ENTWICKLUNG DES RUNDFUNKSYSTEMS IN DEUTSCHLAND
Welche Probleme bringt das duale System mit sich?

Seminarhausarbeit von Igor Dyck (Matrikelnummer: 1318581) Universität Mannheim

14.01.2013 Eingereicht bei: Franziska Roth, M.A.

Inhaltsverzeichnis
1. 2. 3. Einleitung .............................................................................................................................. 1 Duales System ....................................................................................................................... 1 Öffentlich-rechtlicher Rundfunk ........................................................................................... 2 3.1 3.2 3.3 4. Grundlagen der Entstehung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ............................... 2 Organisation und Struktur der Anstalten ....................................................................... 3 Rechtliche Grundlagen und Finanzierung des Rundfunks ............................................ 4

Privater Rundfunk ................................................................................................................. 5 4.1 4.2 4.3 4.4 Grundlagen der Entstehung des privaten Rundfunks .................................................... 5 Organisation und Struktur der Anstalten ....................................................................... 6 Rechtliche Grundlagen und Regulierung des Rundfunks .............................................. 7 Ökonomische Entwicklung und Finanzierung............................................................... 9

5. 6.

Konvergenzhypothese (Diskussion) .................................................................................... 10 Literatur- und Abbildungsverzeichnis ................................................................................. 11

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1. Einleitung
Nach Ende des Zweiten Weltkriegs wurde der Rundfunk in der Bundesrepublik Deutschland von den Siegermächten erheblich umstrukturiert. Dieser war zunächst rund 30 Jahre lang öffentlich-rechtlich organisiert. Da sich die technischen Übertragungsmöglichkeiten zunehmend entwickelten und der politische Wunsch nach Erweiterung der publizistischen Diversität in einem pluralistischen Mediensystem verfestigte, kam es zu einer Deregulierung des Rundfunks. Mit der Entscheidung, das Staatsmonopol zugunsten privater Rundfunkanbieter aufzuheben, wurde der Grundstein für die Entstehung des dualen Rundfunksystems gelegt. Durch die Rechtsprechung in den Rundfunkurteilen war das Bundesverfassungsgericht an dieser Entwicklung maßgeblich beteiligt. Diese Arbeit hat zum Ziel, einen Überblick über die Entwicklung und Struktur der beiden unterschiedlich organisierten und finanzierten Teilsysteme zu präsentieren, und somit die wesentlichen Kontraste zwischen kommerziellem und öffentlich-rechtlichem Rundfunk zu veranschaulichen. Zunächst werden die Umstände, die zur Etablierung des dualen Systems geführt haben untersucht. Anschließend werden Entstehungsgeschichte, Organisation, rechtliche Rahmenbedingungen und Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks betrachtet. Es wird eine Brücke zur Entwicklung der privatrechtlichen Anstalten unter organisatorischen, rechtlichen sowie ökonomischen Gesichtspunkten geschlagen. Schließlich folgt eine Auseinandersetzung mit der Problematik der gegenseitigen Annäherung von Programmangeboten beider Organisationsformen. Zuletzt wird die Kontroverse um die Konvergenzthese erläutert: Zahlreiche Kommunikationswissenschaftler sagen eine Angleichung der Programmstruktur der öffentlich-rechtlichen Anstalten an die Struktur des privaten Fernsehens voraus und widersprechen damit der allgemeinen Hoffnung auf publizistische Vielfaltssicherung im dualen Rundfunksystem. Allerdings ist diese Hypothese umstritten, weswegen auch der öffentliche Diskurs darüber bis heute andauert.

2. Duales System
Als „duales System“ wird eine Rundfunkordnung bezeichnet, die ein geregeltes „Nebeneinander von gemeinnützigem öffentlich-rechtlichen Rundfunk einerseits und privatrechtlichem, ganz überwiegend kommerziellem Rundfunk andererseits [vorsieht]“ (ARD.de, 2010, Duales Rundfunksystem). Die rechtlichen Grundlagen für das duale System wurden in Deutschland erst 1981 mit dem sogenannten „FRAG-Urteil“ des Bundesverfassungsgerichts gelegt. Zuvor galt ab 1961 („Deutschland-Fernsehen-GmbH“ (BVerfGE 12, 205)) das Modell des binnenpluralisti-

