch in einem anderen Bereich wurde die „natürliche Ordnung“ wiederhergestellt, nämlich durch die Reduzierung der Zahl der weiblichen Beschäftigten im öffentlichen Dienst, die während des Krieges erheblich angestiegen war. Zu diesem Zweck wurde u.a. eine Bestimmung aus der NS-Zeit wieder und sogar verschärft angewendet, nach der verheiratete Beamtinnen entlassen werden können, wenn die „wirtschaftliche Versorgung nach der Höhe des Familieneinkommens dauernd gesichert erscheint“ (Quellen bei Garner 1993). Mit dieser Vorschrift sollten unter dem Eindruck der nachkriegsbedingten Arbeitslosigkeit die sog. „Doppelverdiener“ verhindert und Arbeitsplätze für zurückkehrende männliche „Normalversorger“ geschaffen werden. Manche Verwaltungen legten diese Vorschrift so weit aus, dass auch junge unverheiratete Frauen, die mit ihren Eltern in einem gemeinsamen Haushalt lebten, betroffen waren. Das Ergebnis all dieser Prozesse war auf jeden Fall eine Bestätigung und Konservierung der klassischen bürokratischen Personal-, Aufbau- und Ablauf217
Parteieinfluss
Reduzierung der weiblichen Beschäftigten
strukturen. Die kommunalen und regionalen Verwaltungen waren einfach weitergeführt worden, und die Bundesverwaltung knüpfte ganz bewusst an die Ministerialverwaltung des Reiches an, nicht nur in ihren Strukturen und ihrem Personal, sondern zum Beispiel auch im Rahmen der Gemeinsamen Geschäftsordnung. Bürokratische Strukturen wurden keineswegs als Problem gesehen, sondern als Errungenschaft. Als Problem der Naziherrschaft galten weniger ihre bürokratische Effizienz und Unmenschlichkeit, sondern vielmehr ihre organisatorischen Widersprüche und Doppelungen. Wenn überhaupt Verwaltungsverfahren in das Blickfeld der Verwaltungspolitik gerieten, dann zunehmend mit dem Ziel der Durchsetzung einer streng rechtsstaatlichen, in jedem ihrer Schritte durch unabhängige Gerichte überprüfbaren Verwaltung.
5.1.5 Aufbau und Konsolidierung
In der ersten Phase der bundesdeutschen Verwaltungspolitik ging es um die Beseitigung der Kriegs- und Nazischäden, den Wiederaufbau und das Wirtschaftswunder auch in der Verwaltung. Die Verwaltung wuchs in dieser Zeit erheblich, zwischen 1950 und 1965 um etwa 2/3, besonders die allgemeine Verwaltung (100%), und die Besoldung wurde dem allgemeinen Niveau angepasst. Der öffentliche Dienst nahm am Wirtschaftwunder teil, auch die „131er“, die ehemaligen Angehörigen des öffentlichen Dienstes, darunter nicht wenige Alt-Nazis, wurden wieder in den öffentlichen Dienst integriert (erleichtert durch regelmäßige Gesetzesnovellen jeweils kurz vor den Bundestagswahlen, Garner 1993). Insgesamt verstärkte sich auf diese Weise in den fünfziger Jahren sogar noch die personelle Kontinuität zwischen den Behörden des alten Reichs und der neuen Bundesrepublik. Eine bewusste oder sogar einheitliche Verwaltungspolitik ist in dieser Zeit jedoch nicht erkennbar. Die Verwaltung wuchs und differenzierte sich dort, wo sich die Gelegenheit ergab oder sie gerade gebraucht wurde; sie sollte möglichst so funktionieren wie „früher“, allerdings, dies auch eine Folge der Naziherrschaft, unbedingt auf rechtsstaatlicher und demokratischer Grundlage. Wenn überhaupt, ist daher die rechtsstaatliche Vereinheitlichung, Durchdringung und Normierung des Verwaltungsrechts (Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes) das zentrale Reformvorhaben dieser Periode. Die legalistische, formale und hierarchische Ausrichtung der Verwaltung wurde gestärkt. Zahlreiche ExpertenBereits diese Periode ist durch kontinuierliche Reformansätze gekennzeichnet, kommissionen und zwar in der Regel in der für die weitere Entwicklung der Bundesrepublik typischen Form der Expertenkommissionen, Denkschriften und Gutachten (Quellen bei Wagener 1969). Die Luther-Kommission (1952-1955) legte Vorschläge für eine Neuordnung des Bundesgebietes vor, und in Nordrhein-Westfalen forderte Ministerpräsident Arnold 1952 eine organisatorische (Entlastung der obersten Landesbehörden von Verwaltungsaufgaben, Konzentration in der Mittelstufe, Kommunalisierung in der Orts- und Kreisstufe und weitgehende Aufgabendelegation) und sachliche Verwaltungsreform (Aufgabenabbau), die schließlich bezüglich der Bezirksregierungen im „Arnsberger Gutachten“ (1955) zusammengefasst wurde (Ellwein 1997, S. 468). In anderen Ländern wurde ähnlich argumentiert. Es gab ein Gutachten zur „Staatsvereinfachung in Bayern„ (1955), einen „Verwaltungsvereinfachungsplan“ in Baden-Württemberg (1958), einen „Verwaltungsreformplan“ für Schleswig-Holstein (1958) und sogar eine „Sachverständigenkommission für die 218
Vereinfachung der Verwaltung beim Bundesministerium des Innern“ (1960), die sich ausdrücklich mit der „Aufblähung des Beamtenkörpers“ beschäftigte. Überall ging es um eine Vereinfachung des überkommenen Behördenaufbaus, um Aufgabenabbau und zunehmend um die Anpassung der Verwaltung an die veränderten demografischen und sozio-ökonomischen Problemlagen. Allenthalben gab es marginale Verbesserungen und Anpassungen, aber die überkommenen Strukturen wurden nicht infrage gestellt, stattdessen einzelne Elemente gelegentlich vereinfacht, in der Regel aber erweitert und verändert.
5.2
Verwaltungsreformen
„Nur Faule, Unfähige und Narren kamen und lebten in den Büros. So setzte sich die Mittelmäßigkeit langsam und sicher in den Verwaltungsköpern (...) fest. Die Bürokratie war nur aus kleinen Geistern zusammengesetzt, und überall hemmte sie die Wohlfahrt des Landes“.
Was der Dichter und Denker Honoré de Balzac 1842 behauptete, klingt irgendwie vertraut, zumindest nicht danach, dass diese Aussage 166 Jahre alt ist. Das Nachdenken über den Arbeitgeber Staat, über die Staatsaufgaben sowie über die Art und Weise, wie diese Aufgaben zu bewältigen sind, ist alles andere als neu. Eng damit zusammenhängend wird schon lange über Verwaltungsreformen nachgedacht. Insbesondere die deutsche Verwaltung gilt nun generell als reformfreudig. Alleine bezogen auf die Entwicklungen in der Bundesrepublik werden bis zu elf Reformphasen ausgemacht (Becker 1989). Diese Einschätzung hängt natürlich auch damit zusammen, was man unter Verwaltungsreformen versteht. Der Begriff der Verwaltungsreform erfreut sich insbesondere seit Ende der 60er-Jahre zunehmender Beliebtheit. Er steht für das Bemühen, mit politischen Zielsetzungen der Verwaltung und ihrem schleichenden Wachstums- und Veränderungsprozessen gegenüberzutreten (vgl. hierzu und im Folgenden Hesse/Benz 1990, S. 319ff.; Brinckmann 1994, S. 178ff.; Miller 1995, S. 339ff.; Seibel 1997). Verwaltungsreformen sind geplante Veränderungen von organisatorischen, rechtlichen, personellen und fiskalischen Strukturen der Verwaltung. Verwaltungsreformen sind vor allem Sache der Länder, die für die meisten Verwaltungstätigkeiten zuständig sind. Die Länder organisieren ihre eigene Verwaltung und setzen den Gemeinden über die Gemeindeordnungen einen entsprechenden Rahmen. Der Bund ist allerdings für die Reform des öffentlichen Dienstrechts zuständig und beeinflusst durch die Ausweitung oder Verlagerung öffentlicher Aufgaben die Verwaltungstätigkeiten der anderen Gebietskörperschaften. Auch die Gemeinden sind keine reinen Vollstreckungseinrichtungen, da sie neben der Organisationshoheit für die eigene Verwaltung auch über mitunter nicht unbeträchtliche Handlungsspielräume beim Vollzug von Maßnahmen verfügen. Überblicksartig lassen sich fünf Phasen2 bzw. Themen der Verwaltungsreform in Deutschland unterscheiden, die im Folgenden näher erläutert werden:
2 Bestimmte Themen haben eine lange Geschichte und durchlaufen daher, wie die Entbürokratisierungsdiskussionen oder die Diskussionen um Bürgernähe, unterschiedliche Zeitphasen.
Verwaltungsreformen = geplante Veränderungen von organisatorischen, rechtlichen, personellen und fiskalischen Strukturen der Verwaltung
Themen der Verwaltungsreform
219
die „Aktive Politik„ sowie die kommunale Gebietsreform Ende der 60er und Anfang der 70er-Jahre (5.2.1), die Bemühungen um Entbürokratisierung und Verwaltungsvereinfachung, die Ende der 1970er-Jahre begannen(5.2.2), die Diskussionen um Bürgernähe, Bürgerämter und die Bürgergesellschaft (5.2.3), die ab Ende der 1970er Jahre begannen, die betriebswirtschaftlich inspirierte Binnenmodernisierung der Verwaltung im Zuge der Public-Managementbewegung und die Privatisierungs- und Liberalisierungsdiskussionen (5.2.4 seit Anfang der 1990er-Jahre sowie die neueren Verwaltungsstrukturreformen in den Bundesländern seit Anfang des 21. Jahrhunderts (5.2.5). Abschließend werden dann die Erfahrungen mit Verwaltungsreformen kurz resümiert (5.2.6).
5.2.1 Aktive Politik und kommunale Gebietsreform
Planende Verwaltung
Die Phase von der Mitte der sechziger bis Mitte der siebziger Jahre kann als Periode der „Inneren Reformen“ bzw. als Phase der „Aktiven Politik“ angesehen werden (ähnliche Periodisierungen und detailliertere Übersichten bei Böhret/Konzendorf 1997, Seibel 1996, Derlien 1996a, Wollmann 1997). Gemeinsam war den Innovationsversuchen die Überzeugung, eine modernisierte Verwaltung sei notwendige Voraussetzung für die gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung. Die Verwaltung sollte reformiert werden, um die Bedingungen für weitere Modernisierungen zu schaffen, insbesondere sollte sie in die Lage versetzt werden, eine vorausschauende und integrative staatliche Politik zu ermöglichen und zu unterstützen. Planung und aktive Politik waren sowohl die Schlagworte der allgemeinen politischen Diskussion (Bildungsplanung, Globalsteuerung, Raumordnung, Infrastrukturplanung etc. bis hin zur Investitionslenkung) wie der Verwaltungsreform auf Ebene des Bundes, der Länder und der Gemeinden. Aufgabe des Staates war die Korrektur von Marktversagen oder sogar dessen vorausschauende Verhinderung. Der „organisierte Kapitalismus“ erforderte ein intelligentes, vorausschauendes und aktives politisch-administratives System. Die verwaltungspolitischen Maßnahmen und Diskussionen dieser Reformperiode, also Finanzreform, Gebiets- und Funktionalreform, Planungsorganisation und Ministerialreform sowie Dienstrechtsreform waren Folge der Handlungsund Organisationsprobleme des expandierenden Sozial- und Interventionsstaates. Sie waren gleichzeitig Bestandteil der allgemeinen politischen Diskussion, wenn auch eine eher technokratische Spezialität für Insider, und sie waren auch Teil der allgemeinen internationalen Diskussion, denn in allen westlichen Industrienationen (insbesondere USA, Großbritannien, Skandinavien) gab es in dieser Periode umfangreiche ähnliche Bestrebungen und die dort entwickelten Konzepte, z.B. Programm-Budgeting, Zero-Based-Budgeting oder Management by Objectives, wurden in Deutschland aktiv rezipiert, wenn auch kaum eingesetzt. Finanzreform Die Finanzreform von 1969 ist nicht ohne das vorausgehende Scheitern der territorialen Länderreform zu erklären. Um zu einer stärkeren Homogenisierung der infrastrukturellen Leistungsfähigkeit zwischen den Bundesländern zu kommen, konnte man im Prinzip territorial oder fiskalisch ansetzen (Seibel 1997, S. 220
94). Da alle territorialen Neugliederungen des Bundesgebietes bis in die 60er Jahre hinein gescheitert waren, blieb als Ausweg nur die fiskalische Lösung, die durch die Große Koalition und ihre verfassungsändernde Mehrheit letztlich im Mai 1969 durch den neu geschaffenen Länderfinanzausgleich ihren Abschluss fand. Insgesamt kann man neben dem Länderfinanzausgleich das Stabilitätsgesetz von 1967, das neue Instrumentarium der Gemeinschaftsaufgaben, bei dem eine Mischfinanzierung vorgesehen war (Art. 104a, Abs. 4 GG) und die Beteiligung der Kommunen an der Einkommenssteuer nach Maßgabe ihrer Einwohnerzahlen mit besonderer Berücksichtigung der Belastung durch zentralörtliche Funktionen zum Gesamtpaket der Finanzreformen zählen (vgl ausführlicher Hesse/Ellwein 1997, S. 93ff.). Sie gelten insgesamt als erfolgreich, ist doch ihr wesentlicher Effekt unbestritten, eine weitgehende Homogenisierung der Finanzausstattung von Ländern und Kommunen.3 Die Ministerialreform zielte auf die Stärkung der Planungs- und Koordinie- Ministerialreform rungskapazitäten der zentralstaatlichen Ebene. Hierzu wurde eine Projektgruppe noch zur Zeit der großen Koalition eingesetzt und arbeitete von Anfang 1969 bis Ende 1975. Beteiligt waren u.a. Renate Mayntz, Frieder Naschold und Fritz W. Scharpf. Die Projektgruppe hatte den Auftrag, sowohl auf Kabinetts- als auch auf Ressortebene Reformvorschläge für eine Verbesserung der Leistungsfähigkeit von Bundesregierung und Bundesverwaltung zu erarbeiten. Sie veröffentlichte drei Berichte, wobei der erste (1969) vor allem die Planungsorganisation, der zweite (1972a) die Verlagerung von Aufgaben aus den Bundesministerien und der dritte (1972b) die Einführung eines integrierten Aufgaben- und Finanzplanungssystems behandelt (hinzu kommen separate Veröffentlichungen von Teilprojekten zum Bundesministerium für Jugend, Familie und Gesundheit, zum Verkehrsministerium, zum Bundesinstitut für Berufsbildungsforschung und zur nichtministeriellen Bundesverwaltung, alle 1975). Während die Empfehlungen des ersten Berichtes zur Neuabgrenzung der Geschäftsbereiche, der Stellung und Aufgaben der Parlamentarischen Staatssekretäre und der Verbesserung des Führungsinstrumentariums von Kanzler und Bundesregierung bei der Regierungsneubildung im Herbst 1969 weitgehend berücksichtigt wurden, stellten sich bei den späteren Vorschlägen zur Verlagerung von Aufgaben aus den Bundesministerien, zur Fortentwicklung politischer Planung, zur Verbesserung der inneren Organisation der Bundesministerien, zu den Problemen der Ressortabgrenzung und zur Schaffung von Querschnittseinrichtungen und interministeriellen Zusammenarbeit nicht unerhebliche Umsetzungsprobleme ein und das Interesse an der Kommission schwand (vgl. Miller 1995, S. 407ff., 623ff.; zusammenfassend auch Lepper 1976; Müller 1977). Beabsichtigt war insbesondere, durch die Nutzung neuer IuK-Techniken die Defizite arbeitsteiliger Organisation zu überwinden. Es kam allerdings nur zur Einrichtung von Planungsstäben, die neuen technischen Planungs- und Entscheidungstechniken stellten sich nicht ein. Ein Grund liegt in dem sehr technokratischen Verständnis von Planung und der Vernachlässigung personeller, kommu3 Spätestens ab Anfang der 80er Jahre funktioniert dieses System des bundesstaatlichen Finanzausgleiches aber zunehmend weniger, da sich in einigen Bundesländern durch Kohle, Stahl- und Werftenkrise die Finanzkraft drastisch verringerte, die Stadtstaaten durch Abwanderungen ins Umland getroffen und Einnahmen bestimmter Bundesländer nicht berücksichtigt wurden. Zur Neugestaltung des Finanzausgleichs wurde daher mehrfach des Bundesverfassungsgericht angerufen. Durch die deutsche Einheit wurde das generelle Ziel der Annäherung der Wirtschaftskraft der Länder dann nochmals erheblich beeinträchtigt.
221
Reform des Dienstrechtes
Kommunale Gebietsreform
nikativer und machtpolitischer Faktoren. Deutlich wird an den Erfahrungen mit der Ministerialreform, dass Entscheidungsprozesse nicht nur Prozesse der Informationsgewinnung, sondern immer auch Machtprozesse sind. Die vom Bund zu verantwortende Reform des öffentlichen Dienstrechtes in den 70er-Jahren gilt ebenso wie die Reform der Ministerialverwaltung als weitgehend gescheitert. Die Forderungen der Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechtes von 1973 (samt Anlagen enthält der Bericht 4.500 Seiten, vgl. Wiese 1972, Ellwein/Zoll 1973) zur Schaffung eines einheitliches Dienstrechtes und der Aufhebung der Dreiteilung von Beamten, Angestellten und Arbeitern verzögerte sich vor allem aufgrund des Bemühens um eine Reform aus einem Guss und scheiterte letztlich an Geldmangel, Verbändewiderständen, Widerstand auf seiten der F.D.P., unklaren Vorgehensweisen und wachsender öffentlicher Kritik an den Privilegien des öffentlichen Dienstes. Nachdem Gebietsreformen auf höheren föderalen Ebenen scheiterten, zielte die kommunale Gebietsreform auf die Schaffung leistungsfähiger Verwaltungseinheiten (vgl. hierzu Thieme/Unruh/Scheuner 1981). Ausgangspunkt war die Feststellung, dass eine weitgehend dezentrale Aufgabenwahrnehmung nur dann funktioniert, wenn die Territorien der Gebietskörperschaften so beschaffen sind, dass eine Aufgabenübertragung organisatorisch und wirtschaftlich möglich ist. Es bedarf also eines austarierten Verhältnisses von Einwohnerzahl, Verwaltungskraft, demokratischer Legitimation und Infrastrukturmöglichkeiten (Schule, Verkehr, Bäder). Man ging davon aus, dass eine Verwaltung mindestens 10-15 Mitarbeiter haben sollte und dass ca. 5000-8000 Einwohner nötig wären. 1968 hatten unter den 24.000 Gemeinden jedoch 80% unter 2.000 Einwohner. Zur Reduzierung der Zahl der Gemeinden wurden drei alternative Strategien angewandt: die Einrichtung von Verwaltungsgemeinschaften auf Grundlage der örtlichen Gebietskörperschaften; die Schaffung einer zweistufigen Gemeindeorganisation, die eine politische Vertretung auf der Ebene der Orts und der Gesamtgemeinden vorsieht, sowie die Schaffung großflächiger Gemeinden mit Ortsverfassungen. Alle drei Strategien wurden umgesetzt, die erste Strategie in Schleswig-Holstein und Bayern, aber auch in Baden-Württemberg, die dritte Strategie dagegen vor allem in NRW, in der die Gebietsreform am stärksten vollzogen wurde. Insgesamt gelang es innerhalb eines Jahrzehnts, trotz eines z.T. beachtlichen Widerstandes einiger eingemeindeter Kommunen, in allen acht Flächenländern der alten BRD zu einer drastischen Reduktion der Zahl der Kreise und Gemeinden zu kommen. Die Zahl der Regierungspräsidien verringerte sich bis Mitte der 70er Jahre von 33 auf 26, die Zahl der Landkreise von 425 auf 237 (Reduktion um 45%), die Zahl der kreisfreien Städte von 135 auf 91 (34%) und die Zahl der 24.411 Gemeinden wurde auf 8.513 (65%) reduziert (Laux 1999, S. 175, auch Miller 1995, S. 363, Seibel 1998, S. 95, vgl. Abbildung 9). Nach Thomas Ellwein ist die kommunale Gebietsreform „die einzige Verwaltungsreform, die seit den Reformen zu Beginn des 19. Jahrhunderts wirklich geglückt ist“ (Ellwein 1994, S. 73). Die Gebietsreform führte zu einem Rückzug aus der Fläche, zu Zentralisierung und Spezialisierung, zum Verlust von räumlicher Nähe und von Allzuständigkeit. Die fachliche Differenzierung wird für die Qualität der Dienstleistungen 222
als positiv eingeschätzt, es ist nun möglich, bestimmte Dienstleistungen zu erhalten (Bäder), allerdings bedarf es der Ergänzung durch eine räumliche Dezentralisierung und Bündelung von einfachen Aufgaben vor Ort. Mehr Bürgernähe, einfache Dienstleistungen vor Ort und schwierigere in der Zentrale, gestützt durch leistungsfähige IuK-Technik können daher als Anstöße aus dieser Phase betrachtet werden (vgl. Thieme/Prittwitz 1981; Brinckmann 1994, S. 180). Auch in den östlichen Bundesländern kam es nach der deutschen Vereinigung zur Gebietsreform (vgl. Frenzel 1995). Hier wurden die Zahl der Gemeinden allerdings nicht so drastisch reduziert, wie in den westdeutschen Ländern 30 Jahre zuvor. Insgesamt sank die Anzahl der Gemeinden von 7.627 auf 6.037 Gemeinden (Reduktion um 21%), die Zahl der Kreise von 189 auf 86 (54%) und die der kreisfreien Städte von 38 auf 25 (30%). Mit der Schaffung größerer Verwaltungseinheiten durch die Gebietsreform Funktionalreform waren eigentlich die Grundlagen für eine Verlagerung der Zuständigkeiten nach unten und für eine Reduktion staatlicher Sonderverwaltung, die Hauptziele der Funktionalreform, gelegt (vgl. Thränhardt 1978, Wittkämper 1978). Hierbei geht es um eine Aufgabenverlagerung auf andere Verwaltungsträger nach dem Subsidiaritätsprinzip, z.B. um die Kommunalisierung von Sonderbehörden wie Gesundheitsämtern, Veterinärämtern, Vermessungs- und Katasterämtern und Schulämtern oder die Verlagerung von Rechten auf Bezirksgliederungsebene. Diese Ziele wurden jedoch insgesamt sehr zögerlich und unvollständig umgesetzt, so dass von einer steckengebliebenen Reform oder einem „Showgeschäft“ gesprochen wird. Die Sonderbehörden blieben insgesamt gesehen weitgehend erhalten und eine Verlagerung von Zuständigkeiten fand kaum statt, auch wenn es durchaus Unterschiede zwischen den einzelnen Bundesländern gibt (am konsequentesten wurde die Funktionalreform in NRW umgesetzt, während es in Bayern keine nennenswerten Aktivitäten gab, Miller 1995, S. 379ff.). An diesem Punkt zeigt sich einmal mehr, dass es einfacher ist eine abhängige Organisation zu verändern (wie z.B. bei der kommunalen Gebietsreform) als im eigenen Bereich tätig zu werden, da hier die Verteidigung von Eigeninteressen erfolgreicher ist.
5.2.2 Entbürokratisierung und Verwaltungsvereinfachung
Der Beginn der nächsten verwaltungspolitischen Themenkonjunktur ist Mitte der siebziger Jahre erkennbar und befindet sich wiederum in Übereinstimmung mit den allgemeinen politischen und internationalen Diskussionen. Ähnlich wie die Debatten über Finanzreform und Planungsorganisation lange vor der sozialliberalen Koalition einsetzten und mit der Bildung dieser Koalition rasch ihren Höhepunkt überschritten, begannen die Auseinandersetzungen über Entbürokratisierung und Verwaltungsvereinfachung lange vor der innenpolitischen Wende des Jahres 1983. Hintergrund dieser neuerlichen verwaltungspolitischen Aktivitäten war die Mitte der siebziger Jahre international und etwas später in Deutschland sich verstärkende neo-liberale Staatskritik, die als größten Hinderungsgrund sozioökonomischen Fortschritts nicht länger Marktversagen, sondern im Gegenteil Staats- und Bürokratieversagen identifizierte. International verkörperten Thatcherism (seit 1978) und Reagonomics (seit 1980) diesen Themenwechsel, während in Deutschland der Regierungswechsel noch auf sich warten ließ. Aber auch 223
in Deutschland wurde Bürokratisierung der Sammelbegriff für vielfältige Kritik am modernen Wohlfahrtsstaat. Zu nennen sind zunehmende staatliche Regelungen, Gesetzesflut und Verrechtlichung, ungebändigte Vermehrung staatlicher Aufgaben und damit der Staatsquote, Wachstum des nach den bürokratischen Prinzipien formeller, schriftlicher Regelung und strikter Hierarchie aufgebauten, unpersönlichen Apparats, zunehmende Abhängigkeit von Bürgern und privaten Organisationen von staatlicher Verwaltung bis hin zur Entmündigung der Klienten, und schließlich zunehmende Tendenz zur Verselbstständigung der öffentlichen Verwaltung. Zusammengefasst gab es vor allem zwei zentrale Ansatzpunkte der Kritik: Zum einen Überregelung und Verrechtlichung, also die zunehmende staatliche Intervention in gesellschaftliche Teilbereiche durch Gesetze und Verordnungen, die zur Verschwendung gesellschaftlicher Ressourcen, der Behinderung privater Initiativen und zu einer ständig steigenden Staatsquote führe, zum anderen die zunehmenden bürokratischen Strukturen und Funktionsweisen der Verwaltung, also Bürgerferne und Amtsschimmel, Unpersönlichkeit und mangelnde Dienstleistungsorientierung, deren Folge auch Entmündigung und Behinderung der Bürger sei (vgl. Mayntz 1980b, Ellwein/Hesse 1985). Politische Die politische Diskussion wurden früh von den politischen Parteien aufgeDiskussion zur griffen, 1978 von der CDU in einem Kongress „Verwaltete Bürger – GesellEntbürokratisierung schaft in Fesseln“, 1979 von der SPD in einem Forum „Bürger und Verwaltung“. Auf der Bundesebene wurde zunächst keine neue Reformkommission gebildet, allerdings gab es 1980 eine umfangreiche Anhörung beim Bundesinnenministerium zu „Ursachen einer Bürokratisierung in der öffentlichen Verwaltung sowie zu ausgewählten Vorhaben zur Verbesserung des Verhältnisses von Bürger und Verwaltung“, die wiederum einen Großteil des bundesdeutschen verwaltungswissenschaftlichen Sachverstandes versammelte (Mayntz 1980b). Gleichzeitig begannen 1978 fast alle Bundesländer, eigene Entbürokratisierungskommissionen einzusetzen, wiederum i.d.R. mit externem Sachverstand. 1983, nach dem Regierungswechsel, kam schließlich auch auf Bundesebene eine „Unabhängige Kommission für Rechts- und Verwaltungsvereinfachung“, nach ihrem Vorsitzenden, dem Parlamentarischen Staatssekretär im Bundesministerium des Inneren, auch „Waffenschmidt-Kommission„ genannt, hinzu. Mit dieser Kommission holte die Bundesregierung im Prinzip allerdings nur nach, was fast alle Bundesländer seit 1979 vorexerziert hatten, nämlich eine überfällige Rechtsbereinigung des schwer zu überblickenden Vorschriftendschungels. Viel mehr als Rechtsbereinigung war bei den Entbürokratisierungskommissionen der Länder nicht herausgekommen (Seibel 1986), und viel mehr kam auch beim Bund nicht heraus (zum Folgenden Jann/Wewer 1998). Die „Waffenschmidt-Kommission„ verabschiedete eine Reihe von Zwischenberichten und Berichten (insgesamt sieben) mit einer Fülle von Anregungen (z.B. den ersten und zweiten Bericht zur Verwaltungsvereinfachung [1985 und 1986], zur „Beschleunigung von Genehmigungsverfahren“ [1990], zur „Erleichterung von Gewerbeansiedlung in den neuen Bundesländern“ [1992] usw.) und zwischen 1983 und 1993 ergriff die Bundesregierung auch etliche Maßnahmen auf diesem Gebiet. 1984, so ein Ergebnis der Bundeskommission, gab es auf
Überregelung und Bürgerferne
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Bundesebene 5.070 Gesetze mit durchschnittlich 17 Einzelnormen, so dass man auf 87.000 Einzelnormen in der Summe kam.4 Aufgrund einer umfassenden Durchsicht der geltenden Rechtsvorschriften durch die zuständigen Bundesressorts wurden in drei Rechtsbereinigungsgesetzen und zwei Rechtsbereinigungsverordnungen 15 Gesetze und 30 Verordnungen ganz aufgehoben sowie 400 Einzelvorschriften in mehr als 100 Gesetzen gestrichen oder vereinfacht. Einzelne Rechtsgebiete wurden eigenständig vereinfacht, z.B. im Steuerrecht oder im Baurecht. Die Vereinfachungsbemühungen waren hinsichtlich des Abbaus von Rege- Reformergebnisse lungen also durchaus erfolgreich. Allerdings wurden auch die Grenzen deutlich, die in den wesentlichen Ursachen für die zunehmende Regelungsdichte liegen. Zu nennen sind hier das Auseinanderklaffen der Ebene der Politikformulierung und des Vollzugs, der Föderalismus und die kommunale Selbstverwaltung, die horizontale und vertikale Koordination nach bürokratischen Kriterien und die komplexen finanziellen Beziehungen zwischen den verschiedenen Gebietskörperschaften (vgl. Ellwein 1989, S. 113). Jenseits des Abbaus von Vorschriften aber gab es keine grundlegenden strukturellen Veränderungen. Diejenigen Kommissionen, die in ihrem Anspruch ehrgeiziger und in der Vorgehensweise kritischer waren (Ellwein-Kommission in NRW 1981-83, Bulling-Kommission in BW 1984-85) konnten weitergehende Vorschläge insbesondere zur Verwaltungsvereinfachung nicht durchsetzen. Um sicherzustellen, dass nur „notwendige, wirksame und verständliche Regelungen“ in die Entwürfe von Gesetzen und Verordnungen aufgenommen werden, hatte die Bundesregierung bereits in den achtziger Jahren einen Katalog von Prüffragen verabschiedet („Blaue Prüffragen“), die bei jedem Gesetzesentwurf zu berücksichtigen waren. Auf Grundlage der Erfahrungen mit diesen Prüffragen verabschiedete die Bundesregierung 1989 ein weiteres Bündel von Maßnahmen zur Verbesserung der Rechtsetzung und von Verwaltungsvorschriften. Dass auch die Bundesregierung mit diesen Bemühungen keineswegs zufrieden war, zeigt sich u.a. darin, dass in den 90er Jahren, noch vor Einsetzung des Sachverständigenrates „Schlanker Staat“, ein neuer Anlauf auf diesem Gebiet genommen wurde. Es wurde ein gesonderter „Deregulierungsbericht“ eingeführt, eine weitere Deregulierungskommission gegründet (1987) und schließlich noch eine Kommission „Zur Beschleunigung von Genehmigungsverfahren“ (nach ihrem Vorsitzenden „Schlichter-Kommission„) eingesetzt. Fragen der Rechtsbereinigung wurden dann durch den Sachverständigenrat „Schlanker Staat„ wieder aufgegriffen. In seinem Bericht wird Ende 1997 auf folgende Punkte aufmerksam gemacht (1997, S. 203ff.): Erstellung eines Testkatalogs für gesetzgeberische Vorhaben zur Eindämmung der Gesetzesflut (Gesetzesfolgenabschätzung) sowie die Einrichtung einer Normprüfstelle beim Bundeskanzleramt sowie auf europäischer Ebene. Gleiches gilt auch für Verwaltungsvorschriften und Standards, die nur mit Verfallsdatum erlassen werden sollten. Hintergrund war, dass ein Vergleich zum Jahr 1984 zeigte, dass sich wenig verändert hatte: 1997 existieren 4.874 Gesetze mit über 89.400 Einzelbestimmungen (Sachverständigenrat 1997, S. 7), ein weitgehend identisches Ergebnis zur damaligen Bestandsaufnahme.
4
Auf Landesebene wurden z.B in NRW 420 Landesgesetze und 1.250 Rechtsverordnungen ausgemacht, von denen man ca. ¼ für entbehrlich hielt (Miller 1995, S. 438).
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Neuer Schwerpunkt Re-Regulierung
Normenkontrollrat und SKM
Messung von Informationspflichten
Auch die zweite Regierung Schröder hatte 2002 „Bürokratieabbau„ zu einem Schwerpunkt ihres Regierungsprogramms gemacht und dazu einen „Masterplan Bürokratieabbau“ entwickelt. Die Bundesregierung forderte dabei die Industrie auf, besondere Bereiche der Überregulierung zu benennen, und die daraufhin vorgelegten Vorschläge verschiedener Interessengruppen wurden in einem umfangreichen Gutachten zusammengefasst (Kroker/Lichtblau/Röhl 2003). Zudem wurden Aktivitäten im Bereich „Gesetzesfolgenabschätzung„ verstärkt (Böhret/Konzendorf 2002). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die verschiedenen staatlichen Modernisierungsbemühungen, insbesondere in Verbindung mit Outsourcing und Privatisierung, zumindest in den Augen einiger Beobachter eher einen Bedarf an Re-Regulierungen mit sich bringen und daher in die Richtung eines neuen „regulatory state“ weisen (Majone 1997). Gerade die OECD und die EU beschäftigen sich daher in letzter Zeit intensiv mit dem Bereich „better regulation“. Die EU hatte dazu eine Kommission eingesetzt, die einen umfangreichen Bericht herausgegeben hat (nach dem Vorsitzenden „Mandelkern Bericht„ genannt, BMI 2002), und auch die OECD propagiert diesen Ansatz seit Jahren (OECD 2003). Die Große Koalition hat sich genau diese Aspekte des Bürokratieabbaus zu Eigen gemacht. Sie hat nach niederländischem Vorbild die Institutionalisierung eines unabhängigen Gremiums zur Bürokratiekostenmessung und –reduktion (Nationaler Normenkontrollrat) sowie die Übernahme des auch in den Niederlanden entwickelten Standardkosten-Modells (SKM) zur Messung der administrativen Belastungen durchgesetzt (als Überblick Jann/Jantz 2008a). Die Bundesregierung hat sich dabei verpflichtet, die mit bestehenden Informationspflichten verbundenen Belastungen messbar zu senken (bis 2011 um 25%) und neue Informationspflichten für Bürger, Unternehmen und Verwaltung zu vermeiden. Alle neuen Gesetzesvorhaben der Bundesregierung werden daher vom Normenkontrollrat vorab geprüft (ausführliche Informationen unter www.normenkontrollrat. bund.de). Ansatzpunkt des Standard-Kosten-Modells ist die systematische Schätzung der konkreten Bürokratiekosten, die den Betroffenen, zunächst begrenzt auf Unternehmen und Betriebe, durch die Erfüllung staatlich auferlegter Informationspflichten entstehen. Informationspflichten sind aufgrund von Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung oder Verwaltungsvorschrift bestehende Verpflichtungen, Daten und sonstige Informationen für Behörden oder Dritte zu beschaffen, verfügbar zu halten oder zu ermitteln (zum Beispiel aufgrund von Antrags-, Melde-, Berichts- oder Statistikpflichten). Zur Berechnung wird der für die Erfüllung erforderliche Zeitaufwand ermittelt und die Kostenbelastung beziffert. Die Formel hierfür lautet: Preis der einmaligen Erfüllung einer Informationspflicht multipliziert mit der Anzahl der Fälle ist gleich Summe der Bürokratiekosten. In einem ersten Schritt wurden so bis zum Jahresende 2006 von den Bundesministerien insgesamt 10.945 Informationspflichten, die aus Bundes- und EG-Recht resultieren, ermittelt. Damit gibt es zum ersten Mal überhaupt eine Vorstellung davon, wie viele Informationspflichten überhaupt durch Bundesrecht normiert sind. Im Ergebnis ergeben sich jährliche Belastungen für die Wirtschaft in Höhe von ca. 27 Milliarden Euro. Diese Zahlen liegen erheblich unter den bisher in der deutschen Diskussion vom Institut für Mittelstandsforschung und dem BDI kolportierten Zahlen von 46 oder sogar 80 Milliarden Euro, allerdings ist diese erste Korrektur der seit Jahren „gefühlten Bürokratie“ in der veröffentlichten Meinung kaum zur Kenntnis genommen worden. 226
Der Erfolg dieser neuesten Versuche der Ent-Bürokratisierung kann derzeit Generalisten und noch nicht realistisch abgeschätzt werden. Allerdings gibt es vorsichtig- Spezialisten optimistische Einschätzungen. Weniger, weil die neuen Messverfahren eine objektive Messung der wirklichen Bürokratiekosten ermöglichen, denn über die „Objektivität“ der durch derartige Messverfahren gewonnenen Daten lässt sich in der Tat streiten. Aber ein solches Verfahren bietet Generalisten und Regulierungsskeptikern eine Chance einer argumentativen und politischen Aufrüstung gegenüber den Spezialisten und Regulierungsbefürwortern. Anstatt sich über den immer unsicheren und schwer zu quantifizierenden Nutzen einer Regulierung zu streiten (hier sind die Spezialisten regelmäßig überlegen), wird eine entsprechende Auseinandersetzung an den administrativen Lasten aufgehängt und somit eine Abwägung zwischen politischer Notwendigkeit der Regulierung und den damit verbundenen direkten Belastungen ermöglicht. Ausgangspunkt dieser Argumentation ist die Konkurrenz zwischen sektorspezifischen Interessen und Befürwortern bestimmter Regulierungen, und den eher allgemeinen, generellen Interessen und Befürwortern von weniger Staat und weniger Regulierung (ausführlich Jann/Wegrich 2008). Dieser Gegensatz zwischen „Spezialisten“ und „Generalisten“ ist bekannt aus der Debatte über Haushaltskonsolidierung und Subventionsabbau (weniger Staat), wo bekanntlich Haushalts- und Subventionskürzungen sich generell großer Beliebtheit erfreuen, allerdings erbittert bekämpft werden, wenn konkrete Besitzstände angegriffen werden (siehe die aktuellen Debatten über Entfernungspauschalen oder Milchquoten). Abbildung 51: Spezialisten-Generalisten
Spezialisten Gesellschaftliche Akteure: Produzenten Konsumenten Klienten, Adressaten Administrative Akteure: Regulatoren, Kontrolleure, Implementeure Politische Akteure: Promotoren Interessenvertreter politische Entrepreneure Unterstützung durch Interessen -artikulation, -mobilisierung und –vertretung Vertreter spezieller Interessen Sektoren Regionen Fachbehörden Agencies Generalisten Vertreter „allgemeiner Interessen“ „Beraterinteressen“ (z.B. Forschungsinstitute, Beratungsfirmen, Wissenschaft) Querschnittsbehörden (Regierungszentralen, Finanzministerien) Querschnittspolitiker Haushaltsausschuss
diffus kaum organisiert schwer zu mobilisieren hohe Transaktionskosten Kollektivgutproblematik
Expertise
breit allgemein politikfeldübergreifend
Quelle: Jann/Wegrich 2008
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Die Ausgangshypothese besagt, dass einfache und beliebte „mono-kausale“ Erklärungen für Bürokratisierung und Regulierung, also etwa der Rückgriff auf die Eigeninteressen der Bürokraten (Regulierungsmaximierer im Sinne der Budgetmaximierer) oder der Politiker (kurzfristige Stimmenmaximierer und damit Regulierungsmaximierer) die Probleme des Bürokratieabbaus nicht hinreichend erklären. Statt dessen ist davon auszugehen, dass sich bestehende Regulierungen in politischen Entscheidungsprozess durchgesetzt haben, weil Handlungsdruck auf das politisch-administrative Entscheidungssystem ausgeübt wurde, insbesondere durch Akteure mit spezifischen und substantiellen Interessen im jeweiligen Bereich (die „Spezialisten“). Entsprechende Akteure finden sich auf gesellschaftlicher Ebene (Interessengruppen), aber auch auf administrativer (Fachbehörden) und politischer Ebene (Fachpolitiker). Diese Fachkoalitionen lassen sich im Fall eines drohendes „Verlustes“ von Regulierungen, Aufgaben oder Organisationen relativ leicht zu „Anti-Terminierungskoalitionen“ mobilisieren (Geva-May 2003; Wegrich u.a. 2005). Demgegenüber ist Unterstützung für generelle Anliegen wie Bürokratieabbau oder Haushaltskonsolidierung diffus, kaum organisiert und schwer zu mobilisieren. Bürokratiekritische „Generalisten“ (etwa im Finanzministerium oder der Regierungszentrale) sind den sektorspezifischen „Spezialisten“ (in den Fachressorts, Fachausschüssen und Interessengruppen) in der Definition und Veränderung staatlicher Policies und Regulierungen daher systematisch unterlegen. Veränderung des Die Hoffnung und Erwartung, dass Instrumente einer „besseren Rechtsetpolitischen Prozesses zung“, wie beispielsweise umfangreiche Gesetzesfolgenabschätzungen, Evaluationen, abstrakte Qualitätskriterien „guter Regulierung“ etc., vor oder jenseits der politischen Auseinandersetzung wirken (also dort, wo angeblich „vernünftige Sachexperten“ mit der Angelegenheit befasst sind und nicht interessengeleitete Politiker), ist eine gefährliche technokratische Illusion, die die Realitäten des demokratischen politischen Prozesses missachtet. Über die Notwendigkeit und den Umfang staatlicher Regulierung wird politisch entschieden, wie denn sonst? Dabei relevante Instrumente müssen dahingehend durchdacht und eingesetzt werden, wie sie den politischen Prozess beeinflussen, wie sie in der Interaktion zwischen politischen Akteuren wirken. Genau dies wird als Stärke von Normenkontrollrat und SKM gesehen.
Regulierungen haben sich im politischen Prozess durchgesetzt
5.2.3 Bürgernähe, Bürgerämter und Bürgergesellschaft
Diskussionen um Bürgernähe
Parallel zu den Diskussionen um Entbürokratisierung machte seit den 70erJahren die Vorstellung von mehr „Bürgernähe“ in den öffentlichen Verwaltungen eine rasante Karriere. In dem Maße, wie staatliche Interventionstätigkeiten zunehmen, Probleme der Leistungsfähigkeit und Steuerbarkeit staatlichen Handelns offensichtlicher werden, öffentliche Verwaltungen den Anliegen der Bürger immer weniger entsprechen und die Wirksamkeit bestimmter Dienstleistungen von der Mitwirkung der Bürger abhängig ist, bekommen Vorstellungen von einer bürgernahen Verwaltung eine stärkere Bedeutung. Bürgernähe bezieht sich dabei in erster Linie auf den Prozess der Politikumsetzung, nicht auf den der Politikformulierung. Bürgernähe avanciert neben den Zielvorstellungen der Zweckmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und Rechtmäßigkeit zu einem vierten Hauptkriterium, unter dem der Erfolg von Verwaltungshandeln zu betrachten ist. Durch die Verän228
derung der bundesgesetzlichen Rahmenbedingungen (Bundesbaugesetzbuch und Städtebauförderungsgesetz) wurde darüber hinaus in den Kommunen ein Ausbau der Bürgerbeteiligungsangebote bei räumlichen Planungsprozessen induziert. Die Beschäftigung mit Aspekten bürgernaher Verwaltung schlug sich auf wissenschaftlicher Ebene vor allem in umfassenden Untersuchungen der Projektgruppe „Verwaltung und Publikum“ der Universität Bielefeld nieder.5 Zentrale Ursachen von Bürgerferne öffentlicher Verwaltungen liegen nach Ansicht der erwähnten Autoren in ihrem Größenwachstum, in der zunehmenden Zentralisierung, der wachsenden Arbeitsteilung und in der durch Recht und Verfahren gesteuerten Form der Problembearbeitung (vgl. hierzu und im Folgenden Bogumil/Kißler 1995, S. 18ff.). Diese Punkte gelten gleichzeitig als wesentliche Faktoren der Leistungsfähigkeit öffentlicher Verwaltung. Dort jedoch, wo die Grenzen der möglichen Gewinne durch Zentralisierung, Spezialisierung und Verfahrensförmigkeit nicht gesehen werden, kommt es zu einer übermäßig bürokratisierten, bürgerfernen und wenig effektiven Verwaltung. Dies gilt umso mehr für jene Aufgabengebiete, in denen eine schematisierende Bearbeitung nach feststehenden Programmen den Anliegen der Bürger nicht gerecht wird und in denen stärker situationsspezifisch zu handeln wäre, wie z.B. bei der Polizei oder den sozialen Diensten (vgl. Kaufmann 1979, S. 532). Die Verwirklichung einer bürgernahen Verwaltung wird als kontinuierlicher Bürgernahe Prozess, als eine Daueraufgabe begriffen. Dabei können unterschiedliche Ge- Verwaltung ist eine Daueraufgabe staltungselemente genutzt werden, wie die Information und Partizipation der Bürger, die räumliche Verteilung des Leistungsangebotes, die zeitlichen Spielräume, die räumlich-baulichen Gegebenheiten, die Organisation der Verwaltungstätigkeit (Entscheidungsbefugnisse, Anerkennung von Publikumstätigkeit), der Personaleinsatz, die Kommunikationsstrukturen und die Leistungsgewährung (vgl. Kaufmann 1979, S. 535f.). Als Ergebnis der Bemühungen um mehr Bürgernähe stellt Grunow Ende der 80er Jahre fest, dass zwar im persönlichen Kontakt Barrieren abgebaut sind und das Verhalten des Verwaltungspersonals meist positiver als der Aufbau, die Arbeitsweise und die Leistungsfähigkeit der Behörde interpretiert wird. Dennoch bleibt festzuhalten, dass es
„am wenigsten an gut gemeinten Empfehlungen (fehlt d.V.), eher schon an praktisch erprobten Alternativen, besonders aber an praktischen Methoden der Verwirklichung der Empfehlungen unter Alltagsbedingungen. Mängel hinsichtlich der Bürgernähe sind dementsprechend als fehlende Innovations- und Wandlungsfähigkeit zu interpretieren“ (Grunow 1988, S. 166).
Diese fehlende Praxisumsetzung von bereits ausgearbeiteten Konzepten gilt auch für die Ende der siebziger Jahre in Unna entstehende Idee eines Bürgeramtes. Ausgangspunkt der Überlegungen ist die Absicht, die meisten publikumsintensiven Dienstleistungen für die Bürger an einer Stelle zu bündeln (Aufgabeninteg5 Diese führte von 1971 bis 1976 Untersuchungen in der Steuerverwaltung (Grunow u.a. 1978) durch, zunächst durch die Volkswagenstiftung finanziert, und von 1975 bis 1979 im vom BMFT finanzierten Forschungsverbund „Bürgernahe Sozialpolitik“ (vgl. Kaufmann 1977; 1979). In separaten Publikationen haben sich Hegner (1978) zudem mit den psychischen Belastungen und Spannungen im Verhältnis von Bürger und Verwaltung und Grunow zunächst mit den Alltagskontakten mit der Verwaltung (1978) und später mit konzeptionellen Überlegungen zur bürgernahen Verwaltung überhaupt (Grunow 1982; 1988, vgl. auch Hoffmann-Riem 1979; Gramke 1978) auseinandergesetzt.
