Crimen Organizado, Vacíos de Poder y Centros Penitenciarios

García Coyne, Jorge Ricardo

INTRODUCCIÓN

“La prisión, la región más sombría dentro del aparato judicial”

Michel Foucault

El objetivo de este trabajo es explicar cómo el crimen organizado, a través de una serie de delitos encabezados por la extorsión, se extiende dentro y a través de los centros penitenciarios mexicanos, ocupando los vacíos de poder que el Estado ha dejado; y en un segundo plano, cómo la yuxtaposición de vacíos al interior del sistema penitenciario, que luego son ocupados por el crimen organizado, deriva en una espiral ascendente que anula paulatinamente las funciones que justifican la existencia de los Centros de Readaptación Social. Deficiencias estatales y eficiencias criminales avanzan coaligadas, reduciendo las posibilidades de readaptación de los delincuentes, empeorando sus condiciones de vida al interior de las penitenciarías, minando su seguridad personal y las posibilidades de manutención de sus familias al exterior, ensanchando las filas del crimen organizado, y desgastando las capacidades coercitivas del Estado desde su interior, en una práctica que borra las fronteras entre un adentro y un afuera de las prisiones; entre miembros de las organizaciones criminales y funcionarios del Estado.

El primer capítulo del trabajo plantea la situación actual del sistema penitenciario, los vacíos de poder que hay en él, y la forma en que el crimen organizado los ocupa, a partir de una serie de delitos que comete y los dos ejes sobre los cuales ejerce el poder. El segundo capítulo trata de explicar a qué obedecen los vacíos estatales, y hacer una evaluación crítica de la situación actual y las medidas que se han propuesto para solucionar el problema. El tercer capítulo esboza una posible política pública con miras a subsanar los vacíos de poder y que el Estado pueda recuperar el control de las penitenciarías.

CAPÍTULO I

“Existe en este momento entre nosotros una sociedad organizada de criminales […], forman una pequeña nación en el seno de la grande. Casi todos estos hombres se han conocido en las prisiones, en las que vuelven a encontrarse”.

Alexis de Tocqueville

Vacíos de estado

Tomando prestado un término de Foucault, la gubernamentalidad es en la actualidad el recurso más importante para reforzar el poder de Estado: “gestiona recursos y controla personas, es difusa y multivalente en sus operaciones, y su función principal es mejorar el destino de las poblaciones.” Así, los vacíos de Estado son justamente las áreas en donde dicha gestión y control no pueden ejercerse adecuadamente, las áreas que escapan a la regulación del Estado. Son vacíos de poder, de aterrizaje de la ley y cumplimiento de las normas, de enforcement. Oquedades que pueden deberse a múltiples factores, desde cuestiones geográficas hasta prohibiciones legales.

Entre los vacíos de Estado relacionados al sistema penitenciario, y más específicamente a los Centros de Readaptación Social, destaca en primer lugar un vacío de control del territorio: la incapacidad del Estado de ejercer su autoridad sobre la población reclusa dentro de las prisiones. En una escala del 0 al 10, la CNDH sitúa la suficiencia de personal en los centros penitenciarios a nivel nacional en 1.8; la prevención de incidentes violentos en 5.15, las acciones para atender dichos incidentes en 4.82; y el control de la seguridad por parte de las autoridades en 5.1. Los indicadores dan una idea de la impotencia estatal para mantener el orden al interior.

Al vacío de capacidad de control territorial se agrega un vacío de capacidades administrativas: el Estado no tiene la capacidad de gestionar y distribuir los recursos y las personas. Si el primer vacío impide la imposición de un orden en términos físicos, coercitivos, el segundo impide trabajar sobre dicho orden, para mantener o satisfacer las otras necesidades básicas, además de la seguridad. A partir de cifras recopiladas en 2009, pero que en lo general mantienen su vigencia, en el área metropolitana bienes básicos como sábanas, ropa y zapatos son proporcionados a los presos por sus familias en 97.42% de los casos; el 72.5% de los presos consideran que los alimentos son insuficientes, y los custodios realizan cobros a los familiares de los presos por entrar al penal, pasar comida, pasar ropa, entre otras cosas, el 60% de las veces. “Las condiciones de vida al interior de los reclusorios se han deteriorado de manera dramática y cada vez hay un incumplimiento más grave de los deberes del Estado para con los reclusos.”

Estos vacíos de poder del Estado que abarcan las dos caras de una gubernamentalidad que no se realiza (poder y administración), generan una brecha cada vez más honda entre la ley en acción y la ley en los libros: desde los reglamentos internos de los centros penitenciarios hasta la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se violan sistemáticamente derechos y garantías de los presos en un proceso que cuestiona el sentido y la utilidad de los Centros de Readaptación Social.

“Se prohíben todo castigo consistente en torturas o en tratamientos crueles, con uso innecesario de violencia en perjuicio del recluso, así como la existencia de los llamados pabellones o sectores de distinción”, “En materia de delincuencia organizada, la reclusión preventiva y la ejecución de penas se llevarán a cabo en los centros especiales… de alta seguridad”, “el sistema penal se organizará sobre la base del trabajo, la capacitación para el mismo y la educación como medios para la readaptación social del delincuente”, “el sitio de [la prisión preventiva] será distinto del que se destine para la extinción de las penas y estarán completamente separados”

Éstas son algunas de las leyes que permanecen empolvadas en los libros, que ejemplifican una de tantas paradojas características del sistema penitenciario mexicano: se cumple la ley violándola, se castiga la transgresión por medio de otra transgresión.

Independientemente de las enormes dificultades que impiden que la legislación competente se aplique de manera eficaz, en las instituciones normativas que rigen los centros existen también vacíos legales: en la escala de 0 a 10 con que evalúa el Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria, la normatividad que rige a los centros obtuvo 3.91. La gran mayoría de los centros cuentan con un reglamento interno (calificación: 9.3), pero este es el único elemento de los doce relacionados a reglamentación y procedimientos que obtuvo una calificación mayor a 4.5: un porcentaje importante de las penitenciarías carece de procedimientos establecidos que regulen, por ejemplo, los procedimientos en caso de motín, para el uso de la fuerza, para presentar quejas, para solicitar audiencia con las autoridades, entre otros. La falta de normatividad, aunada a la ausencia de supervisión de la gestión por parte de gobiernos estatales, aumenta el grado de discrecionalidad con que cuentan las autoridades penitenciarias para realizar sus funciones; esto impide la rendición de cuentas y deja impunes las faltas y delitos cometidos por los servidores públicos de la penitenciaría, a la vez que los deja más a expuestos a las capacidades corruptivas y extorsivas de las organizaciones criminales:

“Los funcionarios no pueden alegar que carecen de las facultades, o que <<los van a correr>>, para negarse a acceder a las primeras exigencias de los criminales. Luego no pueden negarse ni siquiera a las exigencias más excesivas (como permitir la introducción de armas, o la ejecución de 44 presos) porque los criminales ya son quienes ejercen el control efectivo del penal.”

Estas deficiencias en el aparato legal del sistema penitenciario agregan a los vacíos de control territorial y administración vacíos de legislación e implementación de las leyes. Las causas de los vacíos de estado, entre las que destacan los altos índices de sobrepoblación, los bajos recursos, la economía extractiva y las fronteras porosas de los penales, serán tratadas en el capítulo II.

Los vacíos y el crimen organizado

Las empresas criminales se parecen más al Estado que a las empresas legales, empezando por la característica central alrededor de la cual ordenan su funcionamiento: “The defining activity of an organized crime group –in the absence of which its other activities could not take place at all or their nature would drastically change – is the provision of protection.” Cuando la protección en un territorio no es garantizada por el Estado, el vacío de poder funciona como caldo de cultivo para el crimen organizado. Esta dinámica se reproduce dentro de las penitenciarías mexicanas:

Las autoridades dentro del reclusorio no tienen la capacidad de controlar su territorio ni administrar los recursos, y se encuentran parcialmente cooptadas por la capacidad corruptiva de las organizaciones criminales, el resultado: “60% de las cárceles del país tienen sistemas de autogobierno y están bajo el control del crimen organizado”, según la CNDH. Dentro de las prisiones, “las organizaciones criminales tienen la capacidad para operar la distribución de drogas, la introducción de armas, la realización de fiestas e incluso las “salidas” de presos”, además del control de prisioneros, comida y servicios. Ante la incapacidad del Estado, el crimen organizado ocupa los vacíos de poder; corroe la estructura desde dentro anulando su función de readaptación. Los centros penitenciarios “se convierten en centros de aprendizaje y especialización superior de la delincuencia ahí interna”, aumentando más la reincidencia delictiva que las posibilidades de reinserción.

La acción del crimen organizado dentro de los penales puede distinguirse a partir de las formas con que Foucault caracteriza el poder del Estado: La gubernamentalidad es la forma actual, donde lo principal es la gestión y administración de recursos y personas; y a ella se suma la forma característica de ejercer el poder antes del Siglo XVIII: la soberanía:

“el poder soberano se ejerce sobre los sujetos afincados en un territorio y su finalidad es lograr el respeto al orden establecido. Soberano es quien se reserva el derecho de matar a quienes alteran un orden para asegurar la continuidad del cuerpo político. Por lo tanto, la función del poder soberano no es vincular sino sojuzgar y, en este sentido, no responde a ninguna ley establecida.”

Kumar y Skaperdas, aunque en otros términos, se refieren también a esta similitud del crimen organizado con el Estado basado en el poder soberano. El crimen organizado ocupa el vacío que existe dentro de los Centros de Readaptación Social, primero, ejerciendo un poder soberano para sojuzgar, y luego mediante una gubernamentalidad por la que se encarga de facto de la administración del centro. Esta combinación vuelve a las penitenciarías un activo en el desenvolvimiento del crimen organizado: pueden servir como fuente de rentas (que opera extorsionando a la población cautiva y distribuyendo bienes y servicios al interior), como centros operativos para delitos al exterior, y como refugio para criminales amenazados por otras bandas criminales; pero quizá el elemento más importante es que el control de los Ceresos por parte del crimen organizado “permite el reclutamiento de nuevos miembros, pues la mejor alternativa para sobrevivir dentro de la cárcel es ser parte de la organización criminal que la controla.”

Delitos al interior de los penales

En la actualidad no existe registro alguno, ni gubernamental ni de sociedad civil, que documente los delitos que ocurren al interior de los penales en el país, ni los presos responsables de ellos. Esto representa una gran dificultad a la hora de realizar investigaciones o proponer políticas públicas, por el desconocimiento que existe alrededor de la situación al interior de los centros penitenciarios. Sin embargo, es posible hacerse una idea de lo que ocurre a partir de elementos periodísticos e investigaciones cualitativas.

La extorsión va de la mano con la protección, es el delito que subyace en la base de la estructura delictiva de los grupos criminales, la intimidación que manifiesta la capacidad violenta de las organizaciones, la forma de ejercer un poder paralelo al Estado, un poder soberano que sojuzga a la víctima.

“Protection is not an ordinary economic activity… [It] does not come from the laws and courts –to which an ordinary security firm and its clients have Access –but ultimately from the barrel of a Mafioso’s gun. The problem, of course, is that that gun can be turned not just against potential transgressors but also against those it is supposed to protect.

La extorsión cruza los penales en todas direcciones: presos extorsionan a custodios y viceversa, presos extorsionan a otros presos, custodios corruptos a custodios honestos; el crimen organizado extorsiona a los directores y custodios encargados del penal, y grupos criminales extorsionan a la ciudadanía desde dentro de los penales por vía telefónica. El DNSP evalúa con 6.1 la ausencia de internos que ejercen violencia o control sobre el resto de la población; de igual forma, asigna un 8.73 (calificación bastante favorable) a la ausencia de cobros (extorsión y sobornos) al interior de los penales, pero se refiere con ello exclusivamente a la extorsión de presos por parte del personal penitenciario. Existen otros datos, como que el 85% de las extorsiones telefónicas en el Distrito Federal se llevan a cabo desde dentro de los reclusorios (según Oscar Montes de Oca, fiscal antisecuestros de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal [PGJDF]), pero es difícil derivar de ellos un vínculo directo entre crimen organizado y delitos, a pesar de que éste se vea reflejado en el porcentaje de centros penitenciarios con autogobierno, que responde a las capacidades corruptivas y extorsivas del crimen organizado.

Reconociendo la extorsión como base del resto de la estructura delictiva, es posible analizar otros delitos que se desprenden de éste para esbozar el grado hasta el que se extiende la actividad criminal al interior de los penales, y que está ligada directamente con la capacidad extorsiva y protectora del crimen organizado. El número de fugas y motines sirve como un indicador de ello: entre 2006 y marzo de 2012 se han producido alrededor de 115 fugas, que involucran un total de 867 presos fugados. En el mismo periodo, se estima un total de 119 motines que dieron como resultado 365 ejecuciones. “Los penales más afectados –considerando el número de fugas y motines, así como la conflictividad durante dichos eventos—se ubican en las zonas en las que se registran los conflictos más severos entre organizaciones criminales.” En 2010, más de la mitad de las fugas registradas a nivel nacional ocurrieron en Tamaulipas, territorio en disputa entre el Cártel del Golfo y los Zetas.