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schen Rundfunks, denn aufgrund der technischen Begrenztheit und der hohen Kosten eines Fernsehprogrammes waren bei jedem der wenigen Rundfunkanbieter eine interne Programm- und Meinungsvielfalt sicherzustellen. Mit dem „FRAG-Urteil“ erkannte das Bundesverfassungsgericht die mögliche Existenz kommerzieller Anbieter an (BVerfGE 57, 295). 20 Jahre nach dem ersten Urteil sah es somit die technischen und gesellschaftlichen Voraussetzungen als gegeben an, um privatrechtlich organisierten Rundfunkanstalten die Inbetriebnahme von Sendern zu genehmigen. Die Verantwortlichen legten dabei das Modell des Außenpluralismus zugrunde, bei dem davon ausgegangen wird, dass „eine Vielzahl unterschiedlicher Programmangebote in der Summe zu einer vielfältigen, insgesamt ausgewogenen Berichterstattung […] [führt]“ (Schulz & Jürgens, 2003, S. 403). Es wurde angenommen, dass die Bandbreite an unterschiedlichen Rundfunkanbietern selbst bei vereinzelt einseitiger Programmgestaltung eine insgesamt ausgewogene Rundfunklandschaft sicherstellen konnte. Dabei blieben die Leitgrundsätze der Ausgewogenheit und Sachlichkeit, sowie eine begrenzte staatliche Aufsicht erhalten. Im Jahr 1986 wurde mit dem sogenannten „Niedersachsen-Urteil“ die Entstehung des dualen Systems in Deutschland begründet. Darin verankerte das Bundesverfassungsgericht den Begriff der Grundversorgung mit Informationen, Meinung, Kultur, Bildung und Unterhaltung, und definierte die Aufgabenteilung im dualen System. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten tragen seitdem die Verantwortung für die Grundversorgung, während der privatrechtliche Rundfunk als Ergänzung dient und daher auch nicht den gleichen hohen Ansprüchen genügen muss (BVerfGE 73, 118). Die Urteile „Hessen3“ (1992) und „Bayern“ (1994) bezogen sich schließlich auf die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunkangebots. Es wurde festgelegt, dass die Grundversorgung der Bevölkerung primär durch Gebühren finanziert werden muss, eine Mischfinanzierung aus Werbeeinnahmen und Gebühren jedoch grundsätzlich legitim ist (BVerfGE 87, 181). Im zweiten Urteil forderte das Bundesverfassungsgericht ein neues Verfahren der Gebührenfindung, welches zunächst als zu staatsnah kritisiert wurde: „Die Gebühr darf nicht zu Zwecken der Programmlenkung oder der Medienpolitik eingesetzt werden.“ (BVerfGE 90, 60).

3. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk
3.1 Grundlagen der Entstehung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
Der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland entwickelte sich zu seiner heutigen Struktur nach dem Zweiten Weltkrieg. Nach der Unterteilung Deutschlands in die unter-

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schiedlichen Besatzungszonen führten die Siegermächte in ihren Zonen eigene Rundfunksysteme ein, welche sich am Rundfunkmodell des jeweiligen Besatzungslandes orientierten. So entstand in der US-Amerikanischen Zone ein System mit vielen lokalen Sendern, während sich die britischen Besatzer stark an dem Modell der BBC orientierten. Später entwickelte sich hieraus das duale System in Westdeutschland. In Ostdeutschland bildete sich ein zentralistischer Staatsfunk, welcher erst mit dem Niedergang der DDR sein Ende fand. Die Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist insbesondere das Ergebnis der Rundfunkpolitik Großbritanniens. Die zentralen Kernelemente der Staatsferne und der Kontrolle durch Gremien aus gesellschaftlich-relevanten Gruppen sind für die heutige Form des öffentlich-rechtlichen Systems verantwortlich. Diese Aspekte resultierten als logische Konsequenz aus den historischen Erfahrungen des systematischen Missbrauchs von Rundfunk zu Propagandazwecken durch das Dritte Reich, weshalb ein staatsferner Rundfunk als zielführendes Modell erschien. Durch die Definition des Rundfunks als Kulturgut wurde die Verantwortung zu dessen Gestaltung auf die Länderebene übertragen. Dies wurde im ersten Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 1961 („Deutschland-FernsehenGmbH“) festgelegt (BVerfGE 12, 205). Seitdem gab es insgesamt zwölf weitere Urteile des Bundesverfassungsgerichts – zur Definition von Rundfunk, öffentlich-rechtlichem Rundfunk und dessen Struktur sowie Finanzierung.