Idee des Bürgeramtes
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ration). Hierzu wird zwischen 1980 und 1984 ein Modell für eine technisch unterstützte Integration von bürgerbezogenen Aufgabenbereichen entwickelt (vgl. Liedtke/Tepper 1989). Obwohl dieser Modellversuch große Beachtung findet, gibt es in den 80er-Jahren nur recht wenige Nachfolgemodelle in anderen bundesdeutschen Städten. Erst Anfang der 90er-Jahre erhält die Bürgeramtsidee neue Impulse u. a. durch den bundesweit beachteten Modellversuch „Bürgerladen Hagen„. In Hagen kann erstmalig nachgewiesen werden, dass kundenorientierte Angebotsstrukturen durch Bürgerämter nicht nur die Arbeitsqualität verbessern, sondern auch Produktivitätseffekte mit sich bringen (vgl. Kißler/Bogumil/Wiechmann 1994, S. 173ff.). Mittlerweile sind die Bürgerämter in größeren Städten der Regelfall. Ihre massenhafte Umsetzung findet aber erst in den 1990er Jahren statt, einerseits im Zuge der Modernisierungsbemühungen um das NSM sowie andererseits aufgrund der Einführung der Direktwahl der Bürgermeister in allen Flächenländern, die sich zunehmend als Promotoren einer kundenorientierten Verwaltung präsentieren. Im Jahr 2005 gibt es in knapp 60% der Kommunen über 10.000 Einwohner Bürgerämter, in den Städten ab 50.000 Einwohner liegen die Anteile zwischen 80-90% (vgl. Bogumil/Grohs/Kuhlmann 2006). Aufgabenintegration Die Verwirklichung kundenorientierter Angebotsstrukturen durch Bürgeund Dezentralisierung rämter erfordert organisations-, technik- und personenbezogene Maßnahmen (vgl. Kißler/Bogumil/Wiechmann 1994, S. 159ff.; Beyer u.a. 1992, S. 2-58). Mit Hilfe neuer Computertechniken und unter aktiver Einbeziehung der Beschäftigten wird versucht, die Stadtverwaltung aufgabenintegrierend zu dezentralisieren. Die maßgeblichen Prinzipien zur Verwirklichung von Kundenorientierung sind dabei: Aufgabenintegration aus der Sicht der Kunden. Da die Bürger ihre Anliegen aus ihrem Lebenszusammenhang heraus definieren und nicht aus der spezialisierten Verwaltungsorganisation, werden Aufgabenzusammenhänge aus Sicht der Bürger gesucht und im Bürgeramt integriert. Aufgabenintegration wird aus einer verwaltungsexternen Sichtweise betrachtet, indem man das Angebot an die Kunden möglichst ganzheitlich gestaltet. Die Aufgabenintegration ist in Bürgerämtern eng gekoppelt an die Allzuständigkeit der Beschäftigten. Wer in ein Bürgeramt kommt, kann bei jedem Mitarbeiter sämtliche Dienstleistungen abrufen. Ermöglicht wird die Anpassung der Aufgabenzuschnitte an die Kundenbedürfnisse erst durch die Nutzung neuer Computertechnik. Beschäftigtenbeteiligung entlang der Erkenntnis: Die Experten für ihre Arbeit planen und realisieren das Vorhaben in maßgeblicher Eigenregie. In den meisten Bürgerämtern gehört Beschäftigtenbeteiligung bei der Konzeptumsetzung und bei der Gestaltung der Arbeitsorganisation in Arbeitsteams zu den wesentlichen Erfolgsfaktoren. So haben weitreichende Beteiligungsmaßnahmen in Hagen bei den Beschäftigten des Bürgerladens nachweislich die Arbeitsmotivation gesteigert und Wissens- und Kreativitätspotentiale erschlossen. Hinzu kommen fachliche und soziale Qualifikationsmaßnahmen, mit denen neue Konfliktpotentiale (Angst vor zu hohen Qualifikationsanforderungen, „Präsentiertellersituation“, umfassende Öffnungszeiten) erfolgreich begegnet werden kann. Dezentralisierung der Kommunalverwaltung nach dem Motto: Die Verwaltung soll laufen und nicht die Bürger. Bürgerämter bringen die Kommunalverwaltung in die Stadtteile. Während die Verwaltungsaufgaben zentralisiert werden, wird die Verwaltungsorganisation dezentralisiert. In den meis230
ten Bürgerämtern hat sich ein kombiniertes Angebot zwischen einem meist im Rathaus ansässigen zentralen Bürgeramt mit einigen dezentralen Außenstellen als sinnvoll herauskristallisiert. Kurze Wartezeiten, umfassende Öffnungszeiten, ein neues Raumkonzept und ein umfassendes Beratungs- und Informationsangebot komplettieren die Gestaltungsmerkmale von Bürgerämtern. Kurze Wartezeiten werden möglich, da bei Gestaltungsmerkmale der Auswahl des Leistungsangebotes darauf geachtet wird, dass die Leistungserstellung eine relativ geringe Bearbeitungszeit hat. Eine abschließende Bearbeitung von Sozialhilfe ist daher z.B. nicht möglich. Weitgehende Öffnungszeiten, zwischen 40 und 45 Stunden die Woche gegenüber ca. 21 Stunden in der sonstigen Verwaltung, sorgen dafür, dass die Bürger jederzeit die Bürgerämter besuchen können. Für Berufstätige ist es von daher möglich, in der Mittagspause oder noch nach Dienstschluss Behördengänge zu erledigen. Verändert wird mit Bürgeramtsstrukturen vor allem die horizontale Arbeitstei- Veränderung der lung (vgl. Beyer u.a. 1992, S. 2-32), also die Aufgliederung von Tätigkeitsver- Arbeitsteilung läufen auf der gleichen Hierarchiestufe. Die neue Allzuständigkeit schafft in den Bürgerämtern mehr Abwechslung. Das neue Angebot an Beratungsfunktionen, welches technisch unterstützt wird, führt zu einem interessanteren und besser bezahlten Arbeitsfeld. Die Fachämter werden von Publikumskontakten entlastet und können sich verstärkt fachamtspezifischen Tätigkeiten zuwenden. Aber auch die vertikale Arbeitsteilung, also die Aufteilung in anordnende und ausführende Tätigkeiten, die auf unterschiedlichen hierarchischen Ebenen ausgeführt werden, wird ein Stück zurückgedrängt. Assistenztätigkeiten, die zuvor von den Schreibdiensten oder der Registratur wahrgenommen wurden, werden in die Sachbearbeitung reintegriert. Die Einführung von Bürgeramtstrukturen in publikumsintensiven Bereichen der Stadtverwaltungen führt zudem nicht nur zu einer Steigerung von Serviceund Arbeitsqualität, sondern es stellen sich auch deutliche Produktivitätseffekte ein. Diese ergeben sich durch die neue Arbeitsorganisation, durch den dezentralen Technikeinsatz und durch die Beteiligung der Beschäftigten (vgl. Kißler/Bogumil/Wiechmann 1994, S. 151). Auch wenn Bürgerämter nachweislich die Kundenzufriedenheit mit der Verwaltung erhöhen und deren Image verbessern, bergen sie allerdings die Gefahr, dass sich die kommunalen Modernisierungsanstrengungen darin erschöpfen, eine solche „gute Stube“ der Stadtverwaltung einzurichten und dass ein weiterer Verwaltungsumbau unterbleibt. In den letzten Jahren ist gerade im ländlichen Raum der Trend zu registrieren, dass die Kommunen nicht nur ihre klassischen Dienstleistungen in Bürgerämtern vorhalten wollen, sondern auch andere Angebote entwickeln. Da sich Bahn und Post, aber auch zunehmend der Einzelhandel aus der Fläche zurück ziehen, gibt es Überlegungen, sog. Dorfläden aufzubauen, die gleichzeitig verschiedene öffentliche und private Angebote vorhalten (Haack 2000). Dieser „öffentlich-private Gemischtwarenladen“ würde zu einer außerordentlich starken Bündelung von Dienstleistungen führen. Einen solchen „Gemischtwarenladen“ bieten beispielsweise die beiden Bürgerbüros der Verwaltungsgemeinschaft Bismark in Sachsen-Anhalt (Einzugsbereich jeweils ca. 1.000 Einwohner), die Dienstleistungen der Gemeinde, des Kreises, der Arbeitsverwaltung, der Kreissparkasse, der Bahn und der Telekom vorhalten (Lenk/Traunmüller 1999, S. 262, vgl. auch Lenk/Klee-Kruse 2001). Entsprechend den Ergebnissen einer Bürgerumfrage wurden die Öffnungszeiten der Bürgerbüros insbesondere in den Abendstunden erweitert. Die unterschiedlichen 231
Service- und Dienstleistungsqualität
Fachstelle Wohnungsnot
Dienstleistungen können auch an Terminals durch die Kunden selbst abgerufen werden, wobei die Verwaltungskräfte auf Wunsch beratend zur Seite stehen. Bei der Implementation stellte sich insbesondere das Problem, dass die verschiedenen Anbieter aufgrund unterschiedlicher Organisationsinteressen nur schwer „unter einen Hut gebracht“ werden konnten (Klee-Kruse 1997, S. 5). Zusammenfassend gesehen führen kundenorientierte Angebotsstrukturen in Bürgerämtern zu einer Ganzheitlichkeit des Dienstleistungsangebots, verbessern die räumliche und zeitliche Erreichbarkeit der Verwaltung, bauen Zugangsbarrieren ab, erhöhen die Transparenz der Verwaltungsvorgänge und schaffen ein besseres Interaktionsklima. Deutlich wird, dass die Kommunalverwaltungen mit Bürgeramtskonzepten vor allem versuchen, ihre Servicequalität zu verbessern. Aufgaben werden gebündelt, die Öffnungszeiten verlängert, die Wartezeiten und Wege zur Verwaltung verkürzt und räumliche Barrieren abgebaut. Die Steigerung der Dienstleistungsqualität steht nicht im Vordergrund dieses Konzeptes. Beschränkt sich die Verwirklichung von Kundenorientierung daher nur auf die Schaffung von Bürgeramtsstrukturen, so reicht dies nicht aus. Denn sonst können – überspitzt formuliert – Bürgerämter auch die Funktion eines Puffers zwischen den Bürgern und den Fachämtern6, die für die meisten Leistungsangelegenheiten zuständig sind, einnehmen. Die einheitliche Anlaufstelle reduziert den Stress mit unzufriedenen und sich ungerecht behandelt fühlenden Bürgern auf einen Ort, der meist mit der Ursache der Unzufriedenheit nichts zu tun hat und wo die dafür ausgebildeten Beschäftigten den Kunden in angenehmer Atmosphäre wieder beruhigen, unsinnige Verwaltungsvorschriften erklären (Warum kann z.B. ein Führungszeugnis nur bei persönlicher Anwesenheit beantragt werden, dagegen aber Briefwahlunterlagen durch eine andere Person mit schriftlicher Vollmacht?) oder auf fehlende Leistungsvoraussetzungen hinweisen. Die Kommunalverwaltung verbessert so im besten Fall ihren Service, im schlechtesten Fall lediglich ihr Image, ohne sich wirklich zu verändern; denn die Qualität der Dienstleistung bleibt unberührt. Neben den Bürgerämtern gibt es zunehmend Anlaufstellen, die im Gegensatz zu den Bürgerämtern nicht nur die Service- sondern auch die Dienstleistungsqualität der Verwaltungsleistungen – also die Wege durch die Verwaltung – auf der Grundlage einer konsequenten Aufgabenintegration optimieren. Ein gutes Beispiel für eine derartig weitgehende Aufgabenintegration ist die bereits Mitte der 80er-Jahre vom Deutschen Städtetag entwickelte zentrale Fachstelle Wohnungsnot. Aber erst durch ein 1996 einsetzendes Förderprogramm der Landesregierung NRW wurde dieses Konzept gleich in mehreren Städten umgesetzt und wissenschaftlich evaluiert. Die Wohnungsnotfachstelle ermöglicht es, dass Rat suchende Bürger sich nur an einen zentralen Ansprechpartner wenden müssen. Vorher waren das in der Regel drei Amtsbereiche (Wohnungsamt, Sozialamt und v.a. bei Räumungen das Ordnungsamt). Die Wohnungsnotfachstellen koordinieren aber auch die Dienstleistungen der Ämter untereinander, um durch gemeinsames Vorgehen und prophylaktische Maßnahmen Obdachlosigkeit zu vermeiden (vgl. ausführlich Bogumil/Holtkamp/Kißler 2001, S. 56ff.).
6 Ähnliche Probleme zwischen kundenahen und kundenfernen Abteilungen gibt es auch in der Privatwirtschaft: Häufig entsteht die Ursache für die Kundenunzufriedenheit „nicht an der direkten Schnittstelle zum Kunden, sondern in dem Back-Office des Unternehmens... Alle Mitarbeiter – auch die Vertreter kundenferner Abteilungen – müssen die Kunden und deren Bedürfnisse genau kennen. Hierzu dienen die Instrumente Job-Rotation und Kundenforum“ (Schneider 2000, S. 169).
232
Ein anderes neueres Beispiel für derartige Anlaufstellen sind die sog. Lotsen im Rahmen der Wirtschaftsförderung, die die Service- und Dienstleistungsqualität steigern. Bei gewerblichen Bauvorhaben wird z.B. im Kreis Coesfeld nur ein Ansprechpartner in der Verwaltung für das jeweilige Unternehmen benannt, der in der Folgezeit als Lotse fungiert (http://www.kreis-coesfeld.de/3763-bau.htm). Die Tätigkeit des Lotsen hat drei Hauptschwerpunkte: In enger Zusammenarbeit mit den zuständigen Sachbearbeitern des Bauordnungsamtes sind dem Bauherren erstens durch den Lotsen verschiedene Informationen über das Genehmigungsverfahren zu vermitteln und insbesondere die Vollständigkeit der Antragsunterlagen im Dialog zu klären. Zweitens dient der Lotse als Ansprechpartner während des Genehmigungsverfahrens und wird gegebenenfalls von sich aus tätig, wenn das Verfahren stocken sollte (Verfahrenscontrolling). Drittens hat der Lotse das Zusammenspiel von Kreis und kreisangehörigen Gemeinden im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens zu koordinieren. Auffällig ist an diesen beiden Beispielen, dass Verwaltung und Kommunalpolitik ein großes Eigeninteresse daran haben dürften, dass diese Adressatengruppen eine hohe Dienstleistungsqualität bekommen. Die Verhinderung von Obdachlosigkeit vermindert die Probleme von innerstädtischen Nutzungskonflikten (Stadtmarketing als Einzelhandelsförderung) und reduziert die kommunalen Sozialausgaben (Unterbringungskosten, Abrutschen und Verbleiben in der Sozialhilfe). Die Ansiedlung von Gewerbe kann Arbeitsplätze schaffen und die kommunale Einnahmesituation stärken (höhere Gewerbesteuern, bedingt auch höhere Einkommenssteuer). Daraus ließe sich folgern, dass die starke Bündelung von Dienstleistungen anfangs vermehrte Kosten induziert (Personalkosten, Abstimmungskosten etc.), die die Verwaltungen häufig nur bereit sind, bei starkem Handlungsdruck zu tragen. Dieser Handlungsdruck kann – wie im Falle der Wirtschaftsförderung – u.a. dadurch entstehen, dass die Kunden mit der Exit-Option glaubhaft drohen können (Ansiedlung in einer anderen Kommune). Des Weiteren werden in beiden Beispielen die Dienstleistungen nicht nur innerhalb der Kommunalverwaltung gebündelt, sondern verschiedene Anbieter (Wohlfahrtsverband und Stadtverwaltung bei der Wohnungsnotfachstelle, Kreis- und Stadtverwaltung beim „Lotsen“) werden zusammengeführt bzw. enger koordiniert. Die Bemühungen um einen Ausbau der Kundenorientierung von Kommunalverwaltungen in den 1990er Jahren passten gut in das Leitbild der Kommune als Dienstleistungsunternehmen oder allgemeiner formuliert in das in dieser Zeit dominierende Management-Leitbild. Mit der in Kapitel 2.5 skizzierten Wende der Debatte vom schlanken dem „aktivierenden Staat“, erweitert sich auch die Rolle, die dem Bürger zukommt. Aktuelle Schlagworte lauten jetzt Förderung des bürgerschaftlichen Engagements, Bürger- oder Zivilgesellschaft und Sozialkapital, statt vom „Unternehmen Verwaltung“ wird über den „Gewährleistungsstaat„ diskutiert (Behrens 1995; Bandemer/Hilbert 2001). Hinter diesen neuen Begriffen verbirgt sich zum einen das Bedürfnis, dem von der liberalkonservativen Regierung propagierten Leitbild des schlanken Staates eine erkennbare Alternative entgegenzusetzen, zum anderen aber durchaus auch eine veränderte Problemsicht. So besetzt in der politischen Debatte auf Bundesebene die Regierung Schröder mit dem Programm „Moderner Staat-Moderne Verwaltung“ vom 1. Dezember 1999 die Stichworte „Neue Verantwortungsteilung“, „Stärkung der Bürgergesellschaft“ und aktivierender Staat. In der Koalitionsvereinbarung von 1998 heißt es: 233
Lotsen in der Wirtschaftsförderung
Neue Problemsicht durch Konzept des aktivierenden Staates
„Staat und Verwaltung müssen ihre Aufgaben und ihre Verantwortung unter veränderten gesellschaftlichen Bedingungen neu definieren. Der aktivierende Staat wird die Übernahme gesellschaftlicher Verantwortung dort fördern, wo dies möglich ist. So wird sich die Erfüllung öffentlicher Aufgaben nach einer neuen Stufung der Verantwortung zwischen Staat und Gesellschaft richten: (...) Der Staat ist weniger Entscheider und Produzent, als vielmehr Moderator und Aktivator der gesellschaftlichen Entwicklungen, die er nicht allein bestimmen kann und soll. Aktivierender Staat bedeutet, die Selbstregulierungspotentiale der Gesellschaft zu fördern und ihnen den notwendigen Freiraum zu schaffen. Im Vordergrund muss deshalb das Zusammenwirken staatlicher, halbstaatlicher und privater Akteure zum Erreichen gemeinsamer Ziele stehen“ (BMI 1999, S. 8f.).
Förderung bürgerschaftlichen Engagements
Einsichten in sozialwissenschaftliche Steuerungstheorie
Unterstützt wird diese Neuorientierung durch programmatische Artikel des Bundeskanzlers zur Bedeutung einer modernen Zivilgesellschaft (vgl. Schröder 2000) und die Etablierung einer Enquete-Kommission „Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements“ des Bundestages, die aufgrund der systematischen Bestandsaufnahme des bürgerschaftlichen Engagements in Deutschland, der Rahmenbedingungen und der Bedingungsfaktoren politische Handlungsempfehlungen entwickelt und im Sommer 2002 präsentiert hat (vgl. Enquete-Kommission „Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements“ 2002). Die Probleme politischer Steuerung, also die Unzulänglichkeiten des öffentlichen Sektors, politische Ziele umzusetzen und gesellschaftliche Veränderungen zu erreichen, werden nun nicht mehr nur dem Staat oder der Bürokratie zugewiesen, sondern auch der Gesellschaft selbst. Die Einsichten der sozialwissenschaftlichen Steuerungstheorie sind inzwischen so weit in das politische System „eingesickert“ (vgl. Weiss 1977), dass nicht allein die Steuerungsfähigkeit des Staates, sondern auch und zunehmend die Steuerbarkeit gesellschaftlicher Subsysteme problematisiert wird. Gesellschaftliche Subsysteme, so die Erkenntnis, sind eigensinnig und staatlichen Interventionen gegenüber oft resistent, die Bewältigung gesellschaftlicher Probleme ist ohne die aktive Einbeziehung der gesellschaftlichen Akteure zum Scheitern verurteilt. Ein zentrales Problem staatlicher Steuerung wird in der Fragmentierung des öffentlichen Sektors gesehen, die als Folge gesellschaftlicher Differenzierung interpretiert wird, und die daher nicht einfach hierarchisch überwunden werden kann. Es kommt statt dessen darauf an, gesellschaftliche Akteure in die Problembewältigung einzubinden, sie zu motivieren und zu aktivieren, um sie nicht länger von oben herab, top down, zu steuern oder zu versorgen (und damit abhängig zu halten, wie dem klassischen Wohlfahrtsstaat vorgehalten wird). Ein zentrales Ziel wird daher die Überwindung der sozialen „Exklusion“ gesellschaftlicher Gruppen oder ganzer Nachbarschaften oder Regionen. Niemandem, weder am unteren Ende der Sozialskala (z.B. Langzeitarbeitslose, Obdachlose) noch am oberen Ende (Abschottung durch „gated communities“, Privatschulen etc.) soll erlaubt werden, sich aus der gesellschaftlichen Verantwortung „herauszustehlen“. Die neuen Ziele lauten also – neben Effizienz und Dienstleistungsorientierung, die durchaus weiter gelten sollen – Stärkung von sozialer, politischer und administrativer Kohäsion, von politischer und gesellschaftlicher Beteiligung, von bürgerschaftlichem und politischem Engagement. Auf lokaler Ebene wird das Modell der Dienstleistungskommune zu dem der Bürgerkommune weiterentwickelt, auf Landes- und Bundesebene wird versucht, das Konzept des „aktivierenden Staates„ mit Leben zu füllen. Bei aller Vereinfachung der hier gewählten Darstellung ist dabei unverkennbar, dass die öffentliche Debatte wieder „politischer“ wird. Die ökonomistisch geprägten Probleme, Werte und Lösungen der 234
neunziger Jahre sind nicht vergessen und auch nicht verdrängt, aber sie werden ergänzt und zum Teil überlagert durch eine verstärkt gesellschaftliche und politische Sicht der Probleme staatlicher Modernisierung und Steuerung. Hinter diesen Themenwechseln stehen auch Lernprozesse, nicht nur die Aufmerksamkeitszyklen öffentlicher Debatten und der Versuch der politischen Entlastung. Vor allem auf kommunaler Ebene gerät seit 1998 die Orientierung auf den Bürgerkommune Bürger in der Gesamtheit seiner Rollen als Kunde, politischer Auftraggeber und Mitgestalter zunehmend in den Blick, und als neue Zielvorstellung taucht die Bürgerkommune ins Blickfeld (z.B. als zentrale Zielvorgabe des Netzwerks „Kommunen der Zukunft“, vgl. auch Plamper 1998, Bogumil 1999b; Banner 1999; Bogumil u.a. 2003, Holtkamp/Bogumil/Kißler 2006). Vor allem die Förderung bürgerschaftlichen Engagements im Sinne zivilgesellschaftlicher Mitgestaltung ist nun „in“. Beobachtbar sind zunehmende Versuche, die Bürger (wieder) in die öffentliche Dienstleistungsproduktion einzubeziehen. Hier gibt es insbesondere in kleineren und mittleren Kommunen, aber auch in einigen Großstadtkommunen innovative Praxisbeispiele in den kommunalen Politikfeldern Sport, Freizeit, Schulen, Soziales, Jugend, Kultur, Seniorenarbeit, integrative Stadtteilarbeit und Stadtmarketing. Zu nennen sind neue Formen der Selbstverwaltung durch Bürger und Vereine (Clubhäuser, Schwimmbäder, Sport- und Freizeitanlagen, Senioreneinrichtungen, Sport- und Kulturveranstaltungen), Formen der Selbstorganisation und Selbsthilfe von Vereinen und Initiativen (Selbsthilfegruppen7 in den Bereichen Gesundheit, Drogenabhängigkeit, Behinderung, Arbeitslosigkeit; Initiativen zur Verbesserung der Wohn- und Lebensqualität im Bereich Spielanlagen, Sauberkeit, örtliche Sicherheit, Kultur u.a., Durchführung von Sanierungsarbeiten in Schulen und Kindergärten) sowie die Förderung individuellen Engagements (Tauschbörsen nichtmarktlicher Dienstleistungen; Freiwilligenzentren8; Spielplatzpatenschaften, Übernahme von Straßen- und Grünflächenpflegemaßnahmen, vgl. zum Gesamtkomplex und den einzelnen Daten Bogumil/Vogel 1999, Bogumil/Holtkamp 2000, Bogumil/Holtkamp/Schwarz 2003). In der Bürgerkommune soll die Ablösung der traditionellen Innensicht, der Produzentensicht, der Herstellerperspektive zu Gunsten einer Außenorientierung, einer Nutzersicht, einer Verwendungsperspektive im Vordergrund stehen. Nicht die Frage, wie die Verwaltung am einfachsten und am korrektesten verschiedene Leistungen erstellt, sondern die Frage, welchen Nutzen öffentliche Angebote und Leistungen für Kunden und Bürgerschaft haben, soll in den Mittelpunkt der Verwaltungstätigkeit rücken. Dazu gehört neben dem kundengerechten Zugang zu Leistungen und der Beschleunigung und Vereinfachung von Verfahren die
7 Zwischen 1985 und 1995 stieg die Zahl der Selbsthilfegruppen in Deutschland von 25.000 auf 60.000 an. Mittlerweile wird sie auf ca. 70.000 bis 100.000 geschätzt. Besonders stark ist das Wachstum bei Seniorenselbsthilfegruppen, hier stieg die Zahl allein in NRW von 850 im Jahr 1992 auf 2.050 im Jahr 1998. Zudem gibt es zahlreiche Selbsthilfekontaktstellen in Deutschland, die Hilfestellung bei der Gründung von Gruppen leisten, Beratung und Vermittlung von Bürgern vornehmen und Kooperationen mit Politik, Verwaltung und professionellen Stellen aufbauen. Ende der 1990er Jahre gibt es 585 Informations- und Kontaktstellen in Deutschland, also entweder Selbsthilfekontaktstellen, Seniorenbüros oder Freiwilligenzentren. 383 Kommunen haben eine oder mehrere solcher Stellen, das entspricht 25% der Kommunen über 10.000 Einwohnern und 85% der Kommunen über 100.000 Einwohner (Braun u.a. 2000, S. 28).
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stärkere Berücksichtigung von Nutzerinteressen (Bedarfsermittlung) sowie der Ausbau von Bürgerbeteiligungselementen. Im Einzelnen könnte das heißen, dass Städte und Gemeinden die Qualität öffentlicher Aufgaben und Leistungen unter Einbezug der Bürger gestalten, Planungen als Teil eines demokratischen Beteiligungsprozesses verstehen, Transparenz als Voraussetzung für bürgerschaftliche Einflussmöglichkeiten auf- und Kontrollchancen über Planungs- und Entscheidungsprozesse herstellen, Bürger neue oder nicht mehr zu finanzierende Aufgaben (mit Unterstützung der Kommune) übernehmen, die Formen der nicht-repräsentativen Demokratie auch auf „artikulationsschwache“ Bevölkerungsgruppen zugeschnitten werden, die Kreativität, Eigenverantwortung und Selbsthilfefähigkeit der Bürger gefördert werden. Letztlich beinhaltet das das Leitbild der Bürgerkommune, dass zusätzlich zum erfolgten Ausbau der Kundenorientierung eine notwendige Ergänzung repräsentativer Entscheidungsformen durch Elemente direkter und kooperativer Demokratie erfolgt (vgl. Holtkamp/Bogumil/Kißler 2006). Kooperative Demokratie zielt dabei darauf ab, unter den derzeitigen Rahmenbedingungen in Kooperation mit der Kommunalpolitik und –verwaltung die Beteiligungsmöglichkeiten der Bürger auszubauen. Der eigentliche Sinn der kommunalen Selbstverwaltung soll wiederbelebt werden, wenn die Bürger dazu ermutigt werden, sich stärker mit ihrem Wissen und ehrenamtlichen Potenzial einzubringen, um eine bedarfsgerechte und effiziente kommunale Aufgabenerledigung zu gewährleisten und Demokratie vor Ort produktiv mitzugestalten. Allerdings ist der generelle Ausbau bürgerschaftlichen Engagements kein Patentrezept, da dieser bei unzureichender Beteiligungsgestaltung mehr Probleme hervorbringen kann als er löst. PartizipationsBeim Ausbau bürgerschaftlichen Engagements sind daher vor allem drei management Empfehlungen zu berücksichtigen (vgl. ausführlich Bogumil/Holtkamp 2002):
Kooperative Demokratie
Die Beteiligungsangebote müssen an den im Zuge des Wertewandels veränderten Bedürfnissen und Interessen der Bürger ansetzen. Der Hinweis darauf, dass durch die mehr Bürgerengagement die Stadt in einigen Bereichen Haushaltsmittel sparen oder bedarfsgerechter einsetzen kann, motiviert die Bürger allein selten zur Beteiligung. Diese häufig aus Sicht der kommunalen Entscheidungsträger zentralen Argumente müssen durch eine Perspektive „von unten“ ergänzt werden, damit die Beteiligungsangebote von den Bürgern tatsächlich angenommen werden bzw. zu einem nachhaltigen Umgang mit Beteiligungsressourcen führen. Ziel eines nachhaltigen Umgangs ist, dass die Bereitschaft der Bürger, nach der Teilnahme an Beteiligungsangeboten auch zukünftig zu partizipieren, gestärkt werden soll. Dafür muss das Engagement Spaß bzw. subjektiv „Sinn“ machen und Beteiligungsergebnisse müssen hinterher (zumindest zum Teil) auch umgesetzt werden. Die Beteiligungsangebote sollten darauf abzielen, dass möglichst viele Bevölkerungsgruppen vertreten sind. Werden lediglich die Bürger erreicht, die sich bereits in verschiedenen Institutionen engagieren, bietet man lediglich den bereits weitgehend sozial integrierten und durchsetzungsfähigen Bürgern – also 236
den „üblichen Verdächtigen“ ein zusätzliches Sprachrohr. Will man hingegen die Legitimität des politischen Systems erhöhen, muss man gerade die Bevölkerungsgruppen erreichen, die sich nur wenig am politischen System beteiligen (z. B. durch Planungszellen oder Bürgerpannels, vgl. Klages/Daramus/ Masser 2008). Zur Gestaltung dieses Prozesses bedarf es eines vorausschauenden Partizipationsmanagements, in dem die kommunalen Entscheidungsträger die Beteiligungsangebote dementsprechend zuschneiden und aktiv unterstützen. Die Umsetzung der Beteiligungsergebnisse wird zu der zentralen Aufgabe der kommunalen Entscheidungsträger. Darüber hinaus sollen die Beteiligungsthemen so zugeschnitten werden, dass die Bürger nicht überfordert werden. Die Beteiligung bezieht sich somit eher auf die kleinräumige Planung, konkrete Projekte oder Mitwirkung in öffentlichen Einrichtungen in den Stadteilen. Grundlegende Konflikte, wie z. B. Standortkonflikte sind dagegen durch kooperative Beteiligungsprozesse nicht lösbar und sollten deshalb ganz bewusst ausgeklammert werden. Es sollte um das kurzfristig im Konsens auch mit dem Stadtrat Machbare gehen, für das die Mitarbeit interessierter Bürger und anderer wirtschaftlicher und zivilgesellschaftlicher Akteure eingeworben werden kann. Resümiert man die Reformbemühungen in diesem Bereich, so zeigt, sich dass sich Bürger- und Kundenorientierung der öffentlichen Verwaltung in Deutschland in den letzten 20 Jahre deutlich verbessert hat. Gleichzeitig sind die Beteiligungsmöglichkeiten der Bürger vor allem auf kommunaler Ebene enorm gestiegen. Allerdings sind die kommunalen Handlungsspielräume in dieser Zeit deutlich gesunken, so dass mitunter von einer „Demokratisierung von Machtlosigkeit“ gesprochen wird. Neu ist zudem der Versuch einer zunehmenden Einbeziehung der Bürger in die öffentliche Dienstleistungsproduktion seit Ende der 1990er Jahre.
5.2.4
New Public Management
5.2.4.1 Ziele und Instrumente
Seit Anfang der 90er Jahre steht die betriebswirtschaftlich inspirierte Binnenmodernisierung der Verwaltung und die Neuausrichtung der Staatsaufgaben nach dem Konzept des „New Public Management“ (NPM) auf der Tagesordnung.9 Begreift man Management allgemein als die Steuerung komplexer Organisationen, so kümmert sich Public Management um die Spezifizierung der Steuerungsprobleme von öffentlichen Organisationen. NPM zielt auf die Analyse und Gestaltung von Managementprozessen einzelner Verwaltungseinheiten ab (Budäus 1989, S. 231; 1994, S. 45f.). Das Public-Managementkonzept kann inhalt9 Gründe für die in Deutschland vergleichsweise relativ späte Rezeption liegen im Fehlen eines akuten Problem- und Handlungsdrucks in den 80er Jahren, dem relativ günstigen Abschneiden Deutschlands im internationalen Vergleich und in der Existenz einiger institutioneller Regelungen (das föderative System, die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung sowie die Dekonzentration der staatlichen Verwaltungsfunktionen), die lange Zeit einen Modernitätsvorsprung sicherten (vgl. Wollmann 1996a, S. 19).
Binnenmodernisierung und Neubestimmung öffentlicher Aufgaben
237
lich als eine Verbindung von Public-Choice-Theorien, vor allem mit den Theoriesträngen des Property-Rights- und der Principal-Agent-Ansatzes, und privatwirtschaftlichen Managementkonzepten verstanden werden. In der Kritik stehen Struktur und Größe des Staatssektors. Der spezifische Charme des NPM entsteht durch die Verbindung der alten Frage nach den Aufgaben des Staates mit neuartigen Anforderungen und Problemlagen für staatliches Handeln in einem stark veränderten internationalen Kontext. Beabsichtigt ist eine Neuorganisation der Aufgabenerledigung durch staatliche und kommunale Institutionen und eine Neubewertung der Staatsaufgaben10 (vgl. hierzu Naschold/Bogumil 2000): Zum einen geht es um die Art und Weise der administrativ-organisatorischen Umsetzung von Staatsaufgaben und hier insbesondere um die Einführung einer marktgesteuerten, kundenorientierten öffentlichen Dienstleistungsproduktion, die unter dem Stichwort Binnenmodernisierung diskutiert wird. Die dominierende Frage ist dabei: Wie kann die Effizienz im öffentlichen Sektor gesteigert werden? Zum anderen steht die Reichweite staatlicher Politik, eine Neubestimmung öffentlicher Aufgaben und dabei insbesondere die Bestimmung der optimalen Leistungstiefe11 im Blickpunkt des Interesses. Hier wird danach gefragt, ob und in welchen Formen staatliches Handeln stattfinden soll. Zur Disposition stehen damit das Aufgabenspektrum und die Aufgabenerledigung staatlicher Institutionen. Auch wenn diese beiden Aspekte im Konzept des Public Managements enthalten sind, konzentriert sich die Diskussion in Deutschland zu Beginn der 90er Jahre zunächst auf die Binnenmodernisierung in den Gebietskörperschaften. Die Frage der Neubestimmung öffentlicher Aufgaben wird – mit Ausnahme einiger Privatisierungsmaßnahmen auf Bundesebene – erst gegen Ende der 90er Jahre verstärkt Gegenstand der wissenschaftlichen und praktischen Diskussionen (vgl. 5.2.4.3). Gegenentwurf zum Zentrales Credo des NPM war und ist, dass die klassische bürokratische Bürokratiemodell Steuerung der Verwaltung zunehmend dysfunktionale Folgen zeitige und dass sich Konzepte modernen betriebswirtschaftlichen Managements mit Erfolg auf die öffentliche Verwaltung übertragen lassen. Dem negativ besetzten – und schon beinahe karikierten – Leitbild der derzeitigen bürokratischen und zentralistischen Steuerung wurde das neue Leitbild einer ergebnisorientierten, transparenten und dezentralen Steuerung entgegengesetzt: Motivation statt Alimentation für das Personal (z.B. leistungsgerechte Bezahlung), Eigenverantwortung statt
10 Mit dem Begriff der Staatsaufgaben werden die von einem Staat konkret übernommenen Zuständigkeiten beschrieben, also die konkreten Tätigkeitsfelder. Dies ist etwas anderes als die Staatsfunktionen, auf die sich diese Aufgaben in der Regel beziehen. Um ein Beispiel zu geben: Um ein Staatsgebiet nach außen hin zu schützen (Staatsfunktion), können verschiedene Aufgaben wahrgenommen werden: z.B. militärische Verteidigung, Aufbau friedlicher Beziehungen mit anderen durch Außenpolitik oder verschiedenste Formen von Grenzkontrollen (vgl. Benz 2001, 183). 11 Unter dem Begriff „Leistungstiefe“ im öffentlichen Sektor wird analog zur „Fertigungstiefe“ von Industrieunternehmen diskutiert, in welchem Umfang und in welcher Qualität öffentliche Leistungen selbst erstellt werden sollten. Je geringer die Leistungstiefe, um so mehr müssen bei gegebenem Leistungsumfang Teilleistungen von dritter Seite zugekauft werden. Das Spektrum der Leistungstiefe reicht von 100%, einer vollständigen Eigenerstellung durch öffentliche Einrichtungen, bis zu 0%, einem vollständigen Verzicht auf öffentliche Eigenleistungen (vgl. Naschold/Bogumil 2000).
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Hierarchie für die Organisation (dezentrale Ressourcenverantwortung, flache Hierarchie etc.), Resultate statt Regeln für die Verfahren (Kontraktmanagement, Leistungsvergleiche, Produktorientierung) und Kostenrechnung statt Kameralistik für die Finanzen (vgl. Jann 2001a). So gesehen waren die einzelnen Elemente des managerialistischen Leitbildes zunächst nichts anderes als bloße – ideale – Gegenentwürfe zu den eklatanten oder behaupteten Mängeln der überkommenen Steuerungspraxis. Dabei handelte es sich eindeutig um eine politische, eben eine verwaltungspolitische Bewegung, deren Protagonisten zwar zunächst i.d.R. nicht gewählte Politiker, sondern Verwaltungsführungskräfte waren, die aber relativ schnell von klassischen „Politikern“ (Bürgermeistern, Ministern, Abgeordneten) aufgegriffen und unterstützt wurde. Als zentrales Problem der modernen öffentlichen Verwaltung wurde weiter, wie seit Mitte der achtziger Jahre, Staats- oder noch genauer Bürokratieversagen identifiziert, zusammengefasst in den von der KGSt aufgelisteten „Steuerungslücken„ (Effizienz-, Strategie-, Management-, Attraktivitätsund Legitimitätslücke). Dieses Leitbild war in Deutschland nie unumstritten, und es war auch nicht in dem Sinne dominant, dass es als alleiniges Leitbild die Verwaltungspolitik und vor allem deren Umsetzung ausschließlich bestimmt hätte – im Gegenteil, inwieweit die neue Orientierung zu permanenten Veränderungen geführt hat, ist durchaus kontrovers. Dominant war das Leitbild aber dennoch in dem Sinne, dass es die Debatte über Verwaltungsreform und -modernisierung definiert hat, sowohl bei Anhängern wie auch bei Gegnern (vgl.König/Füchtner 2000). 12 Intendiert wird mit dem NPM die Stimulierung neuer Wirkungsmechanismen Elemente des Public im öffentlichen Sektor mit dem Ziel der Verbesserung der Qualität, der Effizienz Management und der Effektivität der Dienstleistungsproduktion. In der deutschen Diskussion variieren zwar die Anzahl und die Auswahl der Elemente, die dem NPM zugeordnet werden, zwischen den Autoren (vgl. z.B. Budäus 1994; Damkowski/Precht 1995). Implizit greifen aber alle Konzepte eines NPM auf ein Verständnis von Organisationsveränderung zurück, welches davon ausgeht, dass an verschiedenen Führungsfunktionen (Strukturen, Verfahren, Personal- und Außenverhältnis) gleichzeitig angesetzt werden muss, da starke Interdependenzen zwischen ihnen bestehen (vgl. hierzu und im Folgenden Kißler/Bogumil/Greifenstein/Wiechmann 1997, 23ff.).
12
Es gab praktisch keine Modernisierungsstrategie, sei es im Bereich des Personals (leistungsgerechte Bezahlung, Personalentwicklung und Mitarbeiterführung, Spitzenpositionen auf Zeit, Qualifizierung), der Organisation (flachere Hierarchie, Projektorganisation, Bürgerämter), der Verfahren (Kennzahlen, Berichtspflichten, Kundenorientierung, Leistungsvergleiche) oder der Finanzen (Budgetierung, Kostenrechnung, Globalhaushalt), die nicht unter dieser Überschrift zusammengefasst wurde – einerlei, ob es sich um neuartige oder im Prinzip altbekannte Reformvorschläge handelt.
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Abbildung 52:
Gestaltungselemente des New Public Management
Maßnahmen Dezentralisierungs-, Entflechtungs- und Verselbstständigungsstrategien Ergebnisorientierung durch Kosten-/Leistungsrechnung, Controlling, outputorientiertes Rechnungswesen und Wirkungsanalysen Kontraktmanagement: Trennung von Politik und Verwaltung durch klare Verantwortungsabgrenzung Organisationsentwicklung durch die Einrichtung von Partizipations-, Kooperations- und Gruppenelementen und den Einbezug externer Beratung Personalentwicklung durch Personalbeurteilung, Fort- und Weiterbildungsplanung, Karriere- und Verwendungsplanung und die Herausbildung einer Corporate Identity (CI) Ausbau der Kundenorientierung durch Total Quality Management (TQM) und Management by Competition (MbC)
Ansatzpunkt Organisationsstrukturen Verfahren
Personal
Außenverhältnis
Quelle: Eigene Darstellung
Konsens besteht darin, dass die Grundvoraussetzung für eine systematische Steuerung der Ressourcen die Schaffung organisatorisch abgrenzbarer Einheiten im Sinne von Verantwortungszentren ist (Dezentrale Ressourcenverantwortung). Dezentralisierungs-, Entflechtungs- und Verselbständigungsstrategien kommt daher besondere Bedeutung zu. Ergebnisorientierte Verfahren (Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling13, outputorientiertes Rechnungswesen, Wirkungsanalysen) sind erst dann sinnvoll anwendbar, wenn Organisationseinheiten institutionalisiert sind, denen Kosten und Leistungen zugeordnet werden können. Vorteile dezentraler Strukturen im Sinne von Verantwortungszentren liegen somit im Abbau von Komplexität, in der Schaffung von Transparenz, in der Zurechenbarkeit von Kosten und Leistungen, in der Möglichkeit globaler Budgetierung, in der Herstellung einer Einheit von Entscheidung und Verantwortung und in der Möglichkeit der Institutionalisierung von wettbewerbsadäquaten Mechanismen. Trennung von Politik Allerdings bedarf es der Entwicklung von Verfahren zur Integration und Kound Verwaltung ordination der dezentralisierten Verantwortungszentren in einen übergeordneten Gesamtzusammenhang sowie des Einverständnisses der Politik, sich nicht mehr in die operative Steuerung einzumischen, sondern sich auf die Vorgabe von strategischen Größen und Rahmendaten zu beschränken. Die Verlagerung operativer Entscheidungen in verselbstständigte Verantwortungszentren muss konsequent eingehalten werden. Die strikte Trennung von Politik (policy making) und öffentSchaffung von Verantwortungszentren
13
Controlling ist zunächst ein Sammel- und Modebegriff für eine Vielzahl von auf Führungsund Sachfunktionen bezogenen Verfahren. Hier wird Controlling als ein System der Führungsassistenz angesehen, welches der Zielentwicklung, Entscheidungsfindung und Entscheidungskontrolle des Managements durch Informationsversorgung, -bearbeitung und auswertung dient (in Anlehnung an Damkowski/Precht 1994, S. 412). Controlling versucht, die Führungsfunktionen „Planung“ „Organisation“ „Personal“ und „Kontrolle“ funktional miteinander zu verknüpfen (Budäus 1994, S. 65). Geht es um die Gesamtsteuerung einer Organisation im Bereich der Ziel- und Aufgabenentwicklung und Erfolgskontrolle, spricht man von strategischem Controlling. Geht es dagegen um den Aufbau eines effizienten Rechungswesens und um die Binnensteuerung einzelner Organisationseinheiten, spricht man von operativem Controlling.
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licher Dienstleistung (service delivery) steht somit in einem engen Zusammenhang mit der Bildung von Verantwortungs- und Ergebniszentren (vgl. Budäus 1994, S. 57; Damkowski/Precht 1995, S. 272). Gedacht ist an eine klare Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung. Dazu ist jedoch ein Wandel im Politikverständnis nötig. Politik soll die Ziele und Rahmenbedingungen setzen, die Erfüllung der Leistungsaufträge kontrollieren und somit in die Rolle eines Auftrag- und Kapitalgebers hineinwachsen. Die Verwaltung ist dagegen für die Erfüllung der Leistungsaufträge und einen Bericht über Auftragsvollzug und Abweichungen zuständig. In diesem Zusammenhang kommt Konzepten eines Management by Objek- Kontraktmanagement tives (MbO) bzw. eines Kontraktmanagements eine zentrale Bedeutung zu. Diese Konzepte sind gekennzeichnet durch den Abschluss einer Zielvereinbarung oder eines Kontraktes, in dem für eine bestimmte Periode definiert wird, wer welche Ziele in nachprüfbarer Weise umsetzt. Der Begriff des Kontraktmanagements wird dabei sowohl für die neue Beziehung zwischen Politik und Verwaltung als auch für das Verhältnis zwischen Kernverwaltung und ausgegliederten Einheiten (interorganisatorisch) sowie für die Beziehungen innerhalb einer verselbstständigten Einheit (intra-organisatorisch) verwandt. Politik und Verwaltung treffen eine Vereinbarung über die von den Fachbereichen zu erzeugenden Leistungen und Produkte sowie über die dafür vorgesehenen Budgets. Zentrale Maßnahmen zur Optimierung der Führungsfunktion „Personal“ Organisations- und sind die Organisations- und Personalentwicklung (OE bzw. PE). Als Innovati- Personalentwicklung ons- bzw. Motivationsstrategien kommt ihnen eine wichtige Bedeutung zu. In einer zunehmend komplexen und dynamischen Welt, die mit Schlagworten wie Interdependenz, Unübersichtlichkeit und Vorhersageunsicherheit beschrieben wird, ist eine direkte Steuerung über allumfassende Regeln, von oben nach unten und zeitlich in Plänen festgelegt, nicht mehr zufriedenstellend (vgl. Reinermann 1992, S. 136). Auch die Verwaltung muss Steuerung dezentralisieren und jeweils Menschen mit ihren Fähigkeiten der Flexibilität und Sensibilität, der Fantasie und Kreativität überlassen. Vertragsgrundlagen zwischen Institutionen und ihren Angehörigen sollten von Gehorsam und Treue auf Einfluss und Engagement umgestellt werden. Dazu ist es nötig, die Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung stärker einzubeziehen und zu beteiligen (Kißler/Bogumil/Wiechmann 1994, S. 159f.). Bei OE- und PE-Maßnahmen handelt es sich zwar um aufwändige, aber dafür längerfristig wirksame Änderungsansätze. OE ist ein längerfristiger, rückgekoppelter Prozess, der auf ein Lernen der Organisationsmitglieder und der Organisation durch die Änderung von Verhaltens- und Kommunikationsformen zielt. OE ist durch die Einführung von Partizipations-, Kooperations- und Gruppenelementen und durch die Einbeziehung der Qualifikation der Beschäftigten mit Hilfe von Fort- und Weiterbildungsbemühungen gekennzeichnet. PE-Maßnahmen sollen in enger Verzahnung mit Formen der OE die Partizipations- und Selbstorganisationschancen der Beschäftigten erhöhen, mit dem Ziel einer Sensibilisierung für notwendige Organisationsinnovationen, einer Einbeziehung ihrer Qualifikationsentwicklung in organisatorische Innovationsprozesse und letztlich eines verbesserten Output an personaler Leistung. Dazu dienen kooperative Führungsstrukturen, Verfahren direkter Arbeitnehmerbeteiligung sowie ein Set von Anreiz- und Motivationssystemen wie die Personalbeurteilung, die Fort- und Weiterbildungsplanung sowie die Karriere- und Verwen241
Ausbau der Kundenorientierung
Management by Competition
dungsplanung. Auch Unternehmenskulturansätze (Corporate Identity, CI) können als PE-Maßnahmen angesehen werden.14 Neben den binnenorientierten Veränderungsstrategien im Bereich der Organisationsstrukturen, Verfahren und Personen erscheinen aus der Sicht des NPM ergänzende Maßnahmen zur Steigerung der Produktqualität und Kundenorientierung nötig. Dabei wird im Wesentlichen auf zwei konzeptionelle Ansätze zurückgegriffen: Das Total Quality Management (TQM) und das Management by Competition (MbC). Total Quality Management gilt als Konzept zur systematischen Erreichung eines höchstmöglichen Qualitätsgrades betrieblicher Produkte und Leistungen. Es wurde Anfang der 80er Jahre in den USA aus Japan mit großem Erfolg reimportiert. Wesentliche Prinzipien sind die Ausrichtung an den Bedürfnissen der Kunden, die permanente Verbesserung von Produkt-, Serviceund Informationsqualitäten und die Optimierung der Arbeitsabläufe. Ansätze einer Konkurrenzbürokratie (Management by Competition, MbC) sollen die traditionelle Bürokratie entflechten und marktwirtschaftliche Mechanismen fördern. Erhofft wird sich eine Steigerung von Produktivität und Kundenorientierung durch die Installierung interner und externer Wettbewerbsstrukturen und die Vornahme von Leistungsvergleichen. Unterschieden werden Wettbewerbsstrukturen zwischen privaten Unternehmen und Organisationen des öffentlichen Sektors (intersektoriell), zwischen den Organisationen des öffentlichen Sektors (interorganisationell) sowie zwischen den Organisationseinheiten im öffentlichen Sektor (intraorganisationell).
5.2.4.2 Erfolge und Problemlagen
Eine Zwischenbilanz zum „Status“ des NPM-Modells auf allen Gebietskörperschaftsebenen nach 10 Jahren (vgl. hierzu Jann/Bogumil u.a. 2004) zeigt, dass sich die wenigen vorliegenden empirischen Studien15 vordringlich mit institutionellen Veränderungen beschäftigen und untersuchen, ob und wie Organisations-, Personal- und Finanzstrukturen in Bewegung geraten und welche Instrumente des NPM in der Alltagspraxis der Verwaltung auffindbar sind. Untersucht wird auch, was eigentlich die Auslöser und Treiber dieser Veränderungen sind, institutionelle Veränderungen also als abhängige Variable. Inwieweit sie aber tatsächlich zu Verhaltens- und Performanzänderungen geführt haben, d.h. ihre Betrachtung als unabhängige oder intervenierende Variablen, ist eher selten gefragt worden (hierzu aber weiter unten Bogumil u.a. 2007). Noch seltener sind Untersuchungen, die sich mit den möglichen Aus- und Fernwirkungen von Verwal14 Die Herausbildung einer CI ist ein strategisch geplanter Prozess, mit dem das Erscheinungsbild sowie die Verhaltens- und Wirkungsweisen der Organisation nach innen und außen durch ein einheitliches Konzept koordiniert wird. CI hat aber immer eine Doppelfunktion: Einerseits soll nach innen die Mitarbeitermotiviation und -identifikation gestärkt und andererseits nach außen eine kundenorientierte Marktstrategie entwickelt werden. Als empirische Feldstudien über die Betrachtung von Verlauf und Stand der Reform sind zu nennen: Kißler u.a. 1997; Gerstlberger/Kneissler 2000; Engelniederhammer u.a. 1999; Grunow/Grunow-Lutter 2000; Wegrich u.a. 1997; Maaß/Reichard 1998. Als empirische Studien, die sich ausdrücklich um eine erste Analyse der Wirkungen der Reformprojekte bemühen, sind zu nennen: Jaedicke u.a. 2000; Bogumil u.a. 2000; Osner 2001, Bogumil u.a. 2007. Eine international vergleichende Analyseperspektive wird eingenommen in den Arbeiten von Naschold 1995; Naschold u.a. 1998; Naschold u.a. 1999; Pollitt/Bouckaert 2004.
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tungsreformen beschäftigen. Die Zurückhaltung der Verwaltungsforschung ist verständlich, denn Performanz und Wirkungen hängen von sehr vielen intervenierenden Variablen ab, und es ist daher beinahe unmöglich, den Einfluss institutioneller Veränderungen eindeutig zu isolieren. Wie steht es mit der Umsetzung der einzelnen Elemente des „neuen Steue- Soll und Ist: Die rungsmodells“ und des NPM in Deutschland aus? Es zeigt sich, dass die manage- Verheißungen des NPM? rialistische Bewegung auch in Deutschland erhebliche Bedeutung hatte und hat. Auf allen Ebenen können Einfluss und Einsatz neuer Instrumente nachgewiesen werden. Extern gibt es Privatisierungen und Ausschreibungen, intern wird mit Instrumenten wie Budgetierung, Produkthaushalten, Kosten- und Leistungsrechung, Controlling usw. experimentiert. Keine Verwaltung, die etwas auf sich hält, kann heute selbstbewusst verkünden, sie würde sich solchem „neumodischen Unsinn“ entziehen. Allerdings wird auch deutlich, dass strukturelle Änderungen seltener sind. Klassische Personal- und Finanzstrukturen sind weitgehend intakt, organisatorische Umgestaltungen in Richtung größerer Dezentralisierung und Autonomie sind erkennbar (vor allem auf der Landesebene, so Reichard 2004), aber keineswegs dominant. Gleichzeitig ist offenkundig, dass die Veränderungsintensität von unten nach oben abnimmt. Auf der Ebene der Kommunen ist am meisten passiert und sind Strukturen am ehesten im Wandel. Länder und Bund sind, nicht zuletzt aufgrund ihrer Aufgabenschwerpunkte und der unterschiedlichen Relevanz von Reformtreibern stabiler. Aber selbst für die kommunale Ebene gilt, die Realisierung des Kernmodells ist, gemessen an den Zielvorgaben, weit hinter den Reformabsichten zurückgeblieben ist. So zeigen die zentralen Ergebnisse der bisher umfassendsten Evaluationsstudie16 folgendes Bild (vgl. Bogumil u.a. 2007, S. 279ff.): Es gibt in den deutschen Kommunen eine breite Verwaltungsmodernisierungsbewegung. Den Reformpromotoren ist es gelungen, die intensive Beschäftigung mit einer im Kern betriebswirtschaftlich ausgerichteten Bin16 Die Studie basiert auf dem Forschungsprojekt „10 Jahre Neues Steuerungsmodell – Evaluation kommunaler Verwaltungsmodernisierung“, welches von der Hans-BöcklerStiftung gefördert und von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt) unterstützt wurde (Laufzeit 2004-2006) und als Kooperationsvorhaben der Universitäten Konstanz bzw. Bochum (Jörg Bogumil (Projektleitung), Sabine Kuhlmann, Stephan Grohs, Anna K. Ohm), Potsdam (Werner Jann, Christoph Reichard), Marburg (Leo Kißler) und Berlin (Hellmut Wollmann) angelegt war. Im Rahmen des Projektes wurde im Frühjahr 2005 neben einer Vollerhebung unter Bürgermeistern bzw. Landräten und den Personalratsvorsitzenden aller KGSt-Mitgliedskommunen (1565) auch eine schriftliche Befragung der Leitung der Unteren Bauaufsicht als Vertretung der klassischen Ordnungsverwaltung und der Leitung des Jugendamtes als Vertretung einer Leistungsverwaltung durchgeführt. Im Mittelpunkt stand die Umsetzung von Maßnahmen des Neuen Steuerungsmodells und deren Wirkungen. Die Umfrage wurde als Vollerhebung aller KGSt-Mitgliedskommunen konzipiert, zudem wurden alle Nicht-Mitgliedskommunen über 20.000 Einwohner zusätzlich in das Sample aufgenommen. Damit handelt es sich um eine Vollerhebung aller Städte und Gemeinden über 20.000 Einwohner, eine Erhebung von 3/4 der Städte und Gemeinden zwischen 10.000 und 20.000 Einwohner ohne regionalen Bias sowie eine Erhebung deutscher Landkreise, wobei die Stichprobe aus etwa 2/3 der Landkreise besteht und ein regionaler Bias zu verzeichnen ist, der von geringeren KGSt-Mitgliedschaften insbesondere in Bayern, Baden-Württemberg und den neuen Bundesländern herrührt. Die Rücklaufquoten liegen zwischen 55,3% (Bürgermeister) und 42,3% (Personalratsvorsitzende). Die Ergebnisse können für die entsprechende Grundgesamtheit als repräsentativ angesehen werden. Allerdings ist von einem positiv verzerrten Bild bezüglich des Umsetzungsstandes zugunsten von „Modernisierern“ auszugehen, wie eine Analyse der Nichtteilnahmen zeigt.
