Werktitel (en ook niet meer dan dat…):
Economie voor Nederlanders en hun bestuurders

Floris Heukelom
f.heukelom@fm.ru.nl

Conceptversie – gelieve niet te verspreiden

Te verschijnen bij:
Boom Uitgeverij

Inhoudsopgave

Inleiding pag [?]
1. Politiek en economie pag [?]
2. Overheid en markt pag [?]
3. Nederland en Europa: de economie van onderlinge verbondenheid pag [?]
4. De overheid als BBP- en/of geluksmachine pag [?]
5. Wel of juist niet bezuinigen? pag [?]
6. Regels, prikkels en psychologie pag [?]
7. Indicatoren: zegen of vloek? pag [?]
8. Vertrouwen als appeltaart pag [?]
Conclusie: Wat valt er te kiezen? pag [?]

Inleiding
Mensen leven samen in groepen, want goed samenleven heeft evolutionaire voordelen. Het feit dat wij homo sapiens de taken tussen man en vrouw verdelen, maar in geval van nood voor elkaar in kunnen springen, gaf ons een duidelijk voordeel ten opzichte van de sterkere en minstens zo slimme Neanderthaler. En in weerwil van de dominante idealisering van individuele excellentie op school, het sportveld, of in het bedrijf, is goed samenleven voor de mens vele malen belangrijker dan zijn of haar cognitieve en lichamelijke kwaliteiten. Zo is een mens van gemiddelde lichamelijke en intellectuele kunne veel beter af in een goed georganiseerde samenleving als de Nederlandse, dan in een slecht georganiseerde samenleving als die van pak ‘m beet Zimbabwe, of die van Nederland honderdvijftig jaar geleden. De bovengemiddelde mens trouwens ook, om maar te zwijgen van de benedengemiddelde mens. Te wonen in het Nederland van begin éénentwintigste eeuw is dan ook niets minder dan een lot uit de loterij. Hoeveel mensen wonen er niet in veel slechter georganiseerde en minder ontwikkelde samenlevingen, nu en in het verleden? Hoeveel mensen proberen er niet dagelijkse ons kleine paradijs aan de Noordzee binnen te komen? Je zou verwachten dat elke inwoner van Nederland dagelijks zijn volstrekt willekeurige geluk op blote knieën dankt.
Niets is uiteraard minder waar. We zeuren wat af met z’n allen als het over onze samenleving gaat (het woord alleen al!); het is nooit goed genoeg. En misschien is juist dat een belangrijke verklaring voor onze welvaart. Wie zeurt dat het niet goed genoeg is, zoekt naar verbeteringen, en wie verbeteringen vindt, wordt welvarender. Los daarvan is deze politiek verantwoorde les gebaseerd op een denkfout. Om te bepalen hoe dankbaar we zouden moeten zijn voor de samenleving waarin we toevallig zijn geboren, moeten we niet alleen de bewoners van alle andere samenlevingen nu en in het verleden meenemen, maar ook die van de toekomst. Het is niet onredelijk te veronderstellen dat ondanks de huidige economische crisis de levensstandaard stapje voor stapje verder zal blijven toenemen, en dat grote delen van Azië, Afrika en Zuid-Amerika onze huidige levensstandaard zullen evenaren en te zijner tijd zullen overtreffen. Hoeveel generaties zullen er nog leven die welvarender zijn dan wij, voordat de zon over een dikke vijf miljard jaar ontploft? Het zou zo maar kunnen dat we in de uiteindelijke allesomvattende welvaartsverdeling van homo sapiens ergens onderaan bij de minst welavrenden zitten.
Er zijn wel meer elementen in economie en politiek waarbij wij homo sapiens tegen de beperkingen en automatismen van ons denkvermogen oplopen. Ten aanzien van mileuproblemen als de CO2-toename, het plastic afval in de oceanen en de alsmaar stijgende wereldbevolking zijn er op verjaardagsfeestjes en in de media vaak maar twee mogelijke opvattingen. De ene groep extrapoleert de mechanismen van de huidige samenleving naar de toekomst en ziet de mens onafwendbaar zijn eigen vernietiging tegemoet te gaan. De andere groep wijst op de Club van Rome in de jaren ’70, de zure regen van de jaren ’80, de gaten in de ozonlaag van de jaren ’90, en concludeert dat er elke paar jaar weer een nieuwe hype is en dat het altijd wel weer meevalt. De waarheid ligt uiteraard ergens daar tussenin. Hadden we als samenleving geen actie ondernomen toen de problemen van zure regen en ozonlaag duidelijk werden, dan stonden de wereld en de mensheid er nu een stuk slechter voor. Economie en organisatie van de samenleving zijn geen vaststaande entiteiten als een atoom, het fossiel van een dinosauriër, of de Franse revolutie, maar bij uitstek fenomeen die voortdurend veranderen en zich láten veranderen. Tegelijkertijd gaat die verandering nooit vanzelf en heeft de mensheid de aarde hoogstwaarschijnlijk al enigszins laten opwarmen en de nodige dieren- en plantensoorten uit laten sterven. Economie en samenleving laten zich bijsturen, maar dat moeten we dan wel doen.
Een derde voorbeeld is onze gecompliceerde verhouding met tijd. Enerzijds zijn we als geen andere diersoort in staat ver vooruit te denken. We begrijpen heel goed dat het op de lange termijn beter is gezond te eten, niet te roken, matig te drinken en regelmatig te bewegen. Ook snappen we prima dat onze op fossiele brandstoffen gebaseerde economieën op de lange termijn niet houdbaar zijn, dat een overheid niet structureel meer geld uit kan geven dan er binnenkomt, en dat in onze steeds sterker gemondialiseerde en vernetwerkte economie van internet en goedkope vliegreizen de Nederlandse taal en identiteit grotendeels zullen verdwijnen. Omgekeerd werkt het richting het verleden precies zo. We weten heel goed dat soortenrijkdom en aantallen dieren en planten tweehonderd jaar geleden vele malen groter waren dan nu. Ook begrijpen we prima dat de eerste apen die rechtop gingen lopen geen Nederlanders waren, en dat het Nederlands en de Nederlandse identiteit ook maar gewoon gecreëerd en ontstaan zijn – en bovendien nog niet zo heel erg lang geleden. Maar op de korte termijn lijkt het wel alsof een ander deel van onze hersenen de regie overneemt – en dit is precies wat neurowetenschappers betogen. Dan eten we ineens wel ongezond, drinken we te veel, roken we, en gaan we er vanuit minstens honderd te worden, zo niet onsterfelijk te zijn. Dan zijn we ook ineens tegen vervelende maatregelen om CO2-uitstoot te verlagen, zoals hogere belastingen op fossiele brandstoffen en vlees. Maar ook bezuinigingen en lastenverhogingen om de overheidsuitgaven op orde te brengen stuiten ons dan tegen de borst als bijzonder onrechtvaardig. Op diezelfde korte termijn zien we dat er echt niet zoveel minder vissen in zee zwemmen dan twee of drie jaar geleden, en dat het met die overbevissing dus wel meevalt. En we bezingen koning, taal en vaderland alsof er nooit andere waren.
Het relatief jonge vakgebed van de gedragseconomie vat dit tweeledige mensbeeld mooi samen onder de term ‘beperkte rationaliteit.’ Verreweg de meeste gezonde volwassen willen in zaken als de eigen gezondheid, werk, gezin, en als burger in een grotere samenleving ten aanzien van economie, klimaat, en internationale verhoudingen, graag de beste, dat wil zeggen de meest rationele beslissing nemen. Tegelijkertijd wordt de mens daarin beperkt door zijn cognitieve capaciteiten, zijn beperkte wilskracht, en het niet tot zijn beschikking hebben van alle relevante, en bekende informatie. Gevraagd of we niet toch een glas wijn willen op die gezellige verjaardag, speelt die beperkte wilskracht ons parten. Wanneer we moeten kiezen wie de beste nieuwe premier van het land zou zijn, hebben we altijd te weinig kennis en informatie die in principe gewoon beschikbaar is. En de afwegingen hoe om te gaan met dreigende klimaatverandering zijn eigenlijk gewoon te moeilijk voor onze individuele hersenen. Die beperkte rationaliteit van ons homo sapiens is een eerste rode draad door dit boek.
Wat te doen? Eén mogelijkheid is die beperkte rationaliteit en die ingebakken neiging alleen naar de korte termijn te kijken gewoon maar te accepteren. Dat heeft zo z’n voordelen. Het zorgt er voor dat je in het hier en nu leeft, en dat je je niet voortdurend zorgen loopt te maken over je eigen sterfelijkheid en de onderliggende oorzaken van alle problemen in de wereld. Het voorkomt bovendien dat je zo’n academicus wordt die alles maar voortdurend doodanalyseert. Wanneer onbezorgdheid, gemak en geluk het levensdoel zijn, is de beperkte rationaliteit van de korte termijn de beste optie.
Maar een overgave aan beperkte rationaliteit en korte termijn leidt vaak ook tot een scepticisme, of zelfs cynisme, ten aanzien van alles dat erboven uitstijgt. Immanuel Kant merkte tweehonderdvijftig jaar geleden al terecht op dat een dergelijk cynisme van tijd tot tijd een prettig en welverdiend rustpunt voor de geest kan zijn, maar dat het nooit een oplossing of uitweg biedt. Een ander probleem van beperkte rationaliteit en korte termijn is dat de rest van de mensheid, maar ook je toekomstige ik en je (klein)kinderen, er de dupe van worden. Wil je hen ook meenemen in je dagelijkse keuzes, dan zul je even je best moeten doen de automatische piloot van beperkte rationaliteit en korte termijn uit te zetten. Op het risico af van het onprettige gevoel niet in het hier en nu te leven en geen volledige controle op je eigen leven en wereld te hebben.
Hoe doen we het wat dat betreft in Nederland? Ik denk dat we de laatste jaren met z’n allen wat teveel de automatische piloot van beperkte rationaliteit hebben laten prevaleren. We zeuren wat af over dingen die ons nu op de korte termijn raken, waarbij het niveau van die discussies veelal kort door de bocht, overdreven polemisch, en te vaak samengevat is in een tweet van maximaal 140 tekens. Het overheidstekort moet nu direct naar beneden, of zoveel mogelijk omhoog. Alles is de schuld van de overheid, of juist van de markt. Politici zijn volstrekt onbetrouwbaar en het BBP als maatstaf van onze welvaart slaat de plank volledig mis. Ockhams scheermes parafraserend zou je kunnen zeggen dat discussies over economie en politiek zo eenvoudig mogelijk moeten worden gevoerd, maar niet eenvoudiger. We zijn in Nederland duidelijk wat doorgeschoten in onze vereenvoudigingen. In het publieke debat over economie en openbaar bestuur hebben we wat mij betreft duidelijk de automatismen en het cynisme van beperkte rationaliteit wat teveel laten prevaleren. Enige daarbovenuit stijgende reflectie en context kan geen kwaad. Met name aan historisch en filosofisch kader lijkt het vaak te ontbreken. Dat is een tweede uitgangspunt van dit boek. Tegelijkertijd is het ook weer niet nodig als ware protestanten de oorzaak van alle problemen louter in onszelf te zoeken en een strak schema van zelfkastijding en geheelonthouding te prediken. We zijn te ver doorgeschoten in cynisme, korte termijn en beperkte rationaliteit, maar een belangrijke verklaring daarvoor is de steeds verder om zich heen grijpende economisering van onze samenleving. Het lijkt wel of werkelijk alles economie is geworden. Elke kwestie, elk vraagstuk worden we geacht louter vanuit een economisch perspectief te benaderen. Dat maakt ons terecht cynisch. Een derde rode draad door dit boek is dan ook dat we de economisering van onze samenleving wat te ver om zich heen hebben laten grijpen.