3.2 Organisation und Struktur der Anstalten
Im Jahr 1950 haben sich die damals noch sechs Landesrundfunkanstalten der BRD zu der „Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland“ (ARD) zusammengeschlossen. Durch die Eingliederung der neuen Bundesländer gibt es heute neun Landesrundfunkanstalten, welche für die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland zuständig sind. Die einzelnen Anstalten untergliedern sich in drei wesentliche Steuerungsorgane: den Rundfunkrat, den Verwaltungsrat und den Intendanten. Der Rundfunkrat übernimmt die Aufgaben der Programmgestaltung sowie die Überwachung der Einhaltung von binnenpluralistischen Grundsätzen. Der Intendant - welcher von dem Rundfunkrat gewählt wird - ist zuständig für die allgemeine Geschäftsführung und repräsentiert den Sender. Ihm steht der Verwaltungsrat beratend zur Seite, der zudem die wirtschaftlichen Tätigkeiten der Landesrundfunkanstalt kontrolliert (ARD.de, 2010, Intendant/ Rundfunkrat/ Verwaltungsrat). Die Aufsichtsgremien werden von Personen aus gesellschaftlich relevanten Gruppen, wie z.B. politischen Parteien, Kirchen und Gewerkschaften zusammengesetzt – dies ist in den Landesrundfunkgesetzen der jeweiligen Bundesländer festgelegt. Vertretern der politischen Parteien wird ein Sitzanteil von maximal 30 Prozent zugesprochen, um eine zu starke Ein-

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flussnahme seitens dieser Organe auf die unabhängige und staatsferne Programmgestaltung zu verhindern. Die Effektivität dieser Maßnahme ist anzuzweifeln, denn zahlreiche Beispiele auf landespolitischer Ebene verdeutlichen die Problematik der nicht vollständig gesicherten Unabhängigkeit der Gremien [siehe den Fall Nikolaus Brender (Kirchberg, 2012)].

3.3 Rechtliche Grundlagen und Finanzierung des Rundfunks
Die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ruht mit einem Hauptanteil auf zwei Säulen: Gebührenfinanzierung und Werbung. Hinzu kommen der Handel mit Programmrechten sowie Sponsoring. Die primäre Finanzierung findet jedoch durch Gebühren statt. Im Nachfolgenden werden die zwei wichtigsten Aspekte dieser Methode erläutert. Da der öffentlich-rechtliche Rundfunk staatsfern organisiert ist, darf es keine direkte Finanzierung durch die Bundesregierung geben. Die allgemeine Rundfunkgebühr stellt die Haupteinnahmequelle zur Refinanzierung dar und wird von Mitarbeitern der Gebühreneinzugszentrale (GEZ) eingezogen. Zahlungspflichtig ist jeder in Deutschland lebende Bürger, der Rundfunkgeräte zum Empfang bereithält und keine staatlichen Hilfeleistungen empfängt. Da jedoch eine Anmeldung nicht rechtlich erzwungen werden kann, ist das Betrugspotential sehr groß. Eine Ausnahme bildet der Fall, dass Betroffene den GEZ-Mitarbeitern Zutritt zu ihrer Wohnung gewähren und dabei empfangsbereite Geräte entdeckt werden. Der Entstehungsprozess dieser Gebühr lässt sich in drei Etappen unterteilen: 1.) Die Landesrundfunkanstalten melden einen begründeten Bedarf an Finanzmitteln an. 2.) Die „Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten“ (KEF) prüft den Antrag nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten mittels eines aus 16 Sachverständigen bestehenden, unabhängigen Gremiums. 3.) Mindestens alle zwei Jahre informiert die KEF die Bundesregierung über die aktuelle Finanzierungssituation und gibt eine Empfehlung zur Gebührenkorrektur ab. Diese Änderung wird daraufhin vom Staat vorgenommen. Dieses Modell der Gebührenerfassung wurde bis 2013 überarbeitet. Ab Januar dieses Jahres funktioniert die Rundfunkgebühr als Haushaltsabgabe und betrifft somit alle in Deutschland lebenden Bürger mit Wohnsitz. Dies schafft aus politischer Hinsicht ein einfacheres und gerechteres Modell. Der neue Gebührensatz soll den ursprünglichen Beitrag nicht übersteigen (Freie Hansestadt Bremen - Pressestelle des Senats, 2010, Ministerpräsidenten einigen sich auf Haushaltsabgabe für Rundfunkgebühr).