Por otro lado, el consumo de alcohol y drogas al interior de los penales, distribución de la que se encargan los grupos de crimen organizado, ha crecido más de un 100% en el Estado de México entre 2005 y 2009.

Parece que las barreras que separan el interior con el exterior de los penales cada vez son más delgadas y porosas. Se realizan los mismos delitos al interior y al exterior, y los realizan los mismos grupos. El Estado no controla el territorio nacional, y tampoco los centros penitenciarios, las reservas específicas en donde debiera tener el control absoluto, territorial y administrativo. La presencia del crimen organizado en los Centros de Readaptación Social anula las pocas funciones encaminadas a la readaptación de presos; junto con la falta de programas educativos y laborales al interior, la falta de seguridad y posibilidades de sustento, la economía extractiva que afecta a las familias, la discrecionalidad de las autoridades que no están bien reguladas, la falta de recursos para administrar los penales y satisfacer las necesidades básicas de la población; el crimen organizado y la suma de estos factores ponen sobre el banquillo la funcionalidad y razón de ser de los reclusorios nacionales. Los grupos criminales se apropian de las estructuras estatales para aumentar su fuerza, al tiempo que debilitan más al Estado mexicano.

El Estado funciona bajo una lógica de gubernamentalidad en cuya ineficiencia van quedando vacíos de poder; el crimen organizado se apropia de estos vacíos mediante un poder soberano que busca sojuzgar, y sobre de él estructura un nuevo aparato de gubernamentalidad que sustituye al estatal; la última fase ocurre en los momentos en que el Estado tiene un control territorial demasiado dañado para ejercer sobre él funciones administrativas, y en un giro de 180° retoma prácticas por medio de las cuales ejerce nuevamente un poder soberano, un poder que ocurre ajeno a cualquier ley, y que sojuzga mediante una práctica en la que el soberano decide sobre la vida y la muerte de los súbditos. Comienza a darse un proceso de indiferenciación mimética, en donde “el gobierno y los grupos de la droga se oponen no por ser demasiado diferentes (uno el baluarte de la ley, los otros criminales), sino porque existe una imitación de lógicas y operaciones que aumenta la incertidumbre, pues no hay un poder central unificado ni mecanismos informales de contención efectiva de la violencia.”

CAPÍTULO II

“…Every prison that men build
Is built with bricks of shame,
And bond with bars lest Christ should see,
How men their brothers maim.”

Oscar Wilde

Causas de los vacíos

Los centros penitenciarios son estructuras horadadas, atravesadas por canales y flujos de ilegalidad que los corroen desde dentro, que los desgastan hasta un punto tal en que se ve cuestionada su utilidad y funcionalidad dentro del sistema penal mexicano. Estos vacíos que dan lugar a que la actividad criminal se desenvuelva y diversifique al interior, empoderando a sus ejecutores a costa del Estado, responden a un entramado causal diverso pero interrelacionado en donde los factores involucrados se cruzan e impulsan entre sí, en donde el desarrollo de un elemento abre camino a otros, y en donde la estrategia para combatir a uno puede ser anulada por la actividad de otro. Las causas, como los vacíos, se combinan sinérgicamente; se encuentran y compenetran de tal forma que el resultado es mayor que la suma aritmética de los elementos por que se constituye. El capítulo anterior trató los distintos tipos de vacíos (de control territorial, de capacidad administrativa, de normatividad y de aplicación de la ley) y su relación; éste intentará explicar las causas principales de los vacíos, y cómo es que las causas se causan entre sí: la relación simbiótica que las impulsa.

Pueden distinguirse cinco elementos principales que explican la existencia de los vacíos al interior de los centros penitenciarios: el funcionamiento del sistema procesal penal mexicano, la falta de debido proceso y el uso intensivo de la prisión; las capacidades extorsivas y corruptivas del crimen organizado, y la vulnerabilidad de los funcionarios estatales ante ellas; los altos índices de sobrepoblación al interior de las penitenciarías; la falta de recursos destinados al rubro y la ineficiente administración de los existentes; por último, la falta de información clara y veraz, y de un sistema de investigación y monitoreo que permita conocer los problemas que afectan a los centros penitenciarios. Las causas no corresponden a un solo vacío específico, ni están ordenadas jerárquica o cronológicamente; no fueron antes que los vacíos, sino que siguen causando y causándose.

Sistema procesal penal

Hay tres problemas centrales que atañen al sistema procesal penal mexicano: se condena a prisión a demasiadas personas, los procesos tardan demasiado y abusan de la prisión preventiva, y el sistema de impartición de justicia no resuelve de manera eficaz.

En 1995 había en promedio 102 personas en prisión por cada 100 mil habitantes; en 2010, la población recluida alcanzó un promedio de 206 personas. Tomando en cuenta solamente el número de internos, la población penitenciaria creció en un 238%. Según cifras de la OEA, el promedio de reclusos por cada 100 mil habitantes en América Latina es de 178. Ante estas cifras, José y Miguel Carbonell dejan preguntas al aire: “¿Estamos el doble de seguros ahora que en 1995? ¿Hemos disminuido los delitos a la mitad gracias al internamiento masivo de tantas personas?”

Las respuestas son negativas. Del 2000 al 2009 la tasa de incidencia delictiva a nivel nacional, con alzas y bajas en el inter, se incrementó en un 10.7%. En el mismo periodo, los delitos de fuero federal denunciados se duplicaron —aunque la cifra real debería ser mucho mayor, pues se estima que el 85% de los delitos cometidos en el país no se denuncian—. Diez estados de la república cuentan con índices de inseguridad ciudadana y violencia altos y muy altos, y las cifras de homicidios y desaparecidos están disparadas desde 2007. El aumento de medidas carcelarias no ha impactado benéficamente la situación de seguridad en el país, ha logrado saturar las cárceles y generar un ambiente propicio para la profesionalización criminal en su interior, al tiempo que pierde control de ellas y establece violaciones sistemáticas a los Derechos Humanos de los reclusos.

A pesar de que desde 1983 se han impulsado medidas legales para sustituir la prisión por otras penas en casos de delitos menores (menos de cinco años de prisión), no ha habido resultados satisfactorios hasta la fecha: el 81% de los delincuentes del fuero común sentenciados a prisión en 2008 tienen una condena menor a cinco años. Las prisiones ya sobrepobladas se ensanchan a costa de delincuentes menores, a quienes se pone a convivir con delincuentes experimentados en condiciones cada vez peores, sin mencionar el costo que representa para el Estado su manutención, la poca o nula efectividad que tiene la prisión en la compensación del daño para las víctimas, y las bajísimas probabilidades de reinserción.

A los sentenciados encarcelados por delitos menores, se suma uno de los elementos del sistema penal mexicano más ignominiosos: el “uso excesivo e irracional de la prisión preventiva”:

“Existe un uso excesivo de la medida porque las cifras y el análisis nos indican que la prisión durante el proceso ha dejado de ser una medida extraordinaria y excepcional, para convertirse en una medida cautelar de uso frecuente, contradiciendo nuestra Constitución y los instrumentos internacionales firmados por México. Produce ineficiencia porque implica un uso irracional de la prisión, del sistema penal y de los recursos humanos y materiales dedicados a la seguridad pública y la justicia.”

Según cifras de la Secretaría de Seguridad Pública, actualmente el 41% de las personas internadas en centros penitenciarios no ha recibido su sentencia; es decir, son jurídicamente inocentes. Sin embargo (y esta cuestión se tratará más a fondo en el apartado sobre sobrepoblación), en los centros no están separados los reclusos sentenciados de los procesados, viven en el mismo lugar y bajo las mismas condiciones. Los procesados comienzan a cumplir una condena extraordinaria (normalizada) que no les ha sido asignada, en el proceso mediante el cual se decide si la cumplirán o no. En este sentido, el sistema procesal penal mexicano se asemeja mucho a los suplicios del s. XVII y XVIII que estudió Foucault, y a sus procesos de producción de la verdad:

“la culpabilidad no comenzaba una vez reunidas todas las pruebas; documento a documento, estaba constituida por cada uno de los elementos que permitían reconocer al culpable. De este modo, una semiprueba no volvía inocente al sospechoso, en tanto no había sido completada: lo convertía en un semiculpable; el indicio, así fuera leve, de un crimen grave, manchaba al individuo como “un poco” criminal.”

Con el abuso de la prisión preventiva que se lleva a cabo en México, el acusado (no en casos extremos, sino normalmente), inocente hasta que se demuestre lo contrario, comienza a sufrir una pena adicional a la que se le podría sentenciar, y se llevan a cabo dos procesos simultáneos: uno, por el cual el poder judicial determina si el acusado es culpable o no; y otro ̶ marcado por la convivencia inevitable con delincuentes sentenciados y criminales peligrosos, y por las dificultades que presenta el intentar sobrevivir solo al interior de los penales ̶ por el cual el acusado, culpable o no, comienza a criminalizarse y a reproducir prácticas ilegales al interior del penal para poder sobrevivir, a imbricarse en redes de corrupción y alianzas de protección; un proceso en el que tiene que relacionarse con criminales, en el que queda expuesto a la violencia y a la extorsión, y en el que aumentan las probabilidades de que se habilite para delinquir a su salida; en una palabra, se lleva a cabo un proceso de criminalización, independiente y simultáneo al de determinación de la culpabilidad. Se producen la verdad de la culpabilidad y la verdad de la criminalización; se decide si cometió un delito al tiempo que se le condiciona para cometer otros delitos. “El ritual que produce la verdad corre parejo con el ritual que impone el castigo.”

Entonces, por un lado está el uso excesivo de medidas penales para castigar a quienes cometieron delitos menores, y por otro lado está el abuso irracional y contraproducente de la medida de prisión preventiva. A estos dos elementos, hay que agregar un tercero: la ineficiencia del sistema penal procesal.

No existen cifras que aclaren qué porcentaje de la población interna es inocente o fue mal juzgada, pero a partir de la forma en que se lleva a cabo el proceso de culpabilidad, algunos autores estiman que las cifras son elevadas, y que el sistema judicial no castiga a los culpables, sino a quienes no pueden pagar una defensa de calidad:

“Marcelo Bergman ̶ uno de los autores de este estudio [Cárceles en México: un estado de situación] ̶ afirma que quienes terminan en la cárcel no son por lo general los delincuentes más peligrosos y sofisticados, sino mayoritariamente quienes no contaron con recursos para corromper a las autoridades o montar una defensa adecuada. Dicha afirmación se fundamenta en el análisis de los delitos y montos por los que fueron condenados los internos.”

De acuerdo con la Encuesta a la Población en Reclusión en el Distrito Federal y Estado de México de 2002, realizada por el CIDE, 70% de los internos afirmaron que si hubieran tenido recursos para sobornar a las autoridades cuando los detuvieron, habrían logrado evitar ir a prisión. Entre la población recientemente recluida, 65% lo está por robo, la mitad de los robos son por menos de 5 mil pesos, y una cuarta parte por menos de 700. Los sectores más marginados son quienes no pueden corromper a un oficial ni tener una defensa preparada que abogue por su inocencia frente a las autoridades.

Respecto a la situación actual del sistema de justicia criminal mexicano, The World Justice Project declaró lo siguiente:

“The criminal justice system is deficient —ranking 63rd out of 66 countries indexed— mainly because of weaknesses in the criminal investigation and adjudication systems, prevalent discrimination against vulnerable groups, corruption among judges and law enforcement officials, and serious violations of the due process of law and rights of the accused, where it ranks 64th.”

No existe en el país un sistema de impartición de justicia que funcione eficientemente, de manera legal y transparente; no hay mecanismos que garanticen la imparcialidad y el debido proceso, y los órganos gubernamentales encargados de sancionar las faltas se encuentran afectados por aquello que combaten. Las fallas en el sistema procesal penal impactan directamente en los márgenes de sobrepoblación al interior de los penales, alimentan las redes de corrupción y extorsión al interior, y dan pie a la violación sistemática de Derechos Humanos tanto en el proceso como al interior. Sus irregularidades ocurren en los vacíos de aplicación de la ley, que ahondan desde dentro, al tiempo que impulsan vía sobrepoblación la pérdida de control territorial y de capacidad administrativa al interior de las penitenciarías. Ante este panorama, Carbonell lanza una sugerencia atinada: “Tal vez estemos buscando en el derecho penal respuestas que éste no nos puede ofrecer.”