1.Politiek en economie
Geschiedenis
Het laatste kwart van de achttiende eeuw was een bijzonder turbulente tijd die, achteraf bezien, de opmaat bood tot een reeks aan fundamentele veranderingen in de samenlevingen van West-Europa en Noord-Amerika. In 1776 verklaarden de kolonisten van een dertiental Britse koloniën in Noord-Amerika zich onafhankelijk na een conflict over de belasting die ze aan Groot-Brittannië dienden te betalen en de in hun ogen te geringe inspraak in het bestuur van de koloniën dat ze ervoor terugkregen. Gedreven door de idealen van de Verlichting, economische belangen, en de afwezigheid van een traditionele heersende klasse in de vorm van adel, werd het volk in de nieuwe Verenigde Staten van Amerika de baas. Dat wil zeggen, blanke mannen met een minimum aan vermogen. Mede geïnspireerd door de Amerikaanse opstand brak in 1789 in Frankrijk een vergelijkbare opstand uit van het volk. Die was in dit geval echter niet gericht tegen een koloniale heerser, maar tegen de adellijke, grondbezittende bestuurders van het land. De twee revoluties waren het begin van een proces dat uiteindelijk tot de moderne representatieve democratieën leidde. Maar waarom waren die adellijke grootgrondbezitters tot dan toe de baas? Het antwoord op die vraag werd gegeven door François Quesnay (1694 – 1774), de belangrijkste van een Franse groep intellectuelen en schrijvers die bekendstaan als de Fysiocraten. In de economie van een land, zo betoogde Quesnay, geldt over het algemeen dat wat je er in stopt aan arbeid er ook weer uit komt in de vorm van producten. Een schoenmaker verdwijnt twee dagen in zijn werkplaats en het resultaat is één paar schoenen. Hoe vaker deze schoenmaker dit herhaalt, des te meer schoenen hij produceert en des te meer schoenen hij heeft te ruilen voor eten, drinken en andere levensbehoeften. Hoe meer arbeid hij verzet, des te rijker hij is. Voor de bezitter van een stuk bos geldt dat niet. Natuur is de enige bron van welvaart in de economie waar je niets voor hoeft te doen. Of in ieder geval, waar meer welvaart uitkomt dan je er aan arbeid en gebruik van gereedschap in stopt. De grondbezitter kan rustig achterover leunen tot er weer een paar bomen volgroeid zijn, om ze vervolgens te kappen en te verkopen. Of nog beter, voor een klein deel van de verwachte prijs kan hij ze laten omkappen zodat hij helemaal nooit meer iets hoeft te doen. Waar de schoenmaker moet werken voor z’n inkomen, doet de natuur voor de grondbezitter het werk. Nog oneerlijker wordt het wanneer die grondbezitter een twee keer zo groot stuk bos bezit, want dan is het inkomen voor niks doen twee keer zo groot. Dit alles betekent dat de grondbezitter erop gebrand zal zijn de grond aan z’n nageslacht door te geven en dat hij deze eeuwige bron van inkomsten met alle mogelijke middelen zal willen verdedigen. Om die reden zal de grondbezitter gaarne tijd besteden aan het onderhouden van vriendschappen met andere grondbezitters, en zich willen bemoeien met het bestuur van het land. Om het saamhorigheidsgevoel van deze luierende klasse te versterken en haar te distantiëren van de rest van de bevolking, kan het daarnaast nuttig zijn onderscheidende kleiding te dragen, een eigen dialect en etiquette te ontwikkelen, en elkaar mooi klinkende titels te geven. De adel was de baas omdat ze ooit grond had verworden, grond inkomen zonder arbeid betekent, en ze dit voorrecht tegen elke prijs wilden verdedigen. Dat kan lang goed gaan zolang de niet-gronbezittende en wel werkende arbeiders genoeg te eten hebben, de grondbezittende familie niet al te onvriendelijk is, en/of het dreigement dat elke tegensputterende arbeider desnoods met geweld weer in het gareel wordt gedwongen. Tot eind achttiende eeuw dus, toen de graanprijzen en frustraties te hoog waren opgelopen en de (dreiging van) geweld niet meer hielp. Een andere belangrijke reden dat het verzet nu wel doorzette en slaagde, was dat de opstandelingen – zowel in de Noord-Amerikaanse koloniën als in Frankrijk – zich gesteund wisten door een nieuwe generatie denkers. Een belangrijke representant van die nieuwe generatie filosofen was Jeremy Bentham (1748 – 1832), de grondlegger van het utilitarisme.
In voorafgaande eeuwen was veel en uitvoerig geschreven over de vraag hoe de grootse grootgrondbezitter, de koning, het best zijn ambt uit kon oefenen en het land kon verdedigen – Niccolò Machiavelli’s Il Principe (1513) is ongetwijfeld het bekendste voorbeeld. De impliciete aanname daarbij was altijd dat de machtsstructuur bestond ter meerdere eer en glorie van de grondbezittende machthebbers, met de koning bovenop de rots. Onder invloed van denkers als Baruch Spinoza (1632 – 1677), Voltaire (1694 – 1778), en Denis Diderot (1713 – 1784) in wat vaak wordt samengevat als de Verlichting, begon die onderliggende aanname langzaam te veranderen. Voor Verlichtingdenkers stond het individu voorop, en zijn maximale vrijheid in alle domeinen van het leven: politiek, kunsten, gezinsstructuur, ethische normen en waarden, en economie. Maar hoe dat belang van het vrije individu dan precies vorm moest krijgen binnen het bestuur en de politiek van het land was niet meteen duidelijk – niet in de laatste plaats vanwege het grote verzet van de heersende grootgrondbezitters.
Bentham was één van de eerste die dat algemene Verlichtingsideaal van het vrije individu meer inhoud gaf voor het bestuur van een land. Het doel van een landsbestuur, stelde Bentham, is – of zou moeten zijn – de welvaart van het land te verhogen. Die welvaart van de samenleving noemde hij utility en de bijbehorende politiek-filosofische stroming utilitarianism. (Enigszins verwarrend wordt utility in het Nederlands met ‘nut’ vertaald, terwijl de politiek-filosofische stroming dan wel weer utilitarisme heet.) De welvaart van het land kon worden verhoogd door de koning een drieëntwintigste koets te geven naast de tweeëntwintig die hij er al had. Maar dat verhoogde het welvaartsgevoel van de koning nauwelijks en had daarmee evenzo weinig invloed op de totale welvaart van het land. Veel beter was het daarom met dezelfde middelen de veel minder fortuinlijken te voorzien van eten, een dak boven het hoofd, en een veilige omgeving. Dat resulteert in een veel grotere toename van het welvaartsgevoel van de betreffende individuen dan die ene extra koets voor de koning, en daarmee tot een veel grotere toename van de welvaart van het land. Het stoelt daarnaast nadrukkelijk op de fundamentele gelijkheid en vrijheid van het individu, zoals gepropageerd door de Verlichting. In de woorden van Benthams latere pleitbezorger John Stuart Mill, zou het doel van het landsbestuur moeten zijn te zorgen voor “the greatest amount of happiness alltogether”. Dat dit pleit bij de bestaande machthebbers op weinig sympathie kon rekenen moge duidelijk zijn. Het ontkende het idee van de adellijke, grondbezittende klasse als een door God bevoorrechte, bovenintelligente en ontwikkelde klasse, en impliceerde het ontnemen van hun rijkdom ten faveure van de rest van de bevolking. Ondanks de veelbelovende start in de Amerikaanse en Franse revoluties verliep dat proces dan ook traag, met horten en stoten, en duurt het in zekere zin voort tot op de dag van vandaag. Tegelijkertijd is de achttiende eeuw van Bentham en anderen een cruciaal keerpunt. Voor het eerst kreeg het landsbestuur naast het verdedigen van het land en de verzorging van de bestuurders een expliciet doel: het welvaren van de bevolking. Los van die radicale koerswijziging was de zich onmiddellijk aandienende vervolgvraag wat dat dan precies inhield, die welvaart, het nut, het geluk, van de bevolking. Brood, kleren, en een dak boven het hoofd uiteraard. Maar bijvoorbeeld ook iets als onderwijs en een eerlijke rechtspraak? Bentham was zich terdege van die vraag bewust en probeerde het begrip nut uiteen trekken in verschillende elementen, en te ontrafelen hoe en in welke mate deze elementen bijdroegen aan het totale nut, de totale welvaart van het individu. Daar wordt het al snel een wirwar van zeer specialistische debatten tussen filosofen en, later, historici. Gelukkig is vanuit het begin van de eenentwintigste eeuw bezien niet zozeer de precieze betekenis die Bentham geeft aan utility van belang, maar de kijk op het doel van een landsbestuur waarvan het deel uitmaakte. Een veel belangrijkere vervolgvraag is hoe dat landsbestuur moet zorgdragen voor de grootste welvaart voor het grootse aantal mensen. Het antwoord daarop ontstond stukje bij beetje in dezelfde tijd dat Bentham zijn boeken schreef. De persoon die er met voorsprong het beroemdst mee is geworden is Adam Smith (1723 – 1790), een Schotse filosoof wiens werk An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations werd gepubliceerd in het jaar van de Amerikaanse revolutie, 1776. De boodschap van Smith was tweeledig. Allereerst betoogde Smith dat in tegenstelling tot wat de mens van nature geneigd is te denken, de economie in de eerste plaats is gediend bij het nastreven van eigenbelang. We kunnen uit gewetensvolle overwegingen naar de bakker verderop gaan, wiens brood wellicht iets duurder en minder lekker is, maar die toch al zo weinig klanten heeft en aders failliet zou gaan. Voor de totale welvaart van het land is het echter beter voor het eigenbelang te kiezen en naar de bakker om de hoek te gaan met z’n betere en goedkopere brood. Dat leidt er toe dat we een hogere welvaart bereiken, de bakker om de hoek beloond wordt voor zijn geslaagde poging goedkoop en lekker brood te maken, en met een beetje geluk ook nog dat de nu failliete bakker verderop een nieuwe beroep kiest waarmee hij wel iets toevoegt. Anders gezegd, de onzichtbare hand van de markt zorgt ervoor dat wanneer iedereen zijn eigenbelang nastreeft de welvaart van de samenleving als geheel het grootste is. Bentham betoogde dat het landsbestuur voor welvaart moest zorgen, Smith liet zien hoe dat het beste bereikt kan worden. Overigens blijft dat eigenbelang voor Smith wel altijd een welbegrepen eigenbelang. De jongens in de kraag grijpen die brood van de bakker proberen te stelen is wellicht niet direct in het eigenbelang, maar wanneer anderen in vergelijkbare situaties net zo handelen, leidt het uiteindelijk tot een beter functionerende samenleving met een bijhorend hoger welvaartsniveau waarvan ook het individu profiteert dat de stelende jongens in de kraag grijpt. In de economie handelen mensen het beste vanuit een welbegrepen eigenbelang, aldus Smith. Het tweede deel van Smith’s boodschap is dat vanwege dit tegen-intuïtieve, maar zo wonderschone mechanisme van eigenbelang en de markt, elke belemmering ervan weggenomen moet worden. Er zouden bijvoorbeeld geen restricties op het uitoefenen van beroepen moeten bestaan, in de vorm van gilden of anderszins. Stel dat de nu failliete bakker besluit om meubelmaker te worden, en daar vreselijk goed in blijkt te zijn. Dat betekent wellicht dat daardoor een andere meubelmaker de deuren moeten sluiten die tot nu toe prima van z’n beroep kon leven, maar voor de welvaart van het land als geheel is het een positieve ontwikkeling. Hoe minder het individu wordt beperkt in het nastreven van zijn welbegrepen economische eigenbelang, des te welvarender het land als geheel.