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Im öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist Werbung zwar erlaubt, sie ist aber auf ein festgelegtes Maximum von 20 Minuten pro Tag limitiert. Die Regelung gilt jedoch nur für die ersten Programme, die Dritten dürfen keinerlei Werbung senden. Dies wurde im Urteil des Bundesverfassungsgerichts 1992 entschieden, in welchem die Mischfinanzierung durch Gebühren und Werbung bestätigt wurde. Anlass dazu war eine Klage der privatrechtlichen Rundfunkanbieter, welche in der Werbung im öffentlich-rechtlichen Fernsehen eine Wettbewerbsverzerrung sahen. Wie alle Einnahmen dürfen auch Werbeeinnahmen nur zur Refinanzierung der Rundfunkanstalten verwendet werden, ein Gewinnstreben ist nicht zulässig.

4. Privater Rundfunk
Der kommerzielle Rundfunk (allgemein auch als privater Rundfunk bezeichnet) definiert sich im Unterschied zum öffentlich-rechtlichen. Er finanziert sich durch die Ausstrahlung von Werbesendungen und ist daher an Werbeerlösen orientiert. Daraus resultieren Gewinnmaximierung und Wirtschaftlichkeit als dessen oberste Ziele. Die Programme bestehen zum Großteil aus massenkompatiblen Formaten, wobei das dabei angesprochene Publikum der Werbebranche als lukrativer Zuschauermarkt dient. Letztendlich sichern die entstehenden Erlöse die Existenz der kommerziellen Rundfunkanstalten und ermöglichen ferner auch Programminnovationen. Der private Rundfunk wurde in der BRD durch den Rundfunkstaatsvertrag von 1987 bundesweit ermöglicht. Seine Lizenzierung und Kontrolle liegt in den Händen der Landesmedienanstalten der Bundesländer (Brosius & Pöhls, 2006, S. 126).

4.1 Grundlagen der Entstehung des privaten Rundfunks
Mit zunehmendem Fortschritt auf dem Gebiet der Kabel- und Satellitentechnologie wurde die bis in die 1970er Jahre bestehende Knappheit an terrestrischen Frequenzen überwunden. Somit entstand eine solide Grundlage für neue Übertragungsmöglichkeiten von Rundfunkprogrammen. Im Rahmen dieser Entwicklung berief 1973 die Bundesregierung die Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems (KtK) ein. Dieser Ausschuss riet zur Durchführung von Kabel-Pilotprojekten, um die neue BreitbandkabelTechnologie praktisch zu erproben. Ab 1984 begannen an den Standorten Berlin, Dortmund, Ludwigshafen und München vier zeitlich befristete „Experimente zur Erforschung der gesellschaftlichen Akzeptanz und Nutzung des Kabelfernsehens“ (Beck, Kurt, 2005, S. 109). Diese begünstigten die flächendeckende Zulassung von kommerziellen Rundfunkanbietern, denn erstmals gingen zahlreiche privatwirtschaftliche Fernsehkanäle auf Sendung. Ihre werbefinanzierten Programme erreichten zu Beginn lediglich per Satellit oder Kabel die deutschen Haushalte, mit der Zeit konnten sie aber auch in Ballungsräumen über terrestrische Frequenzen empfangen werden (Beckert & Riehm, 2012).

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Die politischen Verhältnisse ähnelten Mitte der 80er Jahre sowohl auf Länder-, als auch auf Bundesebene stark der Situation während der Adenauer-Ära, sodass der kommerzielle Rundfunk zügig eingeführt werden konnte. Im aufstrebenden dualen System setzten zu Beginn vorwiegend Verlagsgruppen und Medienindustrielle ihre Interessen um – ihre Programme richteten sich an ökonomisch interessante Zuschauergruppen. Bei der Institution des privatwirtschaftlichen Rundfunks war die Etablierung eines Gegenpols zu den von der CDU/CSU als „linkslastig“ empfundenen öffentlich-rechtlichen Anstalten der Grundgedanke. Um die gesetzlich verankerte Kulturhoheit der Länder nicht zu verletzen, folgten die CDU-Landesregierungen der Idee, dass etablierte Institutionen, technische Großinvestitionen und geweckte Bedürfnisse sobald sie existent seien, nicht mehr umzukehren wären. Die Kabelprojekte wurden dazu genutzt, um eine neue Rundfunkordnung zunächst auf Landesebene einzuführen, welche dann unter dem Druck der CDU-regierten Länder auf alle Bundesländer ausgeweitet wurde (Beckert & Riehm, 2012).