Extorsión, cohecho y vulnerabilidad

En el capítulo I se mencionó la relación entre extorsión y protección para la delincuencia organizada, y cómo este delito es la base sobre de la cual se yerguen el resto de las actividades delictivas. En los centros penitenciarios la extorsión se practica en todas direcciones: entre reclusos, entre custodios, de reclusos a custodios y de custodios a reclusos, desde dentro del centro hacia afuera y viceversa. La generalidad de la práctica responde a los patrones de dominación que se ejercen y a la vulnerabilidad de los sectores involucrados. El cohecho (tratado generalmente como corrupción), es la otra cara de la moneda, y se realiza con la misma normalidad que la extorsión, aunque es difícil de medir sin los instrumentos y agencias adecuadas para ello. México ocupa el lugar 53 de 66 a escala global en la medición de la corrupción que realiza The World Justice Project, que aunque no indica específicamente la situación de los centros penitenciarios, los contempla en la medición. Extorsión y cohecho son delitos que, en este caso, avanzan de la mano: el primero obliga vía intimidación a hacer o dejar de hacer, el segundo convence vía remuneración; en algunos casos, la extorsión precede al intento frustrado de cohecho. Ambos delitos funcionan en un vacío de protección que deja a las víctimas vulnerables, y es a partir de el sujeto victimizado que se puede tratar más detalladamente la situación, separando entre los casos en que el custodio es la victima de la práctica, y aquellos en donde es el recluso o la familia de éste.

Los custodios se encuentran altamente expuestos a la violencia y el dinero de los grupos criminales. Al interior de los centros, los altos índices de sobrepoblación, las instalaciones inadecuadas y la falta de equipo funcional los dejan expuestos físicamente a las agresiones de los reclusos. “Cuando ocurre una riña o amotinamiento en el penal de Atlacholoaya, [explica Maribel Barrera Quiñones, custodia del Cereso femenil de Atlacholoaya, Morelos] los compañeros ingresan sin ningún tipo de seguridad; en algunas áreas no hay candados, energía eléctrica y cuando se salen a traslados se van con chalecos que no brindan las garantías mínimas de protección”; ocurre lo mismo en varios centros a lo largo de la república. La vulnerabilidad física al interior se complementa con una vulnerabilidad física al exterior, a las amenazas de los grupos criminales que operan fuera (y a través de) las penitenciarías, porque no existen mecanismos de protección adecuados que puedan garantizar la integridad de los custodios. “Entre 2006 y 2011 fueron asesinados nueve directores de penales, así como 76 jefes de seguridad, custodios y personal administrativo.”

A la inseguridad física que da lugar a prácticas extorsivas por parte del crimen organizado, se añaden exposiciones a prácticas corruptivas, que aunque en algunos casos pueden entenderse a partir de los bajos salarios que reciben los custodios, los altos índices de discrecionalidad que tienen al realizar su trabajo parecen ser la razón principal de su vulnerabilidad. Estos elementos explican por qué “los funcionarios de los sistemas estatales de readaptación social no han sido capaces de resistir el poder de corrupción e intimidación de los criminales.”

Fuera de la competencia y capacidades específicas de los custodios, el sistema penitenciario se ve afectado del mismo modo que el resto de la función pública nacional por la falta de una agencia anticorrupción independiente y capaz de llevar a cabo medidas preventivas y represivas de prácticas y conductas ilegales, así como por el incumplimiento de varias medidas anticorrupción establecidas en la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción (“Convención de Mérida”).

En cuanto a los reos y sus familiares como víctimas de prácticas extorsivas, destacan la marginación de la población penitenciaria por parte del Estado y el resto de la sociedad, que impacta directamente en las condiciones de inseguridad que se viven al interior de los penales: las tasas de homicidios y suicidios al interior de las cárceles son 8 y 9 veces superiores, respectivamente, a las registradas en la población en libertad. A la vulnerabilidad física se agregan la falta de supervisión en que operan los custodios y la diezmada protección de los Derechos Humanos; y por otro lado, la forma en que los centros penitenciarios se estructuran como instituciones de economía extractiva:

“Lucrar con personas que no tienen ninguna otra posibilidad de satisfacer sus necesidades que mediante el único proveedor es el intercambio perfecto.”La marginación resulta un negocio sumamente rentable. Los reclusos se encuentran aislados del resto de la sociedad, sin derechos políticos ni influencia alguna en la toma de decisiones sobre lo común, sin la capacidad de proporcionarse su propio sustento (en la práctica no se cumple el Artículo 18 Constitucional que establece el derecho a trabajar cuando recluso dentro de un centro penitenciario), y los centros penitenciarios no les dan bienes básicos como sábanas y ropa en la abrumante mayoría de los casos (véase pág. 4 del presente), la comida es insuficiente y de mala calidad, y los presos se ven obligados a depender de sus familias, los custodios u otros presos para obtener lo necesario para sobrevivir (y tanto los bienes de las familias como los de otros presos, legales o ilegales, pasan a través de los mecanismos de distribución y tráfico ilegal que operan los custodios). “Garantizar la supervivencia de un preso supone un gasto catastrófico para sus hogares, y el encarcelamiento contribuye a perpetuar el círculo vicios de pobreza y delincuencia.” Estos canales de tráfico ilegal que se abren en los vacíos de control, administración y aplicación de la ley, representan para los funcionarios del penal un ingreso significativo, y para los criminales que dominan el penal el afluente de mercancías que se traficarán al interior. Según datos de la Tercera encuesta a población en reclusión en el Distrito Federal y el Estado de México que realiza el CIDE, “cada visita paga $127.71 con el objeto de: poder ingresar al centro; para que la autoridad llame a su familiar y lo pueda visitar; para introducir ropa y comida, entre otros.”

“La operación del aparato penitenciario ha girado en torno a la extorsión institucionalizada; esto es, a la extracción sistemática de recursos económicos del interno y de sus visitantes, lo que privilegia la violación de los derechos humanos y del derecho penitenciario escrito.” La extorsión mina las condiciones de vida al interior de las penitenciarías, daña económicamente a los reclusos y a sus familias, mantiene constantes los flujos de mercancías ilegales y articula las redes de distribución al interior. Causa y es causado por los vacíos administrativos y de implementación de la ley, al tiempo que sustenta directamente el empoderamiento del crimen organizado dentro de los centros penitenciarios. La afirmación de la CDHDF puede extenderse a todo el territorio nacional:

“los actos constitutivos de extorsión […] generan redes de corrupción, tráfico y comercio de productos ilegales, manejo de sumas de dinero que exceden lo estrictamente autorizado por el Reglamento de los Centros de Reclusión del Distrito Federal, provocando además que se establezcan relaciones de subordinación entre los reclusos.”

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Sobrepoblación

Difícilmente se hablará de la situación actual de los centros penitenciarios sin mencionar los enormes problemas que representa la sobrepoblación. Esta es, quizá, la causa principal de la falta de control que existe al interior, y si no, por lo menos la más evidente.

Según cifras oficiales, en junio de 2012 la población penitenciaria total a nivel nacional era de 238 mil 269 reclusos; la capacidad total de todos los centros penitenciarios, sin distinción entre penitenciarías y centros de reinserción social, era de 189 mil 397; es decir, una sobrepoblación total de 48 mil 872 reclusos, cerca del 25.8%. Cada centro tendría un 25.8% adicional del número de reclusos que puede alojar estando ocupado al máximo, pero esto implicaría una distribución homogénea entre centros penitenciarios, que no ocurre: de los 419 centros penitenciarios y de reinserción existentes, 227 cuentan con sobrepoblación. Los reclusos están dispersos geográficamente de manera inequitativa: 70% de los reclusos del país se encuentran en 13 entidades, y los índices de sobrepoblación varían enormemente: las cinco entidades con mayores índices de sobrepoblación son Jalisco (74%), Estado de México (83%), Sonora (88%), Nayarit (97%) y Distrito Federal (111%).

Además de la alta concentración de presos en algunas entidades, ésta se da también en penales específicos: “28 instalaciones penitenciarias del país (6.5 de la infraestructura) concentran 50% de la población penitenciaria, mientras que el restante 50% se ubica en 401 centros (93.5% de la infraestructura). Dados los altos índices de sobrepoblación y la mala distribución geográfica, las especificaciones de los centros se diluyen: ingresan delincuentes de fuero federal a centros penitenciarios de fuero común, y sentenciados a centros preventivos. Conviven internos por robos menores a 500 pesos con delincuentes consuetudinarios que pertenecen a grupos del crimen organizado; más aún, conviven asesinos y criminales de alta peligrosidad, con internos que siguen esperando que se determine su culpabilidad o inocencia. De los 227 centros con sobrepoblación, 68 tienen población exclusiva del fuero común, mientras 159 combinan población del fuero común y federal.

En materia de crimen organizado, el impacto del combate abierto iniciado en 2006 en contra del mismo se refleja en el aumento del número de reclusos del fuero federal: “De acuerdo con la [Secretaría de Seguridad Pública Federal], la población penitenciaria por delitos federales pasó de 3 mil 164 en 2006 a 18 mil 283 en 2011, esto es, en un lapso de cinco años aumentó 478%.” Otro dato relevante, explicable a partir de la inversión en infraestructura y construcción de Centros Federales de Reinserción Social (ceferesos), es que la población de los ceferesos pasó de 3 mil internos en 2006, a 16 mil 271 reos en 2011, un incremento del 542%.”

La sobrepoblación impide que se cumplan las regulaciones relacionadas con la separación de reclusos, establecidas en el artículo 6º de la Ley que establece las normas mínimas sobre readaptación social de sentenciados, prácticamente en su totalidad: no se puede dar a los reclusos un tratamiento individualizado que considere sus circunstancias personales, no se les clasifica correctamente en instituciones especializadas, en algunos casos no existe la infraestructura ni facilidades para que las mujeres puedan cuidar a sus hijas e hijos durante la extinción de la pena, la ejecución de penas y prisión preventiva en materia de delincuencia organizada no se realiza en centros especiales de alta seguridad, y por último, la prisión preventiva y la extinción las penas no se llevan a cabo en lugares separados (indicación establecida también en el Artículo 18 Constitucional, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en las Reglas de Tokio).

La sobrepoblación deviene hacinamiento, y es el principal factor responsable del descontrol al interior de los centros penitenciarios. En varias ocasiones, el número de reclusos que deben ser vigilados supera en proporciones abismales el número de custodios que están a cargo. En el módulo de alta seguridad del Reclusorio Norte del Distrito Federal, cuatro custodios se encargan de vigilar a cerca de 300 reclusos de alta peligrosidad. A la falta de personal se suman la falta de preparación de éste, la falta de equipo adecuado, los bajos salarios y los altos niveles de violencia y riesgo a que están expuestos.

Las consecuencias de la sobrepoblación son múltiples. El modelo del panóptico benthamniano que rescata Foucault, modelo óptimo del dispositivo disciplinario, se caracteriza por estar compuesto de forma tal que el recluso es visto en todo momento, o puede ser visto en todo momento, pero éste no ve del mismo modo a quien lo vigila. Su función principal es la siguiente: “introducir en el detenido un estado consciente y permanente de visibilidad que garantiza el funcionamiento automático del poder. Hacer que la vigilancia sea permanente en sus efectos, incluso si es discontinua en su acción.” En la gran mayoría de los centros penitenciarios mexicanos las edificaciones no obedecen el modelo benthamniano, pero en tanto institución disciplinaria, requieren de la capacidad de vigilar en todo momento, sin por ello tener que exhibirse como vigilantes ante el vigilado, y esto no ocurre. Los custodios se exhiben en su práctica, y en ocasiones las posiciones del vigilante y el vigilado, en los centros penitenciarios controlados por grupos delictivos, se invierten. A todo esto, la sobrepoblación y el hacinamiento agregan dificultades enormes para vigilar adecuadamente. Los reclusos se amontonan dentro de las celdas, duplicando o triplicando la capacidad de éstas: “en las noches algunos reclusos tienen que dormir sentados y atados a las rejas para no caerse unos encima de otros.” Es necesario adaptar espacios dentro de los edificios para colocar a más reclusos: la funcionalidad de las estructuras se daña y se vuelve cada vez más difícil imponer un orden sobre la población reclusa. Las autoridades penitenciarias no pueden garantizar la seguridad de los reclusos ni la propia, aumenta el descontrol, la violación de derechos humanos y fomenta casos de extorsión y cohecho.

Las poblaciones desbordadas superan por mucho las capacidades de los centros penitenciarios de ofrecer oportunidades de trabajo, educación y actividades recreativas, situación que diezma las posibilidades de lograr una reinserción efectiva, al tiempo que anula los ejes rectores sobre los cuales, según la CPEUM y la LENMRSS, debe estar construido el sistema penitenciario.