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nenmodernisierung in den deutschen Kommunen durchzusetzen. Zahlreiche Maßnahmen wurden in die Wege geleitet, manches war erfolgreich, aber es gibt auch viele Problemlagen, insbesondere im Bereich der Beschäftigtenmotivation. Eine wirklich neue Steuerung, also ein umfassender „Paradigmenwechsel“ der deutschen Verwaltung vom weberianischen Bürokratiemodell zum New Public Management ist nicht festzustellen. Der Modernisierungsstand und die Modernisierungsergebnisse in den deutschen Kommunen sind durchaus unterschiedlich. Zwar wurde bewusst darauf verzichtet ein Modernisierungsranking vorzulegen17, allerdings gibt es einige wichtige Erklärungsfaktoren für die Unterschiede. Exogene Erklärungsfaktoren sind die Größe der Verwaltungen (am modernisierungsaktivsten sind mittlerweile die Großstadtverwaltungen) und der Ost-West-Faktor (anhaltender Modernisierungsrückstand ostdeutscher Kommunen durch die spezifische Situation der ostdeutschen Kommunen nach der Wiedervereinigung). Der Druck durch Haushaltskonsolidierung war zwar häufig Auslöser der Reformen, doch auch Kommunen mit vergleichsweise guter Haushaltslage zeigen gute Modernisierungsergebnisse, vor allem in den Bereichen Personalmanagement und Kundenorientierung, während sich Kommunen mit schwieriger Haushaltslage überwiegend auf betriebswirtschaftlich orientierte Reformelemente konzentrieren. Von den endogenen Erklärungsfaktoren erweisen sich insbesondere die Einrichtung eines Modernisierungsmanagements als „Parallel-Organisation“ und eine ausgeprägte Mitarbeiterbeteiligung als erfolgssteigernd. Zudem kommt der Verwaltungsführung (Profil, Rollenverständnis und Durchsetzungsfähigkeit) eine zentrale Rolle für den Modernisierungsprozess zu, im Guten wie im Schlechten. Bürgermeisterwechsel in den Jahren nach 1999 führten häufig zu einem Rückbau der Modernisierungsmaßnahmen, was Ausdruck einer zunehmenden NSMSkepsis bei neu ins Amt tretenden Verwaltungschefs sein dürfte. Bezogen auf das Ziel der Wirtschaftlichkeitssteigerung und Kostenreduzierung ist die Reformbilanz eher ernüchternd. Zwar ist es nach den subjektiven Einschätzungen von Bürgermeistern und Personalräten zu stärkerem Effizienzdenken gekommen, aber es gibt kaum stichhaltige Anhaltspunkte dafür, dass das NSM nachhaltig zur Haushaltskonsolidierung beigetragen hat, dass Einsparungen größerer Dimension und längerfristiger Wirksamkeit erzielt werden konnten oder dass der Ressourcenaufwand in der Gesamtverwaltung vermindert werden konnte, insbesondere dann, wenn man die nicht unerheblichen Transaktionskosten der Reform in Rechnung stellt. Die NSM-Reform hat deutliche Verbesserungen im Bereich der Bürger- und Kundenorientierung (Servicequalität, Verfahrensdauer) in den Kommunen begünstigt. Zwar wären diese prinzipiell auch ohne NSM erreichbar gewesen, aber die Verwaltungsmodernisierung hat ein günstiges Reformklima geschaffen, so dass aus früheren Diskurskontexten stammende Reformkonzepte, wie die Bürgerämter oder die Baubesprechungen, jetzt nachhaltig implementiert wurden. Die vielfältigen Bemühungen um eine verbesserte Outputsteuerung haben die Transparenz des Verwaltungshandelns ohne Zweifel erhöht, ohne dass es zu einer wirklichen Ablösung der „klassischen“ Input- und Regelsteuerung gekommen ist. Viele Kommunen haben bessere Kennt-nisse im Hinblick auf
17 Dies war eine der wesentlichen Teilnahmebedingungen der Kommunen an der Umfrage.
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Verwaltungsleistungen, Kosten und wichtige „Wirtschaftskennzahlen“ der Verwaltung. Dies hat jedoch nicht zu relevanten Veränderungen in der politischen und administrativen Steuerung der Kommunen geführt. Je radikaler dezentralisiert wurde, ohne neue zentrale Steuerungsmechanismen zu installieren, umso stärker kam es zur sektoralen Fragmentierung und letztlich zur Des-integration der Gesamtverwaltung. Moderatere Dezentralisierungsschritte führen eher zu einer relativ guten Balance zwischen zentraler gesamtstädtischer und dezentraler Steuerung. Mittlerweile ist in vielen „dezentralisierten“ Kommunen ein Trend zur Re-Zentralisierung zu beobachten, der durch die Notwendigkeit der Haushaltskonsolidierung stark begünstigt wird. Deutlich werden somit neben den positiven Wirkungen im Bereich des Ausbaus der Kundenorientierung und den nicht erreichten Zielvorgaben im Bereich der Effizienzsteigerung und der Optimierung der politischen Steuerung einige nichtintendierte oder sogar kontra-intentionale Wirkungen, wie die Motivationsverluste bei Mitarbeitern, Verschlechterungen im Bereich politisch-strategischer Steuerung, neue Bürokratisierungstendenzen durch Produkte, Kennzahlen und Indikatoren und steigende Transaktionskosten. In der Summe dominiert daher insgesamt eine eher kritische Stellungnahme, die einige in früheren Studien herausgearbeitete Modernisierungsbarrieren und Stolpersteine bestätigt (vgl. Bogumil 1998; Budäus/Finger 1999; Gerstlberger/Grimmer/Wind 1999; Grunow 1998, Naschold/ Bogumil 2000, S. 244ff.; Reichard 1997).18 Derartige Implementationsprobleme lassen sich auf zweierlei Weise erklären (vgl. Wollmann 1999b, S. 12). Entweder sie hängen damit zusammen, dass eine an sich richtige Theorie unzulänglich implementiert wird. Hier wird dann z.B. darauf aufmerksam gemacht, dass das Modernisierungsmanagement schlecht konzipiert ist (keine Freistellungen, keine Kompetenzen, falsche organisationsinterne Ansiedlung), dass es an der Prozessorientierung fehlt oder dass die Beschäftigten unzureichend einbezogen werden. Oder aber Implementationsprobleme erklären sich daraus, dass die zugrunde liegende Theorie falsch ist. Hier wird dann darauf aufmerksam gemacht, dass öffentliches Verwalten spezifischen Besonderheiten unterliegt, die im betriebswirtschaftlich ausgerichteten Public Managementmodell nicht berücksichtigt würden und in der Modernisierungspraxis zu Problemen führen. Wir vertreten die Auffassung, dass beide Erklärungen z.T. zutreffen. Ein Teil der Implementationsprobleme hängt mit unzulänglicher Implementation zusammen. OE-Prozesse in öffentlichen Verwaltungen sind angesichts schwieriger Rahmenbedingungen (Haushaltskonsolidierung, Strukturkonservatismus) und wenig Erfahrung mit Partizipationsstrategien, Flexibilität und offenen Prozessen oftmals schwierig, zumal, wenn es Rückzugsmöglichkeiten gibt (keine exitoption) und vielfältige Möglichkeiten mikropolitischer Einflussnahmen bestehen (vgl. ausführlich Naschold/Bogumil 2000, auch Bogumil/Schmid 2001). Die
18 So wurde auch von betriebswirtschaftlicher Seite zugestanden, dass es erhebliche Probleme bei der Anwendung des Instrumentariums des Kontraktmanagements gibt, dass die Ablösung des Bürokratiemodells möglicherweise auch zu einem Abbau von Kontrolle führen kann, dass Verwaltungsreform ohne Politikreform auf Dauer nicht möglich ist, dass es noch kein neues outputorientiertes Steuerungskonzept gibt, und dass die Konzentration auf Produktkataloge nicht die erwünschten Wirkungen mit sich gebracht hat (vgl. Budäus/Finger 1999, S. 341, auch Reichard 1997, S. 58).
245
Vorher und Nachher: Die deutsche Verwaltung in Bewegung?
Externe Veränderungsimpulse
Versuche im Bereich der Umgestaltung des Verhältnisses von Politik und Verwaltung oder in der Schaffung eines strategischen Managements scheitern jedoch an der „falschen“ Theorie, in der die Rationalität politischer Prozesse vollkommen ausgespart bleibt (vgl. ausführlich Bogumil 2002b, 2003, 2006). Aber ist die reale Bilanz tatsächlich so niederschmetternd? Wenn man sich einmal von den vollmundigen und diffusen Versprechungen absetzt, die insbesondere die professionellen Jünger der Verwaltungsmodernisierung in unzähligen Firmenpräsentationen, Hochglanzbroschüren und Verkaufsseminaren verkündet haben, ist unverkennbar, dass die deutsche Verwaltung in den letzten zehn Jahren einem erheblichen Modernisierungsschub ausgesetzt war. Bei Bund, Ländern und Kommunen wird ohne jeden Zweifel restrukturiert und dezentralisiert, wird mit Budgetierung und dezentraler Ressourcenverantwortung experimentiert, diskutiert man über Leitbilder, Leistungsvergleiche, Controlling, Personalentwicklung und Kontraktmanagement. Kundenzufriedenheit, Bürgerorientierung, Doppik, aktivierender Staat, Zivilgesellschaft und selbst neue Formen von Governance sind Konzepte, die in weiten Bereichen der Verwaltung zumindest nicht mehr gänzlich unbekannt sind. Es wäre leichtfertig, dies alles nur als symbolische (Verwaltungs-)Politik abzutun. Die zu beobachtenden Veränderungen sind zwar nur schwer mit entsprechenden Entwicklungen in Bereichen wie Produktivität, Transparenz, Effizienz, Effektivität und letztendlich Legitimität in Verbindung zu bringen, aber das in der deutschen Verwaltung heute nicht nur über Rechtsförmigkeit und formale Richtigkeit, sondern auch über Kosten und Leistungen nachgedacht und diskutiert wird, ist kaum zu bestreiten. Gleichzeitig ist unverkennbar, dass diese Veränderungen nicht nur durch eine bewusste Verwaltungsmodernisierungspolitik angestoßen wurden. Verwaltungen verändern sich aufgrund verwaltungspolitischer Interventionen „von oben“, aber nicht nur und nicht ausschließlich. Mindestens ebenso wichtig sind externe Erschütterungen, z.B. durch Haushaltskürzungen, aber auch durch internationale Entwicklungen (etwa die Wettbewerbspolitik der EU) oder durch neue Technologien (Internet etc.). Und es gibt Veränderungsimpulse „von der Seite“ oder sogar „von unten“, durch die Kunden und Klienten der Verwaltung, insbesondere wenn befürchtet werden muss, dass diese Nachfrage in Zukunft nicht mehr vorausgesetzt werden kann. Der sog. PISASchock wird die deutschen Schulen sicherlich stark beeinflussen, aber die rasant abnehmende Zahl der Schüler ist ohne Zweifel viel durchschlagender. Ähnliches gilt für die Universitäten. Unterschiedliche öffentliche Organisationen werden unterschiedlichen Impulsen ausgesetzt und gleichartige Impulse können unterschiedliche Resultate hervorrufen. Dennoch ist erklärungsbedürftig, warum auf der Ebene von Verlautbarungen und zumindest äußerlichen institutionellen Anpassungen die Ideologie des NPM auch in Deutschland so erfolgreich war. Hier hilft die moderne Institutionentheorie, die davon ausgeht, dass Organisationen sich nicht einfach ändern, weil es „rational“ überlegene Modelle gibt, etwa in der Form von „best practices“. Organisationen verändern sich, so diese Theorien, weil sie sich legitimieren müssen, und dies geschieht durch sog. mimetischen (Imitation als Reaktion auf Unsicherheit) oder normativen Isomorphismus (kognitive Imitation aufgrund von professionellen Standards), oder sogar „erzwungenen Isomorphismus“, also die externe Setzung verbindlicher Standards, bei der Anpassung einfach hierarchisch durchgesetzt wird (vgl. Jann 2004). Auf die verschiedenen immer wieder beschriebenen Defizite und „Lücken“, insbesondere auf ihr Legitimitätsdefizit 246
(„organisierte Unverantwortlichkeit“), hat die deutsche Verwaltung daher mit „allgemein anerkannten“, eben „Modernisierungsstrategien“ reagiert. Auf die Vielzahl von Hochglanzbroschüren und Selbstdarstellungen wurde bereits hingewiesen. Eine Fülle von Seminaren und Konferenzen und einige Zeitschriften haben aus diesem Bedürfnis ein florierendes Geschäft gemacht. Selbstverständlich sind nicht alle diese Reformen ernst gemeint oder ernst zu nehmen. Wenn man bei der Verbreitung von Reformideen in Organisationen danach unterscheidet, ob Veränderungen tatsächlich akzeptiert oder eher abgelehnt, und ob sie wie intendiert oder aber nur symbolisch durchgeführt werden, ergibt sich eine zunächst erschreckende Matrix. Abbildung 53:
Veränderungen akzeptiert Veränderungen nicht-akzeptiert
Drei der vier denkbaren Gruppen von Reformakteuren stehen realen Veränderungen eher im Wege. Aber dennoch ist keineswegs davon auszugehen, dass der in Deutschland zu beobachtende Wandel nur symbolisch ist. Selbstverständlich spielen mimetische und professionelle Isomorphie eine große Rolle. Die meisten Veränderungen beruhen nicht auf gründlicher und erschöpfender Analyse, sondern auf einfacher Nachahmung, und die Bedeutung der Vielzahl von Konferenzen, Seminaren und Artikeln in einschlägigen Fachzeitschriften ist dabei nicht zu unterschätzen. Aber diese Diffusion von neuen Ideen, Werten und Normen bleibt eben nicht auf die Nachäffer, Heuchler und die unvermeidliche Lähmschicht begrenzt. Sie führt zu unweigerlichen Lernprozessen, d.h. wenn Akteure Vorteile für sich und ihre Organisation erkennen können, werden sie früher oder später in das Feld der Unterstützer, die Veränderungen strategisch einsetzen, überwechseln. Es gibt Hinweise, dass dies in Deutschland zumindest in einigen Bereichen zunehmend geschieht. Aber damit dies geschehen kann, muss auch die Verwaltungsforschung sich ernsthafter bemühen, diese Vorteile zu belegen. Dies wird nur durch empirische Nachweise gelingen, nicht durch weitere theoretische und konzeptionelle Modelle. Bleibt die Frage, wie die deutschen Erfahrungen im internationalen Kontext zu bewerten sind? Zum einen ist offenkundig, dass die Umsetzung zentraler Elemente des NPM in vielen OECD-Ländern weit umfangreicher und schneller vonstatten ging, als in Deutschland. Sowohl bezüglich der Veränderungen im Bereich des Personals (Normalisierung der Beschäftigungsverhältnisse, Individualisierung und Leistungsorientierung), der Organisation (Verselbstständigung und Kontraktsteuerung), der Finanzen (leistungsorientierte Budgets und Ressourcenverbrauch) und der Leistungsmessung (Benchmarking und League Tables) waren andere Länder mutiger, von den radikaleren Marktreformen der Marketizer (competitive tendering, radikale Privatisierung) ganz zu schweigen. Aber auch in anderen Ländern ist es sehr schwer, von institutionellen Veränderungen auf bessere Performanz oder sogar veränderte Outcomes zu schließen (vgl. Wollmann 2004; Pollit/Bouckaert 2004, Kuhlmann 2006a, Kuhlmann 247
National und International: Nachzügler oder Vorbild?
Neo-weberianischer Staat?
Tendenzen der Re-Hierarchisierung
2008). Es gibt einige Anzeichen, dass der öffentliche Sektor etwa in Großbritannien und Skandinavien leistungsfähiger, kundenfreundlicher und sogar bürgernäher geworden ist, aber sicherlich nicht ausschließlich und nicht überall. Ohne Zweifel gab es auch negative und nicht-intendierte Wirkungen, z.B. bei Umfang und Qualität öffentlicher Leistungen und der Moral und Integrität der öffentlich Beschäftigten. Deutlich ist aber auch, dass Deutschland nicht in allen Bereichen der institutionellen Veränderungen einen einheitlichen Nachholbedarf aufweist. Ein Teil der Reformen in Großbritannien und Frankreich, insbesondere im Bereich der Dezentralisierung, kann eher als „nachholende Modernisierung“ im Vergleich zum deutschen Föderalismus und der bei uns, bei allen eklatanten Problemen, ausgeprägten kommunalen Selbstverwaltung gesehen werden, und auch einige Reformen in Skandinavien, in Richtung auf Outsourcing und die Einbeziehung Dritter bei der Bereitstellung öffentlicher, insbesondere sozialer Dienstleistungen, sind im deutschen Subsidiaritätssystem traditionell bereits vorhanden (vgl. Wollmann 2004, 2008). Auch die organisatorische Trennung von Politikformulierung und durchführung und die Auslagerung spezieller Aufgaben in Sonderbehörden (Agencies) ist bei uns durchaus nicht unbekannt und zum Teil weiter fortgeschritten als in einigen Reformländern. Damit soll keineswegs der Reformbedarf dieser Institutionen in Deutschland bestritten werden, vor allem die sehr traditionelle, wenig leistungsorientierte Art und Weise ihrer Steuerung, aber die Vorstellung, wir seien durchgehend Lichtjahre von der internationalen Entwicklung entfernt, ist viel zu undifferenziert. Im internationalen Vergleich ist Deutschland vermutlich auf dem Weg von einem eher strukturkonservativen Maintainer zu einem vorsichtigen Moderniser (vgl. Pollit/Bouckaert 2004). Das deutsche System weist einige Elemente eines Neo-Weberianischen Staates auf, wie er von Bouckaert skizziert wird (2004). Allerdings wäre es beinahe „zu schön um wahr zu sein“, wenn sich die positiven Elemente der deutschen Rechtsstaats- und Regelungskultur so ohne weiteres, wie von Bouckaert unterstellt, mit den fortschrittlichen Elementen des Managerialismus, wie Kunden- und Leistungsorientierung, verbinden lassen. Eine Neukombination ist dann problematisch, wenn die eine Steuerungsform (hierarchische Koordination) geschwächt wird, ohne dass die neue funktioniert (quasiökonomische dezentrale Anreizsteuerung). Die bisherigen empirischen Befunde deuten eher darauf hin, dass diese positive Synthese zumindest in Deutschland in absehbarer Zeit nicht ohne weiteres zu erwarten ist (vgl. Bogumil 2004a; Bogumil/Grohs/Kuhlmann 2006). Häufig wird dezentralisiert ohne die notwendige Rückkopplung von Dezentralisierung durch Informations- und Anreizsysteme zu gewährleisten. Auch bleibt die postulierte Orientierung am Wettbewerb meist aus. Dies bringt im Zusammenspiel mit den Tendenzen zu Auslagerungen und Privatisierungen die Gefahr einer Fragmentierung der kommunalen Selbstverwaltung mit sich. Auf der anderen Seite ist zu beobachten, dass man sich formal auf neue Steuerungselemente einlässt, diese aber nur im traditionellen (hierarchisch-weberianischen) Sinne nutzt. Ein Beispiel dafür stellen Produktkataloge oder Kosten- und Leistungsrechnungen dar, die zwar implementiert, aber nicht für die Steuerung genutzt werden. Anstatt neo-weberianischer Verwaltungsstrukturen, die sich durch eine gelungene Mischung alter und neue Prinzipien auszeichnen würden, ist vielfach gerade in den Kommunen, die sich zwischenzeitlich auf diese zu bewegt hatten, eine Rückkehr zu Max Weber festzustellen. Auf die (unbeabsichtigten) Folgeprob248
leme der NSM-Reform wurde in den Pionierkommunen entweder dadurch reagiert, dass man die neuen Strukturen und Verfahren bewusst „zurückbaut“ oder dass man im Verwaltungsalltag sukzessiv wieder auf altbewährte Handlungsroutinen zurückgreift, was auch eine Art von „Subversion“ des Reformprozesses – im durchaus positiven Sinne – darstellt (Benz 2004). Die deutschen Kommunen unterliegen damit – zumindest binnenorganisatorisch gesehen – derzeit eher einem Trend zur Re-Zentralisierung und Re-Hierarchisierung, zu welchem, neben den erkannten NSM-Funktionsstörungen, vor allem auch die sich zuspitzende Finanzkrise einen erheblichen Beitrag geleistet hat. In der Konsequenz rücken sie – und dies ist als ein wichtiger Lerneffekt zu interpretieren – von der „Reinform“ des NSM ab und dürften gerade dadurch in die Lage versetzt sein, die negativen Reformwirkungen zu bearbeiten und zu beheben. Damit hat partiell eine Art Rückbesinnung auf das „Max Weber-Modell“ der hierarchie- und regelgesteuerten Verwaltung stattgefunden, ohne dass freilich alle Reformelemente gleich über Bord geworfen werden. Die über ein Jahrzehnt wehrende Diskursvorherrschaft des NSM hat deutliche Spuren hinterlassen. Die Organisationskultur und Einstellungswelt in der Kommunalverwaltung haben sich nachhaltig verändert, und der prägekräftige Gedanke eines (mehr oder minder machbaren) Konzepttransfers aus der Privatwirtschaft wird im „institutionellen Gedächtnis“ der Kommunen verbleiben. Ein neues neo-weberianisches Verwaltungsmodell ist in Deutschland indes noch nicht entstanden.
5.2.4.3 Privatisierung und Liberalisierung öffentlicher Aufgaben
Ende der achtziger Jahre hatte allenthalben Ermattung eingesetzt, Regierungs- Maßnahmen auf und Verwaltungsreform, Dienstrechtsreform, Haushalts- und Finanzreform – die Bundesebene klassischen verwaltungspolitischen Themen verschwanden von der Tagesordnung. Dies war nicht nur bedingt durch den Regierungswechsel auf Bundesebene. Die Regierungen Kohl verfolgten vor allem einen wesentlichen Reformbereich: eine umfassende Privatisierungsstrategie. Der Schwerpunkt ihrer Politik lag zunächst (1983-1990) auf dem vollständigen Rückzug des Bundes aus den großen Industriekonzernen (Volkswagen AG, VEBA AG, VIAG AG und Salzgitter AG). Dieses Privatisierungsprogramm füllte praktisch die ersten beiden Legislaturperioden. Bereits vorbereitet wurde in dieser Zeit ein weiterer Schwerpunkt, nämlich die Privatisierung der Kommunikations- und Verkehrsbereiche, die ab 1989 umgesetzt wurden. Insgesamt wurden im Zeitraum von 1982 bis 1994 die Unternehmensbeteiligungen des Bundes von 958 auf weniger als 400 reduziert. Erzielt werden konnte ein Gesamterlös von 12 Mrd. DM und rund 1 Mio. Mitarbeiter schieden aus dem öffentlichen Dienst aus. Zu nennen sind insbesondere die Privatisierung der Deutschen Bundesbahn (seit 1.1.1994 Deutsche Bahn AG), der Unternehmen der Deutschen Bundespost (Postdienst, Postbank, Telekom) sowie der Flugsicherung (1993). Seit Ende der 1990er Jahren verdichten sich zudem vor allem auf kommuna- Kommunale Ebene ler Ebene Tendenzen, Aufgabenbereiche kommunaler Daseinsvorsorge, z.B. im Bereich der Energie- und Wasserversorgung, der Abfallentsorgung sowie des Öffentlichen Personen-Nahverkehrs (ÖPNV), zunehmend dem Wettbewerb zu öffnen bzw. zu privatisieren. Diese Aufgabenbereiche waren in Deutschland seit Ende des 19. Jahrhunderts überwiegend von der öffentlichen Hand wahrgenommen worden. Nun geraten sie einerseits durch europäische Vorgaben einer Poli249
tik der Liberalisierung von Märkten unter Wettbewerbsdruck. Dies gilt namentlich für die schrittweise Liberalisierung in den sogenannten Netzwirtschaften mittels sektorspezifischer EG-Richtlinien (vor allem: Strom- und Gasversorgung; ansatzweise auch: Abfall- und Wasserwirtschaft, ÖPNV). Sektorübergreifend wirken zudem die Vorgaben des EU-Beihilferechts (Art. 87 EG) und des europäischen Vergaberechts mit der Pflicht zur EU-weiten Ausschreibung „öffentlicher Aufträge“. Andererseits sorgen die andauernde Haushaltskrise und die Hoffnung, dieser durch Privatisierung und den daraus resultierenden Vermögenserlösen begegnen zu können, für weiteren Handlungsdruck.19 Insgesamt zeigt sich damit ein genereller Trend in Richtung einer stärkeren Betonung von Marktkräften, aber ein recht unterschiedliches Bild bezüglich der empirischen Umsetzung von Liberalisierungs- und Privatisierungstendenzen in Abhängigkeit vom Aufgabenbereich. Liberalisierung Am weitesten fortgeschritten ist die Liberalisierung des Energiemarktes, in dem durch den diskriminierungsfreien Zugang zu den Leitungsnetzen in Form von Durchleitungsrechten der Wettbewerb verstärkt wurde. Insgesamt ist es zu Preisnachlässen für die Verbraucher gekommen, und auch die kleinen Stadtwerke haben sich oftmals behaupten können. Negative Effekte ergeben sich allerdings hinsichtlich umweltpolitischer Ziele und bezüglich der vorher gängigen Subventionierung des ÖPNV. Im Bereich der Wasserver- und -entsorgung gibt es noch keine wahrnehmbaren Veränderungen, allerdings relativ konkrete Überlegungen auf Bundesebene, die kommunalen Wassermonopole abzuschaffen, um Deutschland für den internationalen Wettbewerb um die Wasserversorgung und Abwasserentsorgung vorzubereiten. Dabei geht es jedoch nicht um einen Wettbewerb um Einzelkunden wie im Energiebereich, sondern um einen Wettbewerb um Konzessionen für Versorgungsgebiete. Befürchtet werden aber auch hier ökologische Problemlagen in Folge der möglicherweise kommenden Liberalisierung des Wassermarktes. Auch sind Haftungsfragen völlig ungeklärt. Wer haftet im Fall von Verunreinigungen, der private Versorger oder auch die Kommune? Im Bereich der Abfallentsorgung weisen europäische Richtlinien in Richtung eines stärkeren Wettbewerbs der Abfall- und Kreislaufwirtschaft, die dem Ziel einer Entsorgung mit möglichst geringen Stoff- und Verkehrsströmen nicht immer entspricht. Vor allem aber das 1996 beschlossene Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz ermöglicht den Übergang von der alleinigen kommunalen Abfallentsorgung in Richtung teilprivatisierter Entsorgungsstrukturen. Auch hier gibt es ökologische Bedenken hinsichtlich des Ziels der Abfallvermeidung. Im Bereich des ÖPNV verpflichten europarechtliche Vorgaben die öffentlichen Aufgabenträger unmittelbar, gemeinwirtschaftliche Verkehrsleistungen im Personennahverkehr im Wettbewerb zu vergeben. De facto findet bis jetzt aber kein Genehmigungswettbewerb statt, da regelmäßig nur ein öffentlich subventioniertes Unternehmen den Genehmigungsantrag stellt und die nicht subventionierte Konkurrenz chancenlos ist. Allerdings leidet der ÖPNV, wie erwähnt, unter der geringeren Subventionierung durch die Veränderungen im Energiebe19 Bekanntestes Beispiel ist der Verkauf ca. 48.000 Wohnungen an die US-amerikanische Investorengruppe Fortress für 1,7 Milliarden Euro in Dresden aus dem Jahr 2006, womit zunächst eine vollständige Entschuldung der Stadt erfolgte. Auch die Stadt Braunschweig hat im Jahr 2002 74,9 Prozent ihrer Versorgungsbetriebe verkauft, um den Schuldenstand von ca. 469 Millionen Euro in 2000 auf 213 Millionen Euro in 2006 zu senken (Sack 2006).
250
reich. Tendenziell droht in liberalisierten Märkten, so die Kritiker dieser Prozesse, ein umweltpolitisches „race to the bottom“ im Bereich des Klimaschutzes, der Abfallvermeidung oder der Qualität der Wasserversorgung. Zudem bedeuten die umfassende Marktöffnung von Ver- und Entsorgungsnetzen und die Einbeziehung privater Unternehmen in die Erstellung kommunaler Daseinsvorsorge nicht automatisch den Wegfall öffentlicher Verantwortung für diese Aufgabenbereiche. Denkbar sind auch neue Formen der Regulierung, ein neues institutionelles Arrangement zwischen Staat, Markt und gesellschaftlicher Teilhabe. Die Privatisierungseffekte, die von der EU bisher ausgehen, sind quantitativ zudem bisher weniger bedeutsam als die von den Räten selbst im Zuge der Haushaltskonsolidierung beschlossenen Privatisierungsvorhaben. Empirische Daten über das genaue Ausmaß von Privatisierungsmaßnahmen sind jedoch rar (der aktuellste Überblick über die Ergebnisse dreier Studien findet sich bei Killian u.a. 2006). Insbesondere in den Aufgabenfeldern Energieversorgung, ÖPNV, Wohnungswirtschaft, Abfallentsorgung und Krankenhäuser finden formale und materielle Privatisierungen statt. Vollständige Ausgliederungen (materielle Privatisierung) findet man bei den Alten- und Pflegeheimen, Rettungsdiensten und Krankenhäusern und einen hohen Anteil privater Rechtsformen im Bereich Strom, Gas, ÖPNV oder Wohnungswirtschaft. Mit zunehmender Größe der Kommune nimmt die Anzahl der formellen Ausgliederungen sowie der Anteil materieller Privatisierungen zu (Richter/Killian/Trapp 2006, S. 121). Im Bereich der formellen Privatisierung zeigt eine Analyse von Beteiligungsberichten von 36 großen deutschen Städten, durchgeführt vom Deutschen Institut für Urbanistik, für den Zeitraum 2000/2001, dass es hier insgesamt 3.213 Beteiligungen gibt (vgl. hierzu Bogumil/Holtkamp 2006, S. 94ff.). Darunter befinden sich 3.034 inländische und 178 ausländische Beteiligungen. Der Umsatz der Beteiligungen liegt bereits zwischen 90% und 180% des Verwaltungshaushaltes der Kommunen (Trapp/Bolay 2003, S. 42). Im Durchschnitt verfügt jede Großstadt über 89,2 Beteiligungen. In den 135 Mitgliedsstädten der KGSt über 50.000 Einwohner liegt die durchschnittliche Anzahl von Beteiligungen bei 17,7 und in den Kommunen unter 50.000 Einwohner bei 7,8 (Richter/Killian/Trapp 2006, S. 115). Allein durch die Anzahl wird deutlich, dass die gewählten Ratsmitglieder wohl kaum Kenntnis über alle Beteiligungen in ihrer Stadt haben. Betrachtet man die Rechtsformen, so befinden sich in den Großstädten und Mittelstädten ca. 75% in der Rechtsform der „GmbH“, während in den kleineren Kommunen ein recht hoher Anteil von Zweckverbänden mit 25% zu beobachten ist (ebd., S. 116).20 Zudem liegt der Anteil der von der Kommune direkt steuerbaren Beteiligungen in den Großstädten nur bei 20%. Zu berücksichtigen ist zudem, dass unabhängig von den theoretischen Steuerungsmöglichkeiten oft gar nicht erst versucht wird, politischen Einfluss zu gewinnen, da man Angst hat, dass sich dann die Privatisierungsvorteile nicht einstellen. Neben Privatisierungstendenzen finden sich auf kommunaler Ebene in zunehmendem Maße auch Public-Private-Partnerships (PPP).21 Dies hängt mit ei20 Interessanterweise streut der Verbreitungsgrad einzelner Rechtsformen regional, ohne dass ein einheitliches Muster erkennbar wäre (ebd., S. 119). 21 Unter PPP werden Kooperationen zwischen staatlichen, privat-gewerblichen und nichtstaatlichen Akteuren zur Erstellung bestimmter Leistungen versteht, die durchaus unterschiedliche Formen annehmen können und dadurch charakterisiert sind, dass unterschiedliche Handlungslogiken in einer gemeinsamen Zielperspektive vermittelt werden (Sack 2003, S. 5).
Privatisierungsmaßnahmen
Beteiligungsformen
Public-PrivatePartnerships
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ner Vielzahl von Entwicklungen zusammen. Neben den dargestellten Gründen für die Ökonomisierungstendenzen liegt dies auch daran, dass neben der bürokratischen Hierarchie die Steuerung durch Kooperation, Partizipation und Wettbewerb verstärkt als legitim und problemangemessen angesehen wird. Zwar sind öffentlich-private Partnerschaften keine neue Erscheinung, aber es wird von einer deutlichen quantitativen Zunahme derartiger Ansätze ausgegangen (vgl. Sack 2006). In den 90er Jahren sind PPP zudem durch verschiedene öffentliche Programme und Vorgaben auf europäischer, nationalstaatlicher und regionaler Ebene gefördert worden. Erinnert sei z.B. an den Wettbewerb „Lernende Regionen“, das Bundesprogramm „Moderner Staat – Moderne Verwaltung“ oder die PPPInitiative des Landes NRW. Zur Problematik von PPP gibt es zwar mittlerweile zahlreiche Abhandlungen, aber diese thematisieren meist auf abstrakter Ebene Vor- und Nachteile von PPP sowie deren institutionelle Ausgestaltung (vgl. Budäus 2005). Empirische Hinweise zur faktischen Verbreitung finden sich nur wenige. Den wenigen Hinweisen ist zu entnehmen, dass laut einer nicht veröffentlichten Umfrage des Deutschen Städtetages in ihren 235 Mitgliedskommunen (Rücklauf 80%) im ersten Halbjahr 2002 bundesweit 53% der Städte PPP-Projekte durchführten (Sack 2003, S. 9). Vor allem der öffentliche Hochbau ist in den letzten Jahren aufgrund des Investitionsbedarfes zu einem zentralen Bereich der Verbreitung vertraglicher PPP geworden (Sack 2006). Laut einer Umfrage des Deutschen Instituts für Urbanistik (DIFU 2005) planten 23% der 1.203 antwortenden Kommunen entsprechende Projekte oder führten sie bereits durch. Neben dem Schulbereich (29,5%) sind vertragliche PPP in den Bereichen Sport und Touristik (28%) sowie Verkehr (19%) vertreten. In der Summe werden so ca. 5 Prozent des Investitionsvolumens der Städte und Gemeinden durch diese PPP abgedeckt (DIFU 2005, S. 35-59). Bezüglich der Leistungsfähigkeit und Grenzen derartiger Arrangements gibt es bisher einen erheblichen Erkenntnisbedarf. Fragmentierung Insgesamt gesehen deutet vieles darauf hin, dass die Privatisierungsmaßkommunaler nahmen zumindest auf der kommunalen Ebene in der Summe zu zentralen SteueSelbstverwaltung? rungsverlusten führen bzw. die Ausgangssituation für politische Steuerungsversuche verschlechtern, da durch sie die kommunalen Einflussmöglichkeiten zurückgehen. Es gibt manchmal ein kaum noch koordiniertes Nebeneinander von einer z.T. dezentralisierten Kernverwaltung ohne zentrales Controlling mit Eigenbetrieben, PPP, Wettbewerbselementen und privatisierten Unternehmen. Diese Strukturen sind intransparent und es ist ungeklärt, wer die Gesamtverantwortung übernimmt und die Puzzleteile zu einem halbwegs stimmigen Gesamtbild zusammenfügt. Der Verlust an Steuerungsmöglichkeiten und die zunehmende Pluralität von Steuerungs- und Organisationsformen lässt sich daher etwas zugespitzt auch als Fragmentierung der kommunalen Selbstverwaltung deuten.
5.2.5 Neue Verwaltungsstrukturreformen
Die Diskussion um die Reform der Verwaltungsstrukturen und -verfahren in den Bundesländern hat eine lange Tradition. Seit der Nachkriegszeit gab es immer wieder Ansätze und Vorstöße, den hergebrachten Verwaltungsaufbau zu ändern, zu optimieren und effizienter zu gestalten, allerdings so gut wie nie mit durchgreifendem Erfolg (vgl. Ellwein 1994). Deshalb überraschen die seit Anfang des 21. Jahrhunderts tatsächlich realisierten Reformmaßnahmen mit ihrem Ausmaß 252
und der Intensität der Veränderungen. Alle Länder bemühen sich – wenn auch mit unterschiedlichen Schwerpunkten und Instrumenten – zu einer Konzentration und Straffung der unmittelbaren staatlichen Verwaltung zu kommen. Ansätze sind der Abbau von Doppelstrukturen aus Sonderbehörden und Mittelinstanz, Kommunalisierungen, Privatisierungen und der Abbau bürokratischer Normen. Die Reformwelle erreicht 2005 mit den Reformen in Baden-Württemberg (vgl. Bogumil/Ebinger 2005) und Niedersachsen (Bogumil/Kottmann 2006) ihren ersten Höhepunkt und zieht nun in Form von Territorialreformen, Verwaltungsstrukturreformen und Funktionalreformen ihre Kreise in der Mehrheit der bundesdeutschen Flächenstaaten (vgl. Bogumil/Reichard/Siebart 2004, Hesse/Götz 2003, 2004, Reiners, zur Umweltverwaltung Bauer u.a. 2007, Benz/Suck 2007, SRU 2007). Einer der Hauptgründe für diese Aktivitäten liegt in der Notwendigkeit, die Länderhaushalte zu entlasten. Deren dringend notwendige Konsolidierung kann selbst in den süddeutschen Bundesländern nicht mehr weiter ignoriert werden. Angesichts explodierender Pensionslasten, die absehbare demographische Entwicklung sowie in den östlichen Bundesländern in Vorausschau auf das Ende der Mittelzuflüsse aus dem Solidarpakts II werden Mittel und Wege gesucht, die Personalkosten zu senken. Mit einem Anteil von über 40 Prozent an den Gesamthaushalten aller Länder stellen diese den Schlüssel zur Haushaltskonsolidierung dar. In dieser Fokussierung liegt ein gravierender Unterschied zu den früheren Reformprojekten: Es wird nicht mehr die Optimierung in funktionaler, sondern vor allem jene in fiskalischer Hinsicht angestrebt22 (vgl. hierzu und zum Folgenden Bogumil 2007b; Bogumil/Ebinger 2008a, Ebinger/Bogumil 2008). Die inhaltliche Debatte um die Verwaltungsstrukturreformen nimmt alte verwaltungspolitische Diskussionen wieder auf: Sollen Fachaufgaben in Sonderbehörden oder in der Allgemeinen Verwaltung vollzogen werden, benötigt man staatliche Mittelinstanzen oder wie weit kann die Kommunalisierung von Aufgaben gehen? Im Zentrum der Reformbemühungen stehen häufig die allgemeinen Mittelinstanzen. Grob lassen sich in den 13 Flächenländern die beiden folgenden Reformpfade unterscheiden: Einerseits die Umsetzung einer zweistufigen Verwaltung ohne Mittelinstanz. Andererseits die Betonung der Dreistufigkeit eben durch eine weitestgehende Konzentration staatlicher Aufgabenwahrnehmung auf der Mittelebene (zum Aufbau der Landesverwaltungen vgl. Kapitel 3.4). Gemeinsam sind beiden Vorgehensweisen der prinzipielle Wille zur Kommunalisierung. Die Unterschiede liegen vor allem in der Organisation der Sonderbehörden:
Neue Reformwelle auf Landesebene
Diskussionen um die staatlichen Mittelinstanzen
Kennzeichen der zweistufigen Konzentration ist es, dass es keine allgemeine Zweistufige Mittelinstanz gibt (Schleswig-Holstein, Brandenburg, Saarland, Mecklen- Konzentration burg-Vorpommern) oder sie abgeschafft wurde (Niedersachsen im Jahr 2005). Es wird versucht, die dadurch in stärkerem Ausmaß vorhandenen Sonderbehörden durch Zusammenführung (Konzentration) oder Umwandlung in Landesbetriebe zu reduzieren. Zudem wird eine Rückführung des Umfangs der unteren Landesverwaltung angestrebt. Dies geschieht durch ih22 Daneben werden in den Ländern in unterschiedlicher Kombination weitere Ziele verfolgt, bspw. die Veränderung der Machtkonstellationen zwischen Verwaltungsebenen (wie der Stärkung der Ministerien oder der Landkreise) bzw. die Schwächung von Veto-Spielern, die ideologiegetriebene Beförderung marktliberaler Vorstellungen oder lediglich purer Aktionismus aus wahltaktischem Kalkül.
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Bündelung im Rahmen der Dreistufigkeit
re Integration in obere Landesbehörden oder indem Aufgaben auf Kommunen und Kreise (als Auftragsangelegenheit oder Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung) verlagert werden. Letzteres wiederum ist abhängig von der kommunalen Gebietsstruktur. Die staatliche Bündelung im Rahmen der Dreistufigkeit ist das grundsätzliche Modell, welches in Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen und Rheinland-Pfalz anzutreffen ist. Hier gibt es verschiedenste Formen von staatlichen Mittelinstanzen. Weder ihre Aufgaben noch ihre Einbindung in die Verwaltungsstruktur sind bundesweit einheitlich. Es lassen sich drei Modelle unterscheiden: der dreistufige Aufbau mit Landesverwaltungsämtern in Sachsen-Anhalt und Thüringen, der dreistufige Aufbau mit funktionalem Aufgabenzuschnitt in Rheinland-Pfalz und der dreistufige Aufbau mit regional ausgerichteten Mittelinstanzen in Hessen, Baden-Württemberg, Bayern, Sachsen und Nordrhein-Westfalen. Ausgehend von diesem dreistufigen Aufbau wird im Zuge der Reformen in der Regel eine Fokussierung versucht, indem bisher wahrgenommene Aufgaben entsprechend politischer Leitlinien privatisiert oder auf die kommunale Ebene abgegeben und die Behörden z.T. neu ausgerichtet werden. Dabei ist durch die Integration von unteren und oberen Sonderbehörden häufig sogar ein Aufgabenzuwachs auf der Mittelebene zu beobachten.
Bei der Umsetzung der Reformmaßnahmen gehen die Länder sehr unterschiedlich vor. So können Bayern, Brandenburg, Hessen, Rheinland-Pfalz, SchleswigHolstein, das Saarland und Thüringen aufgrund des geringen Umfangs oder der behutsamen Entwicklung und Umsetzung der Reformschritte derzeit als „inkrementalistische Reformer“ bezeichnet werden. Baden-Württemberg, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, NRW, Sachsen und Sachsen-Anhalt hingegen verfolgen tendenziell eine Strategie eines „großen Wurfes“, versuchen also (mit unterschiedlichem Erfolg) gegen starken Widerstand in wenigen Schritten große Reformpakete durchzusetzen.23 Verwaltungspolitik Betrachtet man die letztgenannte Gruppe der Länder, welche die Strategie mit unechter eines großen Wurfes verfolgten, so zeigen sich trotz unterschiedlicher inhaltliAufgabenkritik cher Ausrichtung große Ähnlichkeiten in der Umsetzungsstrategie. Sie kann als „Verwaltungspolitik mit unechter Aufgabenkritik“ bezeichnet werden und setzt auf eine Verbindung von politischen Strukturentscheidungen mit massiver (Personal-)Kostenreduktion ohne echte Aufgabenkritik. Dabei eignet sich die Politik die Entscheidung über die Grobkonzeption der Reformen wieder an und überlässt diese nicht mehr wie jahrzehntelang üblich der Ministerialbürokratie selbst. Die außerhalb der Verwaltung in politischen Gremien erstellte Blaupause der
Inkrementelle Reformen versus großer Wurf
23 So wurde z.B. in Baden-Württemberg noch während der Regierungszeit von Ministerpräsident Erwin Teufel beschlossen, zum 1.1.2005 350 Sonderbehörden abzubauen, zusammenzulegen oder in die allgemeine Verwaltung einzugliedern. Von den Maßnahmen waren ca. 20.000 Beschäftigte betroffen. In der Regel wurden die oberen Sonderbehörden in die allgemeinen Mittelinstanzen und die unteren Sonderbehörden in die Kommunen verlagert, so dass man sich hier eindeutig am Prinzip der konzentrierten Dreistufigkeit orientierte. In Niedersachen ist mit dem Regierungsantritt von Ministerpräsident Wulff der genau entgegen gesetzte Weg gegangen worden, indem die Auflösung der fünf Bezirksregierungen und die Verteilung ihrer Aufgaben auf Ministerien, Sonderbehörden und Kommunen beschlossen wurde, eine klare und für ein Flächenland völlig neue Ausrichtung an der Zweistufigkeit.
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Reform wird mit festen Einsparzielen verbunden und dann unter hohem Druck umgesetzt. Die politisch vorgegebenen Eckpunkte der Reform werden als monolithische, nicht zu diskutierende Reformpakete dargestellt und entsprechend vermarktet. Mit dem Argument, dass die Reform nur als ganze umgesetzt und Ausnahmen nicht gemacht werden können, entziehen sich die Regierungen der bei inkrementalistischen Reformen üblichen, aufreibenden Kompromisssuche auf fachlicher Ebene. Die früher verfolgte und intuitiv „richtige“ Reihenfolge einer Verwaltungsreform wird auf den Kopf gestellt: Statt zuerst mit der Verwaltung eine Aufgabenkritik durchzuführen, dann eine entsprechende Funktionalreform, d.h. die Neuverteilung von Zuständigkeiten zu entwickeln und schließlich eine differenzierte und an die neuen Aufgaben optimal angepasste Strukturreform durchzuführen wird nun das grundlegende Strukturkonzept dogmatisch als Wert an sich durchgesetzt. Die Funktionalität der Strukturen ist dabei nachrangig. Nach den politischen Grundsatzentscheidungen werden die betroffenen Verwaltungseinrichtungen jeweils selbst beauftragt, zeitnah Vorschläge für die Umsetzung dieser Maßnahmen vorzulegen. Dies beinhaltet, dass die Ressorts dann eine Aufgabenkritik vornehmen und ein Konzept zur Implementierung der politischen Leitlinien entwickeln müssen. Hierbei muss die Verwaltung dafür sorgen, dass in den neuen, oft wenig adäquaten Strukturen ein zumindest halbwegs funktionaler Vollzug möglich wird. Dieses politische Vorgehen wird als „unechte Aufgabenkritik“ bezeichnet, da der Prozess nicht offen, sondern bereits vorab sowohl die zukünftigen Verwaltungsstrukturen als auch die zu erwirtschaftenden Einsparungen vorgegeben sind (vgl. Bogumil/Ebinger 2008a).24 Gerade bei sehr umfangreichen Reformvorhaben kann eine solche Strategie nicht gegen die gesamte Landesverwaltung durchgesetzt werden, weshalb strategische Bündnisse verschiedener Verwaltungszweige gegen andere geschlossen werden. Beispielsweise verband sich in Baden-Württemberg Ministerpräsident Teufel mit den Landräten und den Regierungspräsidenten gegen die Ministerialverwaltung und deren (in der Reform weitgehend aufgelöste) nachgeordnete Geschäftsbereiche. In Niedersachsen wurde ein Bündnis der Landräte und der Ministerialverwaltung gegen die Bezirksregierungen realisiert. In NRW scheitert die angestrebte Schaffung von drei Regionalpräsidien, welche die Landschaftsverbände und Bezirksregierungen ersetzen sollen, bisher auch daran, dass kein derartiges übermächtiges strategisches Bündnis zur Erreichung dieses Ziel geschlossen werden konnte. Sowohl den Landschaftsverbänden als auch den Bezirksregierungen ist es gelungen, ihrerseits entsprechende Abwehrbündnisse und damit Vetopositionen zu schaffen. Im Gegensatz zur Umsetzungsstrategie findet sich bei der konkreten inhaltlichen Ausgestaltung der Reformkonzepte, d.h. der Anlagerung von Aufgaben im Verwaltungsgefüge, keine Ähnlichkeit. Der Gleichschritt der oben erwähnten
24 Normalerweise erarbeiten die einzelnen Verwaltungen aus Eigeninteresse in einer solchen Situation Hinweise, warum fachliche Belange die geplanten Reformmaßnahmen nicht zulassen. Dies wird hier durch gezieltes und institutionell abgesichertes Prozessmanagement (klare Aufgabenzuteilung und Verflechtung von Controllinginstanzen) verhindert. So werden prinzipiell nur Vorschläge akzeptiert, die auf der Linie des Gesamtpaketes liegen, egal ob sie inhaltlich angemessen sind oder nicht. Indem den Verwaltungen innerhalb der generellen Leitlinien keine weiteren inhaltlichen Details vorgegeben, wird die Aufgabe der Entwicklung des Feinkonzepts den Ressorts selbst übertragen. Dies sichert eine fachgerechtere Implementation und verlagert schwierige Aushandlungsprozesse wie auch die Verantwortung für die Funktionalität der gefundenen Lösungen von der Politik auf die Verwaltung.
Notwendigkeit strategischer Bündnisse
Keine Einigkeit über funktionale Lösungen
255
Reformeffekte
Probleme in Niedersachsen
Kommunalisierungen
einheitlichen Zielstruktur aus Privatisierung, Kommunalisierung und Straffung der Strukturen erweist sich schnell als Fassade. Selbst Regierungskoalitionen mit identischer Parteienkonstellation wie Baden-Württemberg und Niedersachsen folgen keiner einheitlichen Linie und führen oft sich widersprechende Argumente für die Anlagerung von Zuständigkeiten ins Feld. Ob bestimmte Aufgaben von der Landesverwaltung oder den Kommunen erledigt werden, ob sie in den Aufgabenbereich einer Landesoberbehörde, der Mittelinstanz, von staatlichen Unteren Sonderbehörden, eines Landesbetriebs oder gar Dritten fallen, erscheint willkürlich. Es gibt keine Einigkeit über funktionale Lösungen. Stattdessen ist offensichtlich, dass landesspezifische Eigenheiten bei diesen Entscheidungen eine wesentliche Rolle spielen. Diese ergeben sich aus der politischen Positionierung der jeweils amtierenden Regierungen – insbesondere der Reputation einzelner Verwaltungsebenen, aus Akteurskonstellationen, Pfadabhängigkeiten in der Verwaltungsorganisation und der Haushaltssituation. Für eine systematische Analyse der Effekte dieser Reformmaßnahmen ist es noch zu früh, allerdings liegen erste vorläufige Zwischenbilanzen vor (vgl. Bauer u.a. 2007, Benz/Suck 2007, Bogumil/Kottmann 2006, Ebinger/Bogumil 2008). Überblicksartig ergibt sich dabei folgendes Bild: Die Abschaffung der staatlichen Mittelinstanzen in einem Flächenland wie Niedersachsen führt zumindest bei Beibehaltung der bestehenden kleingliedrigen Kreisstruktur zu beträchtlichen Problemlagen. Durch die fehlende Bündelungsund Koordinationsfunktion der Mittelbehörden wird eine deutliche Fragmentierung des Verwaltungshandelns nach Ressortegoismen und in staatliche und kommunale Verwaltung sichtbar. Mit Wegfall der Bezirksregierungen wuchs die Bedeutung staatlicher Sonderverwaltungen. Weiterhin führte der teilweise Wegfall des Widerspruchsverfahrens zu einem deutlichen Anstieg von Verwaltungsgerichtsverfahren, da zur Anfechtung behördlicher Entscheidungen unmittelbar der Rechtsweg beschritten werden muss. Zudem besteht die Gefahr, dass in einzelnen Aufsichtsbereichen (Kommunalaufsicht, Denkmalschutz, Naturschutz) negative Auswirkungen zu befürchten sind, da der nun auf ministerieller Ebene angesiedelten Aufsicht Ortsnähe und Ausstattung fehlt (vgl. Bogumil/Kottmann 2006).25 Die Uneinheitlichkeit sowohl der Territorial- als auch der Funktionalreform in den 1970er Jahren hat zu einer starken Heterogenität der Gemeindestrukturen der Länder geführt, so dass heute eine extreme Varianz hinsichtlich der Strukturen, der Einwohnerzahlen und auch den Aufgabenportfolien besteht. Vor diesem Hintergrund sind einheitliche Aussagen zu den Problemlagen und Chancen von Kommunalisierungen nicht einfach. In jüngster Zeit machten sich die reformfreudigen Landesregierungen die Argumentation der kommunalen Interessenverbände zu Eigen und zielten auf eine Stärkung der Landräte und Oberbürgermeister ab. Die Reformen wurden meist in enger Zusammenarbeit von Regie25 Prinzipiell gibt es immer mehrere Möglichkeiten der Organisation von Verwaltungsstrukturen. Nach den bisher vorliegenden Erfahrungen gab es in Wissenschaft und Praxis eine große Übereinstimmung, dass sich für die großen Flächenländer das Prinzip der konzentrierten Dreistufigkeit als die angemessene Organisationsform bewährt habe. Im Rahmen der konzentrierten Drei-stufigkeit wird mehr Wert auf Bündelung von Fachsträngen und Zuständigkeiten sowie auf die Einräumigkeit und Einheit der Verwaltung gelegt (horizontale Konzentration). Die ebenfalls notwendige Verringerung von Instanzen und Verflechtungen (vertikale Konzentration) steht etwas hinter diesen Zielen zurück. Die bisherigen Erfahrungen in Niedersachsen bestätigen diese Erkenntnis.