4.2 Organisation und Struktur der Anstalten
Die privatrechtlichen Rundfunkanstalten sind „gewinnorientiert arbeitende Unternehmen unterschiedlicher Rechtsform und Größe“ (Beck, Klaus, 2003, S. 337). Sie sind streng nach marktwirtschaftlichen Kriterien strukturiert und verfolgen ein privates Gewinnerzielungsinteresse. Die Programmstruktur kennzeichnet sich durch das außenpluralistische Modell. In Anlehnung an den öffentlich-rechtlichen Grundversorgungsauftrag lässt sich für die privatrechtlichen Anbieter als Zielsetzung die „Zusatzversorgung“ ableiten, welche größtenteils aus Unterhaltungsformaten besteht. Dabei ist jedoch der Begriff des „dualen Systems“ etwas irreführend, denn die beiden Säulen stehen keineswegs als gleichwertige Teilsysteme nebeneinander und differieren wesentlich in ihren Strukturen und Funktionen. Die öffentlich-rechtlichen Anstalten liefern mit ihrem Grundversorgungsauftrag erst die Basis für eine Daseinsberechtigung der privaten Rundfunkanbieter (Beck, Klaus, 2003, S. 333). In der BRD senden heute etwa 174 private Fernsehanbieter und 21 Telemedien bundesweit (KEK, 2011, Beteiligungsverhältnisse). Allerdings unterscheiden sich diese wesentlich in dreierlei Hinsicht: Zunächst in Bezug auf die Programmart, wobei Voll-, Sparten- und Fensterprogramme zu differenzieren wären. Des Weiteren gibt es massive Kontraste der technischen und publizistischen Reichweiten, nämlich bundesweite, landesweite, regionale oder lokale Programme. Schließlich existieren auch Unterschiede bezüglich der wirtschaftlichen Situation. Dabei ist auffällig, dass auf dem deutschen Fernsehmarkt seit den späten Neunzigerjahren ein Duopol aus zwei Senderfamilien waltet (Beck, Klaus, 2003, S. 341). Auf der einen Seite steht die RTL Group, deren Hauptanteile größtenteils der Bertelsmann AG und in geringem Maße der CLT-UFA zufallen (KEK, 2012, Veranstalterbeteiligungen und zu-

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zurechnende Programme der RTL Group im bundesweiten Fernsehen). Auf der anderen Seite findet sich die ProSiebenSat.1 Media AG, die seit der Insolvenz der Kirch-Gruppe 2002 den Private-Equity-Unternehmen Permira und Kohlberg Kravis Roberts (KKR) zugerechnet wird (KEK, 2012, Veranstalterbeteiligungen und zuzurechnende Programme der ProSiebenSat.1 Media AG im bundesweiten Fernsehen). Da kommerzielle Rundfunkveranstalter mit ihrem Programmangebot ein breites Publikum erreichen wollen, um mittels der Werbeeinnahmen ihre Gewinne zu maximieren, sind ihre Sendeanstalten nach dem Muster von privatwirtschaftlichen Unternehmen organisiert. Hohe Konzentrationstendenzen und die Vorherrschaft einzelner Veranstaltungsgruppen sind die Folge. „Die Marktstruktur mit den auf dem Publikums- und dem Werbemarkt gut eingeführten Sendefamilien […] macht die Etablierung unabhängiger Vollprogramme de facto unmöglich.“ (Beck, Klaus, 2003, S. 342). Dadurch entsteht eine Markteintrittsbarriere, sodass Spartenprogramme höchstens in Nischen existieren können. „Aufgrund ihres Unternehmensziels (Gewinnmaximierung), des hohen Kapitaleinsatzes in der langwierigen Anlaufphase und der Ertragssituation im privaten Rundfunk“ (Beck, Klaus, 2003, S. 340) legen die privatrechtlichen Anstalten großen Wert auf betriebliche Effizienz. Es sind meist kleine Unternehmen, die eher freie Mitarbeiter beschäftigen, sich durch flache Hierarchien auszeichnen und anpassungsfähig an die jeweilige Wirtschaftslage sind. Diese Strategie wirkt sich auch auf die Programminhalte aus. Um die Ausgaben zu senken, werden Unternehmensbereiche ausgegliedert; Zweitverwertungsprogramme bedienen sich günstiger Programmware und wiederholen Sendungen aus den Hauptprogrammen (RTL 2, Kabel 1).