De economische wetenschap als (deels) politieke boodschap
Dankzij het werk van Smith en anderen werd de politieke economie een nieuwe discipline aan de universiteit. (In het Nederlands werd het na enige discussie ‘staathuishoudkunde’ gedoopt, een min of meer gecombineerde vertaling van het Duitse Staatswissenschaft en Staatswirtschaft) De eerste professor in de politieke economie was Thomast Malthus (1766 – 1834) in 1805 aan de Universiteit van Cambridge, in Nederland gevolgd door Meinard Tydeman (1741 – 1825) en Jan Ackersdijck (1790 – 1861) aan de Universiteit van Leiden in 1815. Net als in het werk van Bentham en Smith,en de Verlichting meer algemeen, liepen in dat nieuwe vak analyse en ideaal voortdurend door elkaar. Smith streefde een betere samenleving na met vrije individuen, waarin, dankzij het mechanisme van de markt, landsbestuurders minder te zeggen hadden, en de welvaart voor zoveel mogelijk mensen zou worden vergroot. Dat was nadrukkelijk een ideaal, een politieke opvatting. Tegelijkertijd wortelde zijn boodschap even nadrukkelijk in een uitgebreide analyse van de economische werkelijkheid. Je zou daarom met net zoveel recht kunnen zeggen dat Smith de werking van economie en samenleving analyseerde, en op basis van dat (in anachronistische termen), objectieve en wetenschappelijke onderzoek tot de slotsom kwam dat het allemaal veel beter georganiseerd kon worden. Het nieuwe vakgebied van de politieke economie kwam direct voort uit het nieuwe ideaal van een vrije, liberale samenleving, maar dat ideaalbeeld stoelde tegelijkertijd wel degelijk op een grondige analyse van de economie en samenleving.
Die twee innig met elkaar verstrengelde kanten van de economische wetenschap – en later van de bestuurskunde, politicologie, en andere sociale wetenschappen – zijn er altijd een wezenskenmerk van gebleven. In een poging wetenschappelijker en objectiever over te komen lieten Engelstalige politiek economen eind negentiende eeuw het bijvoeglijke ‘politieke’ vallen, en noemden het vak sindsdien economie (in Nederland werd in de jaren ’70 van de twintigste eeuw overgestapt van het Duitse ‘staathuishoudkunde’ op het Angelsaksische ‘economie’). Ook is gedurende de hele twintigste eeuw gepoogd de methode van onderzoek van de economische wetenschap te herontwerpen naar voorbeeld van de natuurwetenschappen. Dat dat nooit erg heeft willen vlotten komt door die twee kanten van opvatting en analyse waardoor de economische wetenschap gekenmerkt wordt. De twee kanten van beschrijving en betoog zijn in de economie vrijwel niet uit elkaar te trekken, en kenmerken de economische wetenschap tot op de dag van vandaag. Niet omdat economen slechte wetenschappers zijn, maar vanwege de aard, het wezen van het vakgebied.
Wanneer we met een meer filosofische bril naar deze innige verstrengeling van beschrijving en betoog kijken, zien we dat het uiteenvalt in twee delen. Een eerste onderdeel is de moeizame relatie van de economische wetenschap met waardeneutraliteit. Zoals bekend dient elk goed wetenschapper zijn persoonlijke overtuigingen en meningen zoveel mogelijk uit te schakelen. Natuurlijk weten we dankzij het postmodernisme dat dat uiteindelijk onmogelijk is; dat geen enkele wetenschapper volledig uit de context van zijn tijd, cultuur en politieke overtuigingen kan stappen. Maar voor de natuurkundigen op zoek naar het Higgs-deeltje lijkt het een stuk makkelijker, en ook minder relevant, dan voor de antropoloog die een indianenstam in het Amazonegebied gaat onderzoeken. Economen, bestuurskundigen en andere sociale wetenschappers lijken wat dat betreft meer op antropologen dan op natuurkundigen. Hoezeer ze hun best ook doen een waardeneutrale analyse van de economie, de politiek en het openbaar bestuur te geven, het is onmogelijk alle waarden volledig te onderdrukken. De kleuring door de bril van de eigen tijd, cultuur en politieke overtuiging is al snel enorm. Tegelijkertijd wil dat niet zeggen dat we elke economisch, bestuurskundig, of antropologisch onderzoek daarom maar moeten laten zitten. Wanneer alle onderzoekers zo waardeneutraal mogelijk proberen te zijn, en alle afnemers van de kennis zich voortdurend bewust zijn van deze beperking, kunnen sociale wetenschappen nog steeds waardevol zijn.
Maar waar dat in de antropologie, sociologie en bestuurskunde over het algemeen heel behoorlijk lukt, gaat het om de één of andere reden regelmatig mis zodra het de economie betreft. Het probleem zit ‘em met name bij de producenten van economische kennis, de gepromoveerde economen aan universiteiten en andere instituten. Om te beginnen mengen economen zich vaak en graag in het politieke debat, waarbij de lijn tussen conclusies gebaseerd op (eigen) onderzoek en de mening van een politiek betrokken burger bijzonder vaag is. Alsof dat niet al erg genoeg is blijven economen daarnaast hardnekkig vasthouden aan het aloude onderscheid tussen (wetenschappelijke) feiten en politieke meningen, waarbij een professor in de economie zich als professor uiteraard alleen over het eerste uit mag laten. Zo zou de niet goed oplettende burger, politicus en bestuurder niet alleen geloven dat alles wat economen vertellen louter gedegen economische analyse is in plaats van een vlugge mening over het laatste akkoord uit Brussel, de economen zelf benadrukken ook nog eens dat het echt eeuwige en waardevrije kennis is - alsof elke relativering van het onderscheid tussen feit en mening aan ze voorbij is gegaan de afgelopen vijftig jaar. De grootste zondaar ter rechterzijde is de econoom (en Nobelprijswinnaar) Milton Friedman (1912 – 2006), voor economen nota bene de belangrijkste verwijzingsbron als het gaat om het onderscheid tussen feiten en meningen, tussen positieve en normatieve wetenschap. Als er één econoom in de twintigste eeuw was met een expliciete politieke boodschap, dan Friedman wel, die de omvang van de overheid tot het absolute minimum wilde beperken en met Reagan en Thatcher een klein beetje zijn zin kreeg. Het bekendste voorbeeld aan de linkerkant is zonder twijfel Nobelprijswinnaar Paul Krugman (geb. 1953), die in zijn column voor de New York Times vrijwel dagelijks politieke aanvallen op de Republikeinen een noodzakelijk uitvloeisel laat zijn van elke serieuze vorm van economische wetenschap. Een eerste reden voor de voortdurende verwarring ten aanzien van economische beschrijving en economisch betoog, is dat economen zelf zo slecht zijn in het maken van het onderscheid.
Een tweede element in de verstrengeling van beschrijving en betoog is wat sociologen performativiteit noemen, en wat bij filosofen bekendstaat als reflexiviteit. Uitspraken van sociale wetenschappers als economen over de werking van de wereld veranderen diezelfde wereld, waardoor een gedeeltelijk nieuwe beschrijving en analyse nodig is. Een relatief klein en onschuldig voorbeeld ontstaat wanneer een econoom de Europese luchtvaartindustrie onderzoekt en tot de conclusie komt dat het aandeel Air France-KLM flink is overgewaardeerd ten opzichte van z’n branchegenoten. Wordt dit onderzoek door media en beleggers opgepikt en serieus genomen, dan zal dat tot een verkoop van aandelen Air France-KLM leiden, en tot een daling van de koers. Als gevolg daarvan klopt de oorspronkelijke analyse niet meer, het aandeel is niet langer overgewaardeerd. De economische analyse is permormatief, het is niet alleen een beschrijving van de werkelijkheid, maar tevens een medebepalende factor ervan. Een iets groter voorbeeld, op het niveau van de institutionele regels van de economie, is Smith’s analyse dat gilden slecht waren voor de welvaart van het land en daarom afgeschaft dienden te worden. Dat werden ze dan ook, en Smth’s analyse van de economie in zijn tijd was daarmee medebepalend voor de economie die een volgende generatie economen op haar beurt analyseerde. Meer in het algemeen leidde onder andere Smith’s economische theorie tot een dermate veelomvattende liberalisering en groei van de economie, dat de economie vijftig jaar later in weinig nog leek op die uit de tijd van Smith, en daarmee ook nog maar zeer gedeeltelijk op de beschrijving en analyse van Smith. In de economische wetenschap heeft een theorie de mogelijkheid haar object van studie te veranderen, op een manier die in de natuurkunde of in de kunstgeschiedenis onmogelijk is. Naast de waarde van aandelen of de institutionele omgeving waarbinnen de economie opereert, beïnvloedt de economische wetenschap ons leven ook op een dieper niveau van moraliteit. In een inmiddels klassiek experiment naar manieren om ouders hun kinderen op tijd van het kinderdagverblijf op te laten halen, introduceerden economen Uri Gneezy en Aldo Rustichini een boetesysteem bij een aantal Israelische kinderdagverblijven [brom]. Hoe later men zijn kind op kwam halen, des te hoger de boete. Het effect was echter dat ouders hun kind later op kwamen halen, in plaats van eerder. De boete had van de morele verplichting op tijd te komen een economische afweging gemaakt tussen op tijd verschijnen of een boete betalen. De implementatie van een economische theorie maakte dat de ouders (een deel van) de wereld anders gingen begrijpen.
Zelfs op het niveau van ons mensbeeld, en de diepste lagen van ons begrip van de wereld, zijn de economie en andere sociale wetenschappen mede-bepalend. Het is deze lange-termijn permofmativiteit van het liberale gedachtegoed en de politieke economie die centraal staat in bijvoorbeeld het werk van Michel Foucault, de romans van Michel Houllebecq, en in de onvolprezen documentaire The Trap – What Happened to our Dream of Freedom van Adam Curtis (2007). Om het thema van die laatste als voorbeeld te nemen: Gedurende, en in de eerste jaren na de Tweede Wereldoorlog ontwikkelden economen de speltheorie. De speltheorie was een nieuwe wiskundige theorie (of wellicht beter: gereedschap) die gebaseerd was op het idee dat elk individu altijd zijn nut maximaliseert gegeven zijn voorkeuren en beschikbare budget. Bij een experimentele toets van die theorie echter bleken mensen zich geheel niet zo zelfzuchtig of nuts-maximaliserend te gedragen als de speltheorie wilde doen geloven, en zich met name altruïstisch op te stellen. Tegelijkertijd liet dat onverlet dat de speltheorie een grote invloed had op bestuurders, politici en media, bijvoorbeeld omdat de speltheorie een goed handvat leek te bieden voor strategiebepaling ten opzichte van de Sovjetunie in het nieuwe tijdperk van de kernwapens. Mutually Assured Destrcution (MAD) was het enige, rationele, evenwicht waarbij je er zeker van kon zijn dat er geen oorlog uit zou breken, aldus de speltheorie. En met die toepassing van de speltheorie veranderde langzaam maar zeker ook het beeld dat de mens in de westerse kapitalistische landen van zichzelf had. De westerse mens ging zich stukje bij beetje steeds meer begrijpen als een rationeel, zelfzuchtig, en nuts-maximaliserend wezen. Waar tot die tijd middelbaar scholieren postbode, arts, of uitvinder wilden worden, wilden ze nu in de eerste plaats rijk worden. Waar voorheen mensen trouwden en kinderen kregen omdat men dat nu eenmaal deed, werd nu ook partnerkeuze en kinderen een economische afweging van investeringen versus verwachte opbrengst in de vorm van geluksbeleving.
Ook hoe we onszelf zien, onze beroepskeuze begrijpen, en ons gedrag binnen relatie en familie verklaren wordt in belangrijke mate mede gestuurd, medebepaald door de economische wetenschap. Die performatieve werking van de economische wetenschap maakt het lastig beschrijving en betoog uit elkaar te trekken. Want wat als betoog begint, kan beschrijving worden – en dat is precies de bedoeling van zo’n betoog. En elke beschrijving impliceert welhaast per definitie een performatieve actie, zoals de verkoop van het aandeel Air France-KLM.