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rungen und kommunalpolitischen Akteuren geplant und berücksichtigten in vielen Punkten deren Forderungen26 – neben einer teilweise sehr weitgehenden Aufgabenübertragung umfasst dies oft auch eine Zurückführung der Intensität staatlicher Aufsicht. Motivation dieser Funktionalreformen waren durchgängig politische Motive sowie die Durchsetzung von Einsparungen insbesondere im personalwirtschaftlichen Bereich. Eine aufgabenspezifische Befassung mit Chancen und Risiken einer Kommunalisierung unter diesen Bedingungen fand nicht statt. Entgegen der von den Regierungen und ihren Gutachter dargelegten Auffassungen verdichten sich durch empirische Untersuchungen, Stellungnahmen und Beobachtungen Dritter die Hinweise, dass ein Teil der Kommunalisierungen zu erheblichen, strukturell bedingten Problemlagen führt. In Teilbereichen stehen die funktionalen Einbußen aufgrund inadäquater Strukturen in keinem Verhältnis zu den erzielten Einsparungen. So zeigen sich vielfältige, häufig stadt- oder kreisspezifischen Schwierigkeiten bei der Bewältigung der übertragenen Zuständigkeiten und es wird über das Aufkommen einer zunehmenden Heterogenisierung der Leistungsqualität berichtet. Als Ursache für diese Entwicklung können drei Kategorien von Problemlagen benannt werden: ungelöste Schnittstellenproblematiken, die größen- und ressourcenabhängige Leistungsfähigkeit der kommunalen Ebene und eine unterschiedlich stark praktizierte Politisierung von Verwaltungshandeln durch die fachfremde Einflussnahme von politischen Entscheidern. Die Schnittstellenproblematik entsteht dadurch, dass durch die Verlagerung von Aufgaben auf die kommunale Ebene zwar durchaus Verfahrensabläufe durch eine Zusammenfassung ähnlicher Aufgaben optimiert werden können, gleichzeitig jedoch wiederum neue Schnittstellen und Koordinierungsbedarfe entstehen. Da aufgrund des Fehlens einer echten Aufgabenkritik die weiterhin oder verstärkt notwendigen vertikalen und horizontalen Koordinierungsnotwendigkeiten beim Design der Reformen ebenso wenig berücksichtigt wurden wie die Erträge der bisherigen Aufgabenbündelung, entsteht entgegen der Erwartungen der Politik ein administrativer Mehraufwand. Die Problematik der Leistungsfähigkeit der kommunalen Ebene – insbesondere der Kreisebene, welche den stärksten Aufgabenzuwachs durch den derzeitigen Kommunalisierungstrend erlebt – ist offensichtlich: Für eine effiziente und effektive Aufgabenwahrnehmung ist eine möglichst optimale Ausschöpfung von Skalen- und Verbunderträgen notwendig. Dies geschieht durch die Senkung der „Stückkosten“ eines Verwaltungsvorgangs durch Routinen, Spezialisierung der Mitarbeiter und die kontinuierliche Nutzung der Sachmittelausstattung sowie durch die Möglichkeit zur mehrfachen Nutzung der vorhandenen Ressourcen für verschiedene Aufgaben. Das für viele der neuen Aufgaben notwendige Expertenwissen wie auch die notwendigen teure Arbeitsmittel (bspw. Software, Datenbanken und Messinstrumente) können nur bei einer entsprechend großen Fallzahl wirtschaftlich vorgehalten werden. Diese Voraussetzung ist bei vielen, gerade kleineren kommunalen Gebietskörperschaft nicht gegeben, sie erfüllen die
26 Eine Ausnahme stellt hier die Reform in Mecklenburg-Vorpommern dar. Hier plante die Landesregierung den Zusammenschluss der 6 kreisfreien Städte und der 12 Landkreise zu fünf Regionalkreisen und eine weit reichende Übertragung von Kompetenzen auf die so gestärkte kommunale Ebene. Nach Klage von Landkreisen und Parlamentariern der Opposition stoppte das Landesverfassungsgericht mit einem umstrittenen Urteil die Reform mit Verweis auf Verfahrensfehler (vgl. Mehde 2007; Bogumil/Ebinger 2008b).
Problematische Effekte
Schnittstellenproblematik
Kommunale Leistungsfähigkeit
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Voraussetzungen für einen effizienten Vollzug nicht. Die wenigen Mitarbeiter stoßen bei einem zu breit gefächerten Aufgabenspektrum und zu geringer Ausstattung an die Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit, die Qualität der Verwaltungsleistung droht zu sinken. Die notwendige Konzentration der Mitarbeiter auf die – zumindest für die politische Führung ihrer Behörde – drängendsten Probleme kann den empirischen Erkenntnissen zufolge leicht zu einem sog. „kalten Aufgabenabbau“ führen. Wenig sichtbare und konfliktbehaftete Aufgaben werden nicht mehr fachlich zufrieden stellend erledigt (Ebinger/Bogumil 2008). Politisierung Die Problematisierung der „Politisierung“ von Verwaltungsentscheidungen zielt nicht darauf ab, die grundsätzliche Entscheidungskompetenz von gewählten Volksvertretern in Frage zu stellen. Vielmehr geht es darum, unbotmäßige politische Eingriffe in solche Verwaltungsentscheidungen zu thematisieren, die auf fachlicher Rechtsanwendung basieren sollten. Am Beispiel der Umweltverwaltung lässt sich diese Problematik besonders gut darstellen. Dieser Verwaltungszweig ist besonderen Herausforderungen27 ausgesetzt, welche im Rahmen der Reformkonzepte zu wenig berücksichtigt werden. Dabei stellen sich insbesondere Maßnahmen der Kommunalisierung aus der Sicht des Umweltschutzes vielfach als problematisch dar. Die Konzentration der Kompetenzen für übergreifende Umweltbelange einerseits und lokale Wirtschaftsförderung andererseits beinhaltet zwangsläufig Konfliktpotential. So können sich die Kommunalverwaltungen einem starken Druck von Seiten der lokalen Wirtschaft und Öffentlichkeit bei Genehmigungen und Überwachung im Rahmen der Gewerbeaufsicht, bei der Ausweisung von Überschwemmungs- oder Naturschutzgebieten ausgesetzt sehen. Die „Politisierung“ von Fachentscheidungen auf der Ebene der Kreise ist daher ein zentraler Aspekt bei der Debatte um die Neuorganisation der Umweltverwaltung und wird nicht nur von Umweltorganisationen sondern auch von Wirtschaftsverbänden und der Arbeitsebene der Kommunalverwaltung selbst sehr kritisch gesehen (vgl. Bauer u.a. 2007). Zusammenfassend muss betont werden, dass die Bündelung von Zuständigkeiten, der Abbau von Doppelverwaltungen, Kommunalisierungen und ein Aufgabenabbau Schritte in die richtige Richtung zur Modernisierung und Leistungssteigerung der öffentlichen Verwaltung sind. Damit diese Maßnahmen ihre Ziele erreichen können muss jedoch sichergestellt sein, dass sie mit Bedacht und Aufgabenbezug und nicht lediglich aus machtpolitischen Kalkülen oder zur Flankierung von Sparvorgaben eingesetzt werden. Die verwaltungswissenschaftliche Beobachtung der aktuellen Reformen macht deutlich, dass bei der Verlagerung von Zuständigkeiten die Fähigkeit der Kommunen zur Erbringung selten anfallender, aber eine hohe Spezialisierung erfordernder Leistungen, die Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerledigung, die Einheitlichkeit des Verwaltungsvollzugs und das auf dieser Ebene durch Ortsnähe und demokratische Legitimation der Entscheider besonders ausgeprägte Spannungsverhältnis zwi27 Die Umweltverwaltung in den Ländern war nun seit ihrem Ausbau in den 1980er Jahren lange Zeit relativ stark sektoralisiert und durch die Dominanz regulativer Tätigkeiten wenig kommunalisiert. Die starke Sektoralisierung wurde unter anderen damit begründet, dass die „Umwelt“ ein Allgemeingut sei. Im Gegensatz zu den meisten anderen Politikfeldern fehlt hier eine einflussreiche Lobby, die ihre Individualrechtsgüter schützt. Umweltschutz – verstanden als die im Grundgesetz festgeschriebene Bewahrung der natürlichen Lebensgrundlage – ist folglich eine Aufgabe, die in besonderer Weise vom Allgemeininteresse getragen werden muss. Neben dem Umweltrecht muss auch die organisatorische Ausgestaltung des staatlichen Umweltschutzes diesen besonderen Bedingungen Rechnung tragen und die Erfüllung der Aufgabe ermöglichen.
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schen fachlichen und politischen Zielsetzungen zu beachten ist. Zu überlegen wäre, wie der an sich positive Modernisierungswille der Landesregierungen zu behutsameren, das Wissen der Verwaltung integrierenden Funktionalreformen führen könnte, die das Ziel langfristiger Einsparungen mit geringeren funktionalen Verlusten und einer wirklichen Erneuerung der Verwaltung verbinden.
5.2.6 Erfahrungen aus den bisherigen Verwaltungsreformen
Betrachtet man zusammenfassend die bisherigen Erfahrungen mit gelungenen Klassische oder gescheiterten Verwaltungsreformen, so lassen sich stichpunktartig daraus Reformerfahrungen folgende Lehren ziehen (vgl. Scharpf 1987, Seibel 1997, Naschold/Bogumil 2000, Bogumil/Schmid 2001, Klenk/Nullmeier 2002, Bogumil 2007, Bogumil/Ebinger 2008a): Staatliche Programme werden massiv durch die relative Autonomie der Durchsetzungsinstanzen beeinflusst. Neben der Festlegung der Ziele einer Verwaltungsreform ist daher die Festlegung der Umsetzungsprozesse von gleicher Bedeutung. Institutionelle Reformen beginnen erst nach der politischen Durchsetzung und benötigen daher einen langen Atem. Verwaltungsreformen scheitern nicht so sehr an fehlenden Konzepten, sondern vor allem an starken Beharrungskräften in den Organisationen. Ohne externen Druck reicht die Innovationsfähigkeit der Verwaltung nicht aus, zu strukturellen Veränderungen zu kommen. Dabei steigen die Erfolgschancen, wenn es einen breiten politischen Grundkonsens gibt, wenn es gelingt, die wichtigsten Entscheidungsträger in Politik und Verwaltung auf gemeinsame Ziele zu verpflichten. Gelingt dies nicht oder unzureichend, ist ein Scheitern wahrscheinlich. Allerdings muss der Reformprozess auch in der Organisation selbst stattfinden. Er muss zwar von außen unterstützt werden, lässt sich aber kaum von außen erzwingen oder steuern. Am reformfähigsten ist generell die kommunale Ebene, da sie am stärksten unter Öffentlichkeitsdruck steht und am wenigsten autonom ist. Je autonomer eine Verwaltung, desto reformresistenter ist sie, wie sich am Beispiel der Ministerialverwaltungen zeigt. Es bedarf immer der Schaffung eines institutionellen und auch individuellen Eigennutzes und einer aktiven Gestaltung von Konfigurationsprozessen in umzugestaltenden Organisationen. Nur so ist es möglich, die zum Organisationsalltag gehörenden, aber oftmals wenig thematisierten mikropolitischen Prozesse so zu „steuern“, dass sie im Sinne der Reformmaßnahmen eingesetzt werden können. Immer dann, wenn ein Reformprozess Gewinner und Verlierer innerhalb einer Organisation produziert, was die Regel und nicht die Ausnahme ist, verschärfen sich die mikropolitischen Auseinandersetzungen. Angesichts der institutionellen Rahmenbedingungen im öffentlichen Dienst, die vielen Akteuren erhebliche Machtpotenziale zuweisen, ist gerade hier die Beachtung der Machtspiele in Reformprozessen unerlässlich. So sehr eine mikropolitische Analyse hilft, die Funktionsweise von Organisation besser zu verstehen und zu erklären, so wenig hat dies allerdings bisher zu nachhaltigen Veränderungen in der Organisationspraxis geführt. Eine Interventionstheorie auf mikropolitischer Grundlage steht erst in den Anfängen. 259
Aufgaben- und institutionenspezifische Differenzierungen erscheinen erfolgreicher durchsetzbar als Globalkonzepte. Dies liegt vor allem an der Vielgestaltigkeit öffentlicher Verwaltung, die sich eines generellen Zugriffs weitgehend versperrt. Es macht einen Unterschied, ob man eine Ordnungsverwaltung, eine Dienstleistungsverwaltung oder eine politische Verwaltung verändern will. Besonders deutlich wurde diese Problemlage beim Versuch, das NSM als Globalkonzept in der Kommunalverwaltung zu implementieren. Bei umfassenden Veränderungsprozessen in Organisationen muss immer ein vorübergehender Funktionsverlust in Kauf genommen werden, eine wesentliche Reformsperre für solche Veränderungskonzepte gerade in öffentlichen Verwaltungen. Umfassende Reformprozesse tendieren dazu, die Organisation zu überfordern, mit dem Ergebnis, dass sie selten die gewünschten Ergebnisse zeitigen.
Neue Reformstrategie
Diese über Jahrzehnte gesammelten Erkenntnisse kommen mit den oben beschriebenen Verwaltungsstrukturreformen der Länder teilweise ins Wanken. Mit der neuen Strategie „unechten Aufgabenkritik“ werden einige kritische Faktoren klassischer Reformvorhaben überwunden. Die Politik entwirft umfassende ressortübergreifende Reformkonzepte ohne Einbeziehung der zu Blockaden neigenden (Ministerial-) Verwaltungen, aber unter Ausnutzung der vorhandenen Machtkonstellationen im Land. Mittels stark strukturierter und kontrollierter Umsetzungsprozesse und externem Druck über Einsparvorgaben wird die Erreichung der formalen Reformziele sichergestellt. Der immer deutlich sichtbar werdende Siegeszug dieser Strategie kann als Reaktion und Folge eines Lernprozesses der Politik gedeutet werden. Zum einen erwiesen sich inkrementalistische Reformansätze für die Regierungen als (zu) zeitaufwändig sowie aufgrund ihrer überparteilichen Kompromissorientierung zudem oft als inhaltlich unbefriedigend. Auch entbindet die neue Strategie von dem Zwang, die Vorschläge aus einer echten, d.h. fachlich und nicht ausschließlich politisch begründeten Aufgabenkritik berücksichtigen zu müssen und schlimmstenfalls an Blockadehaltungen der Verwaltung zu scheitern. Da man gelernt hat, dass durchgreifende Reformen mit der Verwaltung kaum zu machen sind, macht man diese gegen Teile der Verwaltung. Des Weiteren können durch die Aufgabenverlagerung auf Kommunen und Private relativ leicht beträchtliche Kostensenkung durchgesetzt werden – mit zusätzlichen Kompetenzen gelockte Verwaltungsebenen erkaufen diese oft gerne durch die Zusage einer günstigeren Erledigung. Die politisch meist kostspielige Realisierung der Einsparungen wird dabei praktischerweise aus den Händen der Regierung auf Dritte verlagert (vgl. Bogumil/Ebinger 2008). Motive und Das wesentliche Motiv für diese Strategie ist die Absicherung einer wirkliAuswirkungen chen Einsparpolitik, die Stärkung politisch loyaler Verwaltungsebenen und das Verdeutlichen von Reformkompetenz – nicht so sehr ein neues Interesse der Politik für Verwaltungsstrukturen und -verfahren. Angesichts des externen Finanzdrucks und des schlechten Rufs der Bürokratie können inhaltliche Diskussionen um die Sinnhaftigkeit der Maßnahmen ausgeblendet werden. Die Aufgabe der Reformgestaltung hat sich damit für die Regierungen maßgeblich geändert: Wurde früher nach dem „was“, also den Inhalten einer optimalen Verwaltungsorganisation gefragt, so liegt heute der Fokus auf dem „wie“ der Umsetzungsstrategie. Der verständliche Wunsch nach politischer Steuerungsfähigkeit sollte 260
jedoch nicht zu der oben angerissenen Schwächung der Problemlösungsfähigkeit staatlichen Handelns führen. Inkrementelles Vorgehen hat den erheblichen Vorteil, dass historische, fest in der Tradition des Landes und der Verwaltung verwurzelte kulturelle Prägungen ebenso wie funktional erfolgreiche Lösungen berücksichtigt werden können. Die bisherigen empirischen Erfahrungen deuten darauf hin, dass die Strategie der unechten Aufgabenkritik möglicherweise zu nicht unerheblichen Einbußen an Leistungsqualität führen kann. Zwar kann man, in Anlehnung an ein Zitat eines ehemaligen mecklenburgischen Umweltministers, auch ohne Licht im Dunkeln Fahrrad fahren, nur eben nicht so sicher. Gelockt mit dem Lohn einer symbolisch erfolgreichen Politik scheinen die Vorreiter der derzeitigen Reformbewegung solche Risiken gerne einzugehen.
5.3
Transformation der Verwaltung
5.3.1 Institutionenübertragung und -abwicklung
Mit der deutschen Vereinigung stand auch die öffentliche Verwaltung vor einer Institutionentransfer großen Herausforderung. Gerade der Bereich der politisch-administrativen Organisationen im engeren Sinne ist durch einen Institutionentransfer gekennzeichnet. Anders als in allen anderen Staaten des ehemaligen realen Sozialismus mussten die Institutionen einer pluralistischen Gesellschaft, einer sozialen Marktwirtschaft und einer föderalen Demokratie in der DDR nicht quasi aus dem Nichts neu geschaffen werden, oder es musste auch nicht, wie in anderen Ländern, an halbvergessene und verschüttete Traditionen angeknüpft werden, sondern die in der Bundesrepublik vorhandenen und bewährten Institutionen wurden durch den Beitritt der DDR auf das „Beitrittsgebiet“ ausgedehnt: Sie wurden sozusagen exportiert. Durch den Vertrag zur Wirtschafts- und Währungsunion und insbesondere durch den Einigungsvertrag wurde in einer „logischen Sekunde“ das gesamte Verfassungs- und Rechtssystem der alten Bundesrepublik auf die neuen Länder übertragen. Diese Übertragung westdeutscher Institutionen begann nicht erst mit dem Einigungsvertrag, sondern setzte sofort nach der friedlichen Revolution im Herbst 1989 ein. Dabei handelte es sich im Ergebnis keineswegs immer um ein sklavisches Kopieren der westdeutschen Institutionen, sondern der Prozess ist durch eine Fülle eigenständiger Entscheidungen mit folgenreichen Auswirkungen für die weitere Entwicklung der neuen Bundesländer gekennzeichnet. Institutionentransfer bedeutet also nicht nur Export der Institutionen der alten Bundesrepublik in die ehemalige DDR, sondern auch schöpferische Zerstörung und Umbau überkommener DDR-Institutionen, ein Prozess, der durch eine Fülle von Eigenentwicklungen, Folgeproblemen und unintendierten Wirkungen und Auswirkungen gekennzeichnet ist (vgl. zum Konzept des Institutionentransfers Lehmbruch 1993, zur Institutionenbildung in Ostdeutschland vor allem Wollmann 1996b, Derlien 2001). Als Institutionen, die in diesem Sinne transferiert und transformiert wurden, kann man Institutionen der Marktwirtschaft (Eigentumsordnung, Bankensystem, Währung etc.), des Sozialstaats (Sozial-, Arbeitslosen- und Krankenversicherung, Gesundheits- und Bildungssystem, Dritter Sektor), der Interessenvermittlung (Pluralismus, Korporatismus, Pressefreiheit) sowie politische Institutionen im engeren Sinne (etwa Wahlen, Parteien, parlamentarisches Regierungssystem, 261
Föderalismus, kommunale Selbstverwaltung) und schließlich die administrativen Institutionen des engeren Regierungs- und Verwaltungssystems unterscheiden. Insgesamt kann man drei Phasen der Transformation eines real-sozialistischen in ein demokratisch-kapitalistisches Regierungssystem unterscheiden:
Transformationsphasen
Übertragung: Diese erste Phase war durch die Einigungsgesetzgebung und eine Fülle westlicher Berater („Verwaltungsmissionare“) gekennzeichnet. Zentrales Ziel war, möglichst schnell vergleichbare Strukturen und Ansprechpartner zu schaffen; diese Phase war in den neuen Bundesländern weitgehend 1991 abgeschlossen. Konsolidierung: In der zweiten Phase wurden die wichtigsten eigenen institutionellen Grundlagen geschaffen, insbesondere durch Landesverfassungen, Kommunalverfassungen, durch eigenes Landesrecht und den Aufbau eigenständiger Landesverwaltungen. Diese Phase war weitgehend nach der ersten Legislaturperiode der Landtage 1994 beendet. Entwicklung: In der dritten Phase geht es schließlich darum, die etablierten Rahmenbedingungen mit eigenständigem Leben zu erfüllen, sie an die vorhandenen Umweltbedingungen und nicht-institutionellen Voraussetzungen anzupassen und aus den inzwischen gemachten Erfahrungen eigene Lehren zu ziehen. Da es hier auch um die kulturellen Grundlagen institutionellen Wandels geht (politische Kultur, Verwaltungskultur), die sich erheblich langsamer ändern als einfache Organisationsformen, ist schwer abzuschätzen, wann dieser Prozess endgültig als abgeschlossen betrachtet werden kann. Chronologisch kann man folgende Transformationsfelder unterscheiden:
Transformationsfelder
die Übertragung des westlichen Wahl- und Parteiensystems beginnend mit der letzten Volkskammerwahl am 18. März 1990, die Wiederbelebung einer kommunalen Selbstverwaltung beginnend mit der DDR-Kommunalverfassung vom 17. Mai 1990, die Wiedereinführung der Länder in der Folge des Ländereinführungsgesetzes vom 15. Juli 1990 und schließlich der gesamte Aufbau eines liberal-demokratischen Verwaltungssystems in der Folge der Vereinigung vom 3. Oktober 1990. Wir wollen im Folgenden die Transformation der Verwaltung anhand dieser Transformationsfelder darstellen, wobei natürlich das erste, die Übertragung des westdeutschen Parteiensystems, ausgespart bleibt.
5.3.2 Die Wiederbelebung der kommunalen Selbstverwaltung
Die zweite Institution, die direkt nach der Wende noch von der DDR wieder ins Leben gerufen wurde, war nach den Parteien die kommunale Selbstverwaltung, die es in der DDR aufgrund der Doktrin des demokratischen Zentralismus im eigentlichen Sinne nicht gab. Gemeinden und Kreise waren lokale Organe des Staates und wurden im Rahmen der Doppelhierarchie von zentralistischem Staatsaufbau und Staatspartei SED zentral gesteuert, während von lokaler De262
mokratie ohnehin nicht geredet werden konnte. Die Ausgangssituation, aus der heraus die öffentliche Verwaltung und insbesondere die kommunale Selbstverwaltung in den neuen Bundesländern aufgebaut werden musste, war daher sehr problematisch. Zum einen gab es keine demokratischen Fundamente der Selbstverwaltung, keine funktionierenden Parteien und Wählervereinigungen, kein Umfeld intermediärer Institutionen wie Vereine und Interessengruppen, keine Erfahrungen in demokratischer Interessenvertretung. Diese Defizite demokratischer Leistungsfähigkeit wurden überlagert und verschärft durch erhebliche Defizite räumlicher und ressourcenmäßiger Leistungsfähigkeit. Während die Kreise in der DDR verwaltungsmäßig umfangreich ausgebaut waren, waren die Gemeinden weitgehend funktionslos und konnten daher mit sehr geringem Personalbesatz auskommen. Aus diesem Grund gab es in der DDR sehr viele Kleinstgemeinden, nämlich 1989 bei einer Einwohnerzahl von 16,6 Millionen 227 Landkreise und kreisfreie Städte und 7.627 Gemeinden. In der Bundesrepublik Deutschland, die mit 61,7 Mio. beinahe viermal so viele Einwohner aufwies, waren es zur gleichen Zeit 328 Stadt- und Landkreise und 8.513 Gemeinden. Die Mehrzahl der Gemeinden der DDR war aus diesem Grund zu klein, um leistungsfähig zu sein. Fast 95% hatten weniger als 5.000 Einwohner, zwei Drittel sogar weniger als 500. In den alten Bundesländern geht man dagegen seit den kommunalen Gebietsreformen der sechziger und siebziger Jahre von einer Mindestzahl von 5.000 Einwohnern aus, um eine einigermaßen leistungsfähige Kommunalverwaltung zu gewährleisten. Der erste Schritt der Wiederbegündung der kommunalen Selbstverwaltung waren die demokratischen Kommunalwahlen am 6. Mai 1990, denen am 17. Mai 1990 die Verabschiedung des „Gesetzes über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise der DDR (Kommunalverfassung)“ durch die demokratische Volkskammer folgte. Das Ergebnis der Kommunalwahlen bestätigte das der vorausgehenden Volkskammerwahl, allerdings mit einem erheblichen Anteil lokaler Gruppierungen und Bürgerbewegungen, und leitete gleichzeitig den auf allen politischen Ebenen zu beobachtenden Elitenaustausch ein (vgl. zum Folgenden ausführlich Wollmann 1996b). Rund ¾ der gewählten Kommunalpolitiker hatten vor der Wende keinerlei politisches Amt inne, aber immerhin ¼ waren sog. Altpolitiker, die vor der Wende in der SED oder in den Blockparteien aktiv waren. Die Elitenzirkulation wurde mit der 2. Kommunalwahl in den Jahren 1993/94 fortgesetzt, nach der – in den kreisfreien Städten und Landkreisen – über die Hälfte der Mandate auf neue Kommunalpolitiker entfielen. Vergleicht man die Kommunalpolitiker in den neuen Ländern mit denen der alten Bundesrepublik, fällt auf, dass in den neuen Ländern ca. ¾ über ein technisch-naturwissenschaftlich-medizinisches Ausbildungsprofil verfügen und nur ca. 10% über ein juristisch-verwaltungsbezogenes. In den alten Bundesländern ist das Profil beinahe genau umgekehrt. Die Mehrzahl der Kommunalpolitiker der ersten Stunde, auch und gerade auf der Ebene der dann von den Kommunalparlamenten gewählten hauptamtlichen Verwaltungschefs (Bürgermeister und Beigeordnete), waren also Politikneulinge und Seiteneinsteiger, die sich in der DDR oft in der Nische naturwissenschaftlich-technischer Berufe vom öffentlichen Leben ferngehalten hatten. Praktisch parallel mit der ersten demokratischen Kommunalwahl wurde eine neue, zunächst für die gesamte DDR geltende Kommunalverfassung eingeführt (die neuen Bundesländer gab es ja noch nicht), die den rechtlichen Rahmen für die Gründungsphase der kommunalen Selbstverwaltung lieferte. Diese orientier263
Kommunalwahlen
Profil der Kommunalpolitiker
Kommunalverfassung
te sich in ihren Grundzügen an dem Kommunalmodell der alten Bundesrepublik, knüpfte allerdings auch explizit durch ausgeprägte basisdemokratische und partizipative Elemente (z.B. Bürgerantrag, Bürgerentscheid, Bürgerbegehren) an die „friedliche Revolution“ des Oktober 1989 an. Diese direkt-demokratischen Elemente wurden in den meisten alten Bundesländern erst in den folgenden Jahren eingeführt, die DDR-Kommunalverfassung war also in diesem Punkt der westdeutschen Entwicklung voraus. Knapp ein Jahr später, ab Frühsommer 1991, nachdem die neuen Bundesländer gegründet und die Landtage ihre Arbeit aufgenommen hatten, wurde in allen neuen Bundesländern mit der Erarbeitung eigener Kommunalverfassungen begonnen. Im Ergebnis weisen die mit der 2. Kommunalwahl in Kraft getretenen eigenen Kommunalverfassungen der neuen Länder erhebliche Unterschiede auf, bestätigen und verfestigen damit also das etablierte bundesdeutsche Modell keinesfalls einheitlicher, sondern in aller Regel unterschiedlicher institutioneller Lösungen. Trotz aller Verschiedenheiten und als auffallendste Veränderung gegenüber der Kommunalverfassung aus dem Jahre 1990 haben sich alle neuen Länder für die Direktwahl der Bürgermeister entschieden. Dieses Modell war ursprünglich nur in Süddeutschland vertreten, hat sich in den 90er-Jahren allerdings mittlerweile in der gesamten Bundesrepublik durchgesetzt. Die neuen Bundesländer haben auch in diesem Fall die Entwicklung in der gesamten Bundesrepublik vorweggenommen und in Teilen vielleicht sogar beschleunigt, allerdings unterstützt durch westdeutsche Reformer, die dieses Modell in den alten Bundesländern seit einiger Zeit propagierten. Kommunen und Kreise waren in der Übergangsphase die einzigen funktionierenden öffentlichen Institutionen, die den Untergang der DDR organisatorisch überlebten. Die zentralstaatlichen Institutionen wurden nach dem Beitritt auf den Bund und die Länder übergeleitet, die sie entweder auflösten oder in neue Organisationsformen überführten, nur die Kommunen blieben bestehen. Auf der kommunalen Ebene gab es daher zu keiner Zeit einen institutionellen Bruch und ein ähnliches Machtvakuum wie auf der staatlichen Ebene, die im Jahre 1990 durch das langsame Absterben der DDR und danach durch den schwierigen Aufbau der neuen Bundesländer gekennzeichnet war. Die ostdeutschen Kommunen agierten daher, wie bemerkt wurde, „fast ein Jahr lang praktisch ohne staatliche Aufsicht und Anleitung“ (Hoesch zitiert nach Wollmann 1996b). Umbau der In diesem Zeitraum bewältigen die Kommunen einen erheblichen Neu- und Aufgabenbereiche Umbau der kommunalen Strukturen. Auf der einen Seite verloren sie umfangreiche Zuständigkeiten und Verwaltungsteile, die sich aus der Einbindung in die zentralistische Kommandowirtschaft der DDR ergeben hatten (insbesondere im Bereich der Produktion und Versorgung), auf der anderen Seite kamen umfangreiche neue Aufgaben hinzu (z.B. im Bereich der Sozial-, Liegenschafts- oder Bauverwaltung), nicht selten auch enorme Personalkörper (z.B. wenn bisher von den Betrieben vorgehaltene Kindergärten und Betreuungseinrichtungen übernommen wurden). Die Organisationsstruktur der Kommunen und Kreise wurde vom überkommenen zentralistischen Modell der DDR auf die Gepflogenheiten der Bundesrepublik umgestellt, i.d.R. indem die Musterorganisationspläne der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) übernommen und mit Hilfe westdeutscher Verwaltungshelfer an die jeweiligen lokalen Bedürfnisse angepasst wurden. Im Verlauf dieser Entwicklung, d.h. der Übernahme neuer und verzögerte Aufgabe überkommener Aufgaben, wurde deutlich, dass die ostdeutschen Kom264
munen über unverhältnismäßig viel Personal verfügten. Mitte 1991 waren das insgesamt 661.000 Beschäftigte, entsprechend 41,6 Beschäftigten pro 1000 Einwohner und damit genau doppelt soviel wie in den alten Bundesländern. Dieser Beschäftigtenstand musste in den nächsten Jahren erheblich zurückgefahren werden, was offenkundig nur mit großen Problemen möglich war und weiter zu den arbeitsmarktpolitischen Problemen Ostdeutschlands beitrug. Anfang 1995 betrug der Personalstand noch 476.000 Mitarbeiter, das entspricht einer Quote von 30,7 pro 1.000 Einwohner; seitdem hat sich der Abbau allerdings verlangsamt. Wie erwähnt war die alte DDR durch eine viel zu kleinteilige Kreis- und Gemeindegebietsstruktur gekennzeichnet, die die Leistungs- und Verwaltungskraft der Gebietskörperschaften erheblich einschränkte. Wenn Gemeinden und Kreise wenig zu entscheiden und durchzuführen haben, ist es kein Problem, wenn sie klein und ineffektiv sind, aber im Rahmen wirklicher kommunaler Selbstverwaltung wird die administrative Leistungsfähigkeit zu einer Kernfrage. Ab 1991 stand daher in allen neuen Bundesländern eine Gebietsreform auf der Tagesordnung, die zu einer Stärkung der Leistungsfähigkeit durch Zusammenlegung und Vergrößerung der Einheiten führen sollte. Während dies auf der Ebene der Kreise und kreisfreien Städte weitgehend gelang, ist der Prozess auf der Gemeindeebene noch längst nicht abgeschlossen. Die Zahl der Kreise wurde in ganz Ostdeutschland von 189 auf 87, die der kreisfreien Städte von 38 auf 25 reduziert. Die durchschnittliche Bevölkerungszahl wurde in den Kreisen auf über 122.000 mehr als verdoppelt. Auf der Gemeindeebene entschloss man sich in allen neuen Bundesländern zum Verzicht einer durch Gesetze vorgegebenen Neuordnung durch Zusammenlegungen und Eingemeindungen, sondern ging den Weg freiwilliger Zusammenschlüsse und der Zusammenarbeit weiter bestehender Kleinstgemeinden in Verwaltungsgemeinschaften (z.B. Ämter). Ein wichtiger Grund war, dass man die gerade neu etablierte kommunale und demokratische Identität und Selbstständigkeit nicht umgehend wieder durch sog. „Zwangseingemeindungen„ beschädigen wollte. Aus diesem Grund gibt es in Ostdeutschland noch immer über 6.000 Gemeinden, zum Teil mit weniger als 500 Einwohnern. In allen neuen Bundesländern wird zur Zeit versucht, diese Struktur der westdeutschen anzupassen, in der Gemeinden und Gemeindeverbände i.d.R. über mindestens 5.000 Einwohner verfügen. Aber dieser Prozess wird sich noch über einige Jahre hinziehen, denn die gerade erst etablierten Gemeinden weigern sich i.d.R. in größeren Einheiten aufzugehen. Als weiterer Schritt der Kommunalreform wurden in allen Bundesländern Elemente einer Funktionalreform angestoßen, die in erster Linie zu einer Verlagerung von staatlichen Aufgaben auf die Gemeinden und Kreise, zum Teil auch zu einer Aufgabenverlagerung von Kreisen auf kreisangehörige Gemeinden führen soll. Die Ausgangsbedingungen für diese auch in den alten Bundesländern seit Jahren kontroverse Frage sind in den neuen Bundesländern besonders problematisch, denn aufgrund der unbestreitbaren Verwaltungsschwäche der viel zu kleinen und unerfahrenen Gemeinden und Kreise – und nicht zuletzt auch der zentralistischen Verwaltungstradition der alten DDR – wurde in den ersten Jahren ein Übermaß an Aufgaben in staatlicher Regie wahrgenommen. Die sich schnell entwickelnde Gewohnheit, Angelegenheiten in staatlichen Ober- oder sogar Oberstbehörden erledigen zu lassen anstatt von den Kommunen, ist nur schwer zurückzudrängen. Auf Unabhängigkeit und Abschottung gerichtete Ressortpolitik hat sich zügig auch in den neuen Ländern durchgesetzt, nicht nur auf Ministerialebene, sondern auch 265
durch die Etablierung eigener Verwaltungsbehörden. Dieser aus den alten Bundesländern wohlbekannte „Ressortegoismus„ muss mühsam wieder eingedämmt werden. Der Prozess der Funktionalreform erwies sich daher bisher als äußerst zäh. Genau wie in Westdeutschland fällt es der staatlichen Verwaltung offenbar sehr schwer, angestammte Aufgaben abzugeben. Schließlich ist auch in den neuen Bundesländern in den letzten Jahren ein Prozess der Modernisierung der Kommunalverwaltung angelaufen, der sich seit Anfang der 90er-Jahre in den alten Bundesländern unter dem Schlagwort „Neues Steuerungsmodell„ mit rasanter Geschwindigkeit ausgebreitet hat. Während nach neuesten Umfragen über 90% der westdeutschen Städte angeben, sich mit Reformen im Sinne dieser deutschen Variante des „New Public Management„ zu befassen, ist die Zahl in den neuen Bundesländern noch geringer, nimmt allerdings in letzter Zeit erheblich zu. Der Grund für dieses Zögern, sich auf Managementreformen einzulassen, liegt zum einen darin, dass Verwaltungsstrukturen noch nicht hinlänglich gefestigt sind und man daher nicht mit Reformen beginnen will, so lange der Aufbau noch nicht abgeschlossen ist, zum anderen aber auch in der erheblich kleinteiligeren Gebietsstruktur. Gegner dieser ostdeutschen Zurückhaltung argumentieren, dass gerade dort, wo überkommene bürokratische Strukturen noch nicht verfestigt sind, die Bedingungen für grundlegende Reformen besonders günstig sein sollten.
5.3.3 Der Aufbau der neuen Bundesländer
Auch die Länder als Basisstruktur des bundesdeutschen föderalen Regierungssystems wurden noch von der DDR-Volkskammer wieder eingerichtet, und zwar mit dem Ländereinführungsgesetz vom 15. Juli 1990. Die Wiedereinführung der Länder war bereits seit 1989 politische Forderung eines Teils der Opposition. Mit dem Beitritt am 3. Oktober 1990 wurden die neuen Länder dann Gliedstaaten der Bundesrepublik Deutschland. Die Grenzen dieser fünf „neuen Bundesländer“ (Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Thüringen und Sachsen) orientieren sich an den 1945 von der sowjetischen Besatzungszone eingerichteten Ländern (die wiederum auf die Länder der Weimarer Republik zurückgehen), die allerdings bereits 1952 wieder aufgelöst und durch 17 Bezirke ersetzt worden waren. Innerhalb der Bundesrepublik gehören die neuen Länder mit Ausnahme von Sachsen nach ihrer Bevölkerungszahl zu den kleineren Bundesländern (sämtlich im unteren Drittel). Entsprechend ihrer Einwohnerzahl kontrollieren sie im Bundesrat 19 von 69 Stimmen. Im gesamtdeutschen Gefüge sind sie nicht nur besonders klein, sondern aufgrund der Ausgangssituation nach 40jährigem „realen Sozialismus“ außerordentlich finanzschwach und durch außergewöhnliche wirtschaftliche und infrastrukturelle Strukturprobleme belastet.
266
Abbildung 54:
Fläche in km² % des Bundesgebietes Bevölkerung (in Mio.) % der Bevölkerung des Bundes BIP in Mrd. DM % des Gesamt-BIP
Quelle: Holtmann, E., Neue Bundesländer, in: Weidenfeld/Korte, S. 509.
Die zu Beginn der Vereinigung vielfach diskutierte Länderneugliederung, die in Ostdeutschland nach einem Vorschlag nur ein Bundesland, nach anderen aber auch zwei oder drei Bundesländer vorsah, ist nur zwischen Brandenburg und Berlin ernsthaft betrieben worden. Der von den Regierungen ausgehandelte und von den Landtagen verabschiedete Fusionsvertrag ist in einer Volksabstimmung am 5. Mai 1996 an der in Brandenburg fehlenden Mehrheit gescheitert. Auch in der alten Bundesrepublik wurde und wird seit Jahren über eine Neugliederung und Zusammenlegung von Bundesländern diskutiert. Durch das Scheitern der Fusion von Berlin und Brandenburg sind auch diese Pläne vorläufig wieder von der politischen Tagesordnung verschwunden. Das Ländereinführungsgesetz hatte die am 14. Oktober neu gewählten ersten Landtage als verfassungsgebende Versammlungen bestimmt. Sämtliche Landtage waren daher in der ersten Zeit neben dem Aufbau von Gesetzgebung und Regierung auch mit der Formulierung eigener Landesverfassungen beschäftigt. Dies gelang in bemerkenswert kurzer Zeit, so dass zwischen Mai 1992 und Oktober 1993 in allen neuen Bundesländern Verfassungen verabschiedet wurden, die in drei Ländern zusätzlich durch Volksabstimmungen gebilligt wurden. Mit den Vorarbeiten zu den neuen Landesverfassungen war allerdings teilweise schon lange vor Verabschiedung des Ländereinführungsgesetzes in den so genannten „runden Tischen“ begonnen worden. Die neuen Verfassungen ähneln denen der alten Bundesländer, indem sie überall ein parlamentarisches Regierungssystem kodifizieren (Wahl des Regierungschefs durch das Parlament). Sie unterscheiden sich von den alten Verfassungen i.d.R. durch besondere Minderheitenrechte (z.B. Sorben), durch umfangreichere und detailliertere Grundrechtskataloge und Staatsziele (z.B. Datenschutz, Schutz der natürlichen Umwelt, Gleichstellung) und durch eine stärkere Betonung der Elemente direkter Demokratie (Volksinitiative, Volksbegehren, Volksentscheid). Damit wird, zum Teil ganz explizit in den Präambeln, an die Erfahrungen der 40jährigen DDR-Diktatur und der friedlichen Revolution des Herbstes 1989 angeknüpft. Die neuen Landtage setzten sich ähnlich wie die Kommunalparlamente zu 77% aus Neupolitikern zusammen, die erst nach der Wende politisch aktiv geworden waren (vgl. wiederum Wollmann 1996b). Weniger als 1% der insgesamt 509 gewählten neuen Landtagsabgeordneten hat der alten, sozialistischen Volks267
Diskussion um Länderneugliederung
Verabschiedung der Landesverfassungen
Zusammensetzung der Landtage
kammer angehört, nur ca. 2% kamen nicht aus den neuen Bundesländern. Die „Altpolitiker“ hatten in der DDR i.d.R. den Räten der Kreise und Gemeinden angehört. Sie sind, abgesehen von der PDS, fast ausschließlich in den Fraktionen der CDU und F.D.P vertreten, da diese ja aus den alten Blockparteien hervorgegangen waren. Die sich daraus ergebenden Spannungen zwischen alten „Blockflöten“ (so der Spitzname der Mitglieder der alten Blockparteien) und neuen Parteimitgliedern, die z.B. aus der Bürgerbewegung kamen, sind in diesen Fraktionen zum Teil bis heute nicht endgültig überwunden. Die Landtage bewältigten in ihrer ersten Legislaturperiode ein immenses Pensum. Zum einen wurde ein Bestand an Landesgesetzen geschaffen, der weitgehend dem der westdeutschen Bundesländer entspricht, die dafür ja 40 Jahre gebraucht hatten. Gleichzeitig musste jeweils eine Landesverwaltung völlig neu aufgebaut werden, für die es insbesondere auf Ebene der Ministerien keinerlei Anknüpfungspunkte gab, und zeitgleich musste der aufgeblasene staatliche Verwaltungsapparat der DDR in die neue Landesverwaltung übernommen oder abgebaut werden. Dies war nur mit Hilfe intensiver Unterstützung durch Aufbauhelfer aus den alten Bundesländern möglich. Zentrale Rolle der Von Anfang an war klar, dass der Einigungsvertrag die Auflösung der bisheVerwaltungshilfe rigen Strukturen der DDR zwar formell hergestellt hatte, aber im Prinzip den größten Teil der Probleme nur vor der Tür der neuen Länder ablud, die zudem gerade erst gebildet wurden. Die Verwaltungshilfe der alten Bundesländer und des Bundes, die über eine gemeinsame Clearingstelle koordiniert wurde, erlangte daher eine zentrale Bedeutung. Eingeleitet wurde die Zusammenarbeit noch von der letzten DDR-Regierung. Dabei ging es zum einen um vorbereitende Maßnahmen zum Aufbau der Fachverwaltungen (z.B. Justiz, Finanzen und Umwelt), bei der sich schon früh die zuständigen Bundesressorts und die jeweiligen „Partnerländer“ engagierten. Die alten Bundesländer waren z.T. noch 1989 informelle Partnerschaften mit den zukünftigen neuen Bundesländern eingegangen, und zwar Schleswig-Holstein, Hamburg und Bremen mit Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen mit Brandenburg, Niedersachsen mit Sachsen-Anhalt, RheinlandPfalz und Hessen mit Thüringen sowie Bayern und Baden-Württemberg mit Sachsen. Gleichzeitig erfolgten auch Hilfen für den Auf- und Ausbau der Kommunalverwaltungen, vorrangig im Rahmen von Städte- und Kreispartnerschaften, die z.T. schon in den letzten Jahren der DDR etabliert worden waren. Die gemeinsame Clearingstelle hatte u.a. Aufgaben im Bereich der Entwicklung von Musterstellenplänen und Personalabbauplänen, bei der Unterstützung der neuen Länder bei der Umsetzung dieser Pläne und bei der Abstimmung der Verwaltungshilfe des Bundes und der Länder einschließlich der Bereitstellung von Personal. Schätzungen gehen davon aus, dass zwischen 1990 und 1994 insgesamt ca. 35.000 Mitarbeiter des Bundes, der westdeutschen Länder und der Kommunen für kürzere oder längere Zeit in Ostdeutschland aktiv waren (Wollmann 1996b). Dabei wird weiter geschätzt, dass zwischen 1990 und 1993 jederzeit rund 10.000 westdeutsche Fachleute in den ostdeutschen Institutionen beratend tätig waren (vgl. König/Messmann 1995). Dieser Einsatz der westdeutschen Verwaltungshelfer („Verwaltungsmissionare„) wurde durch großzügige finanzielle Hilfen des Bundes und der Länder unterstützt. Aber auch nachdem die finanziellen Anreize, sich für eine begrenzte Zeit nach Ostdeutschland abordnen zu lassen (die sog. „Buschzulage“), nicht mehr gewährt werden, ist die Zahl der Verwaltungshelfer noch immer erheblich, wobei kurzfristige Abordnungen kaum mehr stattfinden 268
und statt dessen der Arbeitsplatz inzwischen endgültig in die neuen Bundesländer verlagert wird. Flankiert wurde diese Verwaltungshilfe durch eine „gigantische wie historisch einmalige Fortbildungswelle“ (Wollmann 1996b). Auch hier ist man wieder auf Schätzungen angewiesen, aber es ist davon auszugehen, dass insgesamt über 250.000 Bedienstete der neuen Länder und Kommunen in der Aufbauphase durch Seminare und Schulungen sowie durch die Entsendung von Dozenten, durch Hospitationen und Praktika mit westdeutscher Hilfe aus- und fortgebildet wurden. Der besondere Einsatz der Mitarbeiter, die zum einen umfassende Qualifizierungsaktivitäten über Jahre neben der extrem schwierigen Aufbauarbeit auf sich genommen haben, zum anderen unter extrem schwierigen Bedingungen kurzfristig von West nach Ost gewechselt sind, darf nicht unterschätzt werden. Überhaupt hat in dieser Umbruchphase die öffentliche Verwaltung sowohl mit der Vorbereitung des Einigungsvertrages wie mit dessen kurzfristiger Umsetzung eine Leistungsfähigkeit bewiesen, die weit entfernt ist von dem stereotypen Image der langsamen und behäbigen öffentlichen Verwaltung in Deutschland. Der Aufbau der Ministerialverwaltung, der praktisch „bei Null“ anfing, orientierte sich an den Organisationsmustern der alten Bundesländer, d.h. es wurden zunächst Staatskanzleien als Behörden des Ministerpräsidenten und zwischen acht und elf Fachressorts geschaffen, die sich auch in ihrem internen Aufbau an den westdeutschen Vorbildern ausrichteten. Das größte Problem war von Beginn an ein Defizit an qualifiziertem Personal sowohl bezüglich der Besetzung der Spitzenpositionen als auch hinsichtlich der juristischen und verwaltungsmäßigen Eignung und Erfahrung der Mitarbeiter. Das alte Führungspersonal der DDR wollte man i.d.R. aus politischen – und zum Teil auch fachlichen – Gründen nicht übernehmen, eine geeignete alternative Funktionselite stand aber nicht zur Verfügung. Bewältigt wurde diese Problematik – neben der erwähnten Aus- und Fortbildung – durch einen massiven Personal- und Elitentransfer aus Westdeutschland und durch die Neueinstellung von Mitarbeitern, die bisher außerhalb des Staatsapparats gearbeitet hatten, z.B. in Betrieben oder der Wissenschaft. In den ersten Landesregierungen waren ca. 1/3 der Führungspositionen (Ministerpräsidenten und Minister) mit sog. „Westimporten“ besetzt, i.d.R. Politiker, die im Westen ähnliche Positionen oder Abgeordnetenmandate innehatten. Diese Westdominanz, die in einigen Ministerien wie Finanzen und Justiz aus einsichtigen Gründen besonders ausgeprägt war, setzte sich über die Ebene der Staatssekretäre und Abteilungsleiter bis in die Referate fort. Je höher die Position in den neu aufgebauten Landesministerien, desto größer der Anteil der Westdeutschen. In einigen neuen Bundesländern kamen zu Anfang fast sämtliche Staatssekretäre und 2/3 der Abteilungsleiter aus dem Westen. Ostdeutsches Leitungspersonal war am ehesten in eher „technischen“ Ressorts wie Umwelt und Verkehr zu finden. Inzwischen ist dieser Anteil der Westimporte überall zurückgegangen, aber noch immer sind auf den höchsten Verwaltungsebenen Mitarbeiter aus dem Westen überproportional stark vertreten. Die übrige Landesverwaltung wurde aus den Resten der alten DDR-Verwaltung errichtet, so dass „die Ruinen der alten Dienststellen mit ihrem Personalbestand und ihrer sächlichen Ausstattung zum Steinbruch für die neuen Behörden“ (Ruckriegel zitiert nach Wollmann 1996b) wurden. So entstand ein ziemlich „bunter Teppich“ von Sonderbehörden und allgemeiner Verwaltung, der insbesondere durch die „Verwaltungshelfer“ aus den jeweiligen Partnerländern 269
Fortbildungswelle
Personal- und Elitentransfer in die Ministerien
Personalabbau und Stasiverstrickungen
Diskussion um Regierungsbezirke
geprägt wurde. Wie insgesamt im bundesdeutschen Föderalismus zeigt sich auch hier eine große Varianz zwischen den neuen Bundesländern. Besonders problematisch war in diesem Zusammenhang zum einen der Umfang des personell aufgeblähten Staatsapparats der DDR, der laut Einigungsvertrag auf die neuen Länder überging, zum anderen die politische Belastung eines Teils des Personals, insbesondere die Zusammenarbeit mit dem Ministerium für Staatssicherheit („Stasi“). 1991 beschäftigten die neuen Bundesländer, nachdem Ende 1990 bereits eine große Anzahl von DDR-Institutionen „abgewickelt“ worden war, insgesamt noch 634.000 Mitarbeiter. Das waren 39,9 Landesbedienstete pro 1000 Einwohnern und damit ca. 1/3 mehr als in den alten Bundesländern (30,2). Inzwischen ist dieser Quotient auf unter 34 gesunken, in den alten Bundesländern allerdings auch auf unter 30. Damit ist in den neuen Bundesländern, ähnlich wie in den Kommunen, ein bemerkenswerter Personalabbau durchgeführt worden, der allerdings noch nicht abgeschlossen ist. Den größten Teil der Landesbediensteten machen in allen alten wie neuen Bundesländern die Lehrer aus (über 40%). Da die neuen Bundesländer seit 1990 einen dramatischen Geburtenrückgang zu verzeichnen haben, muss insbesondere in diesem Bereich, aber auch in anderen Fachverwaltungen zukünftig weiter verschlankt werden. Bezüglich der „Stasi-Verstrickungen“, also der Zusammenarbeit mit der gefürchteten Staatssicherheit des DDR-Regimes, gibt es in den neuen Ländern kein einheitliches Vorgehen. In einigen Ländern wurden inzwischen fast 90% der Mitarbeiter überprüft. Aus einer Untersuchung aus Mecklenburg-Vorpommern geht hervor, dass bei beinahe 7% der Mitarbeiter Erkenntnisse über eine Zusammenarbeit vorlagen (4.236), von denen wiederum ca. 1/3 aus dem Landesdienst entlassen wurden (1.609). Ein besonderes Problem war die Einrichtung bzw. Kontinuität von Regierungsbezirken. In den alten westdeutschen Bundesländern gibt es, mit wenigen Ausnahmen, zwischen der Ebene der Landes- und der Kommunalverwaltung eine staatliche Bündelungsbehörde, die sog. Mittelinstanz (Bezirksregierung, Regierungspräsident u.ä.). Ob diese auch in den neuen Bundesländern eingerichtet werden sollte, war von Beginn an umstritten. Dagegen sprach zum einen die geringe Bevölkerungszahl der neuen Bundesländer, denn auch im Westen haben die kleinsten Bundesländer (z.B. Schleswig-Holstein) auf diese zusätzliche Instanz verzichtet. Dagegen sprach insbesondere aber auch, dass mit der Einrichtung von Bezirken die alte DDR-Bezirksstruktur perpetuiert wurde, und man daher befürchtete, in der Mittelinstanz könnten etablierte DDR-Seilschaften überleben und sich gegenseitig stützen. Im Ergebnis verzichteten zwei Länder ganz auf die Regierungsbezirke, eines errichtete ein für das gesamte Land zuständiges Verwaltungsamt, während in einem der übrigen Länder die Einrichtung ausdrücklich unter Vorbehalt einer zukünftigen möglichen Abschaffung gestellt wurde.