La sobrepoblación determina también la agenda presupuestal del Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social, de la Secretaría de Seguridad Pública: se establece como prioridad y exige la inversión de recursos en ampliaciones y construcción de nuevos centros penitenciarios, ocupando recursos que podrían utilizarse en mejorar la calidad de los centros y las posibilidades de readaptación de los internos.

En relación con las otras causas de los vacíos, la sobrepoblación se explica en gran medida a partir de las fallas del sistema procesal penal mexicano, de la alta propensión a solucionar conflictos a través de medidas penales, de la exagerada utilización de la prisión preventiva y de la falta de mecanismos aplicables alternativos a la prisión, a través de los cuales pueda un sentenciado cumplir con su pena. La sobrepoblación incentiva las violaciones a derechos humanos, los abusos de autoridad y la vulnerabilidad tanto de custodios como de reclusos, y vuelve más jugosos los botines que se desprenden de las prácticas extorsivas realizadas por las autoridades. Demanda una enorme suma de recursos, y por último, no se puede combatir eficazmente por la falta de mecanismos de monitoreo e información veraz.

La sobrepoblación es el principal factor que contribuye a los vacíos de control territorial, de capacidades administrativas y de aplicación de la ley que se abren al interior de los penales. “En un lugar donde la demanda por una habitación es mucho más alta que la oferta y donde la guarida no está en capacidad de imponer normas establecidas, sólo cabe esperar que se imponga la ley del más fuerte con todas sus consecuencias.”

Falta de recursos

La falta de recursos es un factor importante para explicar la existencia de vacíos al interior de los centros penitenciarios, ya que impide contratar a personal suficiente, equiparlo y entrenarlo adecuadamente; impide mejorar las instalaciones, impulsar programas de reinserción y establecer mecanismos de control eficaz; impide mejorar las formas en que se administran los bienes básicos, dar a los reclusos más comodidades y garantizar su supervivencia sin necesidad de entrar en relaciones de dominación con otros reclusos, entre otros aspectos indispensables para el correcto funcionamiento de los centros.

Efrén Arellano Trejo calculó que en 2010 se destinó un gasto promedio de 155 pesos por interno al día. El estado que más presupuesto dedica al rubro es Campeche, con un presupuesto diario por interno de 643.72 pesos (y que se distancia por una gran brecha del segundo estado que más dedica que es San Luis Potosí con 266.03); el estado que menos presupuesto dedica es Guerrero, con apenas 59.30 pesos por interno al día.

Pero al analizar la falta de recursos resaltan datos importantes: de 2006 a 2007, el presupuesto designado al Programa Nacional de Seguridad Pública aumentó en un 52%, alcanzando los 24.8 mil millones de pesos, seguido de un incremento promedio anual de casi 17% hasta 2010, año en que alcanzó un presupuesto total de 43.9 mil millones de pesos. Visto de otro modo, el presupuesto destinado al programa casi se cuadruplicó entre 2006 y 2010. Con este aumento, se incrementó también el gasto destinado al sistema penitenciario federal, a través de la función “prisiones”: el gasto destinado al rubro en 2006 era de 2 mil 123 millones de pesos; para 2011 alcanzó casi los 11 mil millones, un aumento del 500%.

¿Cómo es que con un aumento tan marcado en los gastos destinados al rubro siguen siendo un problema los bajos recursos? En este punto es necesario referirse a dos elementos tratados con anterioridad: la sobrepoblación y el sistema procesal penal. La sobrepoblación como el elemento más corrosivo dentro de los centros penitenciarios ha demandado la gran mayoría de los aumentos presupuestales del rubro, específicamente para invertirlos en infraestructura. Del aumento que registró la función “prisiones” en 2010, que fue de 27%, 23% se destinó a obras de infraestructura; del aumento del 40% que se envió al Congreso en 2011, 31% estaba planeado para invertirse en el mismo rubro. Descontando inflación, el aumento real de gasto destinado a los demás rubros de los centros penitenciarios fue mínimo. Esta perspectiva de distribución del presupuesto es compartida por algunos bajo el argumento siguiente:

“Si se acepta que un detonador de varios de los problemas recurrentes del sistema penitenciarios es el hacinamiento, se debe considerar que se ha dado un primer paso positivo para resolverlo con la construcción de nuevos centros federales de reclusión. Esto alivia automáticamente la sobrepoblación en los reclusorios estatales.”

Es difícil argumentar que el hacinamiento no es un detonador fundamental de gran parte de los problemas que suceden al interior de los penales, pero antes de invertir grandes sumas en la construcción de nuevos centros, vale la pena considerar otros aspectos de la asignación de presupuesto, que resultan más efectivos a corto y largo plazo, y van más allá de ser una medida pensada para “rellenar un bache” del sistema penitenciario:

Aquí es donde se establece una relación entre presupuesto asignado y sistema procesal penal: 4 de cada 10 personas que ingresaron a penales capitalinos entre 2009 y 2011 lo hicieron por robos menores a 5 mil pesos, un aproximado de 10 mil 732 personas, que equivale a cerca de 442 millones de pesos. En 16 entidades, “la manutención para 2010 de los sentenciados con penas menores a cinco años de prisión ascendió aproximadamente a 2 mil 562 millones de pesos. En promedio esta cifra representa 42% del presupuesto destinado en dichos estados al rubro de readaptación social.” A los reclusos internados por delitos menores, se agregan los internos que siguen en proceso, que en 2012 rondaban los 98 mil: calculando su gasto a partir del promedio nacional de 155 pesos diarios, exceden los 5 mil 544 millones de pesos anuales: casi el 50% del gasto nacional destinado a prisiones en 2011.

El desparrame de cantidades y porcentajes del párrafo anterior se resume en lo siguiente: más que ampliar la infraestructura penitenciaria para internar a más personas siguiendo los patrones de procesos judiciales que se han seguido hasta el momento, es necesario dejar de encarcelar a tantas personas: utilizar mecanismos alternativos de cumplimiento de las penas, como servicio comunitario o arresto domiciliario, y sólo utilizar la prisión preventiva en los casos excepcionales en que amerite, resulta ser una medida mucho más efectiva para liberar presupuesto que puede destinarse a mejorar las instituciones de reinserción o a medidas preventivas al exterior de los centros. Si se siguen utilizando los mecanismos de procesamiento penal actuales, nunca habrá centros penitenciarios suficientes, y estos seguirán siendo ineficientes; la mejor solución, tanto para prevenir el encarcelamiento de inocentes como reducir la propensión delictiva, establecer mecanismos de reinserción al interior de los centros penitenciarios, combatir la sobrepoblación y administrar eficazmente el presupuesto público, parece ser una reforma al sistema procesal penal, dotada de la legislación secundaria necesaria para aplicarse y los mecanismos de vigilancia y monitoreo que garanticen la aplicación.

Hay otro elemento que es importante tratar en el marco de los recursos y el gasto de los centros penitenciarios: el trabajo que al interior de ellos pueden realizar los presos, y su relación con un programa de autofinanciamiento del centro. El artículo 10 de la LENMRSS establece lo siguiente: “Los reos pagarán su sostenimiento en el reclusorio con cargo a la percepción que en éste tengan como resultado del trabajo que desempeñen. Dicho pago se establecerá a base de descuentos correspondientes a una proporción adecuada de la remuneración."

Hasta el momento, a pesar de que “la organización de trabajo en los centros de reclusión es una obligación para las autoridades penitenciarias”, las oportunidades laborales al interior de los penales no son suficientes: según cifras oficiales, 17 mil 949 internos en centros penitenciarios del Distrito Federal, de un total de 40 mil 749, realizaban actividades laborales en 2011. En varias entidades de la república las oportunidades son más bastante más reducidas. La falta de oportunidades laborales implica la imposibilidad para los presos de garantizarse sus medios de existencia, falta que da pie a que los presos se contraten entre sí para realizar tareas o delitos al interior para poder sobrevivir.

El trabajo dentro de los centros penitenciarios no puede ser obligatorio, como no lo puede ser en ningún otro lado, excepto en los casos específicos que puntualiza la ley, y que en materia penal sólo implican el trabajo comunitario que se realiza en vez del tiempo en prisión. Pero la LENMRSS establece los efectos que puede tener el trabajo en la alteración de la condena del interno, así como la forma en que se debe repartir la remuneración que obtenga, en caso de que deba o no pagar para reparar los daños.

Actualmente, el gobierno federal ha establecido mecanismos para impulsar la industria penitenciaria a cargo de privados, para que los reclusos puedan “pagar la reparación del daño a la víctima del delito y eventualmente aportar a la manutención de su familia.” En 2011 el gobierno del Distrito Federal lanzó un programa con el fin de aumentar en un 40% el número de plazas laborales disponibles al interior de los centros penitenciarios. La creación de oportunidades laborales, con base en la repartición de las retribuciones establecida por la ley, puede ser otro mecanismo que reduzca los gastos del sistema penitenciario, al tiempo que estimula la reinserción y beneficia a los reclusos y a sus familias.

La relación de la falta de recursos con el resto de las causas es cercana y bilateral, en la medida en que su combinación con los mecanismos de extorsión y cohecho, las fallas en el sistema procesal penal y los altos índices de sobrepoblación perjudican a ambas partes: las carencias se reproducen ahondando los vacíos de control territorial, capacidad administrativa y aplicación de la ley al interior de los centros penitenciarios.

Falta de información

Hay dos elementos que impiden que se aborde adecuadamente la crisis del sistema penitenciario: falta de voluntad y falta de información. La falta de voluntad se explica a partir de la economía extractiva que se ha montado en los centros penitenciarios, a través de la cual se extorsiona a los reclusos y sus familiares, minando sus condiciones de subsistencia. Aunado a esto, la razón principal por la cual no se establecen medidas para mejorar las condiciones actuales es que la toma de decisiones sobre los asuntos administrativos de un gran número de centros penitenciarios en el país recae en los grupos del crimen organizado que se han apoderado de ellos. Las condiciones de precariedad, inseguridad, mala administración y sobrepoblación que existen en las prisiones permiten que los grupos criminales las utilicen para meter y sacar reos, ensanchar sus filas, establecer redes de prostitución y organizar el tráfico de sustancias prohibidas al interior de los centros, situación que explica de sobremanera la reticencia de estos grupos a permitir que el Estado retome el control de los centros penitenciarios y mejor el sistema penal.

Mencionada la falta de voluntad, el factor principal que nos compete aquí es la falta de información veraz y ordenada: a pesar de que existen algunas cifras, seguimos sin saber con exactitud qué es lo que ocurre al interior de las prisiones. La información que existe está dispersa e incompleta, y en algunos casos es contradictoria.

Según cifras de la Secretaría de Seguridad Pública, no hubo un solo motín en 2011; por otro lado, Eduardo Guerrero Gutiérrez, basado en información recopilada a través de una búsqueda sistemática en diarios, sostiene que en los primeros dos meses de 2011, hubo más de 79 muertos en motines dentro de las prisiones. Las diferencias pueden deberse a que la SSP los haya catalogado de otro modo, en riñas, homicidios o decesos; a algún desorden en la ordenación de cifras, o a que una de las dos partes no esté dando la información correcta. Este es sólo un caso, de muchos.

En el caso de 16 entidades de la república, según Eduardo Guerrero Gutiérrez, Efrén Arellano Trejo y Guillermo Zepeda Lecuona (véanse artículos citados), no se encuentra disponible el presupuesto destinado a seguridad pública y/o el dirigido específicamente a readaptación social. Los promedios nacionales calculados se hacen a partir de las 16 entidades que sí lo muestran, aumentando las posibilidades de un distanciamiento de la cifra y el promedio real (hasta el momento incalculable) de presupuesto asignado al rubro (con todas sus subdivisiones como el asignado a infraestructura, el presupuesto diario y anual asignado por recluso, etc.).

No hay una comunicación eficiente ni corresponsabilidad entre Ceresos y Ceferesos; es decir, entre niveles estatal y federal, a través de la cual se intercambie información sobre los presos, las circunstancias y los problemas de los penales.

Tampoco existe una documentación rigurosa de las incidencias delictivas que se cometen al interior de las penitenciarías. La SSP documenta algunas incidencias específicas, como motines, fugas, violaciones y homicidios, pero deja de lado delitos que ocurren cotidianamente, como tráfico de sustancias, lenocinio, extorsión y cohecho. Y algunas de las cifras que registra son bastante cuestionables: según cifras de Julio de 2012, hay 17 decesos registrados al interior de los centros, 2 suicidios, y ningún homicidio ni intento de homicidio. Considerando que los índices de homicidio y suicidio son 8 y 9 veces más altos, respectivamente, que en la población abierta, la cifra salta como cuestionable. La falta de documentación confiable sobre los delitos cometidos al interior, impide tomar medidas al respecto, como redistribuir a los presos, sancionar y compensar, e impulsar políticas públicas que tengan como fin reducir los incidentes delictivos.