4.3 Rechtliche Grundlagen und Regulierung des Rundfunks
Zu den rechtlichen Grundlagen kommerzieller Rundfunkveranstalter zählen neben dem Landesmediengesetz des zulassenden Bundeslandes auch der Rundfunkstaatsvertrag der Länder (RfStV) und Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichts. Sie definieren die allgemeinen Programmgrundsätze, journalistischen Grundsätze und treffen Bestimmungen zum Jugendschutz. Zudem verpflichtet der RfStV die Anstalten zur Ernennung von Jugendschutzbeauftragten und setzt Qualitätsansprüche sowie Standards für Werbung und Sponsoring großzügiger an als beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk (Beck, Klaus, 2003, S. 337). Zwar haben die privatrechtlichen Anbieter dadurch niedrigere programminhaltliche Ansprüche zu erfüllen, sie müssen aber dennoch für „ein möglichst hohes Maß gleichgewichtiger Vielfalt“ (Beck, Klaus, 2003, S. 333) sorgen. Die Zulassung und Kontrolle der kommerziellen Rundfunkanbieter liegen im Kompetenzbereich der Landesmedienanstalten (LMA) der Bundesländer. Diese wurden seit 1984 durch Landesrundfunk- und Landesmediengesetze in der BRD föderal aufgebaut, weshalb heute

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jedes Bundesland eine eigene LMA hat (nur Berlin und Brandenburg verfügen über eine gemeinsame LMA). Sie sind mit dem Privileg der Selbstverwaltung ausgestattete „öffentlich-rechtlich organisierte Anstalten zur staatsfernen, veranstalterexternen Kontrolle und Förderung des privaten Rundfunks“ (Beck, Klaus, 2003, S. 338). Strukturell betrachtet stellen sie ein Pendant zu den Rundfunkräten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten dar. Eine Anstalt besitzt zwei Organe, ein Hauptorgan als pluralistisch zusammengesetztes Gremium – den Rundfunkausschuss oder Medienrat – und einen Direktor bzw. einen mehrköpfigen Vorstand als Exekutivorgan. Finanzierungsgrundlage der Landesmedienanstalten ist eine zweiprozentige Beteiligung an Einnahmen aus der Rundfunkgebühr. Zu ihren Aufgaben zählen die Gewährleistung von „Meinungsvielfalt und Jugendschutz, die Einhaltung der Programmgrundsätze und Werberegelungen sowie die Sicherung des diskriminierungsfreien Zugangs zum Rundfunk und den digitalen Technologien“ (Beck, Klaus, 2003, S. 338). Im Zeichen des Außenpluralismus soll eine Vielzahl unterschiedlicher Programmangebote in der Summe zu einer vielfältigen und ausgewogenen Berichterstattung führen. Da die Standards der LMA bei der Lizenzierung stark von der politischen Prägung des jeweiligen Bundeslandes abhängen, nutzten kommerzielle Anstalten den Standortwettbewerb der Bundesländer in der Vergangenheit dahingehend aus, dass sie bundesweite Programme bei einer Landesmedienanstalt in einem dem Privatrundfunk wohlgesinnten Bundesland anmeldeten. Weil die Regulierungstiefe des RfStV für die Praxis somit nicht ausreichte, wurden gemeinsame Richtlinien über zentrale Themen wie Jugendschutz, Werbung und Sponsoring festgelegt und Stellen zu deren Umsetzung in der Programmaufsicht geschaffen. Heute ist die Zusammenarbeit der LMA auf Bundesebene in drei wesentlichen Organen institutionalisiert: Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten (ALM), Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten (KDLM) und Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK). Letztere hat eine zentrale Rolle, denn sie ist „eine (…) Expertengruppe, die jährlich einen Bericht über die Konzentration im Mediensektor sowie über die Kapitalbeteiligungen der Medienkonzerne vorlegt“ (Beck, Klaus, 2003, S. 338f). Sie hat das Ziel, die Besitzverhältnisse im privatwirtschaftlichen Rundfunksektor zu überwachen und gegebenenfalls regulierend einzuschreiten. Aufgrund der zunehmenden Verflechtungen bei den kommerziellen Fernsehsendern entsteht schnell die Gefahr einer Konzentration. Um eine hinreichende Meinungsvielfalt des Angebots im privaten Rundfunk zu gewährleisten, sieht der RfStV spezielle Bestimmungen vor: Bis zu einer Grenze von 30% Zuschaueranteil für einen Veranstalter gilt die Vielfalt als gegeben und es wirkt das außenpluralistische Modell. Wird dieses Niveau überschritten, ist dies ein Zeichen von vorherrschender Meinungsmacht und eine regulierende Intervention seitens der KEK findet statt. Der Veranstalter verliert dabei das Recht auf den Zukauf wei-