5.3.4
Umbau des Verwaltungssystems
5.3.4.1 Ausgangslage
In der alten Bundesrepublik hatte 1989 vor der Vereinigung der gesamte öffentliche Sektor ca. 3,8 Mio. Vollbeschäftigte umfasst. Bei weitem die meisten öffentlich Beschäftigten arbeiteten in den Bereichen Bildungswesen und öffentliche Sicherheit (Lehrer und Polizisten auf Länderebene) sowie Versorgung, Ge270
sundheit und Sozialverwaltung (auf kommunaler Ebene). In der DDR war es wegen der legendären Geheimniskrämerei, aber auch aufgrund systematischer Unterschiede schwer, einen ähnlichen Überblick über die öffentliche Verwaltung bzw. den Staatsapparat zu erlangen. Insgesamt ist davon auszugehen, dass Ende 1989 ca. 2,1 Millionen Personen im Staatsapparat der DDR beschäftigt waren, davon ca. 1 Mio. auf der Ebene der Kommunen und Kreise (Angaben zu den Verwaltungsstrukturen der DDR nach König 1991, S. 147ff.). Realistische Vergleichszahlen zum Westen sind allerdings nicht vorhanden, denn in der alten DDR gab es bekanntlich nur einen sehr kleinen nicht-öffentlichen Sektor. Im Prinzip war die gesamte Volkswirtschaft in öffentlicher Hand, also auch der Bereich der Produktion und Distribution geleitet durch ein umfangreiches System von Industrieministerien und deren nachgeordneten Institutionen. Systematisch handelt es sich bei der Verwaltung der alten Bundesrepublik um eine klassische, kontinentaleuropäische Verwaltung, gekennzeichnet durch die von Max Weber herausgearbeiteten idealtypischen Merkmale einer Bürokratie, also rechtlich festgelegte behördliche Kompetenzen, Amtshierarchie, aktenmäßige Verwaltung, regelgebundene Amtsführung und Berufsbeamtentum. Demgegenüber ist der Staatsapparat der alten DDR gekennzeichnet durch Etatismus, Kaderverwaltung und Nomenklatur, demokratischen Zentralismus und Doppelunterstellung unter Partei und Staatsapparat. Im Prozess der Vereinigung waren daher umfangreiche und unvorhergesehene Probleme der Transformation einer real-sozialistischen Verwaltung in eine klassisch-europäische Verwaltung zu bewältigen (König/Messmann 1991). Im Gegensatz zum liberalen Rechts- und Sozialstaat kannten Staaten des realen Sozialismus keine eindeutigen Differenzierungen zwischen gesellschaftlicher Eigenverantwortung und Selbstorganisation sowie staatlicher Zuständigkeit. In der Bundesrepublik ist durch die politische Identifikation eines Problems als öffentliche Aufgabe noch nicht über die Art und Weise der Wahrnehmung entschieden. Gewährleistung, Finanzierung und Durchführung öffentlicher Leistungen werden getrennt betrachtet, z.B. ist Kindergartenbetreuung eine öffentliche Aufgabe, die politisch geregelt, aber weitgehend Trägern des Dritten Sektors überlassen und zumindest zum Teil privat finanziert wird. In der DDR gab es diese Unterscheidungen nicht, dort war der Staat entsprechend der marxistischleninistischen Doktrin Hauptinstrument der Realisierung des Sozialismus. Gesellschaftliche Selbstorganisation fand außerhalb des staatlichen Bereichs und insbesondere außerhalb staatlicher Kontrolle nicht statt. Besonders offenkundig wird dies im Bereich der Wirtschaftsverwaltung. Auch in der alten Bundesrepublik ist die Verwaltung über die Eigenproduktion öffentlicher Leistungen, die Regulierung von Unternehmen und Märkten bis zur Erstellung von Infrastruktur vielfältig mit der Wirtschaft verflochten. Aber in der DDR gab es etwas prinzipiell anderes, nämlich eine Verwaltungswirtschaft, in der die Wirtschaft nicht ein sich weitgehend selbst steuerndes Teilsystem der Gesellschaft war, sondern im Rahmen einer umfangreichen Verwaltung, ausgehend von Industrieministerien und staatlicher Plankommission, hierarchisch über verschiedene staatliche Ebenen politisch-administrativ gesteuert wurde. Konkret bedeutet dies, dass in der DDR alle denkbaren Funktionen, vom Lohn über Produktion, Konsumption, Distribution bis zu Erholung, Wohnungsbau und Freizeiteinrichtungen verwaltungsmäßig hierarchisch durch Anweisung und Befehl gesteuert wurden oder dies zumindest versucht wurde. Die einem modernen Rechts- und Sozialstaat zur Verfügung stehenden differenzierten 271
Kontinentaleuropäische Verwaltung versus Kaderverwaltung
Keine Differenzierung zwischen staatlicher Zuständigkeit und gesellschaftlicher Eigenverantwortung in de DDR
Vorrang der hierarchischen Steuerung
Steuerungsinstrumente, von der rechtlichen Regulierung über Ge- und Verbote, die Gewährung finanzieller Anreize oder Disincentives durch Subventionen und Steuern, die informationelle Steuerung durch Aufklärung, die Bereitstellung öffentlicher Infrastruktur bis hin zur strukturellen Steuerung von Entscheidungsprozessen in ausdifferenzierten Politiknetzwerken stand der öffentlichen Verwaltung in der DDR nur sehr begrenzt zur Verfügung. Gewalteneinheit statt Die öffentliche Verwaltung der DDR war weiter gekennzeichnet durch das Gewaltentrennung Prinzip der Gewalteneinheit, d.h. dem Grundsatz der Einheit von Beschlussfassung und Durchführung, sowie durch „bürokratischen Zentralismus“ als Ausfluss des demokratietheoretischen Ideals des „demokratischen Zentralismus“. Im Gegensatz zur Bundesrepublik gab es in der DDR keinen Föderalismus und keine kommunale Selbstverwaltung, sondern nur „örtliche Organe der Staatsmacht“. Es gab zwar Bezirke, Stadtkreise und Landkreise sowie in diesen ca. 7.600 kreisangehörige Städte und Gemeinden, aber keine Selbstverwaltung und praktisch nur sehr geringe Entscheidungsspielräume. Demgegenüber steht das extrem vertikal und vor allem horizontal differenzierte Verwaltungssystem der Bundesrepublik, das nicht nur durch das Prinzip der Gewaltenteilung und der kommunalen Selbstverwaltung, sondern auch durch eine starke professionelle und sektorale Differenzierung gekennzeichnet ist. Kaderstrukturen Die Verwaltung der DDR war weiter gekennzeichnet durch die Begriffe Kader und Nomenklatur. Kader waren nach DDR-Definition Personen, die
„aufgrund ihrer politischen und fachlichen Kenntnisse und Fähigkeiten geeignet und beauftragt waren, Kollektive von Werktätigen zur Realisierung gesellschaftlicher Prozesse und Aufgaben zu leiten oder als wissenschaftlich ausgebildete Spezialisten an der Realisierung mitzuwirken“.
An der Spitze der Kader stand die Nomenklatur, benannt nach den Verzeichnissen von Positionen und Funktionen auf allen gesellschaftlichen Gebieten, über deren Besetzung die Partei entweder direkt entschied oder für die sie verbindliche Festlegungen traf und sich eine Kontrolle vorbehielt. Grundqualifikation der Verwaltungskader war ihre politisch-ideologische Eignung. Zwar spielte auch die fachliche Qualifikation eine Rolle, aber sie war nachrangig. Eine Folge dieser Besetzung insbesondere von Führungspositionen war, dass die fachliche, horizontale Differenzierung eher geringer und die vertikale, hierarchische Unterstellung sehr deutlich ausgeprägt war. Auch hier also eher autoritäre zentralistische als professionelle dezentrale Strukturen. Rechtsnihilimus Während die Verwaltung in der DDR schließlich zum einen dem Herrversus ausgebauter schaftsanspruch der Staatspartei, zum anderen dem umfassenden PlanungssysRechtsschutz tem untergeordnet war, waren andere Entscheidungskriterien, etwa eigenständige rechtliche oder ökonomische Kriterien außerhalb der hierarchischen Befehlsstruktur von Plan und Befehl, eher nachrangig und schwer durchsetzbar. Das Verwaltungssystem konnte zugespitzt durch die Begriffe „Rechtsnihilismus“ und „Ignorierung wirtschaftlicher Gegebenheiten“ gekennzeichnet werden. Demgegenüber ist die öffentliche Verwaltung in der Bundesrepublik durch ihre umfassende rechtliche Durchnormierung, durch eine außerordentlich entwickelte verwaltungsrechtliche Dogmatik und durch den universellen Rechtsschutz gegen staatliche Maßnahmen gekennzeichnet. Öffentliche Verwaltung zeichnet sich aus durch Gesetzmäßigkeit, d.h. strenge Bindung an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) durch Gesetzesvorrang (Vereinbarkeit jeder staatlichen Maßnahme mit dem Gesetz) und Gesetzesvorbehalt (Erlass von verpflichtenden Rechtsvorschriften sowie 272
von Verwaltungsakten bedürfen der Ermächtigung durch ein Gesetz). Diese grundlegende Legalität der Verwaltung ergibt sich und wird z.T. ergänzt durch demokratische Legitimität (demokratische Festlegung der Normen und Führung der Verwaltung).
5.3.4.2 Vorgehensweise
Insgesamt wurde die real-sozialistische Verwaltung der DDR innerhalb kürzester Zeit zumindest in ihren formalen Strukturen in eine „klassisch-europäische Verwaltung“ überführt (König 1991). Ausgangspunkt für den Umbau der grundlegenden Prinzipien des DDR-Verwaltungssystems war der Einigungsvertrag, der vorsah, dass das gesamte Bundesrecht einschließlich des Verwaltungsrechts mit dem Beitritt in den fünf neuen Ländern in Kraft trat. Weiter dehnte der Einigungsvertrag das Modell des Berufsbeamtentums mit seinen hergebrachten Grundsätzen auf die neuen Länder aus und legte fest, dass die Wahrnehmung von öffentlichen Aufgaben so bald wie möglich Beamten übertragen werden solle. Auch andere im Westen seit langem umstrittene Strukturmerkmale wie die zu kleinen Bundesländer, die Mittelinstanzen oder der durch Sonderbehörden verfestigte Ressortegoismus wurden so in den neuen Bundesländern etabliert. Schlüsselbegriffe der Neuorganisation waren „Überführung“ und „Abwicklung“, über die spätestens drei Monate nach dem Beitritt, also bereits Ende 1990 zu entscheiden war. Die sog. Abwicklung – insbesondere dort, wo der Staat und seine Bediensteten im planwirtschaftlichen System der DDR Aufgaben wahrnahmen, die in der Bundesrepublik außerhalb des öffentlichen Sektors wahrgenommen werden – führte zum Ruhen des Arbeitsverhältnisses, der grundsätzliche Anspruch auf Weiterbeschäftigung erlosch. Diese Möglichkeit bestand allerdings nicht auf der Ebene der Kommunen. Weiter war im Einigungsvertrag eine ordentliche Kündigung des Arbeitsverhältnisses für zulässig erklärt worden, wenn der Arbeitnehmer wegen mangelnder fachlicher Qualifikation den Anforderungen nicht entsprach, wegen mangelnden Bedarfs nicht mehr verwendbar war oder die bisherige Beschäftigungsstelle aufgelöst wurde. Eine außerordentliche Kündigung war insbesondere dann vorgesehen, wenn gegen die Grundsätze der Menschlichkeit oder der Rechtsstaatlichkeit verstoßen worden war oder eine Tätigkeit für das Ministerium für Staatssicherheit vorgelegen hatte. Auf diese Weise sollten die durch die Kaderpolitik der SED geschaffenen Probleme sowohl bezüglich der qualitativen Mängel als auch der quantitativen Überbesetzung der Verwaltung beseitigt werden. Im Bereich der Überführung orientierte sich der Aufbau dieser neuen, demokratischen Verwaltung notgedrungen – mangels realistischer Alternativen – an den Organisationsmustern der alten Bundesländer, die vor allem von den jeweiligen westdeutschen Partnerländern und -kommunen übernommen wurden. Das westdeutsche Verwaltungssystem wurde einschließlich aller bekannten Schwächen (Überregelung, Bürokratisierung, Kameralistik, Haushaltsrecht, Dienstrecht) innerhalb kürzester Zeit auf die neuen Länder übertragen, verkündet und umgesetzt von der großen Schar westlicher Verwaltungshelfer. Diese Vorgehensweise ist gelegentlich als ein unterkomplexer „Blaupausenansatz“ kritisiert worden. Die Institutionen der alten Bundesrepublik wurden, so wird behauptet, ohne Berücksichtigung bekannter Defizite, ohne Beachtung der Umweltbedingungen und nichtinstitutioneller Voraussetzungen, ohne zeitliche Flexibilität, ohne Offenhalten für 273
Übertragung des Bundesrechtes
Überführung und Abwicklung
neue Lösungen und ohne an sich mögliche Innovationen auf die neuen Länder übertragen. Keine reine Der Befund einer reinen Kopie des westdeutschen Systems gilt uneinge„Blaupause“ schränkt aber nur für die erste Phase der Transformation, in der das zentrale Ziel war, möglichst schnell vergleichbare Strukturen und Ansprechpartner zu schaffen. Eine genauere Betrachtung zeigt, dass selbst die Übertragungsphase und auf jeden Fall die nachfolgende Konsolidierungsphase keineswegs durch sklavisches Kopieren der westlichen Vorbilder und Partnerländer gekennzeichnet ist. Vielmehr hat der Institutionentransfer zu einer erheblichen Differenzierung zwischen den neuen Ländern geführt. Dabei haben sie aus Erfahrungen der alten Länder gelernt, wie z.B. im Bereich der kommunalen Gebietsreform und der Einrichtung von Mittelinstanzen deutlich wird. Sie haben von der Vielfalt des bundesdeutschen Verwaltungsföderalismus profitiert, der keineswegs überall einheitliche Lösungen hervorgebracht hat, und haben in Ansätzen durchaus so etwas wie „best practice“ praktiziert. Sie haben sich umgesehen und versucht, die für sie „beste“ Alternative zu etablieren, gelegentlich auch, indem sie Lösungen aus verschiedenen AltBundesländern kombiniert haben. Wenn dies nicht häufiger geschehen ist, liegt dies nicht notwendigerweise am fehlenden guten Willen der Akteure in den neuen Bundesländern, sondern eher daran, dass systematisches Wissen hierzu sehr rar ist. Die Wissenschaft hat die vergleichende Untersuchung der erheblichen Varianzen der bundesrepublikanischen Verwaltungssysteme und ihrer jeweiligen Vor- und Nachteile sträflich vernachlässigt. Beratung war von dieser Seite nur spärlich zu erhalten, statt dessen dominierten Praktiker. Das von diesen oft nicht ganz jungen Beratern kaum die großen Innovationen zu erwarten waren, ist wenig verwunderlich. Inzwischen geht der Reformprozess weiter und fast überall ist eine Phase der eigenständigen Entwicklung zu beobachten.
5.3.4.3 Probleme der Verwaltungstransformation
Die immensen Probleme und Verwerfungen des Verwaltungsum- und aufbaus in den neuen Bundesländern können hier nun nicht angemessen gewürdigt werden (vgl. ausführlicher König/Messmann 1995, Wollmann 1996b). Innerhalb kürzester Zeit wurden aus „lokalen Organen der Staatsorganisation“ Institutionen der kommunalen Selbstverwaltung, gleichzeitig mussten fünf Landesverwaltungen völlig neu aufgebaut werden, für die es insbesondere auf der Ebene der Ministerien keinerlei Anknüpfungspunkte gab, und es wurde eine Vielzahl von Behörden der DDR „abgewickelt“ sowie der aufgeblähte Personalbestand der übrigen übernommenen Behörden drastisch reduziert. Ohne Zweifel hat diese überstürzte und umfassende Übertragung des westlichen Verwaltungsmodells zu erheblichen Verwerfungen und Aufbauschwierigkeiten geführt.
Aufbauschwierigkeiten
Auf der Ebene der Programme kämpft die Verwaltung im Osten genau wie die im Westen mit Überregelung und Verwirrung – sie hat oft nur noch nicht so gut gelernt, wie eine „pragmatische Vorschriftenreduzierung im Vollzug“ (Frido Wagener) gehandhabt wird. Der abrupte und vollständige Transfer des westlichen Rechtsstaats hat allerdings in bestimmten Bereichen in der Anfangsphase zu einem „rechtsfreien Raum“ geführt, in dem die bekannten 274
Aufbausünden begangen wurden (Bau- und Planungsrecht, Wirtschaftsförderung). Bezüglich der Organisation orientiert man sich an der im Westen entwickelten hochgradigen Arbeitsteilung und horizontaler wie vertikaler Differenzierung – mit allen bekannten Auswüchsen und Problemen. Hier liegt die Gefahr darin, dass übertriebene und veraltete Zuständigkeits- und Kontrollregelungen übernommen werden, die auch im Westen längst revisionsbedürftig sind. Auch bei den Verfahren hat man zunächst die westlichen bürokratischen Steuerungsinstrumente übernommen. Im Westen wird zwar intensiv über neue Steuerungsinstrumente diskutiert, aber übertragbare belastbare Erfahrungen gab es zumindest bisher nicht. Hier ist zu beobachten, dass in vielen Bereichen noch immer ein staatszentriertes Verständnis öffentlicher Aufgaben vorherrscht, d.h. der möglichst präzise Vollzug zentraler Handlungsanweisungen ist das zu wenig hinterfragte Leitbild. Das entscheidende Problem, darin sind sich alle Beobachter einig, liegt auf der Ebene des Personals. Die Erwartung, Mitarbeiter in der ostdeutschen Verwaltung würden sich sofort „wie im Westen“ verhalten, war unrealistisch, wenn nicht naiv. Es bestehen erhebliche Divergenzen in den grundlegenden Wertmustern und Einstellungen, in der „Verwaltungskultur„. Diese werden sicherlich noch über einen längeren Zeitraum erhalten bleiben, denn kulturelle Orientierungen ändern sich viel langsamer als Organisationsstrukturen. Unterschiede im Rollen- und Einstellungsprofil werden auch durch Untersuchungen der jeweiligen Fremdbilder deutlich: Während die westlichen Mitarbeiter Mangel an Eigeninitiative, Entscheidungsfreudigkeit, Konfliktfähigkeit und Risikobereitschaft sowie vorgaben- und autoritätsorientierte Verhaltensmuster feststellen, sehen ostdeutsche Mitarbeiter bei ihren westlichen Kollegen überhebliches und arrogantes Auftreten, fehlende Kooperationsbereitschaft und Kollegialität sowie eine strikte Orientierung an formal-rechtlichen Prozeduren, beklagen eine mangelnde Sensibilität für die besonderen ostdeutschen Probleme und fühlen sich insgesamt nicht hinreichend als gleichberechtigte Partner akzeptiert. Bezüglich der weiteren Entwicklung stellt sich die Frage, ob Reformen des öf- Vereinigung – fentlichen Sektors in Deutschland durch die Vereinigung eher befördert oder Chance oder Belastung? verhindert werden. Während einige befürchten, der Export eigentlich schon überholter Institutionen würde diese festigen, gehen andere davon aus, dass obwohl – oder vielleicht auch gerade weil – die Mehrzahl der bundesrepublikanischen Institutionen exportiert wurde, Ostdeutschland nicht in dem Maße durch Besitzstände zugestellt ist wie Westdeutschland und daher Strukturen dort eher zur Disposition gestellt werden können. In der Verwaltungspolitik, wie in vielen Politikbereichen, kumuliert eine Anpassungskrise der „importierten Institutionen“ in den neuen Bundesländern mit einer verschleppten Modernisierungskrise der politischen Institutionen der alten Bundesrepublik. Transformation, verstanden als Prozess der Modernisierung überkommener Institutionen einschließlich damit verbundener kultureller Umorientierungen (z.B. innerhalb des öffentlichen Sektors), steht im Osten wie im Westen auf der Tagesordnung. Es spricht vieles dafür, dass das Zusammentreffen beider Transformationsprozesse sich auf Dauer eher als Chance denn als Belastung erweisen wird. 275
5.4
Europäisierung der öffentlichen Verwaltung
5.4.1 Neue Herausforderungen an den modernen Staat
Internationalisierung und Globalisierung
In der politik- und sozialwissenschaftlichen Literatur ist man sich weitgehend einig, dass der moderne Staat zu Beginn des 21. Jahrhunderts vor neuen Herausforderungen steht, deren Ursache in veränderten gesellschaftlichen Bedingungen zu suchen sind. Als wesentliche Herausforderungen werden Internationalisierungs- und Globalisierungsprozesse angesehen (vgl. Benz 2001, Held u.a. 1999, Zürn 1998). Gemeint ist damit die Ausdehnung von Kommunikations- und Interaktionsprozessen über den Nationalstaat hinaus sowie die Auflösung räumlicher Organisation von Politik, Wirtschaft und Gesellschaft. Auch Individualisierungsprozesse, gemeint sind damit Anzeichen der Auflösung sozialer Gemeinschaften und der Bindung an bestimmte Organisationen sowie die Erweiterung persönlicher Freiheiten und die Vermehrung von Werten, Lebensstilen und Meinungen (Pluralisierung) werden als neue Herausforderung für staatliche Tätigkeiten begriffen. Bezogen auf die zentralen Elemente des modernen Staates ergeben sich daraus folgende Problemlagen (vgl. Benz 2001, 255ff.). Das Territorialprinzip, also die ausschließliche Zuständigkeit des Staates für ein bestimmtes Gebiet, wird durch die Globalisierung von Wirtschaftsbeziehungen, die Globalisierung von ökologischen und sozialen Problemen sowie durch neue gebietsunabhängige Organisationsstrukturen immer mehr untergraben. Standorte verlieren nicht nur in der Wirtschaft an Bedeutung. Diese Deterritorialisierung ist eine Folge davon, dass viele gesellschaftliche Aktivitäten und Beziehungen nicht mehr an bestimmte Räume gebunden sind oder jedenfalls in Räumen stattfinden, die sich nicht mit den durch die Staatsorganisation festgelegten Grenzen decken. Das heißt nicht, dass Grenzen generell wegfallen, sondern nur, dass territoriale Grenzen an Bedeutung verlieren. Das Nationalprinzip, also die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Nation, gerät durch weltweite Wanderungsprozesse und wachsende Anteile von Einwohnern mit fremder Staatsangehörigkeit im Staatsgebiet ebenfalls ins Wanken. Die Folge ist, dass immer mehr Menschen als „Ausländer“ in einem für sie „fremden“ Staat leben. Sie besitzen zwar meistens die Staatsangehörigkeit in einem Staat, leben aber über eine längere Zeit oder auf Dauer in einem anderen Staat. Das heißt nicht, dass ein zu hoher Anteil von Menschen aus anderen Kulturen zu einer Belastung wird, sondern dass immer mehr Menschen in einem Staatsgebiet leben, in dem sie nicht richtig mitbestimmen können und ihnen die in einem demokratischen Staat notwendigen Rechte und Pflichten eines politisch verantwortlichen Bürgers nicht zustehen. Die Institutionen demokratischer Entscheidungsfindung wie z.B. nationale Parlamente verlieren durch wichtige – kaum oder nicht beinflussbare – Entscheidungen auf anderen Ebenen (z.B. in der EU-Kommission) an Legitimationskraft. Es entsteht ein Bereich von Politik, der nicht den Regeln des Verfassungsrechts unterliegt, so dass die Ausübung von Staatsgewalt sich damit aus dem Geltungsbereich der Verfassung von Staaten in nicht-verfasste Formen von Herrschaftsausübung verlagert.
Problemlagen für den modernen Staat
276
All dies, so Arthur Benz, läuft darauf hinaus, dass
„sich jenseits des modernen Staates internationale bzw. transnationale Politik in einer Intensität und Qualität verdichtet haben, die in der Geschichte so bisher nicht festzustellen waren. Als „internationale Politik“ soll dabei die Zusammenarbeit zwischen Staaten bezeichnet werden, während der Begriff „transnationale Politik“ für die Tätigkeit von Institutionen und Organisationen steht, die eigenständig existieren und agieren, auch wenn sie überwiegend durch Verträge zwischen Staaten entstanden sind. Internationale und transnationale Politiken lösen innerhalb des Staates Folgen aus, die es erforderlich machen, die Modalitäten der Staatstätigkeit anzupassen. Akteure im Staat unterstützen die Internationalisierung von Staatstätigkeit oder sie passen sich mehr oder weniger freiwillig an diese Prozesse an. Viele nationale Akteure sind in grenzüberschreitende oder transnationale Interaktionsstrukturen eingebunden, welche immer wichtiger zur Erfüllung von Staatsaufgaben werden. Innerstaatliche Institutionen und Verfahren müssen an die Bedingungen wachsender grenzüberschreitender Politikverflechtung angepasst werden“ (Benz 2001, S. 254)
Diese Institutionen und Verfahren einer Politik jenseits des Nationalstaats bringen eine Form von Herrschaftsausübung mit sich, die sich vom modernen Staat grundsätzlich unterscheidet. Zudem scheinen die Probleme der Internationalisierung und der Globalisierung nicht in der bestehenden Form des modernen Staates bewältigbar zu sein. Beides spricht dafür, dass es zu einem Strukturwandel von Staatlichkeit kommt. Der Staat kann auf neue Herausforderungen nicht mehr mit Expansion rea- Strukturwandel von gieren, da er sein Gebiet nicht ausdehnen kann, gegen die Prozesse der Individua- Staatlichkeit lisierung und Pluralisierung der Gesellschaft kann keine nationalstaatlichen Strategien der Massenintegration helfen und auch die Ausdehnung seiner finanziellen Mittel stößt auf Grenzen. Das heißt aber nicht, dass es zu einem Niedergang des Staates kommt, sondern er stabilisiert sich durch die Veränderung seiner Strukturen. Am deutlichsten wird dieser Prozess in Europa. Hier ist über die Schaffung einer Wirtschaftsunion hinaus im Rahmen der Europäischen Union eine neue politische Struktur entstanden, ein neuartiges „staatliches Mehrebenensystem„.
5.4.2
Das neue Mehrebenensystem der Europäischen Union
5.4.2.1 Historische Entwicklung
Die Europäische Union (EU) existiert formal seit dem 1.11.1993. Sie ist aus der Europäischen Gemeinschaft (EG) hervorgegangen, die seit ihrer Gründung in den 50er-Jahren zum Kern der europäischen Einigungsbewegung wurde. Zunächst wurde mit der im April 1951 in Paris vereinbarten Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) ein gemeinsamer Markt und eine supranationale Organisation zur Regulierung des Kohle- und Stahlmarktes geschaffen. Die sechs Gründungsmitglieder waren Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und die Niederlande. Die Gemeinschaft werde in dem Bewusstsein gegründet,
„(...) dass Europa nur durch konkrete Leistungen, die zunächst eine tatsächliche Verbundenheit schaffen, und durch die Errichtung gemeinsamer Grundlagen für die wirtschaftliche Entwicklung aufgebaut werden kann“ (Präambel des EGKS Vertrages).
Allgemein werden als Zielsetzung der europäischen Einigungsbestrebungen der 50er-Jahre die politische Aussöhnung, die Förderung des wirtschaftlichen Wie277
deraufbaus und die Stärkung Europas angesehen. Für Kohler-Koch war die Gründung der EGKS aber nicht nur eine sachnotwendige Reaktion der Europäer auf die besondere Situation der unmittelbaren Nachkriegszeit, sondern ein politischer Prozess, in dem die Leitideen des Wirtschaftsliberalismus Lösungen für konkrete politische Probleme aufzeigten (Kohler-Koch u.a. 2002, S. 49). EWG Der nächste Schritt nach der EGKS war die Errichtung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (Euratom) durch die so genannten Römischen Verträge vom 25.3.57. Mit diesen Gemeinschaften wurde die Zusammenarbeit der oben erwähnten Staaten im Bereich von Kohle und Stahl auf weitere Gebiete ausgedehnt. Insbesondere die EWG bildete dabei den Kern des europäischen Integrationsprozesses, der das Ziel hatte, zunächst eine Zollunion und dann einen gemeinsamen Markt für alle Wirtschaftsgüter und Dienstleistungen zu schaffen. Die Zollunion sollte durch die Abschaffung sämtlicher Zölle zwischen den beteiligten Ländern (was einer Freihandelszone entspricht) und die Errichtung eines gemeinsamen Außenzolls geschaffen werden.28 Dies gelang zwei Jahre früher als ursprünglich vorgesehen, nämlich im Jahr 1968 (Kohler-Koch 2002, S. 54). 1967 waren die EWG, die EGKS und die Euratom zur EG zusammengeschlossen worden. Nicht-tarifäre Nach der Herstellung der Zollunion kam es in den 1970er Jahren zu einer Handelshemmnisse Art Erstarrung (vgl. Kohler-Koch u.a. 2002, S. 58ff.). So wurde der Versuch der Mitgliedstaaten, eine Währungs- und Wirtschaftsunion und eine Politische Union noch in den 1970er-Jahren zu schaffen, stillschweigend beerdigt. Einerseits traten zwar immer mehr Länder der Europäischen Gemeinschaft bei, Großbritannien, Dänemark und Irland 1973, Griechenland 1981, Portugal und Spanien 1986.29 Andererseits führte aber insbesondere der Beitritt Großbritanniens zu einem Dauerkonflikt um die Höhe des britischen Beitrags zum Gemeinschaftshaushalt, der erhebliche politische Kräfte band und erst 1984 beigelegt werden konnte. Vor allem aber stagnierte die Umsetzung des Gemeinsamen Marktes, weil mit der Aufhebung der Zölle und Abgaben im Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten die sogenannten „nicht-tarifären Handelshemmnisse“ immer spürbarer wurden.
„Unter nicht-tarifären Handelshemmnissen werden alle Faktoren verstanden, die den Austausch von Gütern und Dienstleistungen zwischen den Mitgliedstaaten erschweren oder verhindern, jedoch keine Zölle sind. Beispiele hierfür sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen (Kontingente), nicht kompatible Industrienormen und Standards (z.B. für Elektrostecker oder Papierformate), oder nationale Gesundheitsschutz- und Umweltschutzvorschriften“ (ebd., S. 57).
Wechselseitige Anerkennung
Vor diesem Hintergrund wurde das Binnenmarktprogramm lanciert, das die Schaffung eines Gemeinsamen Marktes für das Jahr 1992 vorsah. Eine wichtige Rolle spielte hier der Cecchini-Bericht (Cecchini 1988), weil er verbesserte Exportchancen, ein schnelleres Wachstum und mehr Arbeitsplätze durch eine stär-
28 Ein Gemeinsamer Markt beinhaltet über die Zollunion hinaus die Herstellung der vollen Freizügigkeit für Personen, Kapital, Güter und Dienstleistungen. In einer Wirtschafts- und Währungsunion kommt es zudem zu Absprachen über die nationalen Wirtschaftpolitiken und Vereinbarungen über eine gemeinsame Währung. 29 In Norwegen entschieden sich die Bürger sowohl 1973 als auch 1994 gegen eine Aufnahme in die EG bzw. EU, zuletzt mit 52,2% der Stimmen.
278
kere Integration der Volkswirtschaften versprach. Der Kern des sogenannten „Neuen Ansatzes“ war das Prinzip der wechselseitigen Anerkennung.
„Vereinfacht gesprochen besagt das Prinzip, dass jeder Mitgliedstaat seinen Markt für Produkte anderer Mitgliedstaaten öffnen muss, solange sie im Einklang mit den entsprechenden Vorschriften des Erzeugerstaates in den Verkehr gebracht worden waren. Die wechselseitige Anerkennung nationaler Vorschriften war eine revolutionäre Neuorientierung, weil sie die langwierigen Verhandlungen um die Harmonisierung einzelstaatlicher Vorschriften überflüssig machte. Solange ein Produkt den Vorschriften des erzeugenden Mitgliedstaates entsprach, konnten sich die anderen Mitgliedstaaten nicht mehr darauf berufen, dass das betreffende Produkt mit ihren nationalen Vorschriften nicht vereinbar und somit nicht verkehrsfähig war. Die durch innerstaatliche Rechtsvorschriften entstehenden Handelshemmnisse mussten nur noch dann akzeptiert werden, wenn es hierfür ein „zwingendes Erfordernis“ gab (z.B. den Schutz der Verbraucher oder der öffentlichen Gesundheit). Gleiches gilt für die Berufsqualifikationen bei der Niederlassungsfreiheit. (...) Der Nachteil dieses Verfahrens liegt offen auf der Hand: Es existiert nicht mehr eine einzige, für alle europäischen Produzenten verbindliche, Vorschrift, sondern eine Vielzahl national unterschiedlicher Regeln. Dies kann zu einem Problem werden, wenn einzelne Mitgliedstaaten über besonders laxe Regeln ihrer heimischen Industrie Wettbewerbsvorteile verschaffen wollen. Aus diesem Grund sah der „neue Ansatz“ auch vor, dass europäische Mindeststandards erlassen werden konnten, sofern dies zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen oder zum Schutz von Verbrauchern und Umwelt notwendig war. Eine weitere Sicherheit gegenüber zu niedrigen Standards ist dadurch gegeben, dass die Mitgliedstaaten nationale Regelungen beibehalten können, wenn sie bestimmten Schutzzielen dienen (etwa dem Schutz der öffentlichen Sittlichkeit und Ordnung, der Verbraucher oder der Umwelt) und keine willkürlichen Diskriminierungen oder verschleierten Handelsbeschränkungen darstellen (Art. 30 EG-V)“ (Kohler-Koch u.a. 2002, S. 59f.).
Das Prinzip der wechselseitigen Anerkennung wurde zu einem Kernstück des Binnenmarktprogramms, welches 1985 von den Mitgliedstaaten verabschiedet wurde. Zudem einigten sich die Mitgliedstaaten darauf, in allen Fragen im Zusammenhang mit der Herstellung des Binnenmarktes künftig mit qualifizierter Mehrheit im Ministerrat abzustimmen. Dies bedeutete, dass ein Mitgliedstaat in Binnenmarktfragen von den anderen Mitgliedstaaten überstimmt und gleichwohl verpflichtet werden konnte, die beschlossenen Maßnahmen umzusetzen. Diese grundlegenden Veränderung der Gründungsverträge sind in der sogenannten Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) festgehalten worden, die 1986 förmlich von den Mitgliedstaaten verabschiedet und 1987 in Kraft gesetzt wurde (ebd., S.60f.). Ein weiterer Punkt für die Erklärung des beschleunigten Europäisierungsprozesses liegt in dem Prinzip der differenzierten Integration, welches es Gruppen von Mitgliedsstaaten gestattet, bestimmte Politiken zu verfolgen, während andere Mitgliedstaaten dieser neuen Politik zunächst noch fernbleiben, wie z.B. beim Zeitpunkt der Einführung des Euro (vgl. Deubner 2003). Diese Rücksichtnahme auf für einzelne Staaten wichtige Punkte führt nun nicht mehr zur Blockierung der EU-Politik insgesamt. Der gemeinsame Binnenmarkt und damit die Europäische Union wurde durch die Maastrichter Verträge vom 7.2.92 mit Wirkung zum 1.1.93 geschaffen. In ihnen ist die Schaffung einer Wirtschafts- und Währungsunion sowie einer Politischen Union als Dach vorgesehen. Die EU basiert nun auf drei Säulen: als erste Säule die bestehenden Verträge aus der Europäischen Gemeinschaft, das betrifft vor allem die Zollunion, den Binnenmarkt, die Gemeinsame Agrarpolitik, die Umweltpolitik, den Verbraucherschutz, die Zusam-
Qualifizierte Mehrheit
Gemeinsamer Binnenmarkt
279
menarbeit im Bereich der Kernenergie und die Wirtschafts- und Währungsunion; als zweite Säule die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie als dritte Säule die Pfeiler Inneres und Justiz (Asylpolitik, organisiertes Verbrechen, Rauschgift). In Dänemark, Irland und Frankreich musste die Bevölkerung in Referenden über das Vertragswerk abstimmen, in Dänemark nach dem knappen Scheitern 1992 ein Jahr darauf noch einmal. In den anderen Ländern wurde das Vertragswerk von den jeweiligen Parlamenten ratifiziert, im Deutschen Bundestag im Dezember 1992 mit 543 Ja Stimmen bei nur 17 Nein Stimmen und acht Enthaltungen, im Bundesrat mit einstimmigem Beschluss. Im Grundgesetz wurden drei wesentliche Änderungen vorgenommen: die Einräumung des kommunalen Wahlrechtes für Staatsbürger aus der EU (Art. 28 GG), die Übertragung der Aufgaben und Befugnisse der Deutschen Bundesbank auf die Europäische Zentralbank (Art. 88 GG) sowie die Regelung der Mitwirkungsrechte von Bundestag und Bundesrat in Angelegenheiten der Europäischen Union (Art. 23 GG neu, vormals der Artikel, der Grundlage für den Beitritt der DDR war und 1990 aufgehoben wurde). Verschiedene Verfassungsklagen gegen den Maastrichter Vertrag wurden vom Bundesverfassungsgericht im Oktober 1993 abgelehnt. 1995 treten Schweden, Österreich und Finnland der EU bei, so dass sie nun aus 15 Staaten besteht. Die EU wird 1997 weiterentwickelt durch den Vertrag von Amsterdam, der die Schaffung einer Wirtschafts- und Währungsunion zum 1.1.1999 vorsieht, mit der zugleich der Euro eingeführt und eine Konkretisierung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit vorgenommen wird. Die Aufgabenverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten erfolgt nach föderativen Grundsätzen, allerdings wird hierzu der Begriff der Subsidiarität in den Verträgen benutzt. Das Prinzip der Subsidiarität besagt, dass die Union nur tätig werden darf, wenn eine Aufgabe nicht hinreichend von den Mitgliedstaaten wahrgenommen werden kann (Notwendigkeitsklausel) und wenn die Union die Aufgabe besser erfüllen kann (Besserklausel). Zudem müssen die Maßnahmen nicht über das zur Erreichung der Ziele erforderliche Maß hinausgehen, also der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit soll berücksichtigt werden (Thiel 1999, S. 55). Im Jahr 2000 verabschiedete die EU die sogenannte Lissabon-Strategie, mit welcher für die Europäische Union das ökonomische und soziale Ziel angestrebt wird, „bis 2010 zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu werden, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen“. In Deutschland achten insbesondere die Länder auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips. Sie haben zudem schon im Vertrag von Maastricht durchgesetzt, dass die Union in den Bereichen Gesundheitswesen, allgemeine und berufliche Bildung und auf dem Gebiet der Kultur nur ergänzend und koordinierend tätig werden darf. Eine Harmonisierung der nationalen Bestimmung ist ausgeschlossen. Überhaupt ist die Stellung der Länder über den Bundesrat durch den neuen Europaartikel im GG gestärkt worden, da der Bundesrat bei allen Maßnahmen, die die Länderkompetenzen betreffen, zu beteiligen ist und bei allen Maßnahmen, die Länderinteressen berühren, die Stellungnahme des Bundesrates zu berücksichtigen ist. Zudem wurde im Bundesrat eine Europakammer einge280
Wirtschafts- und Währungsunion
Beteiligung der Bundesländer
richtet und im Bundestag ein Ausschuss für Angelegenheiten der europäischen Union. Auch gibt es seit 1992 als ständige Einrichtung eine Europaministerkonferenz der Bundesländer. Mit der Änderung des Grundgesetzes im Rahmen der Föderalismuskommission I wird zudem die Wahrnehmung der Rechte der Bundesrepublik als Mitgliedstaat der EU im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung auf den Gebieten der schulischen Bildung, der Kultur und des Rundfunks vom Bund auf einen vom Bundesrat benannten Vertreter der Länder übertragen (§23 GG, vorher Soll-, jetzt Muss-Vorschrift). Ab 1998 führte die EU Verhandlungen mit insgesamt 12 weiteren Beitrittskandidaten. Im Prinzip steht die Mitgliedschaft in der EU allen europäischen Staaten offen. Voraussetzung ist jedoch eine demokratische Verfassung, eine marktwirtschaftliche Ordnung, die Achtung der Grundsätze der Freiheit, Demokratie, Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit. Neue Mitgliedsstaaten müssen zudem in der Lage sein, den gemeinschaftlichen Besitzstand zu übernehmen, d.h. das Gemeinschaftsrecht ordnungsgemäß anzuwenden. Auf dem Erweiterungsgipfel im Dezember 2002 in Kopenhagen wurde die Aufnahme von zehn neuen Mitgliedsländern zum 1.5.2004 beschlossen, aus der EU15 wird die EU-25. Es handelt sich um Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, die Slowakei, Slowenien, die Tschechische Republik, Ungarn und Zypern. Im Kern ist diese Osterweiterung der EU stabilitätspolitisch begründet und weniger wirtschaftspolitisch motiviert (vgl. Lippert 2003, S. 9). Bulgarien und Rumänien werden dann zum 1.1.2007 aufgenommen (EU-27). Die institutionellen Anpassungen, die durch den Beitritt weiterer Ländern notwendig werden, sind vielfältig diskutiert worden, zunächst auf der Konferenz von Nizza im Jahre 2000, in der Beschlüsse zur Veränderung der Größe und der Zusammensetzung der Europäischen Kommission und des Europaparlamentes, zur Stimmengewichtung im Rat und zur Frage der Ausweitung von Abstimmungen mit qualifizierender Mehrheit gefasst wurden. Im Oktober 2004 wurde dann der vom Europäischen Konvent erarbeitete Vertrag über eine Verfassung für Europa in Rom unterzeichnet. Dieser Vertrag hätte von allen damals 25 Mitgliedstaaten ratifiziert werden müssen, um im normalen Verfahren in Kraft treten zu können. Da er jedoch im Mai und Juni 2005 von den Franzosen und den Niederländer in Volksabstimmungen abgelehnt wurde, einigte man sich auf eine Unterbrechung des Prozesses der Verfassungsratifizierung. Als Ersatz für den gescheiterten Vertrag über eine Verfassung für Europa erarbeitete der Europäische Rat unter deutscher und portugiesischer Ratspräsidentschaft stattdessen im Jahr 2007 den Vertrag von Lissabon, der ebenfalls auf eine institutionelle Stärkung der Gemeinschaft zielt und am 13. Dezember unterzeichnet wurde. Bis Mitte 2009 – zur Europawahl 2009 – sollen ihn alle Staaten ratifiziert haben. Allerdings wird der Vertrag von Lissabon nach einer erfolgreichen Ratifizierung in vielen Ländern am 12. Juni 2008 in Irland durch ein von der irischen Verfassung vorgeschriebenes Volksreferendum abgelehnt, so dass es zur Zeit offen ist, ob die institutionellen Anpassungen in Kraft treten werden. Insgesamt rächt sich so, dass die Osterweiterung beschlossen wurde ohne vorher noch im Rahmen der EU 15 die Entscheidungsstrukturen dieser Erweiterung anzupassen.
Politisch motivierte Osterweiterung
Vorläufiges Scheitern der institutionellen Anpassungen
281
5.4.2.2 Institutioneller Aufbau
Die EU unterscheidet sich durch ihre Institutionen von allen anderen internationalen und europäischen Organisationen und auch von den politischen Systemen der Mitgliedstaaten. Nach Kohler-Koch liegt die Besonderheit der europäischen Zusammenarbeit gerade in ihren Institutionen. Sie verleihen ihr Dauer und verbürgen ein reibungsloses Funktionieren (Kohler-Koch u.a. 2002, S. 93). Die EUInstitutionen sind durch ihren Mehrebenencharakter geprägt, d.h. die europäischen und nationalen politischen Institutionen sind in hohem Maße miteinander verflochten, ohne dass sich eine Ebene einseitig aus diesen Bindungen lösen kann. Zwischen Autonomie Im Prinzip lebt die EU stets in einem Spannungsverhältnis zwischen der und Gemeinschafts- notwendigen Rücksichtnahme auf die Interessen der einzelnen Mitgliedstaaten interesse und dem Wunsch zur Kooperation, um auf diesem Wege gemeinsame Interessen verfolgen zu können. Folglich müssen institutionell zwei sich widersprechende Handlungsprinzipien mit einander versöhnt werden: Politische Entscheidungen sollten sowohl autonomieschonend als auch gemeinschaftsförderlich sein.
„Die zugrunde liegende Überlegung ist, dass die Kompromissbereitschaft der Mitgliedstaaten schnell an ihre Grenzen stoßen wird, wenn keine Rücksicht auf ihre spezifischen Gegebenheiten genommen wird. Auch wenn sich die Mitgliedstaaten der EU in vielen Fällen in einer ähnlichen Situation befinden – als Beispiel sei nur verwiesen auf die Umweltbelastung durch Verkehr, die illegale Einwanderung, die Verschärfung des internationalen Wettbewerbs, die Überalterung der Gesellschaften -, so werden die damit verbundenen Probleme doch häufig jeweils anders beurteilt. Und selbst wenn man zu einer gleichen Problemdefinition kommt, gibt es immer noch Unterschiede in der Art und Weise, wie ein Problem angegangen wird. Folglich ist es unter dem Gesichtspunkt der Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten (Art. 6 EU-V) und dem der Effizienz politischen Handelns häufig geboten, dass eine Gemeinschaftspolitik Spielräume für autonome Gestaltung offen lässt. Beharren aber die Mitgliedstaaten nachdrücklich auf ihrer Autonomie, kommt eine Gemeinschaftspolitik erst gar nicht zustande. Daher müssen institutionelle Vorkehrungen getroffen werden, damit gleichzeitig auch gemeinschaftsförderlich gehandelt wird. Mit gemeinschaftsförderlich ist gemeint, dass jeder bei der Verfolgung seiner eigenen Interessen mit bedenkt, welche Rückwirkungen dies auf die Partner hat, wo die Grenzen des Zumutbaren für die anderen Partner liegen und ob das eigene Verhalten die Zukunft der Integration gefährden könnte. Auch wenn die Akteure beide Prinzipien als grundsätzlich gleichberechtigt und vernünftig betrachten, so genügt es nicht, sie in die Formulierung der Verträge aufzunehmen. Man muss ihnen Geltung dadurch verschaffen, dass die Entscheidungsfindung entsprechend organisiert ist. Die Umsetzung wird unter dem Stichwort der „institutionellen Balance“ diskutiert“ (ebd., S. 97).