En dus?
Dat politici politieke opvattingen verkondigen is bekend en duidelijk, dat is tenslotte hun beroep. Maar voor een goed begrip van de politieke economie van onze samenleving is het noodzakelijk in te zien dat ook economen een gedeeltelijk politieke boodschap uitdragen. Een wezenlijk verschil tussen een sociale wetenschap als de economie en de natuurwetenschappen en humaniora, is dat de economische wetenschap performatief is, en mede daardoor zowel beschrijvend als betogend. De kern van het politieke betoog van de economische wetenschap is het liberale Verlichtingsideaal van zo vrij en gelijk mogelijke burgers, gecombineerd met de gedachte dat de welvaart van zoveel mogelijk burgers het meest verhoogd kan worden middels een goed georganiseerde makt van vraag en aanbod. Met dat ideaal, die politieke boodschap, kun je het wat mij betreft moeilijk oneens zijn, maar een politieke opvatting blijf het. Dat de economische wetenschap nu één keer zo in elkaar steekt kunnen de economen ook niet helpen. Maar ze zouden wel veel duidelijker kunnen maken hoe ze beschrijving en betoog uit elkaar proberen te trekken, en welk deel van hun uitspraken in hun eigen ogen beschrijving en welk deel betoog is. In het verlengde daarvan zou het behulpzaam zijn wanneer ook politici politiek-economische keuzes niet maskeren als neutrale economische analyse – en performatieve implicatie – maar als de politieke keuze die het is. Ook zouden journalisten en gespreksleiders op radio en TV veel nadrukkelijker aan geïnterviewde economen kunnen vragen of een bepaalde uitspraak stoelt op gedegen wetenschappelijke analyse, of dat het een, weliswaar onderlegde en goed geïnformeerde, mening is. Zo dat laatste zou de prof. dr. onder in beeld weggelaten moeten worden. Maar de belangrijkste opdracht ligt misschien nog wel bij onszelf. Neem de economische wetenschap en de politiek-economische organisatie van ons land, continent, en wereld voor wat het is. Niet omdat het een verachtelijk systeem is dat verworpen dient te worden, noch omdat het een boven alle twijfel verheven waarheid is, maar omdat het waardevolle gereedschappen zijn waarmee je veel kunt, maar niet alles, en alleen mits je ze goed begrijpt.

2. Overheid en markt
Met name in verkiezingstijd is er geen ontkomen aan: overheid en markt. Of je bent voor de overheid en tegen de markt en stem je iets aan de linkerkant van het politieke spectrum. Of je bent voor de markt en tegen de overheid en stem je iets aan de rechterkant. Soms steekt het onderscheid de kop op als de keuze tussen de publieke sector en de private sector, maar altijd wordt je gedwongen stelling te nemen: ben je voor de één of voor de ander? Dat mag in vluchtige media en ten tijde van verkiezingscampagnes nog begrijpelijk zijn, in de wereld van onderzoekscommissies, rapporten en wetenschappelijke partijbureaus is het helaas vaak niet anders. De taal is doorwrochter en de conclusies passen bij lange na niet in de 140 tekens van een tweet, maar ook hier is meer van het één, minder van het ander. En dat is jammer. Jammer omdat overheid versus markt maar één mogelijk onderscheid is dat we op de politiek-economische werkelijkheid kunnen plakken, en een vrij gedateerde bovendien. Jammer omdat het simpelweg tegenover elkaar zetten van markt en overheid voorbij gaat aan de gecompliceerde verhouding tussen de twee. Voor een goed begrip van de politieke econome in Nederland en elders zou de geschiedenis van die dichotomie en de ingewikkelde verhouding van de twee daarom eerst eens verhelderd moeten worden. Voor een gedegen visie op een betere organisatie van de samenleving ook. Bij deze.

Historische achtergrond
De eerste aanzetten van Quesnay en Smith tot een analyse van de economie werden begin negentiende eeuw door David Ricardo (1772 – 1823) aangescherpt tot een aantal strakke definities, die in grote lijnen tot op de dag van vandaag standhouden. Elk goed en dienst in de economie, stelde Ricardo, is het product van drie productiefactoren, met elk hun eigen beloningsvorm. Land, de productiefactor waar Quesnay de nadruk op legde, leidt tot een beloning in de vorm van pacht. Om het land te bewerken is tevens de factor arbeid nodig, die daarvoor beloond wordt in de vorm van loon. Tot slot zijn er machines, gereedschap, en gebouwen nodig om het land te bewerken – of geld om deze aan te schaffen – welke we samenvatten onder de noemer van kapitaal. De kapitaalbezitter krijgt een vergoeding in de vorm van de winst die gegenereerd wordt door het productieproces.
Dit analytische onderscheid tussen drie productiefactoren biedt sindsdien een mooie basis voor een verdere analyse van de economie, zolang we maar niet de fout maken de productiefactoren samen te laten vallen met natuurlijke personen. De landeigenaar heeft wellicht ook een schuur bij het land gebouwd, met daarin paarden en ploegen voor het werk. Hij ontvangt dan niet alleen pacht voor het land, maar ook winst en rente voor de kapitaalgoederen die hij ter beschikking stelt. De schoenmaker die z’n eigen gereedschap gebruikt voor het maken van de schoenen, ontvangt zowel loon voor de inzet van z’n arbeid als winst voor de inzet van zijn kapitaalgoederen. En de dokter die een klein stukje land ter beschikking stelt aan de boer in het dorp, ontvangt zowel loon als pacht. Tegelijkertijd zijn er natuurlijk ook altijd landeigenaren die echt niks anders doen dan genieten van hun pachtinkomsten, vermogende individuen die alleen een vergoeding ontvangen voor het ter beschikking stellen van hun kapitaal, en arbeiders die helemaal niks in kunnen zetten buiten hun eigen lichaam. Vervolgens vonden er twee belangrijke ontwikkelingen plaats in de loop van de eerste helft van de negentiende eeuw. Allereerst vervaagde geleidelijk het onderscheid tussen land en kapitaal. Land, zo betoogden politiek economen als John Stuart Mill, is in feite ook een vorm van kapitaal dat de eigenaar ter beschikking stelt voor de productie van goederen. Bovendien is de winst die de kapitaalbezitter ontvangt net zo goed een beloning voor niets doen – of beter gezegd: een beloning voor het in bezit hebben van een schaarse productiefactor. Als gevolg van deze ontwikkeling in het economisch denken bleven er twee productiefactoren over: kapitaal en arbeid. Arbeid ontving nog steeds een beloning in de vorm van loon, kapitaal een beloning in de vorm van winst – waarbij winst min of meer expliciet onderverdeeld was in rente, pacht, en de winst van het gehele productieproces. Nog steeds echter waren in de dagelijkse praktijk veel mensen zowel kapitalist als arbeider. Denk aan de schoenmaker met z’n gereedschap of de dorpsdokter met een stukje land. Een tweede ontwikkeling was de nu vol opkomende industrialisatie, die zorgde voor een toename van de winsten in het productieproces. Die winsten kwamen terecht bij de kapitaalbezitters, die hun kapitaal steeds verder zagen toenemen, daardoor nog meer konden investeren, en daardoor nog meer winst ontvingen. De factor arbeid ontving echter nog steeds dezelfde vergoeding voor dezelfde geleverde hoeveelheid arbeid. Met andere woorden, iedereen met kapitaal ging steeds verder omhoog, mensen die alleen arbeid ter beschikking konden stellen bleven op hetzelfde niveau en raakten relatief steeds verder achterop. Die groeiende tweedeling werd vanaf begin negentiende eeuw door steeds meer zelfverklaarde ‘socialisten’ gezien en aangeklaagd. De niets minder dan geniale bijdrage van Karl Marx in Das Kapital, Kritik der politische Ökonomie (1867) was het Ricardiaanse systeem van de politiek economen tegen zichzelf in te zetten. Dat deed hij allereerst door net als anderen te wijzen op het oneerlijke mechanisme dat in het systeem van politiek economen als Smith, Ricardo en Mill de beloning voor de productiefactor kapitaal alleen maar toeneemt, terwijl de beloning voor de productiefactor arbeid gelijk blijft. In één adem door echter verabsoluteerde Marx die twee productiefactoren tot een klasse van kapitalisten die streden om de beperkte middelen met een klasse van arbeiders. Dat was een retorisch handige verdraaiing die weinig tot geen recht deed aan het door Ricardo ontworpen systeem van definities dat de basis vormde van de politieke economie. Tegelijkertijd legde het precies de vinger op de zere plek van de industrialisatie die sinds Ricardo hadden plaatsgevonden in de economie én op het feit dat de politiek economen dit wel onderkenden maar er geen oplossing voor boden. Daarmee was de economische Tegenstelling aller Tegenstellingen geboren. Uiteindelijk zouden de arbeiders die uitbuiting niet langer pikken, in opstand komen en een revolutie ontkenen, aldus Marx. Het gevolg zou een door arbeiders bestuurde socialistische staat zijn waarin de overheid de middelen en productiefactoren zou verdelen, eigen bezit daarmee tot het verleden behoren, en de markt zou zijn afgeschaft. Daarna zou uiteindelijke een communistische samenleving volgen, zonder machtstructuur van welke vorm dan ook. Met andere woorden, Marx betoogde het tegenovergestelde van Smith, Ricardo en Mill, stelde de politieke filosofie van de utilitaristen, liberalen, en politiek economen gelijk aan de klasse van de kapitalisten, en verbond de klasse van de arbeiders met de politieke filosofie van het socialisme en communisme. Daarmee waren niet alleen de productiefactoren arbeid en kapitaal verabsoluteerd tot sociaaleconomische klassen, ze werden ook nog eens verbonden met tegengestelde en elkaar uitsluitende politieke filosofieën. Kapitaal versus arbeid, was kapitalisten versus arbeiders, was markt versus overheid, was kapitalisme versus socialisme/communisme. Marx’ boek was de belangrijkste inspiratiebron voor socialisten wachtend op de revolutie, en voor de aanstichters van daadwerkelijke revoluties in Rusland (1917), China (1949) en elders. Dat die revoluties niet leidden tot een nieuwe socialistische en uiteindelijk communistische samenleving zoals Marx het bedoeld had, doet niets af aan het feit dat Marx’ Das Kapital het centrale punt in alle retoriek was, en dat het overkoepelende doel van de wereldpolitiek werd geherformuleerd tot een strijd tussen kapitalisten en arbeiders, tussen kapitalisme als systeem en het veronderstelde alternatief van het socialisme/communisme. Deze ideologische en deels theoretische dichotomie sloot naadloos aan bij de politieke machtstrijd tussen de twee nieuwe grootmachten de Sovjet-Unie en de Verenigde Staten, zoals die zich na de Tweede Wereldoorlog ontvouwde. Waren er meerdere grootmachten geweest met onderscheidende systemen, dan was het wellicht anders gelopen. Maar met slechts twee grootmachten, waarvan ook nog eens de ene een uitgesproken vorm van kapitalisme aanhing en de ander – in naam – een marxistisch communisme, werden kapitalisten (kapitalisme) en arbeiders (socialisme/communisme) verder verabsoluteerd als twee elkaar uitsluitende grootheden. In 1954 vertaalde de Amerikaanse econoom Paul Samuelson deze ideologische tegenstelling terug naar de economische wetenschap met behulp van een onderscheid tussen publieke en private goederen. Publieke goederen, zo betoogde Samuelson, worden gekenmerkt door een consumptie die niet tot een selecte groep mensen is te beperken en door een product dat niet opgedeeld kan worden in individuele porties. Daarom zou de overheid de productie ervan op zich moeten nemen.
De archetypische voorbeelden zijn defensie en dijken. Het private product daarentegen, kan juist wel worden opgedeeld in individuele porties, en van de consumptie ervan kunnen individuen juist wel worden uitgesloten. Denk aan de dvd-speler of de pot pindakaas. Om die reden kunnen private goederen bij uitstek door de markt worden geproduceerd, zo betoogde Samuelson.