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terer Sender sowie die Zulassung von Programmen. Um zum Normalbetrieb zurückzukehren, muss er die Meinungsvielfalt wiederherstellen. „Dies kann durch Beteiligungsverkauf oder Sendezeit für Dritte (außenpluralistische Lösung) oder binnenpluralistisch durch Einrichtung eines Programmbeirates geschehen“ (Sjurts, 2003, S. 529). Allerdings ist zu bemängeln, dass die KEK erst dann eingreift, wenn die aufaddierten Anteile eines Medienunternehmens einem Marktanteil von 30% nahekommen (Zuschauermarktanteilsmodell). Da „selbst ein Marktführer wie RTL (…) nicht mehr als 15% im Jahresdurchschnitt [erreicht]“ (Beck, Klaus, 2003, S. 339), liegt bei der Konzentrationskontrolle eindeutig ein Fall von Regulierungsversagen vor. Auch in struktureller Hinsicht ist die Steuerungswirkung der LMA für den kommerziellen Rundfunk eher eingeschränkt. Zwar verfügen die LMA „über einen abgestuften Katalog von Sanktionen (von der Beschwerde über Bußgelder bis hin zu zeitweiligem oder endgültigem Lizenzentzug), doch es hat sich ein informeller Regulierungsstil herausgebildet“ (Beck, Klaus, 2003, S. 339). Dabei agieren die LMA eher als Ansprechpartner mit Beratungs- bzw. Beschwerdestellen sowohl für Zuschauer als auch für Veranstalter.

4.4 Ökonomische Entwicklung und Finanzierung
Die Zulassung des kommerziellen Rundfunks sollte vor allem im Kontext mit den gesamtgesellschaftlichen Veränderungen betrachtet werden, die Ende der 1970er Jahre einsetzten. Als wesentliche Wandlungsfaktoren auf dem Weg zur heutigen Wirtschaftsform, dem postfordistischen Kapitalismus, sind neue Informationstechniken, Teilprivatisierung des Rundfunks, Deregulierung, Globalisierung sowie der allmähliche Wandel des Mediensystems zu nennen (Kiefer, 2004, S. 558 f.). Da laut den Rundfunkstaatsverträgen von 1987 und 1991 eine Finanzierung der privatrechtlichen Rundfunkveranstalter aus der Rundfunkgebühr unzulässig ist, beziehen diese ihre Haupteinnahmen aus der Werbung. Diese darf einen Anteil von maximal 20% der täglichen Sendezeit nicht überschreiten und maximal 12 Minuten lang innerhalb einer Stunde geschaltet werden. Zusätzliche Erlöse ergeben sich aus Teilnehmerentgelten, Sponsoring und Spenden (Beck, Klaus, 2003, S. 337). Seit der Entdeckung des Zuschauers als direkte Erlösquelle verliert der konventionelle Werbemarkt jedoch stetig an Bedeutung zugunsten eines lukrativeren Zuschauermarktes. Der Zuschauer steigt vom Reichweitenbringer zum Kunden auf, wobei er über Shopping-Aufwendungen, Ausgaben für Abonnements und Merchandisingprodukte die Rentabilität der kommerziellen Anbieter sicherstellen soll (Kiefer, 2004, S. 562). Somit hat sich im Postfordismus die wirtschaftliche Position der Sender aus Unternehmenssicht „vom Umsatzbringer zum Marketinginstrument“ (Kiefer, 2004, S.