Poder estudiar a los presos con sus antecedentes, situación económica y características del entorno, patrones de conducta, capacidades relacionales, comportamiento, entre otras cosas, es un factor indispensable para darles el tratamiento individualizado que establece la LENMRSS en el artículo 6º. “Es preciso que el preso pueda ser mantenido bajo una mirada permanente; es preciso que se registren y contabilicen todas las notas que se puedan tomar de él.” Más aun, la examinación de los reclusos es indispensable para que funcionen los mecanismos de vigilancia al interior de las prisiones. En este sentido, Foucault detalla la importancia de los exámenes en las instituciones disciplinarias:

“el examen que coloca a los individuos en un campo de vigilancia los sitúa igualmente en una red de escritura; los introduce en todo su espesor de documentos que los captan y los inmovilizan. Los procedimientos de examen han sido inmediatamente acompañados de un sistema de registro intenso y de acumulación documental. Se conforma un ‘poder de la escritura’ como pieza esencial en los engranajes de la disciplina.”

Este “poder de la escritura” que menciona Foucault es el mecanismo a través del cual se individualiza a los presos, se les cataloga y separa, se escinde al grupo para tratarlo de la manera adecuada; es el estudio que debe preceder al acto. El sistema penitenciario mexicano renuncia a este poder, perjudicando a los presos, exponiendo a los custodios y dañándose a sí mismo. La vigilancia que de por sí el hacinamiento y la sobrepoblación dificultan, no rinde frutos por la falta de control y administración de la información.

Este vacío de información que ha dejado el Estado es ocupado por otras instituciones. El crimen organizado estudia las características de los centros, las relaciones de poder al interior y las facilidades con que puede realizar sus funciones, al igual que la composición de presos y funcionarios, aprovechando que puede ocupar las dos posiciones visuales desde donde se establece la relación vigilantes-vigilados: el crimen organizado estudia los centros desde fuera, a partir de la información disponible para el público y de la información que extrae a los custodios y funcionarios sobre los cuales ejerce control; pero también ocupa en los reclusorios la posición de vigilado, de preso que establece relaciones informativas con el exterior. Sus dos posiciones le dan una perspectiva óptima para estudiar el funcionamiento de los centros penitenciarios, sus capacidades para vigilar (estudiar) y castigar (ejercer la violencia) le permiten obtener el control de los centros penitenciarios.

El otro actor que ocupa el vacío informativo que deja el Estado, y que para el presente nos importa más, es la sociedad civil. Actualmente, las cifras más exactas que se tienen sobre el desempeño penitenciario y las condiciones dentro de los centros han sido recabadas por este actor. La base de datos más detallada que está disponible por el momento, basada en encuestas realizadas a la población penitenciaria en el Estado de México y el Distrito Federal, fue construida por investigadores del CIDE y realizada en 2002, 2005 y 2009. Organizaciones no gubernamentales como México Evalúa, The World Justice Project y Human Rights Watch también han obtenido datos importantes.

La Comisión Nacional de Derechos Humanos realiza anualmente el Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria, pero este sigue sin evaluar varios aspectos importantes del sistema penitenciario, y ha tenido problemas en su realización, por negativa de las autoridades o altos niveles de violencia e inseguridad al interior de los penales que impiden a la comisión realizar el diagnóstico.

El problema de la información queda evidenciado en que las dos bases de datos más importantes en el país (la del CIDE y la de la CNDH) se construyen a través de encuestas. Queda en los presos y los custodios la decisión sobre la producción de la verdad, con todas las desviaciones y respuestas a modo correspondientes, que van desde la omisión de información por pena y vergüenza, el miedo a ser sancionados y la búsqueda de liberación anticipada, a la defensa del penal y de la rectitud propias, respuestas falsas para ocultar prácticas ilegales y exageraciones o atenuaciones.

La falta de monitoreo y recabo informativo impide tomar medidas para sancionar prácticas de corrupción, extorsión y cohecho; impide evaluar adecuadamente las repercusiones del sistema procesal penal mexicano y las faltas normalizadas en su actuación; impide establecer mecanismos adecuados para combatir y prevenir la sobrepoblación, y para ordenarla de tal forma que sus repercusiones sean las menos posibles; impide también hacer un análisis exhaustivo de las finanzas públicas del rubro, para comparar el gasto público federal y el de las entidades, e impulsar ejes en común que dirijan las políticas públicas en materia penitenciaria en el mismo sentido.

La falta de información se evidencia no tanto en la apertura de vacíos estatales, como en la imposibilidad de cerrarlos. Impide prevenir y combatir los vacíos de protección territorial, administrar adecuadamente los recursos materiales y humanos del penal, establecer mecanismos adecuados para la implementación de la ley, y sobre todo, impacta directamente en las nuevas legislaciones redactadas para combatir el problema.

Observación final

El entramado causal que se ha desplegado a lo largo del capítulo pretende dejar dos cosas en claro: el sistema penitenciario mexicano se encuentra menoscabado por el desorden, la impotencia y la mala administración, factores que resultan en el fracaso de las penitenciarías, que no logran cumplir con su misión, que es tratar de lograr la reinserción de los detenidos; en segundo lugar, la ineficiencia de las autoridades penitenciarias deja los centros a merced de las organizaciones criminales que las ocupan; las prisiones son estructuras horadadas en donde los flujos ilegales son los responsables de modificar el espacio en el que se dan, se encargan de la repartición de lo sensible al tiempo que afianzan su poder, impulsando la pérdida de control por parte del Estado y el fracaso inminente del sistema penitenciario.

Entre 2005 y 2009, la propensión de reincidentes creció un 17%. El uso de la prisión preventiva como último recurso, que establecen las Reglas de Tokio, la CPEUM y la LENMRSS, es un mito escondido bajo el 41% de los internos que siguen esperando sentencia. 54.19% de los centros penitenciarios a nivel nacional cuentan con sobrepoblación. Las autoridades no toman medidas para reducir los delitos al interior, y violan sistemáticamente los derechos humanos de los reclusos. 60% de los centros penitenciarios cuentan con autogobierno. Claramente, algo no está funcionando.

“Un sistema penitenciario que no haga valer los derechos humanos de las personas que confluyen en sus distintos espacios no puede considerarse como efectivo; por tanto, el principio de readaptación queda entredicho, obligando a todas las instancias involucradas con la prevención y readaptación social a plantear un nuevo modelo que se adecue a las necesidades que demanda la población.”

Los aumentos presupuestales que ha realizado el gobierno federal para ampliar infraestructura son medidas pensadas a corto plazo, que no remedian el problema. La Reforma constitucional en materia de justicia penal y seguridad pública de 2008, fue un gran avance en el papel, pero no se ha podido llevar a la práctica. No se han podido limitar las cifras irracionales de prisión preventiva, ni establecer mecanismos alternativos de cumplimiento de las penas para delitos menores. Es indispensable para el Estado retomar el control de los centros penitenciarios y refundarlos, reducir el número de personas sentenciadas a penas privativas de libertad, y más aun, atacar las condiciones políticas, económicas y sociales que están de fondo en la población abierta, y que inducen a la gente a delinquir. La apuesta por una solución a la crisis del sistema penitenciario debe ser compleja y multidisciplinaria, coordinada entre niveles gubernamentales y atacando las múltiples deficiencias simultáneamente. Y los análisis sobre la materia deben situarse en la complejidad interrelacional de las causas que se causan entre sí, en la yuxtaposición de los vacíos y en la sinergia de los puntos débiles.

“Empezamos buscando panópticos, pero encontramos laberintos. Como si entre los objetivos polvorientos de la institución y su funcionamiento efectivo se interpusiera una gran cantidad de errores y de malos entendidos, de desidias y de acomodos.”
CAPÍTULO III

“A nadie se le ocurriría, salvo medio una inescrutable adhesión al surrealismo, privar de la libertad para enseñar a vivir en ella.”

Elías Neuman

Políticas públicas

La complejidad causal de las condiciones actuales de los centros penitenciarios vuelve sumamente difícil plantear una política pública que funcione dentro de un solo rubro y tenga un impacto en la generalidad del sistema. El entrelazamiento de las fallas en el sistema procesal penal, con la normalidad del cohecho y la extorsión, los exorbitantes índices de sobrepoblación, la falta de recursos y la falta de información indica que es necesario tomar medidas en todos los campos, impulsando un trabajo interdisciplinario donde corresponda al Estado encargarse de la mayoría de las funciones, pero en el que la sociedad civil pueda colaborar.

Es necesario impulsar un programa de cooperación entre Estado y sociedad civil para desarrollar mecanismos de recopilación de información, variables e indicadores que permitan conocer la realidad al interior de las penitenciarías. Hasta el momento las dos bases de datos más detalladas que se realizan con periodicidad y a nivel nacional son el Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria, realizado anualmente por la CNDH, y las Estadísticas del Sistema Penitenciario Federal, actualizadas mensualmente por la Secretaría de Seguridad Pública Federal. La medición de la CNDH es bastante más completa, pero tiene una metodología poco clara y se expresa mediante indicadores entre el 1 y el 10 que promedian cosas difícilmente equiparables donde una calificación alta en ocasiones es algo negativo y en ocasiones positivo. La parte útil de las estadísticas de la SSP se limita a los datos oficiales de población penitenciaria; también expresa cantidades de delitos y eventos ocurridos al interior de los centros, pero la falta de mecanismos de vigilancia de los presos, de mecanismos de denuncia e investigación, de confianza en las autoridades y la propia culpabilidad de las autoridades, entre otros elementos, hacen que estas cifras no reflejen atinadamente lo que buscan evaluar.

El CIDE ha elaborado una base de datos importante con base en encuestas, que hasta ahora se ha realizado alrededor de cada tres años, pero ésta sólo abarca los reclusorios de la zona metropolitana. Al estar realizada mediante encuestas, queda sujeta a los márgenes de desviación que se desprenden de los intereses personales de los entrevistados. Lo mismo ocurre con el DNSP, realizado por el mismo método. Este último se enfrentó también al problema de que no pudo acceder a algunos centros por las condiciones excepcionales de riesgo que existen en ellos.

Un trabajo conjunto entre Estado y sociedad civil podría aumentar y mejorar la información disponible al respecto, y puede construirse sobre los ejes siguientes: que la sociedad civil tenga un acceso amplio a la información estatal, protección en la realización de las mediciones y flexibilidad de operación, mientras que el Estado (y ésta es la parte que es necesario enfatizar) establezca mecanismos viables al interior de los centros para aumentar la vigilancia y detectar delitos, construir canales funcionales de denuncia que puedan utilizar los presos sin temor, que estén seguidos de un proceso de investigación adecuado y contabilizar las violaciones a derechos humanos de los presos. Para que estos mecanismos puedan establecerse es necesario que el Estado recupere el control de los centros y que se instaure en ellos condiciones que permitan ejercer una gubernamentalidad adecuada. Si se obtiene como producto una base de datos fiable y basta sobre lo que ocurre al interior de las penitenciarías, es posible que a partir de ella se desarrollen políticas públicas de acorde con las problemáticas de éstas, y que se puedan implementar medidas estratégicamente (priorizando los elementos más importantes o los más fáciles de realizar, delimitando rangos de acción y cooperación entre estados, niveles de gobierno y Estado-sociedad) para aumentar la eficiencia del sistema penitenciario nacional y el gasto de recursos que a él se dedican. La información es la base para la planeación efectiva de políticas públicas.

Con respecto al gasto público que se realiza en el sector y a la todavía presente problemática de falta de recursos que se trató a detalle en el capítulo anterior, vale la pena mencionar el enfoque que ha tenido el creciente gasto público, en qué se ha invertido, y las ventajas y problemas que se desprenden de este enfoque. En términos generales, la política federal penitenciaria ha estado concentrada en construir más cárceles. Cerca del 85.2% del aumento presupuestal que recibió la función “prisiones” de la SSP en 2010 se destinó a infraestructura, lo mismo que el 77.5% de lo que recibió en 2011. El Subsecretario del Sistema Penitenciario Federal Mexicano, José Patricio Patiño Arias, afirmó que ha habido avances palpables en la reforma integral del sistema penitenciario que está llevando acabo este gobierno: “Actualmente [finales de 2010], la federación administra siete penales, pero para el 2011 estarán trabajando seis reclusorios más; y a finales del 2012, el total de centros penitenciarios sumará 25. La nueva infraestructura generará 45 mil nuevos espacios penitenciarios para un total de 52 mil espacios en penales federales con lo que se abatirá el problema de sobrepoblación.” El presidente Felipe Calderón anunció que para finales de 2012 estarían habilitadas 21 prisiones federales (4 menos que las anunciadas por Patiño Arias) con capacidad para alojar a cerca de 50,000 reos, cuando un mes antes de la declaración la población total de reclusos del fuero federal alcanzaba los 50, 176.