Die institutionelle Balance wird nun dadurch aufrechterhalten, dass alle wesentlichen politischen Entscheidungen nur durch das Zusammenspiel der Europäischen Kommission (als Verkörperung des Gemeinschaftsinteresses) und des Rates, der sich aus den Vertretern der Mitgliedsregierungen zusammensetzt und an der Wahrung einzelstaatlicher Autonomie interessiert ist, zustande kommen. Beide Organe sind im Entscheidungsprozess so untrennbar miteinander verbunden, dass man von ihnen als „Tandem“ spricht. Insgesamt stellt die EU eine institutionelle Struktur dar, in der Organe der Gesetzgebung, der Verwaltung und der Gerichtsbarkeit in einer gewaltenteiligen Struktur zusammenwirken. Sie zeichnet sich insbesondere durch vielfältige Verhandlungssysteme aus (Benz 2001, S. 278), so dass ihre Entscheidungsstrukturen eher einer Konkordanzdemokratie ähneln. Organe der EU Im Einzelnen können folgende Organe unterschieden werden. Die oberste Entscheidungsinstanz ist der Europäische Rat. Er legt die allgemeinen politi282
schen Zielvorstellungen für die Entwicklung der Union fest. An der Gemeinschaftspolitik beteiligt sind vor allem die Kommission, der Ministerrat und das Europäische Parlament. Zuständig für die Auslegung des Gemeinschaftsrechtes ist der Europäische Gerichtshof, die Kontrolle des EU-Haushaltes obliegt dem Europäischen Rechnungshof. Die Europäische Zentralbank hat die Verantwortung für die Geldpolitik in den Eurostaaten. Wichtige beratende Ausschüsse der EU sind der Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen. Im Folgenden werden überblicksartig die wesentlichen Kompetenzen dieser Organe skizziert. Der Europäische Rat besteht aus den Staats- und Regierungschefs sowie dem Europäischer Rat Präsidenten der Europäischen Kommission. Die Außenminister und ein weiteres Kommissionsmitglied unterstützen die Arbeit und nehmen an den Sitzungen teil. Der Europäische Rat ist die oberste Instanz der EU und für die allgemeinen Zielvorstellungen und die Grundsatzentscheidungen zuständig. Insbesondere im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik kommt ihm eine Schlüsselstellung zu. In den Römischen Verträgen war der Europäische Rat noch nicht vorgesehen, aber seit 1974 ist er zu einer ständigen Einrichtung geworden, die durch die EEA und die EU-Verträge zudem in das Institutionengefüge der EU eingepasst wurde. Der Vorsitz im Europäischen Rat wechselt derzeit halbjährlich zwischen den Mitgliedsländern. Das Gremium für die Vertreter der einzelnen Regierungen war nach den Rat der EU Gründungsverträgen der Ministerrat oder, wie er heute bezeichnet wird, der Rat (Ministerrat) der EU. Jeder Mitgliedstaat hat hier einen Sitz. Er setzt sich – je nach Politikfeld – aus den jeweiligen Fachministern der nationalen Regierungen zusammen. Der Rat war lange Zeit das alleinige Gesetzgebungsorgan der EU, in dem die Ressortminister der Mitgliedstaaten die zentralen Entscheidungen fällten, ein wichtiger Unterschied zu den einzelnen Nationalstaaten, in denen das jeweilige Parlament über die Gesetzgebungsfunktion verfügt. Wurden früher alle Entscheidungen einstimmig gefällt, ist seit der EEA auch die Abstimmung mit einfachen oder qualifizierenden Mehrheiten möglich. „Soweit in diesem Vertrag nichts anderes bestimmt ist, beschließt der Rat mit der Mehrheit seiner Mitglieder“ (Art. 205 EG-V). Diese Abstimmung mit einfacher Mehrheit, bei der jeder Staat eine Stimme hat, ist allerdings die Ausnahme. Nach den Vertragsrevisionen von Amsterdam und Nizza wird im Bereich der Gemeinschaftsverträge, also der ersten Säule, meist mit der qualifizierten Mehrheit30 entschieden. Im Bereich der zweiten und dritten Säule entscheidet der Rat jedoch nach wie vor in der Regel einstimmig. Der Rat der EU ist damit Teil der Legislative und repräsentiert darin die Mitgliedstaaten. Gemeinsam mit dem Europäischen Parlament beschließt er die entscheidenden Rechtsakte. Mittlerweile hat in diesem Bereich der ersten Säule das Europäische Parlament (EP) zudem ein Mitentscheidungsrecht, so dass neben dem Ministerrat hier nun auch das EP zu den Gesetzgebungsorganen zu
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Bei qualifizierter Mehrheit sind die Stimmen der Mitgliedstaaten gewichtet. Die vier größten Länder haben nun 29 Stimmen, kleine Länder wie Luxemburg, Zypern, Estland, Lettland 4 Stimmen und Malta 3 Stimmen. Eine qualifizierende Mehrheit erfordert 255 von 345 Stimmen. Auf Antrag eines Mitgliedstaates muss zudem festgestellt werden, ob die zustimmenden Mitgliedstaaten mindestens 62% der EU-Bevölkerung umfassen. Der Vertrag von Lissabon sieht daher als neuen Abstimmungsmodus die „doppelte Mehrheit“„ vor, wonach für jede Entscheidung sowohl eine Mehrheit der Staaten als auch der Einwohner notwendig ist
283
Europäische Kommission
Europäisches Parlament
zählen ist, wenn auch mit Einschränkungen (vgl. weiter unten). und ohne Beteiligung des EP. Die Europäische Kommission ist die Exekutive im Institutionengefüge der EU. Sie besteht in der EU-27 aus 27 unabhängigen Kommissaren und ihr sind ca. 24.000 europäische Beamte in 36 Generaldirektionen unterstellt.31 Die Kommission ist ein von den Mitgliedstaaten unabhängiges und somit supranationales Organ der EU. Ihr Auftrag besteht darin „(...) das ordnungsgemäße Funktionieren und die Entwicklung des Gemeinsamen Marktes zu gewährleisten“ (Art. 211 EG-V), d.h. die allgemeinen Vertragsziele mit Leben zu füllen. Zu diesem Zweck wurde ihr (1) eine aktive Rolle im Entscheidungsprozess durch die Übertragung des Initiativrechtes, (2) die Sorge für die Anwendung und Umsetzung des Gemeinschaftsrechts und (3) gewisse Verwaltungsvollmachten zugesprochen. Insbesondere das Initiativrecht verleiht der Kommission die Macht, die notwendigen Gesetzgebungsmaßnahmen in Gang zu setzen. Weil in der Mehrzahl der Fälle der Rat nur auf Vorschlag der Kommission entscheiden kann, das Initiativrecht hier also ein Initiativmonopol ist, kann die Kommission den Zeitpunkt, den Inhalt, die Form und Reichweite einer europäischen Politikinitiative vorgeben. Dies gilt jedoch nur für die erste Säule. Im Bereich der zweiten und dritten Säule haben auch die Mitgliedsländer ein Initiativrecht. Die Europäische Kommission ist bei ihren Vorschlägen darauf angewiesen, eine Mehrheit im Rat – und bei Anwendung des Mitentscheidungsverfahrens auch im EP – zu finden. Folglich sucht sie bereits in der Phase der Entscheidungsvorbereitung die Voraussetzung für eine breite Koalition zu schaffen. Dazu gehört die Lancierung der ersten Ideen in Grün- und Weißbüchern und die enge Abstimmung mit den Mitgliedstaaten auf der Arbeitsebene, die Einbindung relevanter Interessengruppen und regelmäßige Absprachen mit dem Parlament (Kohler-Koch u.a. 2002). Insgesamt ist die Kommission damit die zentrale Vermittlerin im Institutionengefüge der EU. Die Kommission wird geleitet vom Präsidenten, der eine Art Richtlinienkompetenz ausfüllt und bei der Bestellung der Mitglieder seiner Kommission durch die Mitgliedstaaten ein Mitspracherecht hat. Jedes Kommissionsmitglied verfügt über einen eigenen Mitarbeiterstab aus sechs bis neun politischen Beamten. Die Amtszeit der Kommission ist an die Wahlperiode des EP angepasst und der Präsident muss vom EP bestätigt werden. Die Europäische Kommission ist zudem die Hüterin der Verträge, d.h. sie hat über die Einhaltung des Gemeinschaftsrechtes zu wachen. Hat sie den Verdacht, dass ein Mitgliedstaat das Gemeinschaftsrecht verletzt, kann sie eine Stellungnahme anfordern und Fristen setzen. Kommt der Mitgliedstaat dem nicht nach, kann sie vor dem EuGH gegen ihn klagen. Der Vollzug des Gemeinschaftsrechtes findet dagegen in der Regel in den Mitgliedstaaten statt und wird von den jeweiligen nationalen Verwaltungen gewährleistet, da die Kommission keinen eigenen Verwaltungsunterbau hat. Das Europäische Parlament (EP) ist der zweite Teil der Legislative der EU. Es wird seit 1979 alle fünf Jahre direkt von den Bürgern der Mitgliedstaaten gewählt und repräsentiert innerhalb der Legislative direkt die Bevölkerung. In den meisten Politikfeldern gilt dafür seit dem Vertrag von Nizza das so genannte Mitentscheidungsverfahren, bei dem EP und Rat gleichberechtigt sind und jeweils in zwei Lesungen Änderungen an einem von der Kommission vorgeschla31 Generaldirektionen sind als Verwaltungseinheiten der EU zuständig für bestimmte Politikfelder und im Prinzip vergleichbar mit Ministerien auf nationaler Ebene.
284
genen Gesetzestext einbringen können. Bei Uneinigkeit müssen sich Rat und Parlament in dritter Lesung in einem Vermittlungsausschuss einigen. Das Europäische Parlament hat zwei Tagungsstätten, eine in Brüssel und eine zweite in Straßburg. Insgesamt hat das EP die spektakulärsten Veränderungen durchlaufen. Von einer „Beratenden Versammlung“ aus Delegierten der nationalen Parlamente hat es sich zu einem (seit 1979) direkt gewählten Parlament mit ausgeweiteten Legislativ-, Kontroll- und Haushaltsbefugnissen entwickelt. Hatte das EP neben inzwischen auch ausgebauten Haushalts- und Kontrollrechten meist nur Anhörungsrechte, so sind seine Zustimmungs- und Mitentscheidungsrechte durch die EEA und die Verträge von Maastricht und Amsterdam wesentlich verstärkt worden. Im Rahmen der ersten Säule gibt es nun in der Regel ein Mitentscheidungsrecht; bei der Bestätigung des Präsidenten der Kommission, dem Beitritt neuer Mitglieder, den Modalitäten der Europawahl und internationalen Abkommen ist nun sogar die Zustimmung des EP erforderlich. Mit 2/3 Mehrheit kann das EP der Kommission das Misstrauen aussprechen und sie zum Rücktritt zwingen. Allerdings fehlt dem EP nach wie vor das klassische Parlamentsrecht, Gesetzgebungsinitiativen einzubringen. Auch die gescheiterte Europäische Verfassung und der Vertrag von Lissabon sehen keine Erweiterung des Initiativrechts auf das Parlament vor; lediglich in Ausnahmefällen soll nach dem Vertrag von Lissabon zukünftig auch eine Gruppe von Mitgliedstaaten ein Initiativrecht haben. Im EP gilt nicht der Gleichheitsgrundsatz „ein Bürger, eine Stimme“, sondern auch hier wird den kleinen Staaten eine Überrepräsentation zugestanden, um „eine angemessene Vertretung“ (Art. 190, Abs. 2 EG-V) zu gewährleisten (Kohler-Koch u.a. 2002, S. 108). Jedes Land soll eine Mindestzahl an Abgeordneten ins EP entsenden können, damit die politischen Grundströmungen repräsentiert sind. In der EU-27 besteht es aus 785 Abgeordneten, wobei Deutschland mit 99 Abgeordneten die meisten entsendet und Luxemburg mit 6 Abgeordneten die wenigsten. Mit der Erweiterung der EU hat sich der Zielkonflikt jedoch verschärft: Die Kommunikation in und zwischen den Fraktionen sowie die gesamtparlamentarische Entscheidungseffizienz erfordern ein überschaubares Gremium, aber für die überwiegend kleinen Beitrittsstaaten muss ebenfalls eine „angemessene Vertretung“ gewährleistet sein, und für die großen Mitgliedstaaten das Prinzip der demokratischen Repräsentativität beachtet werden. Der Vertrag von Lissabon sieht daher eine Reduzierung auf 750 Mitglieder vor. Das EP ist im Kern ein Arbeitsparlament, d.h. es gibt ein ausdifferenziertes Ausschusswesen mit 20 ständigen Ausschüssen. Den Ausschussvorsitzenden und Berichterstattern kommt eine erhebliche Bedeutung im Willensbildungsprozess zu. Für den Verlauf der innerparlamentarischen Willensbildungsprozesse ist die Fraktionsbildung nach parteipolitischer Zugehörigkeit ausschlaggebend. Allerdings haben es nur die sozialdemokratisch/sozialistischen (2008: 215 Abgeordnete), die christdemokratisch/konservativen (286 Abgeordnete) und die liberalen Parteien (98 Abgeordnete) geschafft, sich zu einem übernationalen Parteiverbund zusammenzuschließen und sich in einer Fraktion zu organisieren. Die Grünen finden sich in zwei Fraktionen wieder (42 bzw. 41 Abgeordnete), während alle anderen Fraktionen deutlich gemischt sind. Allerdings ist der Parteienwettbewerb im EP nicht so stark ausgeprägt, denn er wird durch nationale Interessen überlagert. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat das Monopol für die Auslegung Europäischer des EU-Rechtes. 27 Richter und 9 Generalstaatsanwälte werden auf sechs Jah- Gerichtshof re von den Regierungen ernannt, alle drei Jahre werden drei Richter neu be285
Europäischer Rechnungshof
Europäische Zentralbank
Staatliches Mehrebenensystem
stellt. Im Unterschied zum ausdifferenzierten Rechtssystem der Staaten ist der EuGH allzuständig: Er entscheidet in Verfassungsfragen, in Verwaltungsangelegenheiten, in Zivilstreitigkeiten und ist nicht zuletzt Schiedsgericht und Gutachterinstanz. Die Vertragsverletzungsverfahren richten sich in der Mehrzahl der Fälle gegen säumige oder nachlässige Mitgliedstaaten, die das EU-Recht nicht fristgerecht oder entgegen den Intentionen der Gemeinschaft umgesetzt haben. EU-Recht ist dem nationalen Recht übergeordnet und bei Streitfragen entscheidet der EuGH. Dies gilt nicht nur für Konflikte zwischen den Organen der EU, sondern auch in Streitfällen zwischen der Kommission und Mitgliedstaaten bzw. zwischen Mitgliedstaaten und bezogen auf die Rechte individueller Bürger oder Unternehmen. Im Jahr 1989 wurde zur Entlastung des Gerichtshofs das Europäische Gericht erster Instanz (EuGI) geschaffen. Seit dem Jahr 2005 besteht darüber hinaus als sog. Gerichtliche Kammer das Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union (EuGD), das vom EuG die Zuständigkeit für Rechtsstreitigkeiten zwischen der Gemeinschaft und ihren Beamten oder sonstigen Bediensteten übernommen hat. Der Europäische Rechnungshof (EuRH) ist für die Prüfung der Haushaltsführung zuständig. Er besteht aus 27 Mitgliedern, die für sechs Jahre ernannt werden und legt jährlich einen Jahresbericht vor. Die Mitarbeiter des EuRH (derzeit rund 800) bilden Prüfungsgruppen für spezifische Prüfvorhaben. Sie können jederzeit Prüfbesuche bei anderen Organen, in den Mitgliedstaaten sowie in weiteren Ländern durchführen, die EU-Hilfen erhalten. Rechtliche Schritte kann der EuRH jedoch nicht unternehmen. Verstöße werden den anderen Organen mitgeteilt, damit entsprechende Maßnahmen ergriffen werden können. Zudem gibt es mit der Europäischen Zentralbank (EZB, Sitz in Frankfurt am Main) seit dem 1.1.1999 eine neue Behörde, die die Geldpolitik in den EuroLändern bestimmt. Die Bank ist von der nationalen Politik unabhängig. Ihre wichtigste Aufgabe ist die Wahrung der Preisstabilität. Im Rahmen des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB/Zentralbankrat) legt sie die Leitzinsen fest. Zu ihren grundlegenden Aufgaben gehören die Festlegung und Durchführung der Geldpolitik, die Durchführung von Devisengeschäften, die Verwaltung der offiziellen Währungsreserven der Mitgliedstaaten und die Versorgung der Volkswirtschaft mit Geld, insbesondere die Förderung eines reibungslosen Zahlungsverkehrs. Die EZB verfügt mit dem Rat und dem Erweiterten Rat über zwei Beschlussorgane und mit dem Direktorium über ein ausführendes Organ. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die EU zwar kein Staat im traditionellen Sinne ist, denn sie hat keine Gebietshoheit, keine eigene Verwaltung zur Umsetzung von Entscheidungen und kein Parlament als zentrales Gesetzgebungsorgan, aber sie erfüllt spätestens seit Maastricht unstrittig Staatsaufgaben. In begrenzten Bereichen haben die Mitgliedstaaten der Europäischen Union Hoheitsrechte übertragen. Diese Maßnahmen schränken die Souveränität der Mitgliedsstaaten der Union ein. Die EU kann Recht setzen, das entweder die Parlamente und Regierungen der Mitgliedstaaten bindet und sie zur Umsetzung verpflichtet (Richtlinien) oder das unmittelbar gegenüber allen Bürgern der Mitgliedstaaten gilt (Verordnungen). Diese Konstruktion der EU, dass hier ein politisches Gebilde entsteht, welches kein Staat ist, aber auf der intensiven Zusammenarbeit zwischen Staaten beruht, hat dazu geführt, dass sich hierfür zunehmend der Begriff eines „staatlichen Mehrebenensystems“ oder wie Benz vorschlägt, eines „Mehrebenenstaates“ durchzusetzen scheint (Benz 2001, S. 284, vgl. auch Tömmel (Hrsg.) 2007). 286
5.4.3 Europäisierung öffentlichen Verwaltungshandelns
Wie verändert sich durch die Europäisierung das Verwaltungshandeln in den Entstehung eines Mitgliedstaaten? Kommt es zu so etwas wie einem europäischen Verwaltungs- europäischen Verwaltungsraums? raum (vgl. Siedentopf/Speer 2002, Goetz 2001, Knill 2001; Olsen 2003). Diese Fragen nach dem Zusammenhang zwischen europäischer Integration und der Entwicklung der Verwaltungssysteme der Mitgliedstaaten sind während des vergangenen Jahrzehnts zu einem zentralen Gegenstand der vergleichenden verwaltungswissenschaftlichen Forschung und Reflektion geworden, nicht zuletzt durch die Erweiterung in Mittel- und Osteuropa (vgl. Goetz 2007). Insgesamt ist diese Diskussion eingebunden in das umfassendere politikwissenschaftliche Interesse, wie durch den Integrationsprozess die politischen Systeme der Mitgliedstaaten und von Beitrittskandidaten beeinflusst werden. Europäisierung der öffentlichen Verwaltung wird in diesem Zusammenhang so verstanden, dass es um
„Effekte auf der mitgliedschaftlichen Ebene (geht), die sich unmittelbar oder mit einiger Plausibilität mittelbar auf den EU-Integrationsprozess zurückführen lassen. Solche Effekte finden sich auch in Staaten, die der EU (noch) nicht angehören“ (Goetz 2007, S. 473).
Hinter die oben genannten Fragen steht die Annahme, dass die Zunahme von Entscheidungen mit supranationaler Mitwirkung zu einer nachweisbaren Veränderung der betroffenen Verwaltungssysteme führen muss. Nun ist diese Annahme nicht von vornherein selbstverständlich, weist doch das Gemeinschaftsrecht der EU keine besonderen Befugnisse bezüglich der öffentlichen Verwaltungen zu, die im Verantwortungsbereich der Mitgliedstaaten verbleiben. Die EU ist jenseits ihrer Koordinierungs- und Kontrollfunktionen im Kern kaum mit dem eigentlichen verwaltungsmäßigen Vollzug von Gemeinschaftsrechten befasst. Erste Untersuchungen zu den Auswirkungen der Europäischen Integration auf die öffentliche Verwaltung haben daher die Organisationsstrukturen, Verfahrensregeln und Koordinierungsmechanismen in den einzelnen Mitgliedstaaten (vgl. z.B. Kassim/Peters/Wrigth 2000), die wechselseitige Beeinflussung zwischen europäischem und nationalem Verwaltungsrecht (vgl. Schwarze 1995) oder die Entwicklung im öffentlichen Dienst in den Mitgliedsstaaten analysiert (vgl. Bossaert u.a. 2001). Auf der einen Seite wird argumentiert, dass es eine wachsende Konvergenz zwischen den Rechts- und Verwaltungssystemen in der EU gibt und ein Europäischer Verwaltungsraum durch akteurszentrierte Einflüsse entsteht. Zu nennen wären hier die Forderung europäischer Wirtschaftskonkurrenten nach einheitlichen Wettbewerbsbedingungen, die administrative Kooperation von BeamtenNetzwerken und die vereinheitlichende Rechtssprechung des EuGH. Auf der anderen Seite wird bezweifelt, dass europäisierende Einflüsse stark genug sind, um ein einheitliches Modell öffentlicher Verwaltung hervorzubringen. Angeführt wird hier, dass es sehr unterschiedliche nationale Traditionen gibt und innerstaatliche Gründe nach wie vor die wesentlichen Erklärungsfaktoren für Verwaltungshandeln sind. Zwar werden Konvergenzen zwischen den mitgliedstaatlichen Verwaltungssystemen nicht geleugnet (z.B. Flexibilisierung von Arbeitszeiten, Annäherung öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Beschäftigungsverhältnisse), aber Europäisierung als Erklärungsfaktor negiert, da es sich hier um allgemeine Modernisierungstendenzen handle (vgl. Page/Wouters 1995, S. 202). So machen auch Héritier und Knill (Héritier u.a. 2001) darauf aufmerksam, dass 287
Intensivierung der Diskussion durch Osterweiterung
gemeinschaftsrechtliche Anforderungen
funktionelle Anforderungen einer EU-Mitgliedschaft
selbst eindeutig auf europäischen Regelungen basierende Veränderungsprozesse der nationalen Verwaltungen entscheidend durch die nationalen Kontextbedingungen geprägt sind. Die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit diesen Themen hat sich nun im Zusammenhang mit der Osterweiterung intensiviert. Waren in den vorhergehenden Beitrittsrunden Fragen der Verwaltungskapazitäten kein besonderer Gegenstand von Verhandlungen, da man offenbar davon ausging, dass es hinreichende Übereinstimmungen bezüglich des Typs einer westlichen modernen Verwaltung gab, änderte sich dies jetzt vor dem Hintergrund, dass Staaten in die EU aufgenommen wurden, deren Verwaltungen vormals zum Typ der Kaderverwaltungen zu zählen waren (vgl. König 1992). Ein Kriterium bei den Beitrittsverhandlungen im Rahmen der Osterweiterung war daher die Gewähr, dass die „aus der Mitgliedschaft erwachsenen Verpflichtungen“ übernommen werden. Dabei geht es aber nicht nur um die formale Übernahme der Gemeinschaftsrechtes in die nationale Rechtsordnung, sondern die EU überprüft nun auch die Fähigkeiten der öffentlichen Verwaltung und des Justizapparates, das Gemeinschaftsrecht in der Praxis effektiv anwenden zu können (Siedentopf/Speer 2002, S. 309). So enthielten die Stellungnahmen zu den Beitrittsanträgen, die 1997 für jedes Land die Fähigkeiten der Verwaltungsstrukturen zur Umsetzung des EURechtes überprüften, neben der Bewertung des Istzustandes auch Reformvorschläge und Maßnahmenkataloge (vgl. im Detail ebd., S. 310). Allerdings wird das „EU-Modell öffentlicher Verwaltung“ jenseits allgemeiner Prinzipien – wie eines im Sinne der Gewaltenteilung unabhängigen professionellen öffentlichen Dienstes bzw. dem Vorhandensein spezifischer Regulierungs- und Zertifizierungsbehörden im Bereich des Warenverkehrs und des Wettbewerbes bzw. sektoralen Verwaltungsorganisationen in den Bereichen Landwirtschaft, Arbeits-, Verbraucher- und Umweltschutz sowie Finanz-, Grenz- und Zollbehörden – als Prüfungsmaßstab nicht hinreichend deutlich. Die gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen machen in allen Mitgliedstaaten Anpassungen erforderlich. Seit den Verträgen von Amsterdam müssen Beitrittskandidaten über eine verfassungsmäßige Ordnung verfügen, demokratische Freiheiten, politischen Pluralismus, freie Wahlen, Rechtsstaatlichkeit und eine funktionierende Gewaltenteilung mit einer unabhängigen Justiz garantieren. Neben diesen allgemeinen Merkmalen des Modells westlicher Staatlichkeit wird der Alltag der Verwaltungen in den EU Staaten durch zahlreiche gemeinschaftsrechtliche Anforderungen im Besonderen Verwaltungsrecht geprägt, die z.B. Umweltverträglichkeitsprüfungen und Informationsverpflichtungen gegenüber der Kommission vorschreiben. Auch können seit 1993 alle EU-Inländer nunmehr den Beamtenstatus erlangen. Am spektakulärsten ist indes die oben schon dargestellte Anwendung des europäischen Wettbewerbsrechtes auf den öffentlichen Dienst im Bereich der Dienstleistungsmonopole und der öffentlichen Daseinsvorsorge, die in einzelnen Bereichen mit einer Umwandlung öffentlich-rechtlicher in privatrechtliche Organisationsformen verbunden war. Unter funktionellen Anforderungen einer EU-Mitgliedschaft sind solche Voraussetzungen zu verstehen, die ein Verwaltungssystem beachten muss, um im europäischen Mehrebenensystem erfolgreich agieren zu können (ebd., S. 320). Diese sind nicht normiert und unterliegen ganz der Gestaltungsfreiheit der Mitgliedstaaten. Zu nennen ist hier zunächst eine Verwaltungsorganisation, die eine effiziente Behandlung europäischer Angelegenheiten gewährleistet. Hier deutet sich an, dass man von der Einrichtung eines allgemeinen Europaministeriums absieht 288
und stattdessen in den Ministerien spezielle Europaabteilungen einrichtet. In bestimmten Ländern ist es zudem europainduziert zur Einrichtung von Umweltministerien gekommen. Die innerstaatlichen Koordinierungsverfahren setzen in der Regel auf den bestehenden Traditionen auf, wobei die deutschen Länder ihre innerstaatlichen Beteiligungsrechte durch die Neufassung des Art. 23 GG deutlich verbessert haben. Neuere Erkenntnisse der Europäisierungsforschung ergeben nun kein ein- Persistenz nationaler deutiges Fazit im Hinblick auf die materiellen Folgen des EU-Integrations- Verwaltungstraditionen? prozesses für die institutionelle Verfassung der nationalen Verwaltungssysteme (Goetz 2007, S. 478). Zwar gibt es einige für die sogenannte Konzentrationsthese – also die horizontale und vertikale Machtverlagerung auf die zentralstaatliche Exekutive und auf eine privilegierte administrative ‘Kernexekutive’, aber diese sind weniger eindeutig als ihre Verfechter glauben machen wollen (vgl. im Detail ebd., S. 475-477). Vieles spricht also nach wie vor für eine Persistenz nationaler Verwaltungstraditionen und eine Zurückweisung allzu weitreichender Konvergenzannahmen. Die Frage, nach welcher Logik sich Europäisierung vollzieht, ist in der Literatur ebenfalls umstritten (vgl. Börzel/Risse 2003). Nach der „Anpassungslogik“ führen Unvereinbarkeiten zwischen EU und nationalen Politiken oder institutionellen Arrangements zu Anpassungsdruck auf der Ebene der Mitgliedstaaten, nach der Gebrauchslogik machen nationale Akteure strategischen, kognitiven und legitimierenden „Gebrauch“ von Elementen der Integration. Am Beispiel von Ost- und Mitteleuropa zeigt sich nun, dass zwar ein großer materieller Anpassungsdruck besteht, dass aber in den Fällen, wo sich keine nationalen Akteure finden, die willens und in der Lage sind, Gebrauch von Europa zu machen, den Effekten einer top-down Anpassung an Tiefe und Nachhaltigkeit fehlt (ebd., 482). Insgesamt zeigt sich damit, dass es zwar Konvergenzen durch die Europäische Union gegeben hat, es den (alten) Mitgliedstaaten in der Regel aber gelungen ist, ihre spezifischen Verwaltungstraditionen zu bewahren. Inwieweit jedoch in den Staaten Mittel- und Osteuropas durch Prozesse der Verwaltungshilfe und der Entwicklung einer EU-Verwaltungspolitik im Zuge des Beitrittsprozesses möglicherweise zu anderen Entwicklungen kommt, wird abzuwarten sein. Allerdings ist hier zu berücksichtigen, dass die Ausgangsunterschiede deutlich größer sind.
Lernziele am Ende dieses Kapitels sollten Sie einige wesentliche Perspektiven politikwissenschaftlicher Verwaltungsforschung benennen, sich die Besonderheiten der Verwaltungspolitik als Politikfeld vergegenwärtigen sowie den engen Zusammenhang zwischen Verwaltungswissenschaft und Politikberatung einschätzen können. In Kapitel 2 sind bereits einige Gründe angeführt worden, warum sich die politikwissenschaftliche Verwaltungsforschung in einer nicht ganz einfachen Lage befindet. Deutlich wurden aber auch die seit Jahren wachsende Leistungsfähigkeit und Relevanz verwaltungswissenschaftlicher Fragestellungen und Ansätze. Die Probleme liegen in der wissenschaftsinternen Veränderung von Aufmerksamkeitsstrukturen in der Policy-Forschung seit dem Ende der 80er-Jahre, in der noch immer geringen Institutionalisierung von Verwaltungswissenschaft auf politikwissenschaftlichen Lehrstühlen, in der zumindest zeitweisen Dominanz ökonomistischer Ansätze und in der schwierigen Beziehung von politischer Praxis und politikwissenschaftlicher Verwaltungsforschung. Die Chancen liegen in der zunehmenden Einbettung verwaltungswissenschaftlicher Fragestellungen in den theoretischen Mainstream der Politik- und Sozialwissenschaften, also in einer „Normalisierung“ der Verwaltungsforschung (Bogumil/Jann/Nullmeier 2006). Sowohl Verwaltungspolitik wie Verwaltungsforschung stehen angesichts einschneidender Veränderungen in Staat und Verwaltung vor neuen Herausforderungen (vgl. Benz 2003b). Beispielhaft seien hier genannt: Im Bereich der Verwaltungsmodernisierung nach dem NPM Modell fehlt es noch immer an empirischen Untersuchungen über die realen Veränderungen in den Verwaltungen der unterschiedlichen Ebenen sowie in der mittelbaren Verwaltung, in Universitäten, Forschungsinstitutionen und Wohlfahrtsverbänden. Weil es um öffentliche Verwaltung geht, also immer auch um die Beziehungen zwischen Politik und Verwaltung, sind Analysen zu den Machtverschiebungen zwischen Regierungen, Parlamenten und Verwaltun291
gen und zu veränderten Entscheidungs- und Koordinationsprozessen nötig, um ein klareres Bild von Wirkungen der Modernisierungsmaßnahmen zu erhalten. Auch sind international vergleichenden Untersuchungen, die bei der Analyse der Effekte die unterschiedlichen Staats- und Verwaltungstraditionen berücksichtigen, noch immer Mangelware (vgl. z.B. Pollit/Bouckaert 2004). Auch im Bereich der neuen Verwaltungsstrukturreformen fehlt es an empirischen Untersuchungen über die Effekte der Reorganisationsmaßnahmen. Diese wären wichtig für eine erneute Diskussion um eine Optimierung der Gebietsstrukturen und der funktionalen Verwaltungszuständigkeiten im Bundesstaat. Es ist auch für die Verwaltungswissenschaft ein Problem, dass es im politischen Raum keinerlei Einigkeit (mehr) über sinnvolle funktionale Lösungen gibt. Ob bestimmte Aufgaben von der Landesverwaltung oder den Kommunen erledigt werden, ob sie in den Aufgabenbereich einer Landesoberbehörde, der Mittelinstanz, von staatlichen Unteren Sonderbehörden, eines Landesbetriebs oder gar Dritten fallen, erscheint zur Zeit eher willkürlich. Nur auf der Basis empirischer Ergebnisse zu den Effekten von Reformmaßnahme können die alten Fragen wie z.B., ob Fachaufgaben in Sonderbehörden oder in der Allgemeinen Verwaltung vollzogen werden sollen, ob und unter welchen Bedingungen man staatliche Mittelinstanzen braucht oder welche kommunale Gebietsstrukturen für eine stärkere Kommunalisierung von Aufgaben notwendig sind, sinnvoll neu diskutiert werden. Im Bereich der Transformationsforschung, in dem zwar die ostdeutsche Verwaltungstransformation als weitgehend untersucht gilt, allerdings nur für die Phase bis 1995 (als Ausnahme hierzu vgl. Kuhlmann 2003), entstehen insbesondere mit der Osterweiterung der EU und den damit verbundenen Anpassungen der Verwaltungssysteme an einen wie auch immer gearteten europäischen Standard sowie Diskussion um den Europäischen Verwaltungsraum weitere Untersuchungsfelder (vgl. den Überblick bei Goetz 2006). Im Bereich des Zusammenspiels zwischen öffentlichen, zivilgesellschaftlichen und privaten Akteuren sowie mit dem Vordringen von Privatisierungs-, Liberalisierungs- und Wettbewerbsideen stellen sich zunehmend Fragen der Kompatibilität von ökonomischen und politischen Steuerungsmechanismen, die vor allem theoretischer und empirischer Untersuchungen über die Wirkungsweisen hybrider Arrangements bedürfen. In diesem Zusammenhang bedarf sowohl das moderne analytische Governance-Konzept, wie auch der normative Begriff des „Good Governance„, der bisher vor allem in der Entwicklungshilfe verwendet wird, einer intensiveren Diskussion und empirischen Untermauerung, gerade auch aus der Sicht der öffentlichen Verwaltung und öffentlicher Organisationen (vgl. Schuppert/Zürn (Hrsg.) 2008). Im Bereich des boomenden E-Governments und der E-Democracy wird zwar auf tiefgreifende organisatorische Veränderungen und neue soziale Ungleichheiten hingewiesen, die durch die intensive Nutzung des Internets entstehen können; welche Möglichkeiten sich aber durch den Aufbau von Informationsmacht auf Seiten der Verwaltung ergeben, wie sich Verwaltungsverfahren und die Kommunikation mit Bürgern und Wirtschaft, insbesondere aber auch die internen Strukturen, Kommunikations- und Koordinationsverfahren des öffentlichen Sektors verändern werden, diese Fragen sind bis jetzt noch weitgehend ausgeblendet. 292
Diese kurz skizzierten Herausforderungen scheinen die Leistungsfähigkeit der politikwissenschaftlichen Verwaltungsforschung zu überschreiten. Allerdings liegen in den neuen Herausforderungen auch gleichzeitig Chancen, da deutlich geworden sein sollte, dass gerade die Politikwissenschaft als Querschnittsfach und besonders auf den öffentlichen, politischen Charakter der Verwaltung ausgerichtete Disziplin im Fächerkanon der Verwaltungswissenschaften unverzichtbar ist. Dies zeigt sich nicht zuletzt an dem Aufkommen der Governance-Debatte, in der gerade die Probleme demokratischer Steuerung und Regierung wieder rethematisiert werden. Denn der gemeinsame Kern der angesprochenen Prozesse der Verwaltungsmodernisierung, Verwaltungstransformation, Privatisierung und Informatisierung ist, dass wenn Strukturen, Verfahren und Problemlösungsfähigkeit der Verwaltung verändert werden, sich damit auch Bedingungen der demokratischen Legitimation und Kontrolle des Verwaltungshandelns verändern (vgl. Benz 1993b). Dies betrifft die Kernkompetenzen der Politikwissenschaft. Wir wollen vor diesem Hintergrund abschließend einige aus unserer Sicht fruchtbare Perspektiven zur Revitalisierung der politikwissenschaftlichen Verwaltungsforschung in Deutschland skizzieren. Sie liegen in der (Re)integration von Public Policies und Public Administration, also des stärkeren Aufeinanderbeziehens von Policy- und Verwaltungsforschung, in der Etablierung von Verwaltungspolitik als eigenständigem und wichtigem Politikfeld und in der realistischen Einschätzung von Möglichkeiten und Grenzen verwaltungswissenschaftlicher Politikberatung.
6.1
Reintegration von Public Policies und Public Administration: Die Bedeutung öffentlicher Organisationen und Institutionen
(Re)Integration von Public Policies und Public Administration
Zunächst scheint es uns inhaltlich sinnvoll und notwendig zu sein, die Perspektiven der internen und externen Steuerungsprobleme des öffentlichen Sektors, also Public Administration und Public Policies, wieder zusammenzufügen (vgl. Jann 1998a, S. 56, ders. 2001). Der offensichtlich gemeinsame Bezugspunkt liegt in Fragen der intra- und gleichzeitig der interorganisatorischen Steuerung sowie deren Grenzen und Voraussetzungen. Managementlehre, Organisations- und Politikwissenschaft haben weit größere Bereiche gemeinsamer Fragestellungen und Probleme, als bisher wahrgenommen, und genau an diesem Schnittpunkt ist die moderne Verwaltungswissenschaft zu verorten. Während sich die moderne Betriebswirtschaftslehre mit der „grenzenlosen Unternehmung“ beschäftigt, treibt die Politikwissenschaft die gleiche Fragestellung bezüglich des Staates um. Beide versuchen die Problematik mit neuen Theorien öffentlicher und privater Institutionen in den Griff zu bekommen. Entscheidend ist, dass es immer um die internen und gleichzeitig externen Strukturen und Beziehungen von Organisationen geht. Das bedeutet für die Verwaltungswissenschaft vorrangig um öffentliche Organisationen und deren im Wandel begriffene Beziehungen zu anderen gesellschaftlichen Organisationen und Systemen, z.B. der Wirtschaft, der Zivilgesellschaft oder dem sog. Dritten Sektor zwischen Staat und Markt und die sich daraus ergebenden internen Konsequenzen, aber natürlich auch um die internen Veränderungen öffentlicher Or293
Bedeutung der modernen Organisations- und Institutionentheorie
ganisationen. Beispielhaft ist hier die sog. „skandinavische Schule“ der Verwaltungswissenschaft zu nennen, die sich durch eine eindeutige politikwissenschaftliche Fundierung, eine enge Verbindung zu sozialwissenschaftlichen Organisationsforschung und -theorie, durch eine ausgeprägte empirische Fundierung, und durch die Entwicklung eigener neo-institutionalistischer Ansätze auszeichnet, die inzwischen auch den Mainstream der Politikwissenschaft beeeinflussen (als Überblick Jann 2006a und das Lehrbuch von Christensen et.al. 2007). Gerade in der Verbindung zur modernen Organisations- und Institutionentheorie liegt das zentrale innovative Potential der politikwissenschaftlichen Verwaltungsforschung. Öffentliche Verwaltungen werden ausdrücklich als Institutionen gesehen und analysiert, die Regeln, Routinen, Normen und Identitäten von institutionellen Arrangements des öffentlichen Sektors und deren Folgen sind daher zentrales Objekt der Untersuchung, und nicht nur mikro-rationale Individuen oder makrostrukturelle soziale oder ökonomische Strukturen. Managementlehre Bezieht man den Grundgedanken konkreter auf die aktuellen Prozesse der greift zu kurz Verwaltungsmodernisierung, so zeigt sich, dass gerade einer politikwissenschaftlich orientierten Verwaltungswissenschaft in dieser Diskussion eine wichtige Rolle zukommt. Die moderne Managementlehre schärft zwar den Blick für wichtige Probleme (Steuerung komplexer öffentlicher Organisationen, Dezentralisierung und Integration, Change Management, Lernen in öffentlichen Verwaltungen), aber sie beantwortet diese Fragen nicht befriedigend, da ihr häufig das Verständnis für oder die Kenntnis der Besonderheiten politisch-administrativer Prozesse und Institutionen fehlt. Hierzu einige kurze Beispiele: So werden z.B. Parteienwettbewerb und Verhandlungszwänge des Öfteren nur als Störfaktoren bei der Effizienzsteigerung der Verwaltung angesehen, aber weder ihre innere Logik noch ihr Steuerungspotential werden angemessen verstanden. Bezüglich des Zusammenwirkens von Politik und Verwaltung werden alte, wenig realistische Leitbilder der der exekutiven oder legislatorischen Programmsteuerung wieder aus dem Hut gezaubert oder sogar eine strikte Trennung gefordert, ohne zur Kenntnis zu nehmen, dass die enge Verflechtung von Politik und Verwaltung schon lange empirisch nachgewiesen ist, was nicht zuletzt an der Karriere des Begriffs des „politisch-administrativen Systems„ deutlich wird, und es auch funktional einige gute Begründungen für diese Vermischung gibt (vgl. hierzu Bogumil 1997, 2002b, 2006). Es wird allzu vorschnell der Abschied von Bürokratie und Hierarchie eingeläutet, ohne sich die nach wie vor vorhandenen Möglichkeiten und Notwendigkeiten hierarchischer Steuerung zu vergegenwärtigen (die ja auch in privaten Organisationen ihren Platz hat) und zur Kenntnis zu nehmen, dass Bürokratie und Hierarchie ein wesentliches Konstruktionselement unseres demokratischen Regierungs- und Verwaltungssystems sind (Olsen 2006, Jann 2006a). Bei der Einführung von Managementelementen werden die Besonderheiten öffentlicher Güter nicht hinreichend reflektiert. Öffentliche Dienstleistungsproduktion zeichnet sich gerade nicht durch die Produktion marktgängiger und marktfähiger Dienstleistungen aus. Öffentliche Güter sind Güter, die allen Bürgern zugänglich sein sollen und von deren Konsum niemand ausgeschlossen werden kann oder sollte. Dadurch sinkt natürlich die Bereitschaft, sich an den Produktionskosten zu beteiligen. Welches Gut als öffentliches 294
gilt, ist eine Frage der politischen Grundsatzentscheidung. Die Gewährleistung des Zugangs zu öffentlichen Gütern erfordert zudem gerechte Verfahren. Bei dem Versuch, Lernprozesse anzuregen, wird zu wenig der Blick geöffnet auf die Macht- und Entscheidungsprozesse in öffentlichen Organisationen, die erhebliche Auswirkungen für die Implementierung und Verteilungswirkungen von Politiken haben. Ein, wenn nicht das wesentliche Merkmal öffentlicher Verwaltungen liegt in der demokratisch legitimierten politischen Steuerung. Sowohl zu den Problemen und Möglichkeiten politischer Steuerung als auch zu den Problemen und Möglichkeiten demokratischer Legitimation liegen zahlreiche Erkenntnisse im Bereich der Politikwissenschaft vor. Wenn man diese berücksichtigt, stellt sich manches anders dar, als es sich Ökonomen und Juristen häufig vorstellen. Deshalb sollte sich die Politikwissenschaft stärker und mit mehr Selbstbewusstsein einmischen, wenn es um die Analyse und Veränderung öffentlicher Verwaltungen geht, auch im Interesse der anderen Verwaltungswissenschaften. Gleichzeitig darf sich die Managementlehre nicht fast ausschließlich auf die Fragen der internen Steuerung komplexer Organisationen konzentrieren. Gerade für die öffentliche Verwaltung sind eben nicht nur die intra-organisatorischen Beziehungen und Strukturen entscheidend, sondern vor allem die inter-organisatorischen Einbindungen in Wirtschaft und Gesellschaft. Genau die umgekehrte Forderung geht an die Policy-Forschung. Von ihr ist zu fordern, dass sie sich wieder stärker auf den staatlichen Sektor als Untersuchungsobjekt konzentriert und sich mit den Problemen der Steuerungsfähigkeit des Staates beschäftigen sollte. Die politikwissenschaftliche Policy-Forschung und Steuerungstheorie muss ihre vorrangig inter-organisatorische Perspektive, die sich letztendlich nicht für das Binnenleben von Organisationen und „corporate actors“ interessiert, wieder durch eine intra-organisatorische Sichtweise ergänzen. Nur eine solche integrierte Sichtweise kann zu einem besseren Verständnis der Voraussetzungen beitragen, unter denen wirkungsvolle Politikinhalte und politische Programme formuliert, produziert und umgesetzt werden können. So sind z.B. auch heute noch in der Politikwissenschaft gewonnene Erfahrungen mit institutionellen Reformen für Modernisierungsmaßnahmen aufschlussreich (vgl. Scharpf 1987), also, dass institutionelle Reformen eigentlich erst nach der politischen Durchsetzung beginnen und man daher einen langen Atem braucht; dass die Erfolgschancen wachsen, wenn es einen breiten politischen Grundkonsens gibt (heute würde man von Meinungsführungskoalitionen sprechen); dass grundlegende Strukturveränderungen der öffentlichen Debatte und Politisierung bedürfen; dass immer ein vorübergehender Funktionsverlust in Kauf genommen werden muss, eine wesentliche Reformsperre für umfassendere Veränderungskonzepte gerade in öffentlichen Verwaltungen; dass der Reformprozess in der Organisation selbst stattfinden muss und von außen nur unterstützt, aber nicht erzwungen oder gesteuert werden kann;
Demokratisch legitimierte politische Steuerung ist ein wesentliches Merkmal öffentlicher Verwaltungen
Probleme der Steuerungsfähigkeit des Staates
295
dass es dazu eines institutionellen und auch individuellen Eigennutzes bedarf und insgesamt erfolgreiche institutionelle Reformen immer das Ergebnis eines aktiven Managements von Konfigurationsprozessen sind. Intensiver untersucht werden sollten darüber hinaus z.B. die Auswirkungen unterschiedlicher Formen von Netzwerken (bürokratisch, klientelistisch, partizipatorisch, korporatistisch, pluralistisch) oder die Auswirkungen unterschiedlicher Formen von Entscheidungsstilen (inkremental, optimierende Anpassung, satisficing, rationale Suche) oder der Einfluss von advocay-coalitions, also unterschiedlicher Politik-Netzwerke zwischen Praktikern, Politikern und Wissenschaftlern, oder des Policy Transfers zwischen Staaten und Politikfeldern auf die internen Strukturen und Prozesse öffentlicher Organisationen und die Erfolge politischer Maßnahmen (vgl. Jann 2001, S. 336 hier auch weitere Beispiele; Howlett/Ramesh 1995; Sabatier 1993). Alles dies könnte die Modernisierungsdiskussion deutlich befruchten. Modelle und Erklärungsansätze der PolicyForschung sollten benutzt werden, um Verwaltungspolitik zu beschreiben und zu erklären und umgekehrt sind Studien der Verwaltungspolitik und -reform zu nutzen, um das systematische Wissen über Policy-Prozesse voranzubringen.
6.2
Verwaltungspolitik = Politik zur Steuerung der Verwaltung
Verwaltungspolitik als Politikfeld
Ein weiterer, eng damit zusammenhängender Ansatzpunkt politikwissenschaftlicher Verwaltungsforschung besteht darin, Verwaltungsmodernisierung wie einen ganz gewöhnlichen Politikbereich zu betrachten und zu analysieren, eben als „Verwaltungspolitik“ (vgl. Jann 2001). Eine klassische Definition der Verwaltungspolitik von Carl Böhret besagt, dass darunter die von der legitimierten politischen Führung mittels Entwicklung, Durchsetzung und Kontrolle von Prinzipien administrativen Handelns ausgeübte (oder zumindest versuchte) Steuerung der Inhalte, Verfahren und Stile sowie der Organisations- und Personalstrukturen der Verwaltung verstanden werden soll. Merkmal von Verwaltungspolitik ist damit die Veränderung von Entscheidungsprämissen, organisationsinternen Relevanzkriterien und des vorhandenen Verhaltens-Repertoires, kurz: die Veränderung (oder Bewahrung) institutioneller und organisatorischer Strukturen und Prozesse als Voraussetzung veränderten administrativen Handelns (Institutionenund Organisationspolitik). Verwaltungspolitik ist damit Politik zur Steuerung der Verwaltung und ist daher vom politischen Handeln der Verwaltung (Politik der Verwaltung, „Vorbereitungsherrschaft“ der Verwaltung) zu unterscheiden. Besonderheiten der Indem Verwaltungspolitik als (versuchte) Steuerung der Verwaltung beVerwaltungspolitik trachtet wird, kann sie im Prinzip wie jeder andere Politikbereich analysiert werden, und es können die klassischen Elemente des politik- und verwaltungswissenschaftlichen Steuerungsbegriffs identifiziert werden, nämlich als Subjekt der Verwaltungspolitik die legitimierte politische Führung, als Objekt der gesamte Apparat der öffentlichen Verwaltung, als Intention oder Steuerungsziel z.B. Effizienz und Effektivität, aber auch Legitimität und politische Verantwortlichkeit bis hin zu Sekundärzielen wie Bürgerfreundlichkeit, Lern- und Innovationsfähig296
keit etc., und schließlich als unerlässliche Voraussetzung der Maßnahmenwahl eine Vorstellung der Wirkungsbeziehungen zwischen Steuerungsaktivitäten und ergebnissen, d.h. eine Vorstellung darüber, mit welchen Maßnahmen und Aktivitäten, also Instrumenten, die angestrebten Ziele erreicht werden sollen. Schon diese schematische Betrachtung verdeutlicht grundsätzliche Probleme jeglicher Verwaltungspolitik: Zum einen die weitgehende Identität von Subjekt und Objekt der Verwaltungspolitik, zum anderen die prekären Ziele und Handlungsmodelle bzw. die lose Kopplung zwischen veränderten Strukturen, Verhalten und Ergebnissen. Fortentwicklung der Verwaltung wird weitgehend von ihr selbst betrieben. Das verweist auf Grenzen der Verwaltungspolitik bezüglich ihrer Formulierung wie ihrer Umsetzung. Verwaltungspolitik ist eine Politik, welche die Verwaltung weitgehend selbst betreibt, weil sich zum einen die politische Führung diesem Thema ungern annimmt, weil aber zum anderen auch die Eigeninteressen der Verwaltung und ihrer Mitglieder unmittelbar berührt sind (Ellwein 1995). Die Gründe für diese weitgehende Führungsschwäche der legitimierten politischen Führung sind vielschichtig. Sicherlich spielt eine Rolle, dass Belohnungen und Anreize politischer Karrieren eher auf kurzfristige als auf langfristige und eher auf externe als auf interne Erfolge angelegt sind. Die negativen Auswirkungen verwaltungspolitischer Maßnahmen in einer Behörde sind i.d.R. kurzfristig und manifest (Widerstand etablierter Interessen und Strukturen, zumindest kurzfristige Beeinträchtigung der Arbeitsfähigkeit), die – vermutlichen und erhofften – Erfolge demgegenüber längerfristig und unsicher. In diesem Sinne ist es sogar eher erklärungsbedürftig, dass sich Politiker überhaupt auf den unsicheren und konflikthaften Weg der Verwaltungsmodernisierung qua expliziter Verwaltungspolitik begeben, als dass dies zu wenig stattfindet. Dass sich die Verwaltung selbst grundlegend verändert und infrage stellt, ist bei Abwesenheit manifesten äußeren Drucks äußerst unwahrscheinlich. Es gibt in der Verwaltung keine entwickelte und fundierte Selbstkritik. Die Verwaltung stellt sich nicht selbst in Frage. Damit fehlt es an einer entscheidenden Voraussetzung für die Bildung und Durchsetzung eines Reformwillens (Böhret/Siedentopf 1983). Gerade die Ziele von Verwaltungspolitik bilden ein besonderes Problem. Hier kann nach den klassischen Kategorien der Policy-Forschung unterschieden werden zwischen den internen Veränderungszielen von verwaltungspolitischen Maßnahmen (Outputs im Jargon der Policy-Forschung, z.B. Organisationsänderungen, Auslagerungen, veränderte Entscheidungsprozesse und Prozessketten), ihren intendierten Ergebnissen und Wirkungen (Impacts, z.B. schnellere Entscheidungen, Kosteneinsparungen) und den damit schließlich in der Gesellschaft, außerhalb der Verwaltung erwünschten Auswirkungen (Outcomes, z.B. innovative Konfliktregelungen, Wirtschaftswachstum, zufriedenere Bürger). Verwaltungspolitik ist also der Versuch, durch intentionale Modifikationen der Strukturen des öffentlichen Sektors (z.B. Personal, Organisation und Verfahren) Verwaltungshandeln und damit im Endergebnis andere Politikinhalte und deren Wirkungen und Ergebnisse zu verändern. Verwaltungspolitik beschäftigt sich mit der Infrastruktur des öffentlichen Sektors, sie ist daher grundsätzlich eine sehr indirekte Form der politischen Steuerung, d.h. sie beruht auf einem Dreischritt, deren erster Schritt als Institutionenpolitik gekennzeichnet werden kann. Zunächst ist sie unmittelbar auf die Veränderung organisatorischer, personeller, instrumenteller und prozeduraler Strukturen gerichtet, oder m.a.W. auf das institutionelle Gehäuse, auf die Polity, in der und durch die „Politik ge297
Grenzen der Reformfähigkeit
Verwaltungspolitik als sehr indirekte Form der politischen Steuerung
Klare Ziele, unsichere Instrumente
macht“ wird. Erst im zweiten Schritt und mittelbar strebt sie an, vermittels dieser institutionellen Änderungen die Leistungsfähigkeit (Effektivität), Wirtschaftlichkeit (Effizienz) usw. des Verwaltungshandelns zu beeinflussen und zu steigern. Schließlich und letztlich sollen diese institutionellen und Performanz-Veränderungen weiterreichende (gesamtwirtschaftliche, sozialpolitische usw.) Effekte bewirken. Diese Unterscheidungen werden in aller Regel im Rahmen der Formulierung und Umsetzung verwaltungspolitischer Zielsetzungen und Intentionen nicht explizit getroffen, weil sie die Informationsverarbeitungs- und vor allem Konfliktregelungskapazität der verwaltungspolitischen Akteure i.d.R. überfordern. Ziele sind, wie fast immer in der Politik, vage, zumindest nicht operationalisiert: „a government that works better and costs less“, also Formulierungen, hinter denen sich ganz unterschiedliche Vorstellungen verstecken können. Hier zeigt sich das letzte Dilemma verwaltungspolitischer Steuerung: Es gibt keine eindeutigen, einfachen und robusten Erkenntnisse über Wirkungsbeziehungen zwischen Steuerungsaktivitäten (Instrumenten) und -ergebnissen. Stattdessen sind Strukturen, Verhalten und Ergebnisse allenfalls „lose gekoppelt“. Aktive Verwaltungspolitik beruht auf mehr oder weniger impliziten Annahmen, dass institutionelle Strukturen intentional gewählt und verändert werden können, dass es einigermaßen eindeutige Ziele und eine deutliche Verbindung zwischen strukturellen Veränderungen und inhaltlichen Zielen gibt, dass unterschiedliche Strukturmerkmale erkennbare Effekte haben und dass diese erwünschten Effekte zur Auswahl der jeweiligen Strukturmerkmale herangezogen werden können. Alles dies sind sehr anspruchsvolle Voraussetzungen. Tatsächlich zeichnet sich Verwaltungspolitik aber dadurch aus, dass zwar Einigkeit über generelle Ziele besteht (Effizienz, Effektivität, Legalität, Legitimität), die Instrumente zur Erreichung dieser Ziele aber überaus kontrovers diskutiert werden und diese ZielMittel-Unsicherheiten auch kaum durch einschlägige empirische Studien entschärft werden. Verwaltungspolitik zeichnet sich daher durch die Kombination klare Ziele/unsichere Instrumente aus, was professionelle (durch akzeptierte Expertise dominierte) und kollegiale Problemlösungen nahe legt (siehe oben 4.3.1.3). Genau so wird sie in Deutschland in aller Regel beschrieben. Verwaltungspolitik Verwaltungspolitik ist in aller Regel Verwaltungsreformpolitik. In der Bunals Verwaltungs- desrepublik Deutschland – aber auch schon im Deutschen Reich und selbstverreformpolitik ständlich auch in anderen Ländern – hat es unzählige Versuche einer solchen Verwaltungspolitik als Verwaltungsreform oder auch Verwaltungsmodernisierung gegeben. Allerdings ist intentionale Verwaltungspolitik nicht nur als Verwaltungsreform denkbar. Eine Veränderung und Kontrolle der Verwaltung kann z.B. auch durch Ämterpatronage oder finanzielle Steuerung versucht werden, und Ziel der Politik muss durchaus auch nicht unbedingt eine Veränderung oder Reform sein. Gerade die deutsche Verwaltungspolitik zeichnet sich durch erhebliche Merkmale der Bewahrung und „Verwaltungspflege“ aus. Schließlich wird Verwaltungspolitik auch durch sog. non-decisions betrieben, in dem mehr oder weniger bewusst gerade nicht entschieden wird, wie die Geschichte der Dienstrechtsreform in Deutschland besonders deutlich erkennen lässt.