Hoe zit het dan wel?
Laten we nu eens proberen naar die markt en overheid te kijken zonder de ballast van de historische achtergrond van beide termen. Allereerst zien we dan twee vormen van economische organisatie. In een markt worden middelen verdeeld en worden goederen en diensten geproduceerd op basis van vraag en aanbod. De prijzen van grondstoffen, goederen, en diensten zijn daarbij het gevolg van vraag een aanbod. In een situatie van complete overheidscontrole daarentegen, is het de overheid die de prijzen van grondstoffen bepaalt, besluit wat er tegen welke prijs geproduceerd wordt, en middelen en goederen verdeelt.
Maar daarmee hebben we niet alle economische organisatievormen gehad. Neem bijvoorbeeld een willekeurig groot bedrijf als Airbus. Binnen zo’n bedrijf worden door verschillende afdelingen een reeks aan onderdelen geproduceerd die bij elkaar moeten worden gevoegd tot – in dit geval – een vliegtuig. Die onderdelen zijn zeer specifiek geproduceerd voor een Airbus-toestel, en aldus niet aan een andere afnemer te verkopen. Toch zal (de leiding van) zo’n bedrijf willen weten hoe efficiënt elke afdeling produceert en het product van afdeling A dat een input is voor afdeling B, op de één of andere manier van een prijs willen voorzien. In die doelstelling verschilt Airbus niet wezenlijk van accountantskantoren, ziekenhuizen, universiteiten, of zelfs een ministerie in Den Haag. In al deze organisaties moeten intern kosten worden toegerekend, mensen worden afgerekend op prestaties, en afdelingen vergroot of juist verkleind worden. Dat lijkt van een afstand enigszins op een overheid in het klein, maar met als belangrijkste verschil dat het bedrijf of organisatie als geheel wel weer in een competitieve omgeving opereert. Het doel is niet welvaart voor iedereen in de organisatie, zoals het dat bij de overheid is, maar winst maken en/of voldoen aan de opdrachten van een toezichthouder of andere opdrachtgever. Daarmee is de interne organisatie van een bedrijf een wezenlijk andere vorm van economische organisatie dan de markt of de overheid, en bovendien één waarmee de meerderheid van de Nederlanders dagelijks te maken heeft. Of neem het culturele gebruik dat bij een trouwerij de bruid een bruidschat meeneemt die een flink maar niet uitputtend deel betreft van het vermogen dat haar familie op kan brengen. Ook dat is in wezen een economische organisatievorm waarbij middelen volgens een bepaald systeem worden verdeeld, en als het goed is in de productie van nageslacht resulteert. Of denk in hetzelfde straatje aan het gebruik (tegenwoordig in de wet verankerde recht) dat bij overlijden het vermogen van de ouders overgaat op de kinderen, en niet bijvoorbeeld op de verpleger die de laatste jaren voor de ouders heeft gezorgd of de school die zorgde voor het onderwijs dat de ouders in staat stelde een inkomen te verdienen. Ook dat is een systeem voor de verdeling van middelen anders dan de overheid of de markt. Overheid en markt zijn twee belangrijke vormen van economische organisatie, maar zeker niet de enige. Daarnaast gaat het tegenover elkaar zetten van overheid en markt voorbij aan de onvermijdelijke verstrengeling van de twee. Overheid en markt verhouden zich op ten minste drie manieren tot elkaar. Ten eerste is er de juridische verhouding. Met behulp van haar geweldsmonopolie kan de overheid eigendomsrechten en de vrije uitwisseling van goederen en diensten garanderen, en daarmee een markt creëren of een reeds uit zichzelf ontstane markt versterken. Die markt werkt vaak beter (dat wil zeggen: creëert meer waarde) wanneer de overheid nog een hele trits andere taken op zich neemt, zoals het controleren van de kwaliteit en hoeveelheid van goederen, het bepalen en afdwingen van standaarden, het in rekening brengen van sociale kosten, enzovoort. De markt op zaterdag in de stad is daar een voorbeeld van. Eigendom van goederen en vrije handel worden gegarandeerd door de marktmeester en politie, de kwaliteit van goederen wordt gecontroleerd door de Voedsel en Waren Autoriteit.
Verder is de overheid soms nodig om te voorkomen dat de markt zichzelf vernietigt. Grote bedrijven als Microsoft en Ahold (Albert Heijn) kunnen door hun macht meer winst maken dan kleine bedrijven, wat tot een monopolie en dus opheffing van de markt kan leiden. Een vergelijkbaar probleem is de verleiding voor individuele bedrijven om prijsafspraken te maken, teneinde meer welvaart naar zich toe te trekken en de markt buiten werking te stellen. Een ander onderdeel van de juridische verhouding tussen overheid en markt is daarom het opstellen en afdwingen van regels door de overheid tegen prijsafspraken en monopolievorming.
Een tweede verhouding tussen overheid en markt is wat we de politieke relatie zouden kunnen noemen. Elke politieke partij ziet zich voortdurend voor de vraag gesteld of de productie van een bepaald goed of een bepaalde dienst via de overheid of via de markt geregeld dient te worden. Welke optie de voorkeur geniet is onder andere afhankelijk van hoe men economische gelijkheid, keuzevrijheid, efficiëntie en andere waarden ten opzichte van elkaar waardeert, en hoe men de ervaringen met overheids- of marktproductie in het verleden beoordeelt.
Dat wil niet zeggen dat in een bepaalde situatie of voor bepaalde goederen de markt, de overheid of juist een mengvorm altijd het beste systeem is. Voortschrijdende technologie bijvoorbeeld, kan de keuze tussen overheid en markt veranderen. Maar soms is er ook gewoon niet een superieur systeem. Kenneth Arrow heeft dit al eens mooi uiteengezet in” Uncertainty and the welfare economics of medical care”(1963). Soms kan een verkokerde en in zichzelf gekeerde ambtelijke organisatie een heel goede reden zijn om een dienst voortaan door de markt te laten verzorgen. Net zo goed kunnen er jaren later goede redenen zijn een ander systeem te kiezen. Mijn eigen gemeente Nijmegen heeft bijvoorbeeld goede ervaringen met de verzelfstandiging van gemeentelijke diensten. In de tweede helft van de jaren negentig werd zowel het gemeentelijk vervoersbedrijf als de gemeentelijke reinigingsdienst verzelfstandigd. Beide bedrijven slaagden erin de dienstverlening te verbeteren en kostenefficiënter te werken. Uiteraard bleef de gemeente wel als opdrachtgever verantwoordelijk voor de kwaliteit van de dienstverlening.
Maar in het geval van de reinigingsdienst koos de gemeente er later voor het verzelfstandigde bedrijf weer naar de gemeente terug te halen. Via een vorm van ‘inbesteding’ kan de gemeente nu opdrachten geven aan het eigen bedrijf. Zo worden de voordelen van marktwerking
(flexibiliteit, professionaliteit) gecombineerd met de voordelen van overheidssturing (als opdrachtgever en aandeelhouder). Ook omliggende gemeentes worden aandeelhouder van dit reinigingsbedrijf en gaan er hun opdrachten ‘inbesteden’. In de politieke relatie tussen overheid en markt moet de politiek voortdurend kiezen hoe de productie van goederen geregeld zal worden. Vrijwel altijd gaat het daarbij om mengvormen, die in de loop der tijd ook nog eens om verschillende redenen steeds worden aangepast zonder dat er een universeel optimaal systeem is.
Ten derde is er de concurrentierelatie tussen overheid en markt. Nadat de overheid een bepaalde markt heeft gecreëerd of gelegitimeerd, regels en randvoorwaarden voor de markt heeft vastgesteld en een keuze heeft gemaakt welke goederen en diensten via de overheid en welke via de markt geleverd zullen worden, concurreert ze met de markt. Neem de markt voor vervoersmiddelen. De overheid maakt deze markt allereerst mogelijk door de bescherming van eigendomsrechten en door het garanderen van een vrije goederen- en dienstenoverdracht en zij bakent die markt af door een serie regels ten aanzien van veiligheid, verkeersregulatie en milieunormen. Vervolgens bepaalt de overheid welke goederen en diensten door de markt geproduceerd kunnen worden – zoals fiets, auto en vliegtuig – en welke door de overheid geleverd zullen worden – zoals trein en bus. Maar zodra dat allemaal gebeurd is, concurreert de overheid met haar bus en trein op de door haarzelf gecreëerde markt met de fiets, auto en het vliegtuig van private producenten.