Un enfoque basado en la construcción de cárceles busca generar los espacios necesarios para alojar a la población actual de reclusos. Esto permitiría una redistribución y separación, por lo menos, entre presos del fuero común y del fuero federal, que de lograrse, podría dar pie a un parcial aislamiento de los individuos encerrados por nexos con el crimen organizado, alejando de ellos a presos de menor peligrosidad. La creación de estos espacios serviría como herramienta para reducir la sobrepoblación, que podría dar lugar a la posibilidad de que las autoridades ejercieran una mayor vigilancia sobre los presos en algunos centros, y que el hacinamiento diezmara de tal modo las condiciones en que viven los presos. La construcción de cárceles puede ser una medida momentánea para “compensar” algunas de las fallas que ha habido hasta el momento, pero ignora las cuestiones principales que generan la sobrepoblación carcelaria. Reproduce la lógica de quien saca agua con cubetas del barco que se inunda, sin molestarse por tapar el hoyo. Además, resulta un gasto imponente para el sistema penitenciario, que impide que se invierta en otros rubros de igual o mayor importancia.

Para ahorrar presupuesto, el Gobierno Federal ha impulsado obras conjuntas entre sector público e iniciativa privada: “El gobierno del presidente saliente, Felipe Calderón, aseguró que entregar la construcción de cárceles a las compañías privadas reduciría los costos de este tipo de proyectos en un 29% y que las nuevas prisiones aumentarían la capacidad en un 30%.” Abre la posibilidad de gastar menos recursos a corto plazo y construir prisiones modernas, pero debe estar muy claramente regulado, porque en algunas ocasiones la intervención privada condiciona de tal forma el funcionamiento de las prisiones que tiene un impacto perjudicial en los sistemas penitenciario y procesal penal. “The government will retain control of prison security, but pay private companies to build prison facilities and oversee the administration of food, laundry, medical care and maintenance.” Las compañías suelen cobrar por interno, no por servicio; se benefician de una mayor población penitenciaria, y no existen incentivos para reducir el encarcelamiento. En Estados Unidos, la industria carcelera cabildea como cualquier otra industria para lograr la aprobación de leyes o reformas que aumenten las causas de detención y años de sentencia, y han sido un obstáculo para la inclusión de penas alternativas a la prisión. Más notorio todavía es el caso siguiente:

“Corrections Corporation of America, the nation's largest operator of for-profit prisons, has sent letters recently to 48 states offering to buy up their prisons as a remedy for ‘challenging corrections budgets.’ In exchange, the company is asking for a 20-year management contract, plus an assurance that the prison would remain at least 90 percent full.”

El problema de fondo con la estrategia de construcción de cárceles es que no ataca la fuente principal que causa la sobrepoblación que, aunada a la exposición de los funcionarios públicos que trabajan en las penitenciarías y el poder corruptivo de las organizaciones criminales, a la falta de equipo y personal capacitado, genera el vacío de gubernamentalidad expuesto aquí, en su vertiente de falta de control territorial y en su vertiente de incapacidad administrativa. Este problema que la construcción de cárceles no toca, y que es un primer paso necesario en la recuperación del control carcelario por las autoridades estatales, es la impresionante cantidad de personas que son encarceladas en el país. “No podemos seguir considerando que el aumento a las penas de prisión o la construcción de nuevas cárceles ayudaría a resolver la problemática social o a mejorar la administración de justicia.”

La parte más ignominiosa de los encarcelamientos injustificados tiene que ver con el 41% de la población total que sigue esperando sentencia. El abuso de este recurso expone a los procesados a riesgos injustificados, que gracias a la sobrepoblación y falta de clasificación de presos los hace convivir con sentenciados de ambos fueros y miembros del crimen organizado. La segunda parte de la población reclusa más afectada por el encarcelamiento irracional que practica el Estado mexicano son aquellos que, víctimas de la pobreza y las deficiencias de la defensoría pública, son declarados culpables por la falta de una defensa de calidad que el Estado, en violación del Artículo 17 Constitucional, no proporciona. La tercera parte más afectada corresponde a aquellos que cometen delitos menores, obligados a cumplir su sentencia en los mismos lugares que criminales más peligrosos y a reproducir prácticas criminales al interior de los centros penitenciarios para sobrevivir. Por último, están las familias de los reclusos y la sociedad toda, las primeras cargan con el peso afectivo y económico que el encarcelamiento implica, y quedan expuestas a los mecanismos de economía extractiva que la extorsión y el cohecho han normalizado en los centros; la sociedad paga el costo de la reinserción fallida sobrepasada por la profesionalización criminal que ocurre al interior de las penitenciarías, que aumenta el número de reincidentes y vincula individuos en redes criminales.

Es necesario implementar programas para la prevención de la criminalidad y para la rehabilitación efectiva de quienes han delinquido. Es necesario mejorar los mecanismos de acceso a la justicia y establecer la legislación y los canales de aplicación suficientes para impulsar mecanismos alternos de solución de conflictos y penas que no impliquen el arraigo. Políticas públicas encaminadas a estos rubros reducirían el número de nuevos internos en las penitenciarías, reduciendo la sobrepoblación sin la necesidad de construir nuevos centros, gastando menos e impulsando formas de reinserción que verdaderamente reinserten, en vez de profesionalizar la criminalidad. A esto deben añadirse acciones que no estén centradas en combatir la sobrepoblación, que se encarguen de la capacitación del personal, su protección y su constante evaluación; una agencia anticorrupción que tenga las facultades necesarias para investigar y sancionar prácticas de corrupción; más programas de educación, cultura y trabajo, que también pueden realizarse en coalición con la iniciativa privada; reordenamiento interno de los presos y la creación de archivos que permitan dar a cada interno un trato más personalizado, como establece la Constitución. Estos son algunos de los rubros en que son necesarias acciones para avanzar en un proceso de recuperación estatal de los centros penitenciarios que llene los actuales vacíos y reduzca el número de delitos que en ellos se cometen.

Por último, propondré con más detalle una política pública desarrollada a partir de insumos, actividades, productos y formas de evaluar resultados que pueda impulsarse para comenzar a reducir la sobrepoblación y el uso excesivo de la cárcel. El objetivo principal es evitar el encarcelamiento desmedido que ha resultado ineficaz en la búsqueda de reinsertar a los reclusos, disminuir el uso irracional de la prisión preventiva al limitarlo a ciertos casos, e impulsar otras penas que, habiendo agotado los canales alternativos al juicio penal, como la mediación, logren reinsertar con más efectividad a los delincuentes que los mecanismos penitenciarios.

Penas alternativas al encarcelamiento. Reforma a los Códigos Penales y vinculación del Sistema Procesal Penal con las instituciones legalmente reconocidas de trabajo comunitario

La presente política pública plantea una reforma al Código Penal Federal y a los Códigos Penales Estatales para integrar en el cuerpo legal los requerimientos necesarios para volver funcionales los recursos de tratamiento en libertad y trabajo en favor de la comunidad que reconoce el CPF, con la finalidad de que estos sustituyan el encarcelamiento para delitos menores —de manera obligatoria cuando su sanción actual es de entre tres días y seis meses de cárcel, y como alternativa para delitos sancionados con menos de cinco años de prisión—, y eviten que se aplique la prisión preventiva a procesados por delitos menores. Por otro lado, busca crear los canales necesarios entre el sistema procesal penal y las instituciones legalmente reconocidas en donde se puede realizar el trabajo comunitario, para implementarlo de manera eficaz.

Quizá el primer paso hacia reducir los índices de encarcelamiento tiene que ver con evitar que lleguen los acusados a un tribunal penal; es decir, dar prioridad a mecanismos alternativos de solución de controversias (reconocidas por el Artículo 17 Constitucional) como la mediación. Tanto a nivel federal como estatal y en el Distrito Federal se han realizado algunos programas para fomentar este recurso. Las medidas alternativas a las sentencias judiciales “aportan mayor rapidez a la solución de conflictos sociales al mismo tiempo que disminuyen los costos, tanto para el sistema de justicia como para las partes involucradas; además de que representan una posibilidad muy seria de descongestionar a los Tribunales y el sistema penitenciario.”

En México, a diferencia de países como Brasil, Argentina, EE.UU., y Canadá, los tribunales federales reciben bastante más dinero que los tribunales locales. Esto se debe principalmente a la atípica frecuencia con que en México se recurre a segundas instancias (federal) por la ineficiencia de la primera. “Si quisiéramos diseñar la maquinaria judicial ideal, la mayoría de los litigios tendrían que poderse resolver en forma definitiva en primera instancia. Ello ahorraría recursos y tiempo a las partes en conflicto, así como elevaría la eficiencia en el ejercicio de gasto público.” México opera de manera inversa, aumentando exponencialmente los costos de la impartición de justicia. A esto se añade que México destina muy pocos recursos a la impartición de justicia, comparado con los países previamente mencionados. Si en la primera instancia se adiciona el proceso con la opción efectiva de mediación como mecanismo alternativo de solución de controversias, podría liberarse una parte presupuestal importante que podría servir en el aumento de programas de reinserción.

La política pública aquí desarrollada encuadra en la instancia judicial, pasadas las opciones me resolución alternativa de controversias. A través de ella se busca añadir estas resoluciones alternativas de controversias con resoluciones alternativas de penas, esto es, reducir el número de individuos sentenciados a prisión, y con ello el número de candidatos a prisión preventiva.

La iniciativa se sustenta constitucionalmente en el Artículo 18 C., que establece lo siguiente:

“Sólo por delito que merezca pena privativa de libertad habrá lugar a prisión preventiva. El sitio de ésta será distinto del que se destinare para la extinción de penas y estarán completamente separados.
El sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir.”

La eliminación de la posibilidad de encarcelamiento para algunos delitos elimina automáticamente que estos puedan ser recluidos por la prisión preventiva. La efectividad de la medida está en evitar que los procesados sean encarcelados (dada la violación sistemática del Artículo 18 C. por la indistinción entre procesados y sentenciados que está presente en la gran mayoría de los centros penitenciarios), y que la cárcel sea paulatinamente superada por mecanismos de reinserción más efectivos, que garanticen las “bases” sobre las que se organiza el sistema penitenciario al evitarlo.

En las leyes mexicanas, la iniciativa propuesta se basa en el Art. 27 Del Código Penal Federal que desde 1983 reconoce los mecanismos de penas alternativas que buscan aplicarse —tratamiento en libertad y trabajo en favor de la comunidad—, pero ha carecido de las relaciones necesarias entre sistema procesal penal e instituciones de asistencia social donde puedan efectuarse estas penas.

Insumos

a) Participación gubernamental a través de partidos políticos que impulsen la iniciativa en el Congreso de la Unión y los congresos locales (recursos económicos necesarios para ello).

b) Recursos económicos para la formación de una Comisión compuesta por un equipo de investigadores y funcionarios que se encarguen de vincular al sistema procesal penal con organizaciones de asistencia social, a partir de una repartición territorial adecuada, así como el presupuesto necesario para el financiamiento de su funcionamiento y costos en gasto corriente, y la adaptación o construcción de la infraestructura necesaria para su operación.

Actividades

a) Reforma al Artículo 25 del Código Penal Federal y a los artículos respectivos en los códigos penales estatales para establecer que la duración de la privación de la libertad será de seis meses a sesenta años, sustituyendo el rango actual que va de los tres días a los sesenta años. Reforma a todos los artículos que contienen sanciones de prisión entre tres días y seis meses, para que se adecuen a la reforma del Artículo 27. Autoridad encargada: H. Congreso de la Unión y congresos estatales.

b) Reforma a los artículos que establecen sanción privativa de libertad por períodos menores a cinco años, para que se añada a ellos la opción de la pena sustitutiva de tratamiento en libertad y trabajo comunitario. Autoridad encargada: H. congreso de la unión y congresos locales.

c) Creación de una Comisión especial perteneciente al Poder Judicial de la Federación, que se encargue de vincular el sistema procesal penal con las asociaciones civiles en donde podrán los sentenciados cumplir sus penas de tratamiento en libertad y trabajo para la comunidad. La Comisión estará compuesta de un director general para la vinculación a nivel nacional, y un grupo de investigadores y funcionarios suficiente para la realización de la vinculación a nivel nacional en el período requerido por fecha de entrada en vigor que decida el Congreso de la Unión.

d) Establecimiento de vínculos entre el sistema procesal penal y las asociaciones civiles reconocidas en el Directorio Nacional de Instituciones de Asistencia Social del DIF y el Directorio de Instituciones Filantrópicas del Centro Mexicano para la Filantropía, y cualquier otra asociación civil que esté legalmente registrada y cumpla con los requisitos dispuestos por la ley, con el fin de establecer programas de trabajo comunitario y educativo dentro de las asociaciones que tengan cabida para los sentenciados a estas penas alternativas. Queda a criterio del Poder Judicial del Federación si destinará una porción del presupuesto asignado a impartición de justicia al apoyo de las asociaciones civiles que participen en el proyecto, así como la cantidad de recursos que serán destinados para ello. Esta acción exige la colaboración del Poder Judicial a través de la Comisión creada para la vinculación, con las asociaciones civiles dispuestas a sumarse al proyecto.

e) Legislación secundaria que establezca el número de integrantes de la Comisión, así como el número de guardias que acompañarán a los sentenciados (siempre y cuando la asociación civil acepte la vigilancia especial), y las formas de rendición de cuentas de las asociaciones civiles al Poder Judicial y a la sociedad (mecanismos que garanticen el trabajo comunitario efectivo realizado por los sentenciados).