298
Abbildung 55:
Veränderung
Dimensionen der Verwaltungspolitik als Politikbereich eigendynamische Entwicklung umfassender Wandel, z.B. Aufgaben Umfang Differenzierung Professionalisierung Qualifikation Technik etc. grundlegende Kontinuität und „Pfadabhängigkeit“), z.B. Berufsbeamtentum Dreistufigkeit Rechtsförmigkeit Kameralistik
intendierte Gestaltung Verwaltungsreform, Verwaltungsmodernisierung, z.B. Reformkommissionen Gesetze etc., aber auch Ämterpatronage
Bewahrung
Verwaltungspflege, z.B. hergebrachte Grundsätze Eingliederung der 131er Einigungsvertrag non-decisions
Quelle: eigene Darstellung
Verwaltungspolitik ist also nicht nur intentionale Gestaltung, sondern kann auch als diffuser Politikbereich – oder umfassender als Politik“sektor“ – aufgefasst werden. Sie besteht, wie jeder Politikbereich, nicht nur aus politischen Intentionen, Aktivitäten und deren Resultaten, sondern weist auch erhebliche Eigendynamiken auf, denn jeder Versuch, Institutionen bewusst zu gestalten, wird von zeitgleichen Prozessen spontaner Ordnungsbildung überlagert. Ebenso wie Umweltpolitik oder Gesundheitspolitik nicht ohne Beachtung vielfältiger spontaner und unintendierter Entwicklungen verstanden und schon gar nicht erklärt werden können, gilt dies auch für Verwaltungspolitik. Veränderungsprozesse können nur als Zusammenspiel von mehr oder weniger strategischer Reformpolitik „von oben“ einerseits und individuellen Anpassungsprozessen sowie funktionalen oder dysfunktionalen Impulsen „von unten“, „von der Seite“ oder „von innen“ verstanden werden, also etwa durch die Einflüsse von Kunden, Klienten, Interessengruppen oder auch Mitarbeiter der Verwaltung. Genau diese Fragen der Voraussetzungen und Folgen einer möglichen (oder unmöglichen) intendierten Gestaltung der Strukturen, Funktionen und Ergebnisse der öffentlichen Verwaltung müssen als Kernbereich einer modernen Verwaltungswissenschaft erkannt werden. Es macht ja wenig Sinn, immer wieder neue Vorschläge für Verwaltungsreformen zu präsentieren und ggf. sogar zu implementieren, wenn über die Voraussetzungen erfolgreicher Strukturveränderungen, ihrer Formulierung und Implementierung und ihrer nicht intendierten Folgen wenig bekannt ist. Und genau hier ist wiederum die Politikwissenschaft gefordert, denn mit genau diesen Problemen beschäftigt sie sich traditionell, sowohl in der Politikfeldforschung wie in der Organisations- und Institutionentheorie.
6.3
Verwaltungswissenschaft und Politikberatung
Verwaltungswissenschaft in Deutschland steht immer in einem engen Bezug zur politischen und administrativen Praxis. Sie war und ist immer mit politischen Themenkonjunkturen verkoppelt (vgl. Mayntz 1978; Ellwein 1982; Jann 1998a; 299
Verwaltungsforschung ist Verwaltungsreformforschung
Derlien 1999).1 So können im historischen Rückblick Staatsidee, Verwaltungspraxis und Ausbildungsinteressen als maßgebliche Einflussgrößen betrachtet werden. Wurden zu Zeiten des Merkantilismus Lehrstühle für Kameralistik gebildet und war im 18. Jahrhundert eine kameralistische Ausbildung Voraussetzung für die Übernahme in höhere Verwaltungsämter, fiel die Verwaltungsausbildung ab Mitte des 19. Jahrhunderts, zu Zeiten des Liberalismus und der Ordnungsverwaltung den Juristen, zu. Das Vordringen auch sozialwissenschaftlich ausgebildeter Personen ab Anfang der 70er-Jahre ging einher mit den praktischen Problemen politischer Planung und Steuerung des sich entwickelnden Wohlfahrtstaates. Später dann dominierten Skepsis und Desillusionierung, wurden Vollzug und Wirkung von Politik problematisiert, und richtete sich das Interesse auf Fragen der Verwaltungsvereinfachung oder schließlich der Entstaatlichung und Privatisierung. Grob vereinfacht ging es zunächst um die Rolle der Verwaltung im keynesianischen Interventionsstaat, während später zunehmend ihre Rolle im vermeintlichen Staatsversagen problematisiert wurde. Hier wurde schließlich die privatwirtschaftlich inspirierte Managementlehre Hauptinspirator. Die wichtigsten Forschungsfragen ergaben sich also meist nicht aus einem theoretischen Forschungsprogramm, sondern kamen aus der politischen und administrativen Praxis, nicht zuletzt angeregt (und oft finanziert) durch wichtige Regierungskommissionen und -gutachten, wie z.B. die Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform 1968, die Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts 1970, die Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel 1970, der Sachverständigenrat für Umweltfragen 1974, die Entbürokratisierungskommissionen der Länder seit 1978 usw. Zu nennen sind darüber hinaus die Programme der Volkswagenstiftung (Schwerpunkt Verwaltungswissenschaft von 1969 bis 1976), des BMFT (z.B. der Bielefelder Forschungsverbund „Bürgernahe Gestaltung der Sozialen Umwelt“ in den 70er Jahren) und die DFG-Schwerpunktprogramme (Implementationsforschung Ende der 70er-Jahre, Sonderforschungsbereich Verwaltungswissenschaft an der Universität Konstanz in den 80er-Jahren). Verwaltungsforschung war und ist in erster Linie Verwaltungsreformforschung, und diese Funktion bestimmt daher auch in weiten Teilen die theoretischen Bemühungen. Zentrale Themen waren und sind die Anpassung der Organisation, Verfahren, Personen und Instrumente der Verwaltung an veränderte Anforderungen, oder – in kritischer Absicht – das Aufzeigen der Schwierigkeiten oder Vergeblichkeit dieser Bemühungen. Die Entwicklung dieser vorrangig auf Politikberatung ausgerichteten Verwaltungsforschung ist in Kapitel 2.5 beschrieben worden. Einige aktuelle Tendenzen deuten nun darauf hin, dass eine stärker politikwissenschaftlich inspirierte Verwaltungsforschung nicht nur inhaltlich erforderlich ist, wie weiter oben ausgeführt, sondern auch wieder stärker politisch nachgefragt werden könnte.
1
Auch in den USA gibt es enge Bezüge zur Verwaltungspraxis. Die großen Verwaltungsschulen an Privatuniversitäten sind aus der Verwaltungsreformbewegung Ende des 19. Jahrhunderts hervorgegangen (vgl. König 1990). Public Administration war und ist hier, in einem Land ohne Juristenmonopol in der öffentlichen Verwaltung, zunächst eine Domäne der Politikwissenschaft, obwohl in den letzten Jahren durch die Integration weiterer sozialwissenschaftlicher und ökonomischer Fragestellungen eine Ausdifferenzierung einsetzte. Allerdings kann man angesichts von ca. 30.000 Studenten in „Master of Public Administration“ Programmen im Kern von einer eigenständigen Disziplinenbildung ausgehen (König 2003, S. 8).
300
So wird in der politischen Praxis nach dem Jahrzehnt des Managerialismus inzwischen offensichtlich erkannt, dass der ursprüngliche Fokus auf das Effiziensziel ergänzt werden muss um Fragen politischer Steuerung und demokratischer Legitimation. Z.B. unterscheidet sich die Diskussion um die Bürgerkommune unabhängig vom Stand der realen Umsetzung schon dadurch positiv vom Neuen Steuerungsmodell, dass in ihr der Bürger nicht mehr nur noch in der Kundenrolle, sondern auch als Mitgestalter und Auftraggeber des öffentlichen Gemeinwesens angesehen wird. Damit geraten zum Beispiel auch die kommunalpolitischen Vertretungskörperschaften wieder stärker ins Blickfeld der Aufmerksamkeit. Parallel dazu haben sich auf Bundesebene die Diskussionen um Bürger- und Zivilgesellschaft verstärkt. So wurde wie oben erwähnt die Enquetekommission „Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements“ eingerichtet, deren Zielvorgaben in der systematischen Bestandsaufnahme des bürgerschaftlichen Engagements in Deutschland, der Rahmenbedingungen und Bedingungsfaktoren, der Einbeziehung internationaler Erfahrungen und daraus folgend der Entwicklung politischer Handlungsempfehlungen lag. In Auftrag gegeben wurden 41 wissenschaftliche Gutachten, von denen ein nicht geringer Anteil an sozialwissenschaftliche Verwaltungsforscher ging. Der Endbericht der Enquetekommission wurde im Sommer 2002 im Deutschen Bundestag diskutiert (vgl. Enquetekommission 2002). Auch in den Ländern gibt es ähnliche Enquetekommissionen und Modernisierungsausschüsse, die verstärkt sozialwissenschaftliche Beratung nachfragen (z.B. Enquetekommission „Zukunft der Städte“ in NRW). Im Bereich der Staatsdiskussion tragen die alten politischen Leitbilder des sozialdemokratischen Wohlfahrtstaates sowie des liberal-konservativen, auf privatwirtschaftliche Marktmechanismen setzenden Minimalstaates nicht mehr. Mit der im Herbst 1998 neu gewählten rot-grünen Bundesregierung hielt ein neues politisches Leitbild Einzug auf Bundesebene, das des aktivierenden Staates (vgl. Kapitel 2.5). Gemeint ist damit ein Staat, der zu einer Optimierung der Abläufe in der Gesellschaft beiträgt, bestimmte Grundbedürfnisse (öffentliche Infrastruktur, Bildung, öffentliche Sicherheit, Rechtssicherheit, soziale Sicherung) sicherstellt und Eigeninitiative und gesellschaftliches Engagement unterstützt. Gerade daher besteht auch in diesem Bereich ein stärkerer politikwissenschaftlicher Forschungs- und Beratungsbedarf. Bei der Suche nach Konkretisierungen des neuen, aber unscharfen Leitbildes des Aktivierenden Staates, aber vor allem beim Umbau der traditionellen Sozialversicherungssysteme und des überkommenen Sozialstaates wird auch wieder politikwissenschaftliches Wissen nachgefragt (siehe z.B. die Hartz- und die Rürupkommission, zum Leitbild des aktivierenden Staates auch Blanke/Plaß 2002). In der wissenschaftlichen, insbesondere auch rechtswissenschaftlichen Diskussion, ist dieses Leitbild inzwischen durch das des Gewährleistungsstaates abgelöst worden. Hier geht es vor allem um die Möglichkeit, staatliche Aufgabenwahrnehmung in einer abgestuften Verantwortungskette zwischen direkter staatlicher Wahrnehmung, staatlich organisierter Selbstverwaltung bis hin zu gesellschaftlicher Eigenverantwortung neu zu konzipieren (Schuppert (Hrsg.) 2005a). In dem Maße, in dem es nicht mehr nur um die managerialistische Eroberung oder Rekonstruktion des öffentlichen Sektors geht, sondern die Kombination von formellen und informellen Regelsystemen und Steuerungsmechanismen, d.h. von Institutionen wieder in den Blick kommt, wird der politikwissenschaftliche Blick für die Praxis wichtiger. Ein Problem ist damit aber möglicherweise nicht gelöst. Um die Anerkennung im eigenen Fach zu verbessern, muss die poli301
Überwindung des Managerialismus
neue politische Leitbilder
Steigerung der Theoriefähigkeit
tikwissenschaftliche Verwaltungsforschung, so zumindest Benz (2003b), ihren Theoriebezug verstärken. Eine stärkere theoretische (und übrigens auch empirische) Fundierung der Ergebnisse ist sicherlich wünschenswert und notwendig. Dies darf aber nicht dazu führen, dass allein mehr oder weniger modische wissenschaftsinterne Diskurse und Relevanzkriterien Forschungsfragen und Schwerpunkte bestimmen, etwa die derzeit populären, extrem praxisfernen Public-Choice-Diskurse. Genau dies würde die interdisziplinäre Kommunikation und damit die Anerkennung im Fächerspektrum der Verwaltungswissenschaft und vor allem die erworbene Anerkennung in der Praxis gefährden. Letzteres hat auch damit zu tun, dass die Praxis nachvollziehbare Analysen, Erklärungen und Handlungsempfehlungen erwartet und nicht theoretische Konstrukte mit Anspruch auf Allgemeingültigkeit. Zudem sind die Maßstäbe, die den normativen Urteilen von Politikwissenschaftlern zu Grunde liegen, nicht so eindeutig wie die von Juristen und Ökonomen. Rückzug aus der Wenn politikwissenschaftliche Verwaltungsforschung vor allem auch VerPraxisberatung? waltungsreformforschung ist, kann und sollte sie sich der Praxisnachfrage nicht entziehen. Allerdings sollte bewusster über die Möglichkeiten und Grenzen einer solchen Beratung nachgedacht werden, und dies auf beiden Seiten, um unnötige Frustrationen zu vermeiden. Gerade weil die politikwissenschaftliche Verwaltungsforschung in der Regel keine einfachen Antworten geben kann, sondern organisatorische, institutionelle, gesellschaftliche und ökonomische Restriktionen von Veränderungen zum Thema macht, die erfahrene Verwaltungspraktiker natürlich kennen, aber nur schwer analytisch durchdringen können, ist sie problemund praxisangemessen zugleich. Die Konsequenz aus dem Scheitern des naiven Managerialismus und der verbrannten Erde von Unternehmensberatungen besteht ja nicht darin, sich deren Niveau anzunähern, sondern zwar weniger grandiose, aber problemangemessenere Antworten zu geben bzw. Optionen für politische Entscheidungen zu erarbeiten, und zwar gemäß dem pragmatischen Beratungsmodell (siehe 4.4), in einem kontinuierlichen Diskussionsprozess und Dialog mit der Praxis.
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Eastons „Simplified Model of a Political System“ Dimensionen des Politikbegriffs Der idealtypische Policy-Cycle Verwaltungswissenschaft und Verwaltungspraxis. Die langen Wellen Dimensionen verwaltungswissenschaftlicher Fragestellungen Entwicklung der Staatsaufgaben Die drei Typen von Wohlfahrtsstaaten nach EspingAndersen Anteile der Staatsausgaben am Bruttoinlandsprodukt (in %) Aufgabentypen staatlichen Handelns Staatsaufbau Kompetenzverteilung nach dem Grundgesetz Durchführung von Bundesgesetzen Politik- und Verwaltungsverflechtung in Deutschland Grundmodelle der Verwaltungsorganisation Verwaltungsaufbau in Deutschland Verwaltungsebenen Aufbau der Bundesverwaltung Die nichtministerielle Bundesverwaltung Personal des Bundes nach Aufgabenbereichen (in Tsd.) Öffentliche Ausgaben und Aufgabenbereiche der Länder Personal der Länder nach Aufgabenbereichen (in Tsd.) Aufbau der Landesverwaltung in NRW Personal der Gemeinden nach Aufgabenbereichen (in Tsd.) Kommunalverfassungen im Vergleich Vergleich Beamte/Angestellte Besoldung im öffentlichen Dienst
Abbildung 27: Beschäftigte im öffentlichen Dienst von 1950-2007 (in Tsd.) Abbildung 28: Quantitative Entwicklung des öffentlichen Dienstes (in Tsd.) Abbildung 29: Beschäftigte im öffentlichen Dienst 30.6.2007 (in Tsd.) Abbildung 30: Statusgruppen in den Gebietskörperschaften Abbildung 31: Verteilung des Steueraufkommens Abbildung 32: Länderfinanzausgleich/Bundesergänzungszuweisungen Abbildung 33: Steueraufkommen in Deutschland nach Steuerarten (2006) Abbildung 34: Verwaltungs- und Vermögenshaushalt im kommunalen Haushaltsrecht Abbildung 35: Formen von Spezialisierung und Differenzierung Abbildung 36: Negative Koordination Abbildung 37: Positive Koordination Abbildung 38: Funktion und Dysfunktion bürokratischer Organisation Abbildung 39: Aufbau eines Ministeriums Abbildung 40: Verwaltungsgliederungsplan der KGST Abbildung 41: Umbau der Organisationsstruktur Abbildung 42: Aufbauorganisation in Ministerien und Kommunen Abbildung 43: Modelle synoptischer und inkrementaler Politik Abbildung 44: Handeln in mehrdeutigen Situationen Abbildung 45: Unterschiedliche Expertengremien Abbildung 46: Interpretation des Verhältnisses von Politik und Verwaltung Abbildung 47: Wirkungen lokaler Modernisierungstrends auf die Einflusschancen der Akteure Abbildung 48: Normative Bilder der Verwaltung Abbildung 49: Verhältnis zwischen Politikern und Bürokraten Abbildung 50: Entwicklungsphasen in der deutschen Verwaltung Abbildung 51: Spezialisten-Generalisten Abbildung 52: Gestaltungselemente des New Public Management Abbildung 53: Verbreitung von Reformideen in Organisationen Abbildung 54: Strukturdaten der neuen Bundesländer Abbildung 55: Dimensionen der Verwaltungspolitik als Politikbereich
Jörg Bogumil, geb. 1959, Prof. Dr. rer. soc., Studium der Sozialwissenschaften an der Ruhr-Universität Bochum von 1980 bis 1985, bis 1995 wissenschaftlicher Angestellter in verschiedenen Forschungsprojekten an der FernUniversität- GH – Hagen, der Fachhochschule Dortmund und der Philipps-Universität Marburg, Promotion 1995; ab 1995 wissenschaftlicher Assistent an der FernUniversität in Hagen im Lehrgebiet Politikfeldanalyse und Verwaltungswissenschaft, Habilitation 2001, SS 2002 bis SS 2004 Vertretungsprofessur für Verwaltungswissenschaft an der Humboldt-Universität zu Berlin, ab SS 2004 Professor für Verwaltungswissenschaft mit dem Schwerpunkt Public Sector Reformen an der Universität Konstanz, ab Sommersemester 2005 Professor für Vergleichende Stadt- und Regionalpolitik an der Ruhr-Universität Bochum, seit 2003 Sprecher der Sektion Staatslehre und politische Verwaltung in der Deutschen Vereinigung für Politikwissenschaft, seit 2008 Mitherausgeber der Zeitschrift: der moderne Staat - Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management.
Arbeits- und Forschungsschwerpunkte:
– – – Verwaltungswissenschaft, Public Sector Reformen und Organisationstheorie Lokale und regionale Politikforschung Staats- und Regierungslehre
Ausgewählte Veröffentlichungen:
– – Zehn Jahre Neues Steuerungsmodell. Eine Bilanz kommunaler Verwaltungsmodernisierung, Berlin. (mit Stephan Grohs, Sabine Kuhlmann und Anna K. Ohm) Modernisierung der Umweltverwaltung. Reformstrategien und Effekte in den Bundesländern, (Modernisierung des öffentlichen Sektors, Sonderband 30) Berlin (mit Michael Bauer, Christoph Knill, Falk Ebinger, Sandra Krapf und Kristin Reißig). Kooperative Demokratie. Das politische Potenzial von Bürgerengagement, Frankfurt/New York. (mit Lars Holtkamp und Leo Kißler) Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung. Eine policyorientierte Einführung, (Reihe „Grundwissen Politik“, Band 42), Wiesbaden. (mit Lars Holtkamp) Politik in Organisationen. Organisationstheoretische Ansätze und praxisbezogene Anwendungsbeispiele. Reihe Grundwissen Politik, Band 31, Opladen: Leske und Budrich 2001 (mit Josef Schmid) 331
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Modernisierung lokaler Politik. Kommunale Entscheidungsprozesse im Spannungsfeld zwischen Parteienwettbewerb, Verhandlungszwängen und Ökonomisierung, Habilitationsschrift, Baden-Baden: Nomos 2001 (Reihe „Staatslehre und politische Verwaltung“, Band 5)
Werner Jann, geb. 1950, Prof. Dr. rer. publ., Studium der Politikwissenschaft, Ökonomie und Mathematik an der FU-Berlin und der University of Edinburgh, Dipl.-Pol. 1976, Forschungsreferent und Assistent an der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Promotion (Speyer) 1982, Fellow am Kongress der Vereinigten Staaten in Washington DC, Research Fellow an der University of California, Berkeley, Habilitation (Speyer) 1989, Ministerialrat und Leiter der „Denkfabrik“ in der Staatskanzlei Kiel, seit 1993 Lehrstuhl für Politikwissenschaft, Verwaltung und Organisation an der Universität Potsdam. Mitglied verschiedener Verwaltungsreformkommissionen, 2002-2004 Präsident der European Group of Public Administration, EGPA, seit 2008 Mitherausgeber der Zeitschrift: der moderne Staat - Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management (weitere Infos unter http://www.uni-potsdam.de/u/ls_verwaltung/index.htm).
Arbeits- und Forschungsschwerpunkte:
– – – – – – Modernisierung des öffentlichen Sektors (auch international vergleichend) Ministerialverwaltung Verwaltungspolitik und politische Steuerung der Verwaltung Policy Forschung Verwaltungswissenschaft und Organisationstheorie Regierungslehre und Public Governance
Ausgewählte Veröffentlichungen:
– Die skandinavische Schule der Verwaltungswissenschaft - Institutionentheorie und die Rennaissance der Bürokratie“, in: Bogumil, J./Jann, W./ Nullmeier, F. (Hrsg.): Politik und Verwaltung, PVS-Sonderheft 37/2006, Wiesbaden, VS Verlag S. 121 - 148 Bürokratisierung' und Bürokratieabbau im internationalen Vergleich - wo steht Deutschland?, Berlin: Friedrich-Ebert-Stiftung 2007 (zus. mit Kai Wegrich und Jan Tiessen) Status-Report Verwaltungsreform. Eine Zwischenbilanz nach zehn Jahren, (Modernisierung des öffentlichen Sektors, Band 24) Berlin: edition Sigma 2004 (mit Jörg Bogumil u.a.) Innovation, Effektivität, Nachhaltigkeit – Internationale Erfahrungen zentralstaatlicher Verwaltungsreform, (Modernisierung des öffentlichen Sektors Bd. 16), Berlin 1999 (zus. mit Frieder Naschold und Christoph Reichard) Leistungstiefe im öffentlichen Sektor, Berlin: edition Sigma 1996, (Modernisierung des öffentlichen Sektors, Sonderbd. 3), Berlin: edition Sigma 1996 (zusammen mit Frieder Naschold, Christoph Reichard u.a.) Mitherausgeber des „Verwaltungslexikons“, Baden-Baden: Nomos 2003 (mit Peter Eichhorn u.a.)
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Empfohlene Literatur
Bogumil, Jörg/Jann, Werner/Nullmeier, Frank (Hrsg.) 2006: Politik und Verwaltung. PVSSonderheft 37. Wiesbaden: VS Verlag, 585 S.
In dem PVS Sonderband arbeiten die Beiträge in vergleichender Perspektive den Wandel von politischen Strukturen und Prozessen im Kernbereich des „Staatsapparats“, der öffentlichen Verwaltung, heraus. Nach dem Einleitungsbeitrag der Herausgeber werden im ersten Abschnitt die theoretischen Zugänge der politikwissenschaftlichen Verwaltungsforschung skizziert. Zwei empirische Abschnitte, unterteilt in nationale Analysen und internationale Perspektiven, reflektieren aktuelle Veränderungstendenzen, bevor abschließend im vierten Abschnitt neue Ausbildungsvoraussetzungen und Studiengänge im Bereich Politik und Verwaltung thematisiert werden.
Ellwein, Thomas: Das Dilemma der Verwaltung. Verwaltungsstruktur und Verwaltungsreform in Deutschland. Mannheim: Bibliographisches Institut & F.A. Brockhaus 1994, 128 S.
Dieses Büchlein behandelt die Probleme der politischen Administration in Deutschland ausgehend von dem Grunddilemma, dass die notwendigen Verwaltungsreformen nur mit und über die Verwaltung geschehen können, diese aber zugleich in ihren eigenen Traditionen und Wahrnehmungs- und Handlungsmustern zutiefst befangen ist. Die gut verständliche Darstellungsweise des Autors lässt die eigentlich recht trockene Materie schnell anschaulich und lebendig werden. Sowohl im Sinne einer Einführung in die Verwaltungswissenschaft als auch im Sinne eines fundierten, kurzweilig dargebotenen Problemaufrisses ist die Lektüre eigentlich in allen Studienphasen sehr empfehlenswert.
Ellwein, Thomas: Der Staat als Zufall und Notwendigkeit. Die jüngere Verwaltungsentwicklung in Deutschland am Beispiel Ostwestfalen-Lippe, Bd. 1: Die öffentliche Verwaltung in der Monarchie 1815 bis 1918. Opladen: Westdeutscher Verlag 1993; 485 S., DM 76,–; Bd. 2: Die öffentliche Verwaltung im gesellschaftlichen und politischen Wandel 19191990. Opladen: Westdeutscher Verlag 1997; 598 S.
1993 erschien der erste Band der deutschen Verwaltungsgeschichte von Thomas Ellwein, 1997 der zweite und abschließende Teil. Beide Bände können auch separat gelesen werden. Am Beispiel von Ostwestfalen-Lippe wird der Wandel der öffentlichen Verwaltung im Zeitraum 1815-1990 nachvollzogen. Die historischen Erträge des Fallbeispiels werden mit Grundzügen einer allgemeinen deutschen Verwaltungsgeschichte verbunden und im Lichte der Verwaltungstheorie diskutiert. Band 1 behandelt den Zeitraum von 1815 bis 1918, Band 2 den Zeitraum 1919-1990. Insgesamt legt damit einer der renormiertesten Verwaltungswissenschaftler Deutschlands eine überaus beeindruckende und auf absehbare Zeit wegweisende Studie im Bereich der Verwaltungswissenschaft vor. 333
König, Klaus/Siedentopf, Heinrich (Hrsg.): Öffentliche Verwaltung in Deutschland, BadenBaden: Nomos 1997, 807 S.
Das Standardwerk über die öffentliche Verwaltung in Deutschland liefert ein grundlegendes Wissen über die Grundlagen, den Aufbau, die Aufgaben, die Steuerung, die Entscheidungen das Personal, die Leitung und die Kontrolle öffentlicher Verwaltungen. Unverzichtbares Nachschlagewerk für jeden Verwaltungswissenschaftler.
König, Klaus 2002: Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert, Baden-Baden: Nomos Verlag. 636 S.
Der umfangreiche Sammelband versammelt die Erträge eines interdisziplinär zusammengesetzten Arbeitskreises, der sich von 1999 bis 2001 regelmäßig getroffen hat, um in zwei Teilprojekten aktuelle Entwicklungen der Verwaltung und Verwaltungswissenschaft gemeinsam zu diskutieren und zu bilanzieren. Der erste Teil des Buches „Verwaltung im Wandel“ behandelt in 14 Beiträgen die wichtigsten aktuellen Veränderungen und Herausforderungen der öffentlichen Verwaltung, ausgehend vom Verwaltungsaufbau nach 1945 über die Verwaltung in der deutschen Vereinigung, im Rechtsstaat, in der Informationsgesellschaft, Marktwirtschaft, Dienstleistungsgesellschaft etc. bis hin zum europäischen Verwaltungsraum und der Verwaltung in globaler Sicht. Der zweite Teil „Stand der Verwaltungsforschung“ bilanziert in elf Beiträgen die Erträge und Lücken der aktuellen Forschung, und zwar aus der Sicht unterschiedlicher Ansätze und Disziplinen, etwa Verwaltungskultur, Wertwandel, Reformdiskurse, Sozialpsychologie, Institutionenökonomie und New Public Management. Der Band versammelt viele renommierte deutsche Verwaltungsforscher und liefert einen anspruchsvollen, aber anregenden Überblick über die aktuellen Diskussionen.
Mayntz, Renate 1997: Soziologie der öffentlichen Verwaltung, 4., durchges. Aufl.; Heidelberg. 264 S.
Seit der ersten Auflage 1978 das Standardwerk der deutschen Verwaltungssoziologie, das zuverlässig, systematisch und mit dem theoretischen Anspruch, die Fragestellungen der Verwaltungssoziologie systematisch zu entwickeln, über Entwicklung, Aufgaben, Organisation und Personal der öffentlichen Verwaltung sowie über Strukturen, Prozesse und Probleme der Ministerialverwaltung und der Vollzugsverwaltung informiert. Trotz des Titels weist das Buch erhebliche interdisziplinäre Bezüge vor allem aus dem Bereich der Politikwissenschaft auf, z.B. auch durch ein eigenes Kapitel zum Thema Politik und Verwaltung. Obwohl das Buch inzwischen nicht immer ganz auf dem neuesten Stand ist, ein immer noch unverzichtbares Standardwerk.
Schneider, Volker/ Janning, Frank: Politikfeldanalyse. Akteure, Diskurse und Netzwerke in der Politik. Wiesbaden: VS Verlag 2006, 242 S.
Die Politikfeldanalyse als theoriegeleitete und anwendungsorientierte Teildisziplin der Politikwissenschaften bietet einen wichtigen Zugang zum empirischen Verständnis auch verwaltungspolitischer Prozesse und Akteure. Dieses aktuelle Lehrbuch führt umfassend in Grundlagen und theoretische Orientierungen der Politikfeldanalyse ein. Nach einer grundlegenden Einführung in Geschichte und analytische Perspektiven der Politikfeldanalyse werden ausführlich neuere theoretische Ansätze behandelt und anhand von Beispielstudien illustriert. Hervorzuheben ist das breite Spektrum an behandelten Ansätzen, das von der Staatstätig334
keitsforschung über den akteurzentrierten Institutionalismus hin zu neueren diskurstheoretischen, partizipativen und kognitionstheoretischen Zugängen reicht. Ein guter Einstieg in eine theoriegeleitete Betrachtungsweise politischer und administrativer Prozesse.
Nachschlagewerke
Becker, Bernd: Öffentliche Verwaltung. Lehrbuch für Wissenschaft und Praxis, Percha. Verlag R. S. Schulz 1989, 1048 S.
Das umfassende Lehrbuch beansprucht eine Gesamtdarstellung und Analyse aller wichtigen Dimensionen, Funktionsweisen und Funktionsbedingungen der öffentlichen Verwaltung. Das wohl umfassendste Nachschlagewerk über öffentliche Verwaltungen.
Benz, Arthur/Lütz, Susanne/Schimank, Uwe/Simonis, Georg (Hrsg.) 2007: Handbuch Governance. Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder, Wiesbaden. 490 S.
Das vorliegende Handbuch vermittelt die theoretischen und analytischen Grundlagen des Governance-Konzepts und gibt einen Überblick über wichtige Anwendungsbereiche. Dargestellt werden Formen und Mechanismen sowie Varianten der Dynamik von Governance. Darüber hinaus werden verschiedene disziplinäre und theoretische Perspektiven behandelt. Eine dritte Gruppe von Beiträgen befasst sich mit Governance auf lokaler, regionaler, nationaler, europäischer und globaler Ebene und in wichtigen Funktionsbereichen von Politik und Gesellschaft sowie mit Fragen der Demokratie und Mehrebenenkoordination. Ohne Zweifel das Standardwerk zur Governancedebatte.
Blanke, Bernhard u.a. (Hrsg.) 2004: Handbuch zur Verwaltungsreform, 3. Auflage, Wiesbaden: VS-Verlag
Unverzichtbares Handbuch für jeden, der sich über den aktuellen Stand der Verwaltungsreform- und -modernisierungsdiskussion der letzten Jahre informieren will. In beinahe 50 jeweils etwa 8 bis 10 Seiten langen Artikeln wird man zuverlässig und praxisnah über Hintergrund, Entstehungszusammenhang, Anwendungsfelder und Umsetzung der wichtigsten Reformkonzepte informiert. Behandelt werden die Themenblöcke Staats- und Verwaltungsverständnis, Reformund Managementkonzepte, Personalentwicklung, Organisationsentwicklung, Budgetentwicklung sowie Ergebnisorientierte Steuerung. Jeder Beitrag enthält Hinweise auf weiterführende Literatur. Obwohl dies ein Handbuch ist, eignet es sich aufgrund seines systematischen Aufbaus durchaus auch als Lehrbuch.
Eichhorn, Peter u.a. (Hrsg.) 2003: Verwaltungslexikon, 3., neu bearb. Aufl.; Baden-Baden: Nomos. 1252 S.
Umfassendes Lexikon mit über 6400 Stichworten zu allen Aspekten der bundesdeutschen Verwaltung. Hier kann man alles nachschlagen, was man nicht zu fragen wagt, z.B. verwaltungsinterne Begriffe (etwa Behörde, Amt, Deckungsfähigkeit bis hin zu Realkonzession und Frischwassermaßstab), allgemeinere Fachausdrücke (etwa Indexierung, Kreditermächtigung, Transfer) und neuere Konzepte (etwa Neue Institutionenökonomie, kooperative Verwaltung, NonGovernmental Organisations, Electronic Government etc). Wichtigere Konzepte 335
und Stichworte sind in längeren, namentlich gezeichneten Beiträgen erläutert, die auch weiterführende Literatur enthalten. Die Herausgeber kommen aus den Bereichen Staats- und Verwaltungsrecht, Verwaltungslehre, Betriebswirtschaftslehre, Verwaltungssoziologie, Verwaltungsinformatik und Politikwissenschaft, der gesamte Bereich der modernen Verwaltung und Verwaltungswissenschaft wird daher abgedeckt. Hilfreiches Nachschlagewerk für die schnelle Information.
Schuppert, Gunnar Folke 2000: Verwaltungswissenschaft: Verwaltung, Verwaltungsrecht, Verwaltungslehre, Baden-Baden: Nomos Verlag. 1023 S.
Eine rechtswissenschaftliche Darstellung der öffentlichen Verwaltung, die auch für Politikwissenschaftler sehr hilfreich ist. Das Buch handelt von Aufgaben, Funktionen und Handlungsformen der Verwaltung, ihrer staatstheoretischen Begründung und ihrem Wandel. Zudem widmet sich der Autor, für einen Juristen nicht selbstverständlich, Fragen der politischen Steuerung und der Kooperation in der Verwaltung.
Verwaltungswissenschaftliche Zeitschriften
Der moderne Staat (dms) - Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management Die innovative Verwaltung Die Öffentliche Verwaltung (DÖV) Die Verwaltung Governance Public Administration Review (PAR) Public Administration Verwaltungsarchiv Verwaltungsmanagement (VM) Verwaltungsrundschau (VR) Zeitschrift für Kommunalwissenschaften (ZfK, vormals Archiv für Kommunalwissenschaften)
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Glossar1
Agencification bezeichnet den politischen Prozess, der zur Gründung neuer Behörden auf der zentralen oder der Bundesebene führt. Erstmals angewandt wurde der Begriff in Großbritannien, um die Reform der sog. Next-Steps-Agencies zu beschreiben, in deren Verlauf ein großer Teil der Vollzugsaufgaben der Ministerien auf neue Agencies übertragen wurde. Mittlerweile lassen sich ähnliche Reformbestrebungen in einer Reihe von OECD-Nationen beobachten, insbesondere in Dänemark, den Niederlanden und Kanada. In der Regel wird dieser Prozess als Bestandteil von New Public Management-Reformen begriffen, da er auf der NPMtypischen Forderung nach einem „policy/operations-split“ basiert. Agency im angelsächsischen Sprachraum und inzwischen in der Verwaltungswissenschaft eine nicht eindeutig abgrenzbare Oberbezeichnung für Behörden, insb. für zentrale Verwaltungsbehörden, die nicht der Ministerialverwaltung zurechenbar sind, aber dennoch Aufgaben mit politischem Gewicht vollziehen und mehr oder weniger unabhängig agieren. Den Ursprung des Konzeptes findet man in den USA, wo mit der Interstate Commerce Commission bereits 1887 eine Behörde mit regulativen Funktionen ins Leben gerufen wurde, die sich zudem durch das Merkmal der Unabhängigkeit auszeichnet. In Deutschland ist der Begriff eher ungebräuchlich, obwohl sich auch hier auf historische Vorläufer aus der Ära Bismarck verweisen lässt, wie etwa das Reichseisenbahnamt oder das Bundesamt für Heimatwesen. Da sich Bundesbehörden hier zu Lande – von wenigen Ausnahmen abgesehen – grundsätzlich unter der Kontrolle eines vorgesetzten Ministeriums befinden, ist stets von „nachgeordnetem Bereich“ (nachgeordnete Behörde) die Rede, wo andernorts der Begriff A. angewandt würde. Je nachdem, ob eine enge oder weitere Definition zu Grunde gelegt wird, können für den deutschen Fall auch Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts als A. betrachtet werden. Aktivierender Staat wurde als Konzept 1995 in die politische und wissenschaftliche Diskussion in Deutschland eingeführt und stellt die deutsche Variante der angelsächsischen Debatte um den „enabling state“ dar. Während in der ersten Hälfte der 90er Jahre die Diskussion der Verwaltungsmodernisierung in Deutschland – v.a. beeinflusst durch das Neue Steuerungsmodell – weitestgehend binnenorientiert geprägt war, setzte sich seit Mitte der 90er Jahre zunehmend die Erkenntnis durch, dass
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Für die Mitarbeit bei der Erstellung des Glossars danken wir Julia Fleischer und Thurid Hustedt. Für detaillierte Erläuterungen sämtlicher verwaltungswissenschaftlicher und – praktischer Fachbegriffe sei auf das Verwaltungslexikon (Eichhorn/Friedrich/Jann et.al. 2003) verwiesen.
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Verwaltungsmodernisierung notwendigerweise von einer Staatsmodernisierung begleitet werden muss ( Governance). Inhaltlich setzt der a. zwischen den Polen staatlicher Allzuständigkeit und Privatisierung an, da weder ein allumfassender Wohlfahrts- und Regelungsstaat noch ein neoliberaler Minimalstaat für ein zukunftsfähiges Staatsmodell tragfähig erscheinen. Zwischen diesen beiden Extrempunkten versucht der a. gesellschaftliche Aktivierung und Verantwortung zu stärken, in dem er eine neue Verantwortungsteilung zwischen Staat, Wirtschaft und Gesellschaft postuliert (Gewährleistungsstaat). Der a. soll daher Rahmenbedingungen zur Bürgeraktivierung schaffen und sich dabei soweit es geht auf eine Moderatoren-, Förderer-, Management- und Initiatorenrolle beschränken. Die 1998 ins Amt gekommene Bundesregierung hat das Konzept des a. seit 1999 zu ihrem Leitbild der Staats- und Verwaltungsmodernisierung erhoben (www.staatmodern.de). Sie skizziert damit einen Gegenentwurf zum Konzept des „Schlanken Staates“, das vor allem in der 13. Legislaturperiode (1994-1998) von der christlich-liberalen Regierung propagiert wurde. Benchmarking Benchmarking stellt in der Managementsprache darauf ab, sich an besonders herausragenden Leistungen einer anderen Unternehmung als Bezugsgröße zu orientieren. Es geht darum, die Praktiken des „Klassenbesten“ zu übernehmen oder nachzuahmen und soll nun auch im öffentlichen Sektor praktiziert werden. Beratung der Verwaltung Die moderne Verwaltung ist für die Formulierung, Durchführung und Evaluierung politischer und administrativer Maßnahmen und Programme auf vielfältige Informationen aus der Sicht der Betroffenen, anderer gesellschaftlicher und politischer Akteure und nicht zuletzt der unterschiedlichsten wissenschaftlichen Disziplinen angewiesen. Formen, Umfang, Wirkungsweise und Probleme dieser umfassenden Beratung werden i.d.R. unter dem Begriff der Politikberatung zusammengefasst, obwohl zentraler Adressat und Nachfrager i.d.R. nicht gewählte Politiker sondern Mitarbeiter der Verwaltung sind. Budgetierung Budget meint in seiner ursprünglichen Bedeutung die Geldbörse und ist dann später als Synonym für das finanzpolitische Hauptbuch öffentlicher Körperschaften verwandt worden, ähnlich wie die Begriffe Etat und Haushalt. Budgetierung bedeutet demnach zunächst nichts anderes als den Prozess der Budgeterstellung. Im Zusammenhang mit der Verwaltungsmodernisierung wird unter Budgetierung jedoch in der Regel ein neues Verfahren der Haushaltsaufstellung und Ressourcenzuweisung verstanden, welches aufgrund politischer oder analytischer Überlegungen die zur Verfügung stehende Finanzmasse auf die verschiedenen Untereinheiten verteilt. Business Reengineering Business Reengineering ist ein in den 90er Jahren zunehmend in die Mode gekommenes Managementkonzept. Im Vordergrund des Interesses stehen nicht die organisatorischen Strukturen, sondern die Strukturen der Unternehmensprozesse. 338
Anstatt im Rahmen kontinuierlicher Verbesserungen bestehende Unternehmensstrukturen zu optimieren, setzt das Business-Reengineering-Konzept auf eine radikale Erneuerung der Produktionsprozesse nach dem Motto „ganz von vorne zu beginnen“. Infragegestellt werden zentrale Annahmen des industriellen Paradigmas, also der Arbeitsteilung, der hierarchischen Kontrolle, der Betriebsgrößenvorteile u.a.m. Bürokratie Bürokratie steht heutzutage in der Regel negativ für übertriebenen Ressourcenverbrauch, die Schwerfälligkeit von Entscheidungsprozessen, steile Hierarchien, Planungsversessenheit und Rechtsposititivismus. Von seiner ursprünglichen Bedeutung meint Bürokratie aber das Vorhandensein eines spezialisierten Verwaltungsstabes in Form des Beamtenapparates. Für Max Weber garantiert die Bürokratie vor dem Hintergrund absolutistischer Willkürherrschaft formale Gleichheit durch Regelbindung (Legalität) und gewährleistet so (als Idealtypus) die Rationalität staatlicher Rechtsausübung. Ihre wesentlichen Kennzeichen sind Sachlichkeit, Unpersönlichkeit und Berechenbarkeit. Sie bezieht sich bei Weber auch nicht nur auf die öffentliche Verwaltung, sondern ebenso auf gewerbliche Unternehmen. Durch ihre Maschinenartigkeit, die sie kennzeichnende Arbeitsteilung und den formalen Gehorsam der Beamten ist die Bürokratie an Effizienz den feudalen, ehrenamtlichen und kollegialen Formen der Verwaltung überlegen. Contracting out Mit Contracting out werden die verschiedenen Verfahren zur Auslagerung oder zur externen Beschaffung von Organisationsleistungen bezeichnet. Controlling Controlling ist ein System der Führungsassistenz, welches der Zielentwicklung, Entscheidungsfindung und Entscheidungskontrolle des Managements durch Informationsversorgung, -bearbeitung und -auswertung dient. Durch Controlling wird versucht, die Führungsfunktionen „Planung“, „Organisation“, „Personal“ und „Kontrolle“ funktional miteinander zu verknüpfen. Geht es um die Gesamtsteuerung einer Organisation im Bereich der Ziel- und Aufgabenentwicklung und Erfolgskontrolle, spricht man von strategischem Controlling. Geht es dagegen um den Aufbau eines effizienten Rechnungswesens und die Binnensteuerung einzelner Organisationseinheiten, spricht man von operativem Controlling. Corporate Identity Corporate Identity (CI) oder Unternehmensidentität ist ein Managementkonzept, welches darauf abzielt, die Identifikationsmöglichkeiten mit den Unternehmenszielen für die Mitarbeiter auszubauen und zugleich ein einheitliches Image des Unternehmens gegenüber der Öffentlichkeit zu schaffen. Dezentrale Ressourcenverantwortung Dezentrale Ressourcenverantwortung beinhaltet in der öffentlichen Verwaltung die Verlagerung der Verantwortung für die Ressourcen Personal, Finanzen und 339
Organisation von den zentral gesteuerten sogenannten „Querschnittsämtern“ (Personalamt, Kämmerei, Hauptamt) auf die dezentral angesiedelten Fachämter. Die dezentralen Organisationseinheiten sollen neben der Fachverantwortung auch die Ressourcenverantwortung wahrnehmen. Diese Einrichtung organisatorisch abgrenzbarer Einheiten im Sinne von Verantwortungszentren ist das Herzstück des Neuen Steuerungsmodells; denn ergebnisorientierte Verfahren greifen erst dann, wenn Organisationseinheiten bestehen, denen Kosten und Leistungen zugeordnet werden können. Vorteile dieser Verantwortungszentren werden im Abbau von Komplexität, in der Schaffung von Transparenz, in der Zurechenbarkeit von Kosten und Leistungen, in der Möglichkeit globaler Budgetierung, in der Herstellung einer Einheit von Entscheidung und Verantwortung und in der Möglichkeit der Institutionalisierung von wettbewerbsadäquaten Mechanismen gesehen. Mit dem höheren Autonomiegrad der dezentralen Einheiten in bezug auf Budget, Organisation und Personal geht eine neues Berichtswesen einher, welches ein systematisches Evaluieren der Leistungen durch Indikatoren ermöglichen soll (vgl. Controlling, Kontraktmanagement). Differenzierung Soziologisches Konzept zur Beschreibung der umfassenden Prozesse gesellschaftlichen Wandels, die in den letzten 150 oder 200 Jahren stattgefunden haben und gemeinhin als Modernisierung beschrieben werden. Diese Entwicklung lässt sich mit den Stichworten funktionelle D., Spezialisierung, Interdependenz und Enthierarchisierung charakterisieren. Die funktionelle D., genauer gesagt das Entstehen hochgradig organisierter funktioneller Teilsysteme der Gesellschaft (z.B. Wirtschaft, Wissenschaft, Kultur, Gesundheit), führt nach und nach zur Abschwächung oder Auflösung der hierarchischen Grundstruktur, die für die Staaten des 19. Jahrhunderts charakteristisch war. In der öffentlichen Verwaltung folgt daraus eine zunehmende Fragmentierung des öffentlichen Sektors. D. wird nach dem Gesetz der „requisite variety“ im öffentlichen Sektor abgebildet und aufgefangen. Die territoriale und funktionale D. des öffentlichen Sektors übersteigt jegliche Fantasie, dabei erstrecken sich gesellschaftliche Widersprüche in den Staat selbst und verringern seine Kohärenz. Unterschiedliche Verwaltungszweige verfolgen – wissentlich oder absichtslos – unvereinbare Zwecke und verursachen Folgewirkungen in anderen Ressorts. Der Bedarf an Koordination übersteigt zunehmend die Kapazitäten des politischen Systems, auf keinen Fall kann mehr von einer einfachen hierarchischen politischen Steuerung der Verwaltung ausgegangen werden. Der aus der soziologischen Theorie stammende Begriff wird im politik- und verwaltungswissenschaftlichen Kontext zur Beschreibung von institutionellen und organisatorischen Strukturen verwendet. Im inner-organisatorischen Bereich zielt horizontale D. auf Arbeitsteilung nach inhaltlichen Aufgabenbereichen entsprechend einer formalen Gliederung in Abteilungen und Referate (auch Dezernate oder Fachbereiche). Vertikale D. bezeichnet den Grad der hierarchischen Gliederung einer Organisation. Im interorganisatorischen Kontext benennt D. die Gliederung der Verwaltung in räumlicher (vertikale D. von Aufgaben und Kompetenzen zwischen politisch-administrativen Ebenen, z.B. Bund, Länder, Gemeinden) und sachlicher (horizontale D. nach Aufgabenbereichen, z.B. Ressorts und Politiksektoren) Hinsicht. Horizontale und vertikale D. stehen dabei in engem Zusammenhang zu grundlegenden Staatsstrukturen und reflektieren den allgemeinen D.prozess moderner Gesell340
schaften. In Deutschland ist Art und Ausmaß der D. in Verbindung mit der spezifischen Form des Föderalismus und der sog. Politikverflechtung zu sehen (Politikverflechtungsfalle). Während die horizontale D. mit der Entwicklung des Wohlfahrtsstaates und der Etablierung neuer Politikfelder und Aufgabenbereiche seit dem 2. Weltkrieg stark zunahm, ist die vertikale D. darüber hinaus in jüngerer Zeit durch den Prozess der Europäischen Integration beeinflusst. Exekutive Nach der klassischen Gewaltenteilungslehre (Gewaltenteilung) neben Legislative (Gesetzgebung) und Judikative (Rechtssprechung) eine der drei Staatsgewalten, im GG (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG) als vollziehende Gewalt bezeichnet. Traditionell wird die E. in die Bereiche Regierung und öffentliche Verwaltung unterteilt, wobei eine eindeutige Trennung der beiden Bereiche unmöglich ist. Auch eine klare institutionelle Unterscheidung gegenüber den übrigen Gewalten ist in einem parlamentarischen Regierungssystem nicht möglich, da insb. zwischen E. und Legislative enge Verflechtungen und eine weitgehend gemeinsame Aufgabenwahrnehmung stattfindet, wie z.B. im Grundgesetz vorgesehen (Mitwirkung der E. an der Gesetzgebung, Verhältnis Mehrheitsfraktion und Regierung). Statt Trennung ist daher im modernen Verfassungsstaat parlamentarischer Prägung eher von Gewaltenverschränkung, insb. zwischen vollziehender und gesetzgebender Gewalt, auszugehen. Ergebnisorientierte Verfahren Ergebnisorientierte Verfahren ist der Sammelbegriff für die Bemühungen, öffentliche Verwaltungen zu einer Outputsteuerung zu befähigen. Zu ihnen zählen die Produktdefinition, Produktbeschreibung, Kosten- und Leistungsrechnung, sowie das operative Controlling. Finalprogramm bezeichnet eine Form der Steuerung des Verwaltungshandelns, bei der den Ausführenden nur bestimmte Handlungsziele (ggfs. quantifiziert) und zu beachtende Restriktionen (z.B. finanzielle Mittel) vorgegeben werden und ihnen weitgehend überlassen wird, die unter den jeweiligen Umständen innerhalb der vorgegebenen (z.B. finanziellen oder gesetzlichen) Grenzen zweckmäßigsten Maßnahmen auszuwählen. Beispiele für diese Form der Handlungsprogrammierung sind Pläne (z.B. Kulturentwicklungsplan) oder die Errichtung von Großanlagen (z.B. Krankenhaus). Die Unterscheidung von F. und Konditionalprogramm geht auf Niklas Luhmann zurück. Allerdings sind beide Steuerungsformen nicht immer eindeutig zu trennen, komplexe Mischformen und Verschachtelungen herrschen vor. Fragmentierung bezeichnet die zunehmende Spezialisierung, Professionalisierung und Zersplitterung der modernen Verwaltung und des öffentlichen Sektors als Reaktion auf die funktionale Differenzierung moderner Gesellschaften. Sie ist damit das empirische Gegenbild der immer wieder normativ beschworenen Einheit der Verwaltung. Ergebnis dieser Differenzierung ist i.d.R. keine vergrößerte bzw. feiner 341
abgestufte Hierarchie, sondern ein verflochtenes Mehrebenensystem, in dem die Entscheidungen der verschiedenen Ebenen interdependent, d.h. gegenseitig voneinander abhängig sind. Die ehemals zentralisierte Souveränität und Entscheidungskompetenz wird damit auf verschiedene Ebenen und verschiedene Akteure verteilt, Akteure, die zugleich autonom und wechselseitig voneinander abhängig sind. F. führt zu verstärktem Koordinationsaufwand und behindert eine einheitliche, abgestimmte Aufgabenerfüllung, denn intern stark differenzierte Systeme neigen zur Verselbstständigung ihrer Teile („Versäulung“ oder „Silo-Bildung“, Ressortkumpanei). Dadurch entstehen sowohl in der horizontalen wie in der vertikalen Dimension Überschneidungen, Verdoppelungen, Reibungsverluste und Entscheidungsblockaden. Auch die Gefahr der Kolonialisierung einzelner Behörden durch ihre Klientel ist eine Folge der internen Differenzierung und F. des Staatsapparats und der öffentlichen Verwaltung. Garbage-Can-Modell James G. March und Johan P. Olsen haben im Rahmen der verhaltenstheoretischen Entscheidungstheorie Entscheidungs- und Lernprozesse in Organisation in mehrdeutigen Situationen (ambiguity) untersucht. Da in solchen Situationen das Wissen beschränkt, die Technologien unvollkommen, die Ziele inkonsistent sowie die Teilnehmer wechselnd sind, lässt sich kein feststehender Zusammenhang zwischen den verschiedenen Elementen des Entscheidungsprozesses in Organisationen ausmachen. Diese Situation haben sie als das „Mülleimer- oder Papierkorbmodell“ der Entscheidung charakterisiert. Ähnlich wie in einem Papierkorb die Blätter eher zufällig, aber nicht völlig regellos aufeinandertreffen, können Entscheidungsprozesse in Organisationen als organisierte Anarchie angesehen werden, die durch das relativ zufällige zeitliche Zusammentreffen von Entscheidungsgelegenheiten, Teilnehmern, Problemen und Lösungen bestimmt ist. Governance Der Begriff kennzeichnet in der sozialwissenschaftlichen Diskussion einen Wandel der Formen politischer Steuerung und Koordination und gleichzeitig empirische Veränderungen im Verhältnis zwischen Staat und Gesellschaft (institutionelle Steuerung mit verteilter Kontrolle). Geprägt wurde der Begriff zum einen durch die politikwissenschaftliche Steuerungsdiskussion, zum anderen durch die moderne Institutionenökonomie. Während in der klassischen Regierungslehre G. noch ein Synonym für government war, dient es heute in den Sozialwissenschaften der Kennzeichnung eines empirisch beobachtbaren Wandels des Verhältnisses zwischen Staat und Gesellschaft und der damit zusammenhängenden Diskussion über unterschiedliche Modi gesellschaftlicher Koordination. Auf der einen Seite geht es um „a shifting pattern in styles of governing“: Klassische Mechanismen staatlicher, hierarchischer Steuerung werden zunehmend durch „Co-Arrangements“ oder hybride Strukturen zwischen Staat, Wirtschaft und Gesellschaft abgelöst, was zu einer Verwischung ihrer Grenzen führt. Ähnlich wird auf internationaler Ebene die Steuerung oder Regelung von grenzüberschreitenden Problemen ohne hierarchische Weltregierung in der Literatur über internationale Regime behandelt, in der der Begriff etwa als „G. without Government“, „Global G.“ oder auch „Global Public Policy“ zunehmend Eingang findet. Auf der nationalen Ebene wird diese Form gesellschaftlicher und ökonomischer 342
Selbstkoordination, Selbstregulierung oder „Selbstregierung“ ohne direkte staatliche Einflussnahme und Einmischung wiederum unter dem Schlagwort des „private interest government“ diskutiert. Auf der anderen Seite bezieht sich eine zweite, allgemeinere Bedeutung des Begriffs G. auf die durch Oliver Williamson eingeführte institutionenökonomische Unterscheidung unterschiedlicher Formen sozialer Koordination. Ausgehend von den Modi Markt und Hierarchie werden in dieser theoretischen Diskussion weitere Koordinationsmechanismen wie Clans, Associations oder auch Netzwerke unterschieden. Gemeinsam ist sowohl der empirischen wie der theoretischen Sichtweise, dass G. als neuer Regulierungsmodus jenseits der Dichotomie Staat/Markt verstanden wird, etwa als interaktive Arrangements von öffentlichen und privaten Akteuren mit dem Ziel, gesellschaftliche Probleme zu Lösen und Chancen zu eröffnen. G. ist eine eigenständige, „self-organizing“ Form der Koordination und Kooperation in interorganisatorischen Netzwerken, die sich aus Politik- und Verwaltungsorganisationen, Verbänden, Unternehmen und Non-Profit-Organisa-tionen – mit oder ohne staatliche Beteiligung – zusammensetzen können. Zu diesem neuartigen G.Begriff gehört auch die Schaffung oder Veränderung der institutionellen Arrangements, der Regeln und Anreizstrukturen, die den Rahmen dieser Aktivitäten bilden und, ganz entscheidend, eine neue Arbeitsteilung zwischen Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft. Ursachen dieser Entwicklung werden in der zunehmenden Komplexität der zu lösenden Probleme und der verstärkten Interdependenz zwischen Akteuren und Sektoren gesehen. Es entstehen immer längere und kompliziertere Interaktionsketten, in denen kein Akteur, weder öffentlich noch privat, über die notwendigen Informationen oder das notwendige Wissen verfügt, um komplexe, dynamische und fragmentierte Probleme zu lösen, Kein Akteur verfügt über ausreichenden Überblick, um die Effektivität der eingesetzten Instrumente garantieren zu können, und ist in der Lage, spezifische Steuerungssituationen einseitig zu dominieren. Innovation/Innovationsmanagement Innovationen sind Neuerungen in einem System; sie beginnen mit einer auslösenden Idee und enden mit einem materiellen Ergebnis (z.B. einem Verfahren oder einem Produkt). Dieser Prozesse wird in umfassender Weise durch Innovationsmanagement gesteuert, wobei den entsprechenden Sozialinnovationen in einer Organisation zunehmend höhere Bedeutung beigemessen wird. Dabei können auch Macht und Interessen eine Rolle spielen etwa bei der Zurechnung von Erfolg und Misserfolg. Interesse Interessen bezeichnen soziale und ökonomische Absichten, Forderungen und Präferenzen, die von Individuen vertreten werden. Sie können materieller oder immaterieller Natur sein, allein oder im Kollektiv zu realisieren sein und öffentlichen bzw. allgemeinen oder privaten Charakter haben. Interessen formieren sich unter den jeweiligen gesellschaftlichen und organisatorischen Bedingungen und reflektieren häufig Aspekte der sozialen Ungleichheit.