En dus?
Dat we zo vaak denken in termen van een overheid en markt die elkaar volledig en per definitie uitsluiten, heeft duidelijke historische oorzaken. En vanuit het begin van de eenentwintigste eeuw bezien lijkt de aanklacht van Marx en anderen tegen er erbarmelijke omstandigheden van arbeiders en de enorme winsten van de kapitalisten volstrekt logisch en gerechtvaardigd. Maar juist vanwege het (performatieve) succes van Marx en andere socialisten is er geen enkele reden onze huidige samenlevingen en economieën nog steeds te bezien dor die retorische bril van Marx. Markt en overheid zijn twee belangrijke, maar zeker niet de enige economische organisatievormen. Bovendien verhouden markt en overheid zich op verschillende manieren tot elkaar. Binnen de juridische relatie liggen overheid en markt direct in elkaars verlengde: het is de overheid die de markt mogelijk maakt en tegen zichzelf beschermd. In de politieke relatie maken kiezers en hun politici een keuze voor de productie van bijvoorbeeld treinreizen door de markt of de overheid. Dat doen zij gedeeltelijk met argumenten die volledig los staan van economische overwegingen – bijvoorbeeld de geo-strategische overweging dat de drinkwaterproductie in handen van de overheid dient te zijn. Maar wanneer deze keuze wordt gemaakt op basis van de vraag of markt of overheid het product het goedkoopst kan produceren, zou je kunnen zeggen dat markt en overheid tegenover elkaar staan en elkaar in zekere zin uitsluiten. Hetzelfde geldt voor het derde relatieniveau van concurrentie. Soms concurreert de overheid als producent van treinreizen met de markt als producent van vlieg- en autoreizen. Tegelijkertijd: die concurrentie is in wezen hetzelfde als de concurrentierelatie tussen twee vliegtuigmaatschappijen, en niet iets om een heel bijzonder status aan toe te kennen. De vraag zou daarom niet moeten zijn of je voor of tegen de markt bent, maar wat je belangrijk vindt in de organisatie van de samenleving (wel of geen herverdeling van inkomen, wel of geen bescherming van de Nederlandse cultuur), en hoe dat het beste bereikt kan worden.

3. Nederland en Europa: de economie van onderlinge verbondenheid
[structuur en inhoud nog te verbeteren]
Europa is een dagelijks onderwerp van gesprek, maar onderbelicht blijft vaak de rol die het economisch discours daarin speelt. Daar bedoel ik niet de vraag mee of de rente wel of niet verhoogd moet worden, maar de invloed die de economische manier van naar de wereld kijken heeft op discussies over de rol van Europa en de rol van Nederland in Europa. Daarover gaat dit hoofdstuk. Economen weten dat tot op zekere hoogte alle dorpen, steden en landen ter wereld met elkaar zijnverbonden. Rivieren stromen van de ene naar de andere stad, luchtvervuiling trekt zich van landsgrenzen niks aan, en Europeanen kopen vrijwel dagelijks goederen die elders in de wereld zij geproduceerd. Toch zijn sommige regio’s, steden en landen sterker met elkaar verbonden dan andere. De Nederlandse gemeenten en provincies delen een overkoepelende Staat die de regels, beschikbare middelen en bewegingsvrijheid vrijwel geheel bepalen. Binnen Europa is die verbondenheid minder groot dan in Nederland, maar nog altijd stukken sterker dan tussen individuele Europese landen en pakweg Thailand. We hebben een gezamenlijke munt, geen douanecontroles, bedrijven en banken die in meerdere landen actief zijn, wegen en rivieren die grenzen oversteken, en nauw met elkaar verbonden geschiedenissen. Voor de vraagstukken waar onze samenlevingen – en dus onze politici – mee te maken hebben geldt iets vergelijkbaars. Er zijn zeer plaatsgebonden kwesties als de vraag waar in de wijk de nieuwe speeltuin geplaatst moet worden, of de vraag hoeveel nieuwe huizen de gemeente het komende jaar zal bouwen. Aan de andere kant van het spectrum zijn er vraagstukken die moeilijk anders dan op mondiaal niveau beantwoord kunnen worden. Moeten we wat doen aan de plastic troep in de oceanen, en zo ja wat? Wat te doen met de wijdverbreide belastingontduiking van grote bedrijven en rijke individuen via obscure en minder obscure landen? Hoe te antwoorden op een Noord-Korea of Iran dat dreigt met de inzet van nucleaire wapens? Hoe te reageren op een mondiale, of in ieder geval continentale economische recessie? Bij al die kwesties steken , vaak op de achtergrond, voortdurend twee elementen de kop op. De eerste is de vraag op welk niveau – gemeente, provincie, land, Europa, wereld – een bepaald onderwerp het beste geregeld kan worden. De tweede is de minstens zo belangrijke financiële vraag hoe ervoor te zorgen dat de zo nauw met ons verbonden buren de financiën min of meer op orde houden. Voor een individueel huishouden maakt het weinig uit of de buren door hun exorbitante vakanties de hypotheek niet meer kunnen betalen en gedwongen worden te verhuizen. Voor gemeenten, landen en continenten geldt dat echter niet. Door de steeds sterkere onderlinge verbondenheid hebben financiële en economische problemen elders direct invloed op je eigen economie en financiën. Hoe gaan we daar het beste mee om?

Welk niveau?
Voor een econoom is het antwoord op de vraag op welk niveau overheidsbeleid moeten worden besloten en uitgevoerd helder: op het niveau waar dat tegen de laagste kosten kan. Het zou in theorie heel goed mogelijk zijn een Europese commissaris en afdeling voor de bouw en het onderhoud van speltuinen op te richten die bepaalt of, en zo ja waar in elke Europese gemeente een speeltuin dient te komen, en wie tegen welk salaris het onderhoud ervan op zich neemt. Goedkoper is het echter om elke gemeente dat zelf te laten beslissen en uitvoeren. Dat wil zeggen, een zelfde hoeveelheid speeltuinen en kwaliteit van onderhoud ervan kost minder ambtelijke capaciteit wanneer het op gemeentelijk in plaats van op Europees niveau wordt geregeld. Voor de toezicht op de kwaliteit van de producten van Unilever (onder andere Magnum-ijsjes en Dove-doucheproducten) of Nestlé (onder andere Nutrilon babymelk) geldt het tegenovergestelde. Het is in theorie mogelijk dat elke gemeente, of elk land dat zelf doet, maar goedkoper is het wanneer de Europese Unie dit in één keer voor de hele EU doet. Het is deze nadruk op de financieel-economische kant van overheidsbestuur die dominant is – en steeds dominanter wordt – onder ambtenaren en technocraten in Nederland, de EU, maar ook in de meeste andere landen en in instanties als het IMF en de Wereldbank. Dat is niet altijd zo geweest. In Nederland was lang het belangrijkste leidmotief het balanceren van de wensen en belangen van de verschillende zuilen in de samenleving. Het bestaansrecht van de Europese Unie gedurende de eerste decennia was het brengen van een duurzame vrede na honderden jaren oorlog. En het IMF was de eerste tientallen jaren na de Tweede Wereldoorlog eerst en vooral bezig al te grote handelsbalansoverschotten of -tekorten van haar lidstaten te voorkomen middels valuta-interventies. Na het ineenstorten van het communisme na 1989 en diverse valuta- en kredietcrises, zijn de technocraten, ambtenaren en bestuurders van deze drie zich steeds meer gaan toeleggen op de vraag hoe beleid met zo weinig mogelijk middelen (efficiëntie) en zo doelgericht mogelijk (effectiviteit) uitgevoerd kan worden. Ook een meerderheid van politici hangt deze benadering expliciet of impliciet aan, al was het maar vanwege de eeuwige druk om kosten de besparen of geld vrij te spelen voor andere zaken. Tegelijkertijd loopt de economische benadering met grote regelmaat op tegen een aantal barrières, tot grote frustratie van de economen en technocraten. Een eerste barrière is die van de gevestigde belangen. In Nederland hebben we in principe drie bestuurslagen – gemeenten, provincies, Rijk – waarvan we het ontstaan en oorspronkelijk noodzaak prima uit kunnen leggen. Maar anno begin eenentwintigste eeuw is het onduidelijk wat de rol van provincies nog zou moeten zijn. Er zijn weinig tot geen overheidstaken die niet efficiënter door het Rijk of door de gemeenten gedaan zouden kunnen worden. Vanuit economisch oogpunt is het afachaffen van de provincies een no-brainer. Bij de provincies werken echter een heleboel ambtenaren en bestuurders die hun baan niet kwijt willen en zich met alle expliciete en impliciete middelen zullen verzetten tegen opheffing van de provincie. Maar de provincie is ook een mooie plek waar voormalige wethouders, staatssecretarissen en Tweede Kamerleden na een aantal hectische jaren in de politieke frontlinie in relatieve rust van een goed salaris en een leuke tijdsbesteding kunnen genieten. Wanneer we daar wat verder over doordenken geldt voor het Rijk in wezen hetzelfde. Aan het begin van de eenentwintigste eeuw zijn er steeds meer overheidstaken die ofwel efficiënter en effectiever door de EU gedaan zouden kunnen worden (ambassades, bankentoezicht, buitenlands beleid), ofwel beter door gemeenten uitgevoerd zouden kunnen worden. Denk aan armoedebeleid en de regulering van sofdrugs en coffeeshops. Dat zou echter de relevantie en status van ambtenaren en politici in Den Haag verminderen, en dat leidt tot verzet. Verzet dat de economen en technocraten afdoen als de eeuwige weerstand uit eigen belang tegen vernieuwing en verbetering, wat het natuurlijk ook gewoon is. Een andere barrière is het culturele verzet van Marine le Pen, Geert Wilders en andere populisten. De centrale steen des aanstoots is het verdwijnen van de eigen identiteit die het gevolg is van de steeds verder doorgevoerde ecoomisering. De economische benadering mag dan leiden tot meer financiële welvaart voor het land en Europese Unie als geheel, het leidt ook tot vreemde lui in de straat, het verdwijnen van de Nederlandse taal en cultuur, en allerlei Finse of Portugeese EU-mensen die ons komen vertellen hoe wij ons hebben te gedragen. Waar de barrière van gevestigde belangen een vervelend obstakel is waar je even doorheen moet, daar gaat de culturele tegenstand lijnrecht de andere kant op. Dat maakt de technocraten boos, hebben die Wilders-stemmers dan echt niet in de gaten hoe de wereld werkt? Het grote verschil tussen de twee is dat de gevestigde belangen handelen vanuit eigenbelang – begrijpelijk maar verwerpelijk – terwijl de Wilders-stemmers een andere keuze maken ten aanzien van de inrichting en organisatie van de samenleving. Materiële en financiële voorspoed zijn één onderdeel van welvaart, maar het is volstrekt legitiem een stukje van die financiële welvaart op te offeren voor andere zaken die je belangrijk vindt, zoals het in stand houden van je moedertaal en –cultuur (de Fransen doen het al decennia), of pogingen een verdwenen veiligheidsgevoel terug te krijgen. De economische benadering heeft zijn eigen noodzakelijke logica, en impliceert het verplaatsen van beleidsbevoegdheid naar Europa, maar d’r is niks op tegen soms iets anders zwaarder te laten wegen. De tragiek van de Wilders-stemmers is dat we al die veranderingen van steeds verder globaliserende, vernetwerkte economieen met hun internet en goedkope vliegreizen hier in Nederland niet tegen houden, en dat als je echt wat wilt veranderen je dat op z’n minst op Europees niveau moet doen. Maar de relatief zware weging van culturele identiteit op zich is legitiem.