Productos

a) De conformidad con el artículo 56 del Código Penal Federal, y a partir de cifras estimadas de los reclusos sentenciados por delitos menores (menos de cinco años de prisión), mediando una evaluación del comportamiento y el caso específico de cada recluso, las penas penitenciarias de alrededor de 54,000 reclusos podrían ser sustituidas por penas alternativas de trabajo comunitario y tratamiento en libertad.

Los sentenciados por delitos con penas privativas de libertad por un período entre tres días y seis meses serán integrados de manera inmediata en el momento de entrada en vigor de la ley a programas de penas alternativas. No hay cifras disponibles de la cantidad de reclusos que se encuentran en esta situación; pero hay indicios de que podría ser un número importante, haciendo una proyección estimada del número de sanciones impuestas por tribunales locales menores a tres años.

b) Liberación inmediata de internos procesados por delitos menores a cinco años, según lo dispuesto por el párrafo primero del Artículo 18 Constitucional que limita la prisión preventiva a delitos que merezcan pena privativa de libertad.

c) Liberación de recursos equivalentes al sustento de los internos liberados, calculable a partir de los cerca de 2 mil 562 millones de pesos que se dedican anualmente al mantenimiento de los 54,000 presos por delitos menores mencionados anteriormente.

d) Integración de todos los presos liberados a programas de tratamiento en libertad que implican medidas laborales y educativas o a programas de trabajo comunitario. Generando una fuerza de trabajo importante para el bien de la comunidad, que de otro modo estaría desaprovechada en el arraigo.

e) Las personas procesadas y sentenciadas por delitos menores no perderían sus trabajos o espacios dentro de una institución educativa por ser remitidos a un centro penitenciario, permitiéndoles mantener su fuente de sustento, pagar la remuneración acordada a la víctima, y cumplir con el período de trabajo comunitario impuesto por el juez penal.

f) En términos generales, mitigación de la sobrepoblación penitenciaria.

Resultados

a) Procesados y sentenciados que de otro modo estarían dentro de los centros penitenciarios, son puestos o mantenidos en libertad, y tratados a través de penas alternativas, que los mantienen alejados de los círculos de criminalización, extorsión cohecho que operan dentro de las cárceles. Esto beneficia a los procesados y sentenciados, a sus familias (que se mantienen alejadas de la economía extractiva carcelaria), y a la sociedad, al fomentar mecanismos de reinserción con mayores posibilidades de éxito que disminuyan la reincidencia fomentada por las cárceles.

b) Al interior de los centros penitenciarios, los efectos de estas medidas en mitigar la sobrepoblación darían pie a la mejor administración y vigilancia de los presos y los recursos, volviendo posible el aumento del control territorial por parte del Estado al interior, al eliminar trabas como el hacinamiento. Esto permitiría aumentar el monitoreo de delitos cometidos al interior de los centros penitenciarios. Impactaría directamente en la relación infraestructura-población penitenciaria, permitiendo una reordenación y clasificación de los presos que permita separar entre procesados y sentenciados, entre criminales de alta, media y baja peligrosidad, y entre reclusos del fuero común y del fuero federal; partición que limitaría la creación de redes de criminalización al interior y evitaría la reproducción de estructuras pandilleras y de crimen organizado dentro de los centros penitenciarios.

c) Comparada con la estrategia actual de construcción de cárceles encaminada a la disminución de la sobrepoblación trabajando sobre el eje de aumentar infraestructura en vez de reducir población, esta política pública puede dar los mismos resultados (o posiblemente mejores) en cuestión de combate a la sobrepoblación, pero trabajando sobre el eje de reducir población que no tendría por qué estar en las cárceles, en vez de construyendo nuevas cárceles para mantener los índices irracionales de encarcelamiento que se siguen en el país. Al mismo tiempo, implica un gasto público incomparablemente menor, al no requerir de grandes proyectos de infraestructura, ni del gran aumento del gasto corriente por salarios y equipo para los custodios, ni el que se desprende del costo de manutención de los presos; al contrario, esta política liberaría una enorme cantidad de recursos al reducir gastos y trabajar a través de la conexión entre Estado y sociedad civil (Poder Judicial y asociaciones civiles); conectando en vez de construyendo.

En suma, la reforma legal propuesta y la creación de mecanismos para su aplicación reducirían la población penitenciaria hasta el grado de acabar con la sobrepoblación, establecerían mecanismos de reinserción en libertad que verdaderamente logren su objetivo; activan la población ociosa o preocupada por sobrevivir al interior de los centros penitenciarios, para enfocarla en un trabajo comunitario a través del cual la sociedad se beneficie de los sentenciados en vez de tener que pagar inútilmente por su manutención y educación criminal; por último, lograría todo esto sin consumir la cantidad de recursos públicos que requiere el enfoque actual, al tiempo que liberaría otros y permitiría una reordenación adecuada de ellos, con la posibilidad, además, de dar a las asociaciones civiles involucradas en el proyecto un financiamiento adicional que impulse sus actividades para el bienestar de la comunidad.

Indicadores para medir los resultados

a) Número de sentenciados cumpliendo con penas alternativas a la prisión.

b) Tasa de reincidencia de los sujetos implicados en el programa.

c) Población penitenciaria.

d) Suficiencia de las instalaciones penitenciarias para contener a los reclusos, respetando las separaciones que garantiza la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como lo estipulado en la Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados y las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos establecidas por la ONU.

e) Disponibilidad de recursos para el rubro 36, “prisiones”, del presupuesto de la Secretaría de Seguridad Pública.

f) Cantidad de personas involucradas en trabajo comunitario y las repercusiones de éste en la comunidad.

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-Redacción CNN México, “Unos 50,000 reos del fuero federal serán trasladados a nuevas cárceles”, CNN México, 02/10/2012, http://mexico.cnn.com/nacional/2012/10/02/unos-50000-reos-del-fuero-federal-seran-trasladados-a-nuevas-carceles
- Redacción Ágora, “Metamorfosis carcelaria”, Revista Ágora, Vol. 4, No. 1, México, 2011, http://agorarevista.com/es/articles/rmim/features/first-glance/2011/01/01/feature-14