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Judikative ist der Teil der Staatsgewalt, der die Rechtsprechung umfasst (Art. 20 Abs. 3 GG). Sie wird durch die Gerichte des Bundes und der Länder ausgeübt (Art. 92ff. GG). Die Rechtsprechung betrifft die Entscheidung konkreter Rechtsfragen. Konditionalprogramm Form der Steuerung des Verwaltungshandelns, bei der den Ausführenden eine Regel vorgegeben wird, nach der alle Einzelfälle zu entscheiden sind, z.B. „wenn die Voraussetzungen oder Fallmerkmale X vorliegen, tue (entscheide) y“. Beispiele für diese Form der Handlungsprogrammierung sind die Erteilung von Genehmigungen (z.B. Baugenehmigung) oder Verbote (z.B. Badeverbot). Rechtsnormen (Rechtsverordnung) werden i.d.R. als K. formuliert, allerdings oft aufgeweicht durch unbestimmte Rechtsbegriffe. Damit ist diese Form der Steuerung in der deutschen Verwaltung vorherrschend. Die Anwendung eines K. lässt sich verhältnismäßig leicht überprüfen (z.B. auch durch Verwaltungsgerichte), es entlastet aber die Verwaltung von den Folgen ihres Handelns, d.h. wenn die Regel befolgt wurde, gilt die Entscheidung als richtig. Die Bewältigung komplexer Aufgaben und sich verändernder Probleme wird besser durch Finalprogramme gesteuert, die die Verwaltung auch für die Folgen ihres Handelns verantwortlich machen. Kontraktmanagement ist ein Steuerungs-, Planungs- und Controllinginstrument, bei dem zwischen Organisationseinheiten im öffentlichen Sektor verbindliche Absprachen über zu erbringende Leistungen, die dafür zur Verfügung gestellten Mittel und die Art der Berichterstattung über Ergebnisse sowie Konsequenzen eventueller Abweichungen getroffen werden. Diese Absprachen sind sowohl zwischen öffentlichen Organisationen (z.B. Ministerien und nachgeordneten Behörden, Agencification), aber auch der – politischen und/oder administrativen – Führung und einzelnen Fachabteilungen, und schließlich auch innerhalb der Verwaltung z.B. zwischen Leitung und Mitarbeitern, die Einzel- oder Teilleistungen erstellen, denkbar ( Zielvereinbarung), dabei erlangen die Kontrakte allerdings keine rechtliche Verbindlichkeit i.S. von einklagbaren Verträgen. K. ist ein Kernelement des Neuen Steuerungsmodells und des New Public Management und soll insbesondere klassische bürokratische Steuerung (formelle Regeln, Konditionalsteuerung, Schriftlichkeit, Hierarchie, Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung etc.) durch eine eher dezentrale Führungs- und Organisationsstruktur ersetzen. K. zielt darauf ab, das Interesse und die Aufmerksamkeit der Verwaltung auf ihr Leistungsergebnis zu richten, gleichzeitig soll die strategische Steuerungsfähigkeit der politischen Führung erhöht werden. In Deutschland wurde K. zunächst für die Ebene der Kommunen propagiert und dort gibt es bisher auch erste Umsetzungserfahrungen. Noch umstritten ist, inwieweit diese neue Steuerungslogik gleichermaßen für die staatliche Ebene, insbesondere die Ministerialverwaltung, Gültigkeit beanspruchen kann. Zwar wird seit einiger Zeit auch auf der Ebene des Bundes und der Länder die Einführung einzelner Elemente des K. diskutiert, aber bisher gibt es keine umfassenden Konzepte und kaum praktische Erkenntnisse, während im Ausland beachtliche und in der Summe positive Erfahrungen vorherrschen. 344
Kontingenztheorie Die Kontingenztheorie ist ein organisationstheoretischer Ansatz, der das Zustandekommen von internen Organisationsstrukturen und -verfahren als Ergebnis von bestimmten äußeren Bedingungen (bzw. Situation) ansieht. Der Begriff der Kontingenz unterscheidet sich hierbei deutlich von der Verwendung in der Systemtheorie, wo er Offenheit bedeutet. Lean Production Lean production steht für ein aus Japan stammendes betriebswirtschaftliches Prinzip der „schlanken Produktion“, bei der alle nicht wertschöpfenden Prozesse im Produktionsprozess auf das unverzichtbare Minimum reduziert werden. Dazu zählen z.B. die Lieferwege, die Lagerhaltung und die Hilfsfunktionen. Legislative Nach der klassischen Gewaltenteilungslehre (Gewaltenteilung) neben Exekutive (vollziehende Gewalt) und Judikative (Rechtssprechung) eine der drei Staatsgewalten. Die L. wird institutionell den Parlamenten (Deutscher Bundestag, Bundesrat, Landtag) zugewiesen, die aber nach moderner Auffassung neben der Gesetzgebung auch andere und z.T. wichtigere Funktionen wahrnehmen (z.B. Wahl des Bundeskanzlers, Artikulation politischer Alternativen, Kontrolle der Exekutive). Da neben der L. auch die Exekutive Rechtsnormen setzt, z.B. Rechtsverordnungen und Satzungen als Gesetze im materiellen Sinn, und an der Gesetzgebung erheblichen Anteil hat, ist im modernen Verfassungsstaat parlamentarischer Prägung statt von Gewaltentrennung eher von gemeinsamer Aufgabenwahrnehmung, d.h. von Gewaltenverschränkung auszugehen. Leistungstiefe Unter dem Begriff „Leistungstiefe“ im öffentlichen Sektor wird analog zur „Fertigungstiefe“ von Industrieunternehmen diskutiert, in welchem Umfang und in welcher Qualität öffentliche Leistungen selbst erstellt oder von außerhalb bezogen werden sollten. Macht Macht bezeichnet in Anlehnung an Weber die Fähigkeit, jemanden dazu zu bringen, etwas zu tun, was er ohne diese Einwirkung nicht getan hätte. Macht ist damit eine soziale Relation, die häufig asymmetrisch angelegt ist, bei der jedoch im Verständnis der Mikropolitik immer auch ein Rest bei den Untergebenen bzw. Schwächeren verbleibt. Mit Macht verbunden sind aus der Sicht der Politikwissenschaft Prozesse der Gegenmachtbildung und der Einhegung von Macht durch Institutionen bzw. „Checks and Balances“. Management Der Begriff des Managements wird in einem institutionellen und in einem funktionalen Sinne gebraucht. Zum Management als Institution zählen Unternehmen, Manager, leitende Angestellte und sonstige Angestellte mit Leitungsfunktion. Management als Funktion bezeichnet die Aufgaben der Differenzierung (Ar345
beitsteilung) und Integration (Koordination). Planung, Kontrolle, Organisation und Personalführung sind die wichtigsten Integrationsinstrumente zur Deckung des durch Arbeitsteilung entstehenden Koordinationsbedarfes. Management by Competition Ansätze einer Konkurrenzbürokratie zielen darauf ab, die traditionelle Bürokratie zu entflechten und marktwirtschaftliche Mechanismen zu fördern. Durch die Installierung interner und externer Wettbewerbsstrukturen und die Vornahme von Leistungsvergleichen erhofft man sich eine Steigerung von Produktivität und Kundenorientierung. Bei den Wettbewerbsformen unterscheidet man den Wettbewerb zwischen privaten Unternehmen und Organisationen des öffentlichen Sektors (intersektoriell), den Wettbewerb zwischen den Organisationen des öffentlichen Sektors (interorganisationell) sowie den Wettbewerb zwischen den Organisationseinheiten im öffentlichen Sektor (intraorganisationell). Management by Objektives Kontraktmanagement Management by Results ergebnisorientierte Verfahren Negative Koordination bezeichnet nach Scharpf eine Vorgehensweise, bei der – z.B. im Rahmen der Ressortkoordination oder der Abstimmung zwischen Organisationseinheiten – nur geprüft wird, ob und in welcher Weise sich von einer Einheit vorgeschlagene Entscheidungsvarianten negativ auf den Status quo oder die Interessen anderer Einheiten auswirken können. Geprüft wird also nicht, welche Aktivitäten welcher Akteure in welcher Kombination den größt-möglichen Nutzen erreichen lassen (positive Koordination, p.). Das empirisch zu beobachtende Vorherrschen n. ergibt sich aus dem erheblich geringeren Informations- und Konsensbedarf. Bei n Akteuren mit jeweils a zur Disposition stehenden Entscheidungsalternativen erfordert n. (n-1)a getrennte Prüfungen, p. aber n(n-1)a2. Bei drei Akteuren mit jeweils zwei Alternativen sind dies bei n. 4, bei p. aber bereits 24 zu prüfende Relationen. Es ist offenkundig, dass die inhaltlich einleuchtende Forderung nach p. sehr schnell jede realistische Informationsverarbeitungs- und Konsensbildungskapazität überfordert (Komplexität als Schranke der Koordinationskapazität). Neues Steuerungsmodell Unter Federführung der KGSt wird seit 1991 auf kommunaler Ebene die Einführung eines „Neuen Steuerungsmodells“ (NSM) vorangetrieben. In enger Anlehnung an Erfahrungen der niederländischen Stadt Tilburg zielt das NSM auf den Aufbau einer unternehmensähnlichen dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur. Argumentativ dargestellt wurde dieses Modell zunächst durch einen vielbeachteten Aufsatz des damaligen Leiters der KGSt, Gerhard Banner, in dem dieser die Strukturen in den Kommunalverwaltungen als ein „System organisierter Unverantwortlichkeit“ beschreibt, welches nicht die optimale Leistung, son346
dern den maximalen Ressourcenverbrauch belohnt. Ausgehend von einer Strategie-, Management-, Attraktivitäts- und Legitimitätslücke wird unter dem Leitspruch „Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen“ ein neues Leitbild für die Kommunen entworfen. Das NSM verbindet die Vorstellungen von organisatorischer Entflechtung mit denen eines Kontraktmanagements. Die traditionell zentralistische, hoch arbeitsteilige und durchhierarchisierte Verwaltungsorganisation soll in eine produktorientierte und im Rahmen von Zielvereinbarungen weitgehend autonome, dezentral gegliederte Organisation umgebaut werden. Vorbild ist das Modell der dezentralisierten, autonomen Einheit innerhalb eines Unternehmens (vgl. dezentrale Ressourcenverantwortung, Controlling, Kontraktmanagement, Produkt). New Public Management Public Management Organisationsentwicklung Organisationsentwicklung ist ein längerfristiger, rückgekoppelter Prozess, der auf ein Lernen der Organisationsmitglieder und der Organisation durch die Änderung von Verhaltens- und Kommunikationsformen abzielt. Organisatorische Flexibilität Unter organisatorischer Flexibilität wird die Fähigkeit einer Organisation zur Anpassung an Veränderungen verstanden. Dabei wird davon ausgegangen, dass die organisatorische Flexibilität durch fertigungstechnische (z.B. flexible Fertigungssysteme statt Fließbandfertigung), personelle (z.B. Arbeitszeitflexibilisierung), kulturelle (z.B. Schaffung eines Innovationsklimas) und organisatorische Maßnahmen (z.B. Enthierarchisierung) vergrößert werden kann. Policy Der Terminus P. umschreibt den materiellen Teilaspekt des mehrdeutigen deutschen Begriffs „Politik“. Im Engl. werden unterschieden: politics: prozessuale Dimension (Austragung von Konflikten, Machtgebrauch), polity: formale Dimension (Institutionen, Gesetze, Regeln) und P. inhaltliche Dimension, d.h. Handlungsabsichten, Programme, Zielsetzungen politischer Akteure und Aktivitäten des politisch-administrativen Systems. Der Begriff ist i.d.R. auf materielle Politikbereiche bezogen (z.B. Gesundheitspolitik, Wohnungsbaupolitik), die auch als Public P. bezeichnet werden. Insb. kann eine P. auch aus NichtHandlungen bestehen („Non-Decisions“). Die auf diesem Gebiet unternommenen Forschungsarbeiten laufen unter dem Oberbegriff P.-studies ( PolicyForschung und gehören zu den wichtigsten Zweigen der modernen Politikwissenschaft. Policy Cycle (auch: Policy-Zyklus) bezeichnet eine in der Policy-Forschung gebräuchliche Unterscheidung einzelner Phasen des politischen Prozesses. Bei zahlreichen Variationen des P. ist eine Unterscheidung in Problemwahrnehmung, Agenda Setting, Programmformulierung, Entscheidung, Implementation (Durchführung), 347
Evaluation (Wirkungsmessung) und ggf. Termination (Beendigung der Policy) üblich. Die Phasen beziehen sich auf eine konkrete Policy bzw. ein politisches Handlungsprogramm. Ursprünglich wurden diese Phasen als diskrete Schritte des politischen Problemverarbeitungsprozesses verstanden, an dessen Ende sich ein neuerlicher Prozess anschließt (Zyklus-Modell). Da in der Realität die einzelnen Phasen häufig weder komplett durchlaufen werden noch genau voneinander zu trennen sind, wird der P. heute vorwiegend als Idealtypus mit heuristischen Funktionen verstanden. Policy-Forschung Anwendungsbezogener Forschungszweig der Politikwissenschaft zur Untersuchung der Entstehung, Durchsetzung und Wirkung staatlicher Politikinhalte ( Policy) in unterschiedlichen Politikbereichen ( Public Policy). Zu unterscheiden sind materielle P., in der ausgehend von bestimmten Politik- oder Problembereichen gefragt wird, wie staatliche Policies aussehen oder aussehen sollten, welche Wirkungen sie haben usw. (z.B. Arbeitsmarktpolitik, Sozialpolitik) und strukturell-prozessuale P., in der es um die Zusammenhänge zwischen politischadministrativen Strukturen und Prozessen einerseits und der dadurch begünstigten oder behinderten Politikinhalte andererseits geht (z.B. um den Einfluss dieser Strukturen und Prozesse auf Politikformulierung und Politikdurchsetzung). Policy Style bezeichnet in der international vergleichenden Policy Forschung ein Konzept, mit dem die – z.B. zwischen Nationen aber auch Politikfeldern – unterschiedliche Ausgestaltung von Policies beschrieben werden soll (auch: Policy Profil). Im Unterschied zum Konzept der Kultur ( Verwaltungskultur), das Meinungen, Einstellungen und Werte beschreibt, umfasst das Konzept des Stils spezifische inhaltliche Merkmale von Policies. Als wichtige Merkmalsdimensionen wurden u.a. vorgeschlagen: Formalisierung, Integration, Interventionsintensität und Programmierung. Im Gegensatz zum P. beschreibt das Konzept des Politikstils spezifische, z.B. national unterschiedliche, Charakteristika der Interaktionen und Verhaltensweisen bei der Formulierung und Umsetzung von Politikinhalten (also eine Politics-Dimension). Politik Politik bezeichnet die Herstellung von bindenden Entscheidung über die Verteilung von Werten. In der modernen Politikwissenschaft werden drei Dimensionen unterschieden: Politik als Polity bezeichnet den institutionellen Rahmen, v.a. die Verfassungsordnung; Politics bezeichnet die meist konfliktorischen Auseinandersetzungen um Macht und Positionen, Policy bezeichnet die sachlichen Problembearbeitung meist in Form materieller Staatsaktivitäten. Politikfeldanalyse Anwendungsbezogener Forschungszweig zur Untersuchung der Entstehung, Durchsetzung und Wirkung staatlicher Politikinhalte ( Policy), jeweils bezogen auf unterschiedliche Politikfelder oder Politikbereiche (z.B. Regionalpolitik, Umweltpolitik usw.). Die materiellen Aspekte der Policy-Forschung werden betont ( Public Policy). 348
Politikverflechtung Politikwissenschaftliche Theorie und Kurzformel für den Zustand des Föderalismus der BRD. P. basiert auf empirischer Erforschung der politisch-administrativen Praxis gemeinsamer Planung und Finanzierung vieler öffentlicher Aufgaben durch Bund, Länder und Gemeinden, bes. nach Art. 91 a GG (Hochschulbau, Agrar-, Wirtschaftsstrukturförderung), 91 b GG (Bildungsplanung, Forschungsförderung), 104 a Abs. 4 GG (Gemeindeverkehr, Städtebau, Krankenhausbau, sozialer Wohnungsbau), 89 und 90 GG (Wasserstraßen- und Fernstraßenbau) u.a. sowie der Bund-Länder-Kooperation durch Fachministerkonferenzen und die sog. Dritte Ebene (Kooperativer Föderalismus). P. erklärt den vertikalen Ressortverbund mit institutionellen Vorteilen für politische und bürokratische Akteure vor dem Hintergrund wachsenden Forderungs- und Krisendrucks unter Bedingungen des Parteienwettbewerbs, bezweifelt aber die Effizienz des komplizierten Systems zumindest in Aufgabenbereichen mit „Überverflechtung“ (Spätföderalismus). Politisch-administratives System (PAS) Ausgehend von einem systemtheoretischen Ansatz wird das p. als funktionelles Teilsystem des Gesamtsystems Gesellschaft angesehen, für das es Steuerungsleistungen erbringt (z.B. gegenüber dem ökonomischen und dem sozio-kulturellen Subsystem). Das P. bildet ein zentrales Konzept der Politikwissenschaft, nachdem sich gezeigt hat, dass die Begriffe Staat, Regierung, Exekutive usw. jeweils durch spezifische legale, institutionelle und theoretische Bedeutungen vorgeprägt sind und daher die umfassende Analyse politischer Vorgänge eher behindern als fördern. Die Aufmerksamkeit wird damit auf die Gesamtheit der politischen Aktivitäten in einer Gesellschaft gerichtet, d.h. insb. informelle Strukturen und Prozesse, Einstellungen und die Beziehungen zwischen der politischen Sphäre und ihrer Umwelt werden einbezogen. Elemente des p. sind u.a. politische Führung und Verwaltung (Exekutive), Parlamente, Vertretungskörperschaften und ausgelagerte staatliche Institutionen (Government), aber auch Gerichte, Parteien, Interessengruppen. Die Abgrenzung erfolgt nicht institutionell, sondern nach den jeweils im Gesamtzusammenhang wahrgenommenen Funktionen (Beitrag zur Erhaltung des Gesamtsystems). Positive Koordination Negative Koordination Prinzipal-Agent-Theorie Die Prinzipal-Agent-Theorie thematisiert das Verhältnis zwischen einem Auftraggeber (principal) und dem Auftragnehmer (agent). Ausgehend davon, daß Beauftragung immer eine ungleiche Informationsverteilung zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer mit sich bringt, untersucht man unterschiedliche Arten von Informationsasymmetrien, klassifiziert sie und entwickelt Musterlösungen für die organisatorische Gestaltung einer Leistungsbeziehung. Diese laufen entweder auf die Beseitigung der Informationsasymmetrie oder auf die Angleichung der Interessen zwischen principal und agent hinaus.
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Produkt Der Produktbegriff ist ausgesprochen positiv besetzt, bedeutet doch produzieren im alltagssprachlichen Gebrauch soviel wie „viel hervorbringen, ergiebig, fruchtbar oder schöpferisch sein“. Als Produkt im Sinne des KGSt-Konzeptes wird alles das bezeichnet, was Ergebnis eines Leistungsprozesses im Verwaltungsbetrieb ist und die betreffende Organisationseinheit verlässt. Dazu gehören auch verwaltungsinterne Leistungen. Das Produkt ist die zentrale Maßeinheit und Steuerungsgröße im NSM. Es soll als Leistungseinheit in der Kostenrechnung dienen, also als Kostenträger für alle Kosten, die im Zusammenhang mit der Erstellung dieser Leistung angefallen sind, und zugleich als Leistungseinheit für Budgetierungsprozesse. Als Steuerungsgröße soll das Produkt zudem die Basis für die dezentrale Steuerung einzelner Fachbereiche bilden und zur Rahmensteuerung der Kommune durch Politik und Verwaltung beitragen. Über die Steuerung der einzelnen Verwaltung hinaus soll das Produkt auch die Maßgröße für interkommunale Vergleiche abgeben (siehe Benchmarking). Produktbeschreibung Jedes Produkt soll in einem Vordruck durch eine Definition, den Leistungsumfang, die finanziellen Rahmendaten sowie Daten zur Quantität, Qualität und Zielerreichung beschrieben werden. Dazu wird ein Produktplan für jede Organisationseinheit entwickelt, der das Leistungsangebot in einer dreistufigen Hierarchie systematisiert. Ausgehend vom einzelnen Produkt, welches in der Regel aus mehreren einzelnen Leistungen besteht, werden inhaltlich zusammengehörige Produkte zu Produktgruppen und diese wiederum in Produktbereiche integriert. Produktdefinition In der Produktdefinition sollen die zugrundeliegenden Rechtsgrundlagen, die Zielsetzung sowie die Zielgruppe der Leistungserstellung präzisiert werden. Property-Rights-Theorien Property-rights-Theorien gehen davon aus, dass im Eigentumsrecht ein immanenter Anreiz zu effizientem Handeln liegt nach dem Motto: Je vollständiger die Rechte an einem Gut einem Handelnden zugeordnet werden können, desto effizienter ist dessen Umgang mit dem Gut. Der Property-rights Ansatz beschreibt nun alle durchsetzbaren Verhaltensbeziehungen zwischen Menschen, die aus der Existenz von Gütern resultieren und zu ihrer Nutzung gehören und spezifiziert Verhaltensnormen. So ergeben sich durch die Zuordnung von Rechten Gestaltungsoptionen für Organisationshandeln. Z.B. kann eine vollständigere Zuordnung von Kompetenzen an einen Aufgabenträger dessen Motivation und Verantwortung erhöhen (vgl. dezentrale Ressourcenverantwortung). Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform (PRVR) 1968 noch von der Großen Koalition eingesetzte interministerielle Projektgruppe aus Beamten und externen Wissenschaftlern, die die Aufgabe hatte, Vorschläge zur Reorganisation der Bundesregierung, insbesondere zur Neuabgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien, zur Verbesserung des Führungsinstrumentariums von Bundeskanzler und Bundesregierung und zur Reorganisation der Bun350
desministerien zu entwickeln. Im Rahmen der Projektgruppe wurden die ersten umfangreichen Untersuchungen zur Politikformulierung in der Bundesverwaltung und zu Problemen und Möglichkeiten politischer Planung durchgeführt. Eine große Anzahl Verwaltungswissenschaftler haben für die P. gearbeitet (Mayntz, Scharpf, Naschold, Böhret, Derlien usw.), die damit als entscheidender Geburtshelfer der empirischen Verwaltungs- und Policy-Forschung gelten kann. Die meisten Vorschläge der P. wurden nicht umgesetzt, ihre Berichte wurden zum größten Teil nur intern veröffentlicht. Die P. hat ihre Arbeit 1975 eingestellt. Public Administration I. Begriff: Im angelsächsischen Sprachraum (groß geschrieben) Disziplin und Profession, die sich mit p. (klein geschrieben, also der öffentlichen Verwaltung) befasst. II. Geschichte: Als Grundsteinlegung der amerikanischen P. gilt gewöhnlich der Aufsatz The Study of Administration von Woodrow Wilson, dem späteren amerikanischen Präsidenten, im zweiten Jahrgang der gerade gegründeten American Political Science Review (1887). Von Beginn an war P. damit Teil der Politikwissenschaft. Sie war gleichzeitig von Beginn an progressive Reformwissenschaft mit dem Ziel, das politische System – gekennzeichnet durch weit verbreitete Korruption, das berüchtigte Spoils System und damit das Fehlen eines professioneller Regierungsapparates – zu erneuern. Von entscheidender Bedeutung war dabei die von Wilson als Erstem formulierte Doktrin von der notwendigen Trennung von Politik und Verwaltung (Politics/Administration Dichotomie). Das Programm der P.-Bewegung war – zumindest in den USA – von überwältigendem Erfolg gekrönt. Bis zum Zweiten Weltkrieg galt P. in Verbindung mit der Bewegung des Scientific Management als die Königin der Politikwissenschaft. Es gab eine Vielzahl neuer Ausbildungsgänge, Forschungs- und Beratungsinstitute (die berühmte Brookings-Institution stammt aus dieser Zeit) und durch P. dominierte Regierungskommissionen z.B. das Brownlow Committee, von dem die berühmten Papers on the Science of Administration herausgegeben wurden. Die Dominanz der klassischen P. endete in den USA mit dem zweiten Weltkrieg auf Grund der Kritik von zwei Seiten. Durch Wissenschaftler wie u.a. Waldo, Dahl und Simon wurde die Wissenschaftlichkeit ihrer Aussagen bestritten. Die als sakrosankt behandelte Trennung von Politics und Administration, so die Argumentation, verschleiere sowohl die empirische Wirklichkeit wie die normativen Grundannahmen, wie politische Herrschaft tatsächlich organisiert sei. Gleichzeitig, so der spätere Nobelpreisträger für Ökonomie Herbert Simon, der ursprünglich Verwaltungswissenschaftler war, seien die präskriptiven Aussagen der P. unbrauchbar. Sie gingen von falschen Prämissen aus und würden sich überdies widersprechen, seien also nur „Proverbs of Administration“ (Sprichwörter der Verwaltung). Eine weitere Kritik kam aus der Ecke erfahrener Praktiker, zum größten Teil Professoren der P., die während des Krieges und des New Deal Gelegenheit hatten, praktische Erfahrungen in der Verwaltung zu sammeln. Auch hier war die zentrale These, die grundsätzliche Politics/Administration Dichotomie sei aus der Sicht der praktischen Erfahrung unhaltbar. Symptomatisch für diese Richtung eines „neuen Realismus“ waren auch deutsche Emigranten wie Carl-Joachim Friedrich und Fritz Morstein-Marx. 351
III. Entwicklung: Trotz des Verlusts ihrer dominierenden Stellung ist P. in den angelsächsischen Ländern nach wie vor eine wichtige angewandte sozialwissenschaftliche Disziplin und Profession, die i.d.R. als Teilbereich der Politikwissenschaft aufgefasst wird. Die National Association of Schools of Public Administration der USA zählt mehr als 200 Mitgliedsinstitutionen, die akademische Grade auf diesem Gebiet anbieten (davon über 100 akkreditierte Programme), es gibt derzeit mehr als 30.000 Studierende (vor allem in Master-Programmen) und über 2000 Doktoranden sowie eine Fülle einschlägiger Zeitschriften und Lehrbücher. Da P. zunehmend berufsbegleitend und auf Teilzeitbasis gelehrt wird, ist ihr wissenschaftliches Standing umstritten. Insbesondere an Eliteuniversitäten heißen entsprechende Studiengänge daher oft Government, Public Affairs u.ä.. Seit den 70er-Jahren wurden zunehmend Ausbildungsprogramme unter der Überschrift Public Policy entwickelt, seit den 90er-Jahren dominiert zunehmend Public Management. Public Choice Public-Choice-Theorien zielen darauf ab, politische und bürokratische Entscheidungsprozesse mit Hilfe wirtschaftswissenschaftlicher Erkenntnisse zu verstehen. Public-Choice wird im Deutschen auch als „ökonomische Theorie der Politik“ bezeichnet. Die Public-Choice Schule kann als eine Reaktion auf bestimmte Aussagen der Wohlfahrtsökonomik angesehen werden. Thematisierte diese Unvollkommenheiten der Marktkoordination, so geht es jener um Probleme des Staatsversagens. Zentral ist die Unterstellung von individuellem, rationalem und nutzenmaximierendem Verhalten der Akteure sowie die Thematisierung von Informations- und Transaktionskosten in politischen Prozessen. Die Anwendung wirtschaftswissenschaftlicher Methoden auf die Politik bedeutet, die politischen Prozesse wie Marktprozesse zu behandeln. Alle Annahmen, die für den Markt gelten, bleiben also auch im politischen System bestehen. Was sich ändert, ist lediglich der institutionelle Kontext und damit die Handlungsbedingungen. Public Management Begreift man Management im funktionalen Sinne allgemein als die Steuerung komplexer Organisationen, so kümmert sich Public Management um die Spezifizierung der Steuerungsprobleme von öffentlichen Organisationen. Public Management zielt auf die Analyse und Gestaltung von Managementprozessen. Es ist ein Erkenntnis- und Gestaltungsmuster sowohl für öffentliche Verwaltungen als auch für öffentliche Unternehmen. Beabsichtigt ist eine Neubewertung der Staatsaufgaben und eine Neuorganisation der Aufgabenerledigung durch staatliche und kommunale Institutionen. Mittlerweile gibt es eine eigene Fachrichtung, die öffentliche Betriebswirtschaftslehre, die sich als Lehre von der wirtschaftlichen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben den Problemen des Public Managements widmet. Public Policy Als P. werden im angelsächsischen Sprachgebrauch die öffentlichen Aktivitäten in materiellen Politikbereichen bezeichnet, z.B. in der Arbeits-, Sozial-, Bildungspolitik und anderer Aufgabenfelder. Die Untersuchung der P. weist zwei unterschiedliche Dimensionen auf; einmal wird ausgehend von bestimmten Poli352
tik- oder Problembereichen untersucht, wie staatliche Policies aussehen oder sinnvollerweise aussehen sollten, welche Wirkungen sie haben usw. (materielle Dimension), zum anderen wird gefragt, welche Instrumente den staatlichen Akteuren zur Verfügung stehen, wie Policies entstehen und durchgeführt werden (Politikerzeugung), d.h. es geht um Ergebnisse, die tendenziell für alle Politikbereiche gelten (prozessual-strukturelle Dimension). Beide Aspekte werden als interdependent angesehen und analysiert ( Policy-Forschung). Die Analyse der Formulierung, Durchführung und Wirkung von P. gehört zu den wichtigsten und ertragreichsten Feldern der modernen Politikwissenschaft ( Politikfeldanalyse). Regulierungsbehörde Neuere Bezeichnung für einen Behördentyp, der in Deutschland traditionell als „Bundesaufsichtsamt“ bezeichnet wurde. R. sind den Agencies verwandt, definieren sich aber mehr über die Aufgabe. Anders als beim Konzept der Agencies, deren Funktionskreis unspezifisch ist, wird die Aufgabe von R. meist im Bereich der „utilities“ (Telefon, Bahn, Strom, Gas, Wasser) angesiedelt, die während oder in der Folge der Privatisierung einer sektoralen Wettbewerbsaufsicht bedürfen. Man spricht daher auch von der Re-Regulierung als Folge der Deregulierung. Das bislang einzige Beispiel in Deutschland ist die R. für Telekommunikation und Post. Zunehmender Druck zur Errichtung sektoraler „Regulierer“ geht von der EU aus, die auf diesem Weg gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Marktteilnehmer sicherstellen will. Ressortzuschnitt bezeichnet die Verteilung von Kompetenzen zwischen Ministerien. Die verfassungsrechtliche Grundlage ist der Art. 65 GG, der u.a. die eigenständige Leitung eines Ressorts durch den verantwortlichen Minister vorsieht. Als wesentliches Kriterium für die Verteilung von Kompetenzen hat der Bundesrechnungshof das „Gebot des Sachzusammenhangs“ hervorgehoben. Der R. ist jedoch in erster Linie von (partei)politischen Erwägungen, situativem Problemdruck sowie Ressorttraditionen bestimmt, bei denen die Kräfteverhältnisse zwischen den beteiligten Akteuren schwerer wiegen als funktionale oder Effizienzkriterien. Qualitätszirkel Qualitätszirkel stellen eine aus Japan importierte Form sporadischer Gruppenarbeit zur Steigerung der Qualität des Produktes, der Arbeitsbedingungen, der Arbeitsverfahren sowie der sozialen Integration dar. Schlanker Staat I. An betriebswirtschaftliche Vorstellungen wie Lean Management oder Lean Produktion angelehntes Konzept der Verwaltungsmodernisierung. Die zentrale Annahme besagt, dass der moderne Wohlfahrtsstaat „aufgebläht“ sei und mit deutlich weniger Ressourcen, insb. mit weniger Personal und Organisationen nicht nur effizienter sondern auch effektiver handeln könne. Das Konzept wurde in den Achtzigerjahren in Verbindung mit neo-liberalen Wirtschafts- und Staatstheorien entwickelt (Thatcherism ab 1979, Reaganomics ab 1980) und in den Neunzigerjahren von der Regierung Kohl aufgegriffen. 353
II. In der Tradition bundesdeutscher Reformkommissionen eingesetztes hochkarätiges Beratergremium aus insgesamt 20 ad personam ernannten „Persönlichkeiten aus Politik, Wissenschaft, aus den Ländern und den Kommunen, aus der Wirtschaft und den Gewerkschaften“. Der Sachverständigenrat S. wurde durch Kabinettbeschluss vom 18. Juli 1995 eingesetzt, und hat vom September 1995 bis September 1997 insgesamt fünfzehnmal getagt, dabei 15 spezifische Beschlüsse gefasst und abschließend einen Abschlussbericht vorgelegt, in dem – nebst Materialien auf insgesamt über 1000 klein gedruckten Seiten – ein umfassender Überblick über aktuelle Trends der Verwaltungsmodernisierung gegeben wurde. Der Sachverständigenrat S. wurde durch eine Stabstelle im Innenministerium unterstützt, die Umsetzung seiner Vorschläge während der Regierung Kohl war nur in wenigen Bereichen von Erfolg gekrönt. Spiel Die Spiel-Metapher bezeichnet nach Crozier/Friedberg ein regelgeleitetes, aber kontingentes Verhalten von Akteuren in einer Organisation, in dem Momente des Wettbewerbs und Konflikts, des Zufalls und der äußeren Struktur zusammen kommen. Dabei kann zwischen Innovations- und Routinespielen unterschieden werden. Steuerung Als politische S. werden all jene Versuche des politisch-administrativen Systems bezeichnet, die gesellschaftliche Umwelt konzeptionell d.h. zielgerichtet zu gestalten. Die S. der Verwaltung wird häufig mit Controlling bzw. Management verbunden. Steuerbarkeit Die Frage nach der politischen S. moderner Gesellschaften, d.h. der zielgerichteten Veränderung des Gemeinwesens, gehört zu den Kernfragen der Politik- und Verwaltungswissenschaft. Lange Zeit hat hier eine staatszentrierte „Gesetzgeberperspektive“ dominiert, die die Eigendynamik gesellschaftlicher Teilsektoren und Subsysteme und die daraus resultierenden Steuerungsprobleme unterschätzt und das Problem allein in der Steuerungsfähigkeit des politisch-administrativen Systems gesehen hat. Mittlerweile gehört es allerdings zu den verbreiteten Erkenntnissen, dass staatliche Steuerung in erheblichem Umfang von der Struktur gesellschaftlicher Teilsektoren und damit von S. als Eigenschaft der Steuerungsobjekte abhängig ist. Steuerungsfähigkeit meint die strukturellen und prozessualen Voraussetzungen des politisch-administrativen Systems, die gesellschaftliche Umwelt konzeptionell d.h. zielgerichtet zu gestalten ( Steuerung). Die Policy-Forschung hat sich in den letzten Jahren von einer eher staatsfixierten Perspektive, der es vorrangig um die Erhöhung der S. des politisch-administrativen Systems ging, also um das „IntelligenterMachen des Apparats“ im Rahmen von Politikformulierung und -durchführung (durch Verbesserung der Informations- und Konfliktverarbeitungskapazität), zu einer gesamtgesellschaftlichen Steuerungstheorie entwickelt, die zunehmend 354
die Steuerbarkeit der gesellschaftlichen Subsysteme problematisierte. Auf Grund einer Vielzahl von empirischen Untersuchungen in den unterschiedlichsten Politikfeldern wurde zunehmend das Leitkonzept der hierarchischen staatlichen Steuerung infrage gestellt. Das Interesse richtete sich auf eine gesellschaftliche Steuerungstheorie, bei der weniger Merkmale des Steuerungssubjekts „Staat“, also Regierung und Verwaltung, sondern viel mehr Charakteristika der Steuerungsobjekte, also der gesellschaftlichen Teilsysteme und deren Selbstregelung sowie deren gegenseitige Verflechtung und Beeinflussung im Vordergrund standen. Ins Zentrum des Interesses gerieten Politiknetzwerke und Verhandlungssysteme als Instrumente erfolgreicher politischer Steuerung, die interne Organisation des politisch-administrativen Systems wurde zunehmend uninteressant. Die Binnenstruktur der gesellschaftlichen Subsysteme wurde so wichtiger als die Binnenstruktur des Staates, insbesondere als Organisationsprobleme der Verwaltung. Steuerungsinstrument Die verschiedenen Einwirkungsmöglichkeiten auf private oder öffentliche Akteure im Rahmen der Politikdurchführung können mit Hilfe des Konzepts der S. systematisiert werden. S. zielen auf die Veränderung entscheidungsrelevanter Faktoren bei Akteuren oder Adressaten eines Politikfeldes, in dem Handlungsalternativen angeregt, ermöglicht, erleichtert, erschwert, befohlen oder untersagt werden. Je nachdem ob interne (wie z.B. Kommunen, Kreise, ausgelagerte Behörden) oder externe (wie z.B. Unternehmen, Vereinigungen oder private Haushalte) Akteure Adressaten der Steuerung sind, spricht man von internen bzw. externen S. Prinzipiell steht dabei das gleiche Instrumentarium zur Verfügung. Man unterscheidet regulative S. (z.B. Ge- und Verbote, Anzeige und/oder Genehmigungspflichten), finanzielle S. (z.B. Transfers, Anreize, Abgaben, Ankauf von Gütern und Dienstleistungen), informationelle S. (z.B. Öffentlichkeitsarbeit, indikative Pläne, Belohnungen), die Übernahme der Leistungserstellung durch die öffentliche Hand (z.B. technische oder personelle Infrastruktur) sowie die Beeinflussung von Form oder Struktur der Entscheidungsfindung, d.h. prozedurale oder strukturelle S. (z.B. Rat, Konzertierte Aktion, Beteiligung). Taylorismus Taylorismus bezeichnet die Prinzipien einer (wissenschaftlichen) Betriebsführung, die auf den Ingenieur Frederick Winslow Taylor (1856-1915) zurückgeführt werden. Dazu gehören die systematische Durchführung von Zeit- und Bewegungsstudien zur Ermittlung von Planvorgaben (z.B. für Akkordlohn) und zur optimalen Standardisierung von Arbeitsabläufen, eine möglichst weitgehende betriebliche Arbeitsteilung mit dem Ziel der Minimierung des Arbeitsinputs, der erforderlichen Qualifikationen und der Lohnkosten, die Trennung von Planung, Entscheidung und Ausführung sowie der zentralen Kontrolle der Arbeitsprozesse durch das Management und der direkten Kontrolle durch den Vorgesetzten. Total Quality Management Total Quality Management steht für eine relativ neue, Anfang der 80er Jahre in den USA aus Japan mit relativ großem Erfolg reimportierte, Unternehmensstrategie, die, orientiert am Ziel der größtmöglichen Kundenzufriedenheit, versucht, 355
den gesamten Produktions- und Dienstleistungsprozess hierauf abzustimmen. Dem liegt die Überzeugung zugrunde, dass das individuelle Eingehen auf Kundenwünsche und das Lernen aus den Erfahrungen mit den Kunden zur Verbesserung der Leistungen und Prozesse eine neue profitable Erfolgsstrategie sei. Wesentliche Elemente des Qualitätsmanagements sind die Entwicklung von Qualitätszielen, von Qualitätsstandards und -indikatoren sowie die Einrichtung einer Qualitätskontrolle, die sich auf den gesamten Unternehmensprozess bezieht und nicht nur auf das Stadium der „Endkontrolle“. Transaktionskostenökonomik Der Transaktionskostenansatz ergänzt die klassische Kostenrechnung durch die Berücksichtigung der Koordinationskosten einer Leistungserstellung. Bei einer Leistungserstellung wird zwischen Herstellungskosten und den Koordinationskosten unterschieden. Diese Koordinationskosten werden auch als Transaktionskosten bezeichnet, weil sie alle bei vertraglichen Koordinationen anfallenden Informations-, Anbahnungs-, Vereinbarungs-, Abwicklungs-, Anpassungs- und Kontrollkosten beinhalten. Die Transaktionskosten sind durch die Eigenschaften der Leistungen und die Wahl der Organisationsform, in der die Leistungserstellung erfolgt, zu beeinflussen. Ziel des ursprünglich auf Ronald H. Coase und später auf Oliver E. Williamson zurückgehenden Transaktionskostenansatzes ist es nun, anzugeben, welche Organisationsform (Markt, Hierarchie oder Mischformen) für welche Art der Leistungserstellung unter Effizienzgesichtspunkten zu wählen ist. Dabei wird grundsätzlich davon ausgegangen, dass es günstiger ist, Transaktionen in Organisationen zu verlagern und nicht über den Markt zu koordinieren, wenn diese mit Unsicherheit verbunden sind, sehr häufig vorgenommen werden und wenn Investitionen getätigt werden müssen, um sie überhaupt vornehmen zu können. Verwaltungskultur Analog zur Politischen Kultur gebildetes Konzept zur Beschreibung und Erklärung relativ konstanter nationaler Muster von Orientierungen und Werten in und gegenüber Verwaltungen sowie staatlicher Problemlösungen, ausgehend von der Beobachtung, dass gleichartige Probleme in verschiedenen Ländern sehr unterschiedliche politisch-administrative Lösungen hervorrufen. Für die Ausformung (Politikformulierung) bestimmter Politikinhalte und deren Durchführung (Politikdurchführung, Implementation) sind daher vermutlich nicht nur die materiellen Anforderungen eines Politikbereichs von Bedeutung, sondern auch relativ dauerhafte Strukturen und Prozesse politisch-administrativen Handelns und Verhaltens, die mit dem Begriff V. umschrieben werden. Drei unterschiedliche Konzepte der V. können unterschieden werden. V. i.e.S. umfasst sowohl die in einer Gesellschaft vorhandenen Werte, Einstellungen und Meinungen, d.h. Orientierungsmuster gegenüber und relevant für die öffentliche Verwaltung, als auch die in einer (oder allen) öffentlichen Verwaltung(en) vorhandenen Orientierungsmuster. V. i.w.S. umfasst bestimmte Muster des Verhaltens in und gegenüber der öffentlichen Verwaltung verbunden mit einer bestimmten Form gesellschaftlicher Institutionen und institutionellen Verhaltens.
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Zielvereinbarungen sind verbindliche Absprachen zwischen zwei Ebenen für einen festgelegten Zeitraum über die zu erbringenden Leistungen, deren Qualität und Menge, das hierzu erforderliche Budget bzw. die zur Verfügung stehenden Ressourcen sowie über Art und Inhalt des Informationsaustausches ( Kontraktmanagement). Leitgedanke ist der Übergang von Einzelanweisungen hin zum Führen mit Zielen ( Management by Objectives). Z. sollen eine Vertrauensgrundlage schaffen, damit sich die Partner den vereinbarten Zielen verpflichtet fühlen und ihre Arbeit an diesen ausrichten. Die jeweils vorgesetzte Einheit überträgt dabei nicht nur die Ausführung bestimmter Aktivitäten sondern einen Teil ihrer Verantwortung und Entscheidungskompetenz auf die nachgeordnete Einheit und verzichtet weitgehend auf Verfahrenskontrolle, Einzelanweisungen und -eingriffe. Z. können auf verschiedenen Ebenen abgeschlossen werden, zwischen Organisationseinheiten (z.B. Abteilungsleitung und Referat), zwischen Vorgesetzten und Mitarbeitern (z.B. Referatsleiter und Mitarbeiter) und auch zwischen Behörden (z.B. Ministerium und nachgeordnete Behörden). In Deutschland werden Z. seit einiger Zeit auf allen Verwaltungsebenen propagiert, konkrete Erfahrungen und Evaluationen sind eher spärlich.