Hoe regelen we financiële verbondenheid?
Wanneer een bedrijf failliet gaat is dat voor de werknemers, aandeelhouders en andere belanghebbenden erg vervelend. Vanuit economisch oogpunt is het echter duidelijk waarom bedrijven failliet gaan, en moeten kunnen gaan, en hoe zo’n faillissement afgewikkeld dient te worden. Voorop staat dat er weinig tot geen prikkels mogen bestaan een bedrijf moedwillig of door laksheid failliet te laten gaan. Gebeurt dat echter toch, dan wordt de boedel verkocht en wordt met de opbrengst ervan de schuldeisers (gedeeltelijk) gecompenseerd, waarbij altijd duidelijk is in welke volgrode schuldeisers gecompenseerd zullen worden. Zo staat de belastingdienst altijd vooraan, en zijn houders van zogenaamde achtergestelde leningen ergens als laatste aan de beurt.
Bij overheden en overheidsgerelateerde instellingen ligt dat anders. Een gemeente, land of woningbouwcorporatie kan niet failliet gaan zoals een bedrijf dat gaat en simpelweg verdwijnen. Een gemeente kan niet langer in staat zijn zelfs maar de rente op de schulden te betalen, de parken, pleinen en straatverlichting verkopen aan de hoogste bieder, en de politie, parkeerwachters, vuilnisophalers en scholen maar gewoon sluiten is niet of slechts zeer beperkt mogelijk. Niet alleen omdat de gemeente Rotterdam niet de Dam van een failliet Amsterdam kan kopen en het in zijn eigen stad kan neerleggen, maar vooral omdat het een chaos zou betekenen waarbij de kosten van het afschrijven van een paar schulden in het niet valt. Verdwijnt de overheid dan verdwijnt bijvoorbeeld ook iets als de bescherming van eigendom die nodig is voor een kapitalistische markteconomie. Uiteraard kunnen de gemeentelijke belastingen worden verhoogd, een enkele schouwburg worden geprivatiseerd, en het aantal ambtenaren worden beperkt. Maar echt failliet laten gaan en laten verdwijnen zoals bij een bedrijf lukt niet. Ook als zo’n overheid(sinstelling) structureel meer uitgeeft dan er binnenkomt of de schulden niet meer kan betalen, ligt het land of de gemeente er nog steeds, moet het afval nog steeds worden opgehaald, moet de politie nog steeds voor veiligheid zorgen en moet de overheid nog steeds de markteconomie mogelijk maken en controleren. Met andere woorden, wanneer de gemeente Amsterdam als gevolg van financieel wanbeleid failliet gaat, kunnen er ongetwijfeld op de nodige plaatsen in de begroting kosten bespaard worden, maar iets of iemand anders zal mee moeten helpen en uiteindelijk is altijd het Rijk de achtervang. Daarmee kost het alle belastingbetalers van Nederland geld, ook zij die nooit een voet in Amsterdam zetten. Wanneer een woningbouwcorporatie ergens in het land failliet gaat, geldt hetzelfde, en ook binnen Europa en de wereld werkt het zo. Wanneer een grote Franse bank dreigt om te vallen, de Franse overheid moet ingrijpen om erger te voorkomen maar daardoor zelf in betalingsmoeilijkheden komt, moet de rest van Europa bijspringen en kost het de rest van Europa geld. Vroeger weigerden landen nog wel eens schulden terug te betalen, maar als gevolg van de steeds groter onderlinge verbondeheid is die weg steeds kostbaarder geworden voor de buren en handelspartners van het land in kwestie. Daardoor slaat de keuze steeds nadrukkelijker uit naar het dan maar te hup schiten van het land. Dat begon voorzichtig via het IMF na de olie- en schulden crises van de jaren zeventig en tachtig, maar geldt sindsdien steeds breder en nadrukkelijk. De Europese worsteling na 2008 met onder andere Griekenland is het bekendste voorbeeld. Maar ook een bankencrisis in China of een Verenigde Staten met een exploderende staatsschuld heeft linksom of rechtsom direct gevolgen voor Europa en Nederland en wordt daarom steeds nadrukkelijke bij voorkeur via de onderhandelingstafels van regeringsleiders en IMF dan via de kapitaalmarkten opgelost. Gegeven die realiteit van onderlinge verbondenheid en technische onmogelijkheid failliet te gaan, wat is dat het beste systeem om hier toch zo goed en zo kwaad mee om te gaan? Een eerste doel van zo’n systeem zou moeten zijn de kans op betalingsproblemen zo klein mogelijk te maken. Voorkomen is immers beter dan genezen. Hoe doe je dat? Hoe zorg je ervoor dat de kans op een goed financieel bestuur van al die woningbouwcorporaties, banken, gemeenten en landen zo groot mogelijk wordt – bij voorkeur zonder dat je je al teveel met de inhoud hoeft te bemoeien? En gaat het dan toch mis, wie betaalt dan wat, en onder welke voorwaarden? Het antwoord daarop Is opvallend eenduidig, of het nu het toezicht van het IMF op landen, het zich ontwikkelende toezicht van de EU op Europese landen en banken, of het toezicht van het Rijk of woningbouwcorporaties, banken, en gemeenten betreft. Het is ook een systematiek waar wij Nederlanders erg goed in zijn, dat ons tot één van de (financieel) welvarendste landen op aarde maakt, en dat we nu druk bezig zijn te verankeren binnen Europa. Het is daarnaast een erg slim economisch systeem. Een eerste uitgangspunt is dat je de corporaties, banken, gemeenten en landen zelf een sterke prikkel moet geven de boel financieel niet uit de hand te laten lopen. Dat doe je door af te spreken dat niet de toezichthouder of het hogere bestuursorgaan voor de kosten van een eventueel faillissement opdraait, maar de andere leden van de groep. Het faillissement van een Nederlandse bank wordt door de andere banken betaald, de kosten van een failliete gemeente worden in mindering gebracht op de andere gemeenten, het nijpende financiële tekort van een woningbouwcorporatie moet door de overige corporaties worden opgehoest, en de financiële steun aan Griekenland moet door de overige leden van de EU worden betaald. Dat maakt degene die voor de door jouw veroorzaakte problemen moet bloeden niet een abstracte belastingbetaler of instantie ver weg, maar de bevriende collega-concurrent die je wekelijks op een overleg tegenkomt. Gevoelsmatig maakt dat een groot verschil. Omgekeerd maakt het ook dat je een nadrukkelijk schuin oog gericht houdt op de activiteiten van die collega-concurrent, want als het daar mis gaat draait je eigen organisatie er voor op. Dan is het veel beter in een vroeg stadium eens een glas wijn te gaan drinken om te kijken of je eens wat hulp of advies kan bieden om de zaak weer de goede kant op te sturen. Misschien heeft je eigen corporatie net een eindeloze asbest-saneringsoperatie achter de rug en kan de manager die dat geregeld heeft eens informeel bij die collega-concurrent langs gaan om wat advies te geven over het volkomen vastgelopen saneringsproject. Groepsdruk en groepscontrole dus. Een tweede uitgangspunt is de afspraak dat in het onfortuinlijke geval het toch mis gaat het failliete lid van de groep er nooit beter uit mag komen dan de collega-concurrenten die voor het faillissement betalen. Gaat de gemeente failliet en moeten de andere gemeenten daarvoor betalen, dan mag het onderhoudsniveau van wegen en riolering van die gemeente niet ineens hoger zijn dan dat van de andere gemeenten die opdraaien voor de financiële problemen. De corporatie die gered moet worden, mag niet meer overhead in de vorm van communicatieadviseurs, dure kantoren of goedbetaalde directeuren hebben dan de corporaties die het financiële gat dichten. En het zou raar zijn wanneer de mensen in het land dat gered wordt eerder met pensioen gaan en een betere gezondheidszorg genieten, dan de mensen van het land die de financiële redding betalen. Met andere woorden, het mag niet in je eigen belang zijn failliet te gaan. Allemaal mooi bedacht, een oneerlijk systeem lijkt dat echter wel. Oneerlijk omdat het de werknemers van de failliete corporatie, en de inwoners van de failliete gemeente en het failliete land zijn die worden benadeeld vanwege het wangedrag van hun bestuurders. De huurders van de faillite corporatie krijgen opeens een grotere huurverhoging voor de kiezen dan de buren, inwoners van de failliete gemeente moeten het ineens doen zonder bibliotheken, en de Grieken moeten als laatste van Europa met pensioen, en rijden op de slechtst onderhouden wegen. Je zou het zelfs onethisch kunnen noemen dat de daklozen, bibliotheekbezoekers, gepensioneerden, en ondernemers de dupe worden van falend beleid waaraan zij alleen schuld hebben in zoverre ze één van die duizenden, of miljoenen stemmers waren die op de partijen stemden die er een zooitje van hebben gemaakt. Al leidt dat er misschien ook toe dat ze de volgende keer betere politici en bestuurders zullen kiezen, hetgeen precies het doel van de hele operatie is. Maar goed, dan zijn er ook nog de burgers die gestemd hebben op partijen die het wellicht niet zover hadden laten komen. De ethiek van het systeem lijkt op zijn minst wat dubieus. De hele opzet lijkt nogal oneerlijk en ethisch dubieus. Het enige probleem is dat er geen beter alternatief is. Dat mag in schotschriften, op TV en in de krant niet zo’n probleem zijn, in de dagelijkse politieke praktijk is het dat natuurlijk wel. De overbekende parafrasering van Churchill dat democratie plus kapitalisme de minst slechte van alle denkbare systemen is, is ook hier van toepassing. Niets meer, en niets minder.