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[ 1 ]. Concepto tomado de Michel Foucault, entendido en oposición a la soberanía, véase: Pereyra, Guillermo, “México: violencia criminal y “guerra contra el narcotráfico””, Revista Mexicana de Sociología 74, núm. 3, UNAM, México, julio-septiembre, 2012, p. 430.
[ 2 ]. “Condiciones de Gobernabilidad” en: Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria 2011, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México, 2011, http://dnsp.cndh.org.mx/p_diagNacional_Informe1.asp
[ 3 ]. “Aspectos que garantizan la integridad física y moral del interno” en: Ibíd.
[ 4 ]. Bergman, Marcelo et al., Encuesta a la Población en Reclusión en el Distrito Federal y Estado de México – 2009, Distribuido por: México, D.F.: Banco de Información para la Investigación Aplicada en Ciencias Sociales: Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Consultado: 13/10/2012, http://hdl.handle.net/10089/16345
[ 5 ]. Azaola, Elena; Bergman, Marcelo, Delincuencia, Marginalidad y Desempeño Institucional, División de Estudios Jurídicos, Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), México, 2009, p. 63.
[ 6 ]. Artículo 13, párrafo 4o, Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, Diario Oficial de la Federación, México, 19/05/1971, consultado: 13/10/2012,
[ 7 ]. Artículo 6o, párrafo 5o, Ibíd.
[ 8 ]. Artículo 2o, párrafo 1o, Ibíd.
[ 9 ]. Artículo 18, párrafo 1o, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Editorial Porrúa, México, 2011, p. 40.
[ 10 ]. “Condiciones de gobernabilidad” en: Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria, op. cit.
[ 11 ]. Guerrero Gutiérrez, Eduardo, “Las Cárceles y el Crimen”, Nexos, México, 01/04/2012, consultado: 14/10/2012, http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2102629
[ 12 ]. Kumar, Vimal; Skaperdas, Stergios, “On the Economics of Organized Crime”, Department of Economics, University of California, USA, 13/02/2008, p. 2.
[ 13 ]. Leticia Díaz, Gloria, “Con autogobierno y bajo control del narco, 60% de las cárceles del país: CNDH”, PROCESO, México, 24/09/2012, consultado: 14/10/2012, http://www.proceso.com.mx/?p=320728
[ 14 ]. Guerrero Gutiérrez, Eduardo, op. cit.
[ 15 ]. Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria, op. cit.
[ 16 ]. Pereyra, Guillermo, op. cit., p. 430.
[ 17 ]. Kumar, Vimal; Skaperdas, Stergios, op. cit.
[ 18 ]. Guerrero Gutiérrez, Eduardo, op. cit.
[ 19 ]. “¿Centros de Readaptación Social regidos por ?”, Observatorio de Políticas Públicas Nuevo León, México, 12/Marzo/2012, consultado: 14/10/2012, http://observatoriodepolitica.com/%C2%BFcentros-de-readaptacion-social-regidos-por-autogobiernos/
[ 20 ]. Extorsión: “Al que sin derecho obligue a otro a dar, hacer, dejar de hacer o tolerar algo, obteniendo un lucro para sí o para otro o causando a alguien un perjuicio patrimonial”, Artículo 390, Código Penal Federal, Diario Oficial de la Federación, México, últimas reformas, 14/06/2012, p. 103.
[ 21 ]. “Condiciones de Gobernabilidad” en: Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria, op. cit.
[ 22 ]. Arellano, César, “Salen de penales 85% de extorsiones telefónicas”, La Jornada, México, 4/06/2010, p. 35.
[ 23 ]. Los eventos de fuga se cuatruplicaron de 2007 a 2011, véase: Guerrero Gutiérrez, Eduardo, op. cit.
[ 24 ]. Ibíd.
[ 25 ]. Ibíd.
[ 26 ]. Corcoran, Patrick, “What Mexico Hopes to Learn from US Prisons”, In Sight Crime, USA, 10/05/2012, http://www.insightcrime.org/news-analysis/what-mexico-hopes-to-learn-from-us-prisons
[ 27 ]. 4% en 2005, 9% en 2009. Los datos son recopilados mediante encuestas realizadas por el CIDE, y un sesgo de la información recabada es imposible de erradicar, porque una cantidad considerable de presos responde con miras a obtener una liberación anticipada. Bergman, Marcelo, et. al., op. cit.
[ 28 ]. Pereyra, Guillermo, op. cit., p. 452.
[ 29 ]. Carbonell, José; Carbonell, Miguel, “El sistema penitenciario a examen: una radiografía”, www.miguelcarbonell.com, México, 28/11/2011, http://www.miguelcarbonell.com/docencia/El_sistema_penitenciario_a_examen_una_radiografia.shtml
[ 30 ]. Ibíd.
[ 31 ]. PGJDF, citado en: Romero Guerra, Ana Pamela; García González, Daniela, Datos estadísticos relevantes en materia penal, INACIPE, México, abril/2012, http://www.inacipe.gob.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=409&Itemid=188
[ 32 ]. Jaime, Edna, et. al., Índice de inseguridad ciudadana y violencia, México Evalúa, México, 2009, pp. 14, 19.
[ 33 ]. Muy Alta: Chihuahua. Alta: Baja California, Durango, Distrito Federal, Morelos, México, Sinaloa, Guerrero, Quintana Roo y Michoacán. Véase: Ibíd., p. 8.
[ 34 ]. Véase: Arellano Trejo, Efrén, Impacto de la reforma constitucional en el sistema de ejecución de sentencias, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, documento de trabajo núm. 104, Febrero/2011, pp. 23-24.
[ 35 ]. Ibíd. p. 23.
[ 36 ]. Zepeda Lecuona, Guillermo, “El uso excesivo e irracional de la prisión preventiva en México”, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, consultado: 11/11/2012, p. 229, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2486/17.pdf
[ 37 ]. Estadísticas del Sistema Penitenciario Federal, Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social/Secretaría de Seguridad Pública, México, Julio/2012, p. 8, http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/365162//archivo
[ 38 ]. Foucault, Michel, Vigilar y castigar, Siglo XXI, México, 2010, p. 52.
[ 39 ]. Ibíd.
[ 40 ]. Arellano Trejo, op. cit., p. 26.
[ 41 ]. Ibíd.
[ 42 ]. Ibíd., p. 27.
[ 43 ]. Agrast, M.; Botero, J.; Ponce, A., WTP Rule of Law Index 2011, The World Justice Project, USA, 2011, p. 27.
[ 44 ]. Carbonell, José; Carbonell, Miguel, op. cit.
[ 45 ]. Cohecho: “El servidor público que por sí, o por interpósita persona solicite o reciba indebidamente para sí o para otro, dinero o cualquiera otra dádiva, o acepte una promesa, para hacer o dejar de hacer algo justo o injusto relacionado con sus funciones, y […] el que de manera espontánea dé u ofrezca dinero o cualquier otra dádiva […], para que cualquier servidor público haga u omita un acto justo o injusto relacionado con sus funciones.” Artículo 222, Código Penal Federal, Diario Oficial de la Federación, México, últimas reformas, 14/06/2012, p. 64.
[ 46 ]. Agrast, M., op. cit., p. 28.
[ 47 ]. Miranda, Justino, “Reprueban 50 custodios de Morelos exámenes de confianza”, El Universal, Morelos, 30/10/2012, http://www.eluniversal.com.mx/notas/879965.html
[ 48 ]. Flores, Linaloe R., “Peor que el infierno”, Sin embargo, México, 19/01/2012, http://www.sinembargo.mx/download/lo_mejor_de_sin_embargo/19012012.pdf
[ 49 ]. El diputado del Distrito Federal, José Antonio Zepeda Segura, afirma que los custodios “operan en situación de administrar la pobreza. No los dotan de uniformes completos, son los que tiene el contacto directo con los reclusos y sus armas son deficientes… el salario es muy bajo, ganan mensualmente entre 4 y 6 mil pesos… Son caldo de cultivo ideal para corrupción, soborno.” Citado en: Martínez González, María de Lourdes, “Los custodios de reclusorios al desnudo”, Frecuencia Laboral, México, No. 148, 29/08/2008, http://www.frecuencialaboral.com/directorio.html
[ 50 ]. Guerrero Gutiérrez, Eduardo, op. cit.
[ 51 ]. Ibíd.
[ 52 ]. Véase: Organización de las Naciones Unidas, “Convención de las naciones unidas contra la corrupción”, Nueva York, 2004.
[ 53 ]. Zepeda Lecuona, Guillermo, op. cit., p. 231.
[ 54 ]. Fondevila, Gustavo, citado en: Arellano Trejo, Efrén, op. cit., p. 35.
[ 55 ]. Reyes, Mariusa, “Delinquir tras las rejas”, BBC Mundo, 03/11/2005, http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/specials/2005/carceles/newsid_4373000/4373772.stm
[ 56 ]. Guerrero Gutiérrez, Eduardo, op. cit.
[ 57 ]. Llamas, Mercedes, “El negocio de la prisión”, Sin Embargo, México, 16/09/2012, http://www.sinembargo.mx/opinion/16-09-2012/9523
[ 58 ]. Fuentes Romero, David; Ortega Villa, Guadalupe; Velázquez González, Héctor, “Población penal en frontera: la expresión de una realidad social en desintegración”, Estudios Fronterizos, vol. 4, Universidad Autónoma de Baja California, Mexicali, junio/2003, p.14.
[ 59 ]. Derechos Humanos y Sistema Penitenciario, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, México, 2006, p. 27, http://directorio.cdhdf.org.mx/libros/SistemaPenitenciario.pdf
[ 60 ]. Estadísticas del Sistema Penitenciario Federal, op. cit.
[ 61 ]. Distrito Federal, México, Baja California, Jalisco, Sonora, Nuevo León, Puebla, Tamaulipas, Chihuahua, Veracruz, Michoacán, Chiapas y Sinaloa.
[ 62 ]. Arellano Trejo, op. cit., p. 8.
[ 63 ]. Ibíd.
[ 64 ]. Estadísticas del Sistema Penitenciario Federal, op. cit., p. 8.
[ 65 ]. Redacción, “Se eleva 478% población penitenciaria en cinco años: SSP”, Proceso, México, 29/02/2012, http://www.proceso.com.mx/?p=299615
[ 66 ]. Flores, Linaloe, op. cit.
[ 67 ]. Véase: H. Congreso de la Unión, Ley que establece las normas mínimas sobre readaptación social de sentenciados, Diario Oficial de la Federación, México, última reforma publicada DOF 17/04/2012, pp. 2-4, http://www.normateca.gob.mx/Archivos/66_D_3076_18-04-2012.pdf
[ 68 ]. Reyes, Mariusa, op. cit.
[ 69 ]. Una estructura anular compuesta por edificios segmentados en celdas, y una torre de vigilancia en el centro de la estructura, desde la cual se puede observar en cualquier momento a cualquier celda. Véase: Foucault, Michel, Vigilar y castigar, op. cit.
[ 70 ]. Ibíd.
[ 71 ]. Reyes, Mariusa, op. cit.
[ 72 ]. Ley que establece las normas mínimas sobre readaptación social de sentenciados.
[ 73 ]. Derechos Humanos y Sistema Penitenciario, op. cit.
[ 74 ]. Arellano Trejo, Efrén, Impacto de la reforma constitucional en el sistema de ejecución de sentencias, op. cit., pp. 33-34.
[ 75 ]. Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, citado en: Ibíd., p. 31.
[ 76 ]. Ibíd., p. 32.
[ 77 ]. Ibíd., pp. 31-32.
[ 78 ]. Chávez Castillo, Jorge A., “El sistema penitenciario en México ¿Una reforma en marcha?”, Revista Replicante, México, (consultado 12/11/2012), http://revistareplicante.com/el-sistema-penitenciario-en-mexico/
[ 79 ]. Arellano Trejo, Efrén, op. cit., pp. 35-36.
[ 80 ]. Estadísticas del Sistema Penitenciario Federal, op. cit., p. 8.
[ 81 ]. H. Congreso de la Unión, Ley que establece las normas mínimas sobre readaptación social de sentenciados, op. cit., p. 353.
[ 82 ]. Kruczyn Villalobos, Patricia, “Las condiciones del trabajo penitenciario”, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, (consultado: 12/11/2012), p. 5., http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/116/23.pdf
[ 83 ]. Salvador Montero, director Ejecutivo de Trabajo Penitenciario de la Subsecretaría de Sistema Penitenciario del DF, citado en: Valdez, Ilich, “Quiere GDF aumentar trabajo penitenciario”, Milenio, México, 03/04/2011, http://www.milenio.com/cdb/doc/noticias2011/7124535617041c8e5402057a53e2fbb5
[ 84 ]. Véase: Kruczyn Villalobos, Patricia, op. cit., pp. 350-351.
[ 85 ]. Arellano Trejo, Efrén, op. cit., p. 37.
[ 86 ]. Valdez, Ilich, op. cit.
[ 87 ]. Estadísticas del sistema penitenciario federal, Diciembre/2011, op. cit., p. 48.
[ 88 ]. Guerrero Gutiérrez, Eduardo, op. cit.,
[ 89 ]. Estadísticas del sistema penitenciario federal, Julio/2012, op. cit., p. 50.
[ 90 ]. Foucault, Vigilar y castigar, op. cit., p. 288.
[ 91 ]. Ibíd., p. 220.
[ 92 ]. Hernández, Ana Paula, “Legislación de drogas y situación carcelaria en México” en: Boiteux, Luciana, et. al., Sistemas sobrecargados, Leyes de drogas y cárceles en América Latina, WOLA, Washington D.C., 2010, p. 66.
[ 93 ]. Estadísticas del Sistema Penitenciario Federal, Julio/2012, op. cit., p. 8.
[ 94 ]. CNDH, citada en: Leticia Díaz, Gloria, op. cit.
[ 95 ]. Derechos humanos y sistema penitenciario, op. cit., p. 6.
[ 96 ]. Parrini Roses, Rodrigo, Panópticos y laberintos. Subjetivación, deseo y corporalidad en una cárcel de hombres, COLMEX, México, 2007, p. 16.
[ 97 ]. Porcentajes calculados a partir de los datos en: Arellano Trejo, Efrén, op. cit., pp. 31-32.
[ 98 ]. Redacción Ágora, “Metamorfosis carcelaria”, Revista Ágora, Vol. 4, No. 1, México, 2011, http://agorarevista.com/es/articles/rmim/features/first-glance/2011/01/01/feature-14
[ 99 ]. Redacción CNN México, “Unos 50,000 reos del fuero federal serán trasladados a nuevas cárceles”, CNN México, 02/10/2012, http://mexico.cnn.com/nacional/2012/10/02/unos-50000-reos-del-fuero-federal-seran-trasladados-a-nuevas-carceles
[ 100 ]. Estadísticas del Sistema Penitenciario Federal, SSP/OADPRS, México, septiembre/2012, p. 8.
[ 101 ]. López Vega, Jair, “Firmas extranjeras se apartan de la construcción de cárceles mexicanas”, El Financiero, México, 03/08/2012, http://www.elfinanciero.com.mx/index.php?option=com_k2&view=item&id=33205:&Itemid=26
[ 102 ]. “Mexico will build 2 private prisons by year end”, Insight crime,
[ 103 ]. Pérez Correa, Catalina, “Por qué decir ‘no’ a las cárceles privadas”, Animal Político, México, 28/05/2012, http://www.animalpolitico.com/blogueros-no-hay-derecho/2012/05/28/por-que-decir-no-a-las-carceles-privadas/#axzz2DqcT1Dmb
[ 104 ]. Kirkham, Chris, “Private Prision Corporation Offers Cash In Exchange For State Prisons”, Huffington Post, EUA, 14/02/2012, http://www.huffingtonpost.com/2012/02/14/private-prisons-buying-state-prisons_n_1272143.html
[ 105 ]. Diputados Federales de la LX Legislatura integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, “Iniciativa con proyecto de decreto que adiciona el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Instituto de Acción Ciudadana, México, p. 3, http://www.institutodeaccionciudadana.org/docs/documentos/11.pdf
[ 106 ]. Inspirada en una propuesta de reforma parecida elaborada en 1991, véase: Fernández Muñoz, Dolores E., “Sanciones alternativas a la pena de prisión. Propuesta de Reformas a la legislación penal mexicana”, IIJ-UNAM, México, http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/boletin/cont/81/art/art2.pdf.
[ 107 ]. Diputados Federales de la LX Legislatura integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, op. cit., p. 1.
[ 108 ]. México destinó (2010) 18 mil 833 millones de pesos anuales a justicia local, y 34 mil 023 millones a justicia federal (poco menos del doble a la segunda que a la primera), mientras Brasil, Argentina, EE.UU. y Canadá invirtieron entre dos y ocho veces más a la justicia local que a la federal. Véase: Magaloni Kerpel, Ana Laura; Mayer-Serra, Carlos Elizondo, “La justicia de cabeza: la irracionalidad del gasto en tribunales”, CIDE, México, 2011, p. 3, http://www.equidad.scjn.gob.mx/IMG/pdf/La_justicia_de_cabeza_la_irracionalidad_del_gasto_publico_en_tribunales.pdf
[ 109 ]. Ibíd., p. 4.
[ 110 ]. El gasto en justicia per cápita en México es de 471 pesos mexicanos, mientras que en los otros cuatro países está entre 983 y 1826 pesos mexicanos anuales per cápita. Véase: Ibíd., p. 2.
[ 111 ]. H. Congreso de la Unión, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, op. cit., p. 40.
[ 112 ]. “Cuando entre la comisión de un delito y la extinción de la pena o medida de seguridad entrare en vigor una nueva ley, se estará a lo dispuesto en la más favorable al inculpado o sentenciado. La autoridad que esté conociendo del asunto o ejecutando la sanción aplicará de oficio la ley más favorable….”, H. Congreso de la Unión, Código Penal Federal, op. cit., pp. 14-15.
[ 113 ]. En solo 16 entidades.
[ 114 ]. Arellano Trejo, op. cit., p. 38.
[ 115 ]. Cerca del 70% de las sanciones impuestas por tribunales locales en 2003 estipulaban un período de menos de tres años en prisión (aproximadamente 80,000 sentencias, de las cuales cerca de la mitad son por un período entre tres días y un año), véase: Zepeda Lecuona, op. cit., p. 6.
[ 116 ]. Arellano Trejo, op. cit., p. 38.