10 565) verlagert. Private Anstalten stehen einzig und allein im Dienste der Renditeziele ihres

Konzerns und sind daher weder den Zuschauern noch der Werbewirtschaft verpflichtet.

5. Konvergenzhypothese (Diskussion)
Im Zuge der Etablierung eines dualen Rundfunksystems in der BRD hat eine merkliche Verschiebung der Marktanteile stattgefunden. Während die unterhaltungsorientierten und außenpluralistisch organisierten kommerziellen Sender ihre Stellung stetig ausbauen konnten, mussten die binnenpluralistisch und an die Grundversorgung gebundenen öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten deutliche Einbußen hinnehmen. Prinzipiell besteht durch die klare Auftragsverteilung im Rundfunkstaatsvertrag zwischen beiden Säulen keine direkte Konkurrenz. Allerdings wetteifern sie um Werbegelder, Programmrechte, Produktionsmöglichkeiten und medienpolitische Legitimation, weshalb es in wirtschaftlicher Hinsicht zu einem Wettbewerb kommt (Kiefer, 1995, S. 109 ff.). Vor diesem Hintergrund führte Heribert Schatz innerhalb der Kommunikationswissenschaft die Konvergenzhypothese ein. Diese dient dazu, „den Vollzug der Systemkonkurrenz von öffentlich-rechtlichen und privaten Veranstaltern im ‚dualisierten‘ Rundfunk zu beschreiben“ (Marcinkowski, 2006, S. 140). Dabei wird angenommen, dass der Wettlauf der Anbieter um die besten Einschaltquoten zwangsläufig in der gegenseitigen Nachahmung erfolgreicher Strukturen und Formate endet. Konvergenz wird auf zweierlei Art differenziert: Unter „echter“ Konvergenz wird der Versuch der beiden Teilsysteme verstanden, von bestimmten Stärken des anderen zu lernen, woraus eine Annäherung der Programmprofile und -inhalte resultiert. „Unechte“ Konvergenz ist hingegen als einseitige Annäherung zu verstehen, insbesondere im Sinne der Selbstkommerzialisierung der öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten. Bedingt durch die steigende Quotenorientierung wenden diese sich vom Grundversorgungsauftrag ab und übernehmen in Anlehnung an kommerzielle Anbieter verstärkt Unterhaltungsformate ins eigene Programm auf (Marcinkowski, 2006, S. 140). Die These der konvergierenden Fernsehinhalte steht immer wieder im Zentrum kontroverser Diskussionen. Dabei hat Konvergenz eine stagnierende Daseinsberechtigung öffentlichrechtlicher Programme im Allgemeinen und deren Gebührenfinanzierung im Besonderen zur Folge. Dies ist die Zwangslage der öffentlich-rechtlichen Anstalten: Nähern sie unter dem immensen Konvergenzdruck ihre Programmstruktur an die Struktur des privaten Fernsehens an, so verlieren sie ihre Legitimation. Falls sie es jedoch nicht tun, werden sie zwangsläufig marginalisiert. Dem ist so, da viele Zuschauer kaum Interesse am Großteil der für eine Grundversorgung notwendigen Programme zeigen (Merten, 1994).

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6. Literatur- und Abbildungsverzeichnis
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http://www.senatspressestelle.bremen.de/detail.php?gsid=bremen146.c.35936.de Kiefer, M.-L. (1995). Wettbewerbsverständnis im Stoiber/Biedenkopf-Papier – hilfreich für die Rundfunkvielfalt? In: Media Perspektiven (3) (S. 109-114). Kiefer, M.-L. (2004). 20 Jahre privater Rundfunk in Deutschland. In: Media Perspektiven (12) (S. 558-568).

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Mannheim, den 14.01.2013

Eidesstattliche Erklärung Ich versichere, dass ich die Arbeit selbstständig und ohne Benutzung anderer als der angegebenen Hilfsmittel angefertigt habe. Alle Stellen, die wörtlich oder sinngemäß aus Veröffentlichungen in schriftlicher oder elektronischer Form entnommen sind, habe ich als solche unter Angabe der Quelle kenntlich gemacht. Mir ist bekannt, dass im Falle einer falschen Versicherung die Arbeit mit „nicht ausreichend“ bewertet wird. Ich bin ferner damit einverstanden, dass meine Arbeit zum Zwecke eines Plagiatsabgleichs in elektronischer Form versendet und gespeichert werden kann.

Igor Dyck