Tot slot
[te doen]

4. De overheid als BBP- en/of geluksmachine
Inleiding
Een veel gehoorde klacht is dat onze huidige samenlevingen te veel gericht zijn op economische groei, een groei die niet vol te houden is en en passant de aarde vernietigt. In een iets mildere versie richt deze kritiek zich op de alomtegenwoordige maatstaf van het Bruto Binnenlands Product (BBP). Dit BBP, zo is het verwijt, is een universele maar veel te smalle maatstaf voor het succes van de regering van een land geworden, en een veel te financieel-economische uitdrukking voor waar het allemaal om gaat in het leven: welvaart en geluk. Veel van die criticasters hebben het hart op de juiste plaats en ergens zeker een punt. Tegelijkertijd bevechten zij windmolens in plaats van ridders. Om te beginnen: Mede onder invloed van de ideeën van Bentham en Smith versnelde de economische groei vanaf het einde van de achttiende eeuw. Gedurende de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog werd daar nog eens een flinke schep bovenop gedaan. [getallen] Elke beschouwing ten aanzien van economische groei en welvaart kan niet om de ontzagwekkende toename van welvaart heen die de afgelopen twee eeuwen zijn gerealiseerd. De hoeveelheid en kwaliteit van eten en kleren, de stand van de geneeskunde en wetenschap, het aanbod aan boeken, muziek, en films, en de reismogelijkheden van Nederlanders begin éénentwintigste eeuw; het zou voor een individu van nog maar honderd jaar geleden volstrekt onvoorstelbaar zijn geweest. Elke discussie over de negatieve kanten van economische groei moet altijd bezien worden tegen de achtergrond van die overweldigende toename van welvaart de afgelopen tweehonderd jaar. Dat wil niet zeggen dat er geen problemen zijn als gevolg van die enorme economische ontwikkeling. De opwarming van de aarde door CO2 en andere gassen, het steeds sneller uitsterven van planten- en dierensoorten, en het plastic afval in de oceanen zijn daarvan op dit moment de bekendste voorbeelden. Dat zijn allereerst kwesties waarbij we er voor moeten waken niet te trappen in de val van onze eigen beperkte rationaliteit. De meeste van die problemen zijn serieus, en soms zijn ze meer of minder onomkeerbaar. Dat wil echter niet zeggen dat de aarde en haar bewoners definitief gedoemd zijn. Net als de oneerlijke verdeling van welvaart binnen het kapitalisme, de door industrie vervuilde rivieren en zure regen, en de door CFK’s bedreigde ozonlaag, zijn het kwesties die de politiek op kan lossen – met de nadruk op kan, want successen uit het verleden bieden geen garantie voor de toekomst. Maar bij dat alles is de alomtegenwoordige BBP-maatstaf wel degelijk een storende factor.

Geschiedenis
De grote omwentelingen van eind achttiende eeuw zorgden ervoor dat het landsbestuur een duidelijk doel kreeg: het zorgdragen voor zoveel mogelijk welvaart voor zoveel mogelijk mensen. Die welvaart van het land vatte Bentham samen onder de kop utility, en aldus heet deze politiek-filosofische stroming tot op de dag van vandaag het utilitarisme. Daarbij was de utility – het nut – van een land de optelsom van het nut van alle individuele burgers en deed Bentham manmoedige pogingen het nut van het individu verder uiteen te rafelen in onderliggende componenten. Maar de welvaart van het individu en van het land bleven toch vooral begrippen waarvan iedereen wel ongeveer wist waaraan ze refereerden, zonder dat er heel nauwkeurige meetinstrumenten voor werden ontwikkeld. De invulling van Benthams nut veranderde eind negentiende eeuw op subtiele wijze onder invloed van het werk van economen als William Stanley Jevons (1835 – 1882) en Alfred Marshall (1842 – 1924). Gebruikmakend van het toen net nieuw opgekomen vakgebied van de experimentele psychologie preciseerden en herdefinieerden deze economen het nut van Bentham als de som van alle pijn en plezier dat een hedonistisch individu via externe stimuli ervaart. De nadrukkelijke analogie hier was fysieke stimuli. Zo voelt een individu de eerste vijf kilo die hij te dragen krijgt veel sterker dan wanneer hij vijf kilo krijgt te dragen bovenop de twintig die hij al droeg. Hetzelfde geldt voor economische stimuli, zo betoogden economen vanaf Jevons en Marshall. Een individu zonder bezit zal erg gelukkig worden van de eerste €5,- die hij ontvangt, maar de extra €5- bovenop de €20,- die hij al bezit doet het geluk, het nut veel minder toenemen. Deze nieuwe, en veel preciezere interpretatie van Benthams nut leidde enerzijds tot een stortvloed aan discussie over, en onderzoek naar, de aard van economisch gedrag en het wezen van het economisch individu. Tegelijkertijd dreef het daarmee nut als maatstaf voor de welvaart van een land wat uit beeld. Niet alleen omdat het niet de vraag was waar deze nieuwe generatie economen zich mee bezighield, maar vooral omdat de nieuwe wetenschappelijke precisie ten aanzien van het nut van het economische individu zich niet zomaar liet toepassen op die grote, veelvormige en veranderende economie van het land.
Met andere woorden, terwijl landsbesturen in Noord-Amerika en Europa steeds verder doordrongen raakten van de liberale filosofie van utilitarisme en politieke economie, werd het steeds onduidelijker wat de maatstaf voor de welvaart van het land zou moeten zijn. Om die reden begonnen overheden in Europa en Noord-Amerika vanaf de jaren twintig van de twintigste eeuw de vraag hoe de welvaart van het land te meten naar zich toe te trekken. In verscheidene landen ontstonden maatstaven/statistieken voor het nationale inkomen die een indicatie gaven van de door de productiefactoren arbeid en kapitaal jaarlijks geproduceerde hoeveelheid goederen en diensten van het land. Een belangrijke vraag daarbij was hoe je uit die totale productie van het land, de pure, onderliggende, echte toegevoegde waarde of welvaart kon berekenen. De bruto productie van goederen en diensten zou je bijvoorbeeld moeten corrigeren voor gebruikte grondstoffen als kolen, olie en bos, en voor de slijtage van gereedschap. Maar de Amerikaan Simon Kuznets betoogde dat je in die gedachtetrant net zo goed het leger en de politie van die bruto-productie af zou moeten trekken. Dat zijn immers ook noodzakelijke kosten om de productie van goederen en diensten mogelijk te maken, net als de grondstoffen en de slijtage van het gereedschap. Maar ja, wat doen we dan met de nieuw gebouwde brug van A naar B? Is dat niet ook, of in ieder geval gedeeltelijk, een noodzakelijke kostenpost om van de ene naar de andere plaats te komen waar we op zich geen welvaart, geen nut aan ontlenen? Waar lag nu precies de grens tussen de ‘input’ en de ‘output’ van het economische proces? De Tweede Wereldoorlog stelde deze vaak nog zeer academische en theoretische discussies op scherp. Econoom Milton Gilbert, het hoofd van het Amerikaanse National Income Division binnen het Department of Commerce, wilde in de eerste plaats weten hoeveel de Amerikaanse economie jaarlijks aan goederen produceerde, en daarmee hoeveel oorlogsmaterieel gebouwd kon worden zonder de productie van eten, kleren en andere noodzakelijkheden onmogelijk te maken. Op min of meer vergelijkbare wijze betoogde econoom, filosoof en regeringsadviseur John Maynard Keynes in het Verenigd Koninkrijk dat de overheid eerst en vooral diende te weten hoeveel belasting er jaarlijks redelijkerwijze kon worden geïnd ten behoeve van de oorlog. Daarvoor was in de eerste plaats een maatstaf nodig voor de totale productie van het land in een jaar. Subtiliteiten als de slijtage van gereedschap of de vraag of een brug nu een noodzakelijke voorwaarde voor, of een product van het economisch proces was, waren even minder belangrijk en werden terzijde geschoven. Daarmee was het Bruto Nationaal Product (BNP) geboren, waarbij Product verwees naar het feit dat het de productie van goederen en diensten betrof die gemeten werd. Nationaal refereerde daarnaast naar de conventie dat de productie van individuen en bedrijven van dezelfde nationaliteit bij elkaar werd opgeteld. Bruto impliceerde dat niet gecorrigeerd werd voor de slijtage van goederen of de input van niet-hernieuwbare grondstoffen als olie en kolen. Vanaf 1956 begonnen de Verenigde Naties systematisch BNP gegevens van haar lidstaten te verzamelen, waarbij de statistische wijze van berekenen stap voor stap werd verfijnd en gelijk werd getrokken. Behalve een BNP werd vanaf midden jaren ’50 Bruto Nationaal Inkomen (BNI) voor elk land gerapporteerd – de optelsom van alle inkomens, dividenden en ingehouden winsten in van een land – welke per definitie gelijk zou moeten zijn aan het BNP (en dat behoudens een kleine statistische marge ook bijna altijd is). In de praktijk echter bleef het BNP de dominante maatstaf. Een element van het BNP dat vanaf de jaren ’60 steeds problematischer werd gevonden was de N van Nationaal, die bepaalde dat individuen en bedrijven met dezelfde nationaliteit werden opgeteld. Zo verhoogde bijvoorbeeld de productie van een fabriek van een Nederlands bedrijf in Zuid-Afrika het BNP van Nederland, terwijl een groot deel van de werknemers van die fabriek uiteraard Zuid-Afrikanen waren die loon ontvingen en uitgaven in Zuid-Afrika. Om die reden vroegen de Verenigde Naties hun lidstaten vanaf 1970 in plaats van een BNP een Bruto Binnenlands Product (BBP) te rapporteren, waarbij de B van Binnenlands vraagt om de productie binnen de landsgrenzen van de economie, onafhankelijk van de nationaliteit van het individu of bedrijf dat het produceert. In de jaren daarna stapten landen stuk voor stuk over op de BBP-maatstaf, en werd BBP de belangrijkste maatstaf.

De dominantie van het BBP
Dat alles verklaart echter nog niet waarom het BBP vanaf begin jaren ’90 uitgroeide tot dé universele politiek-economische maat aller dingen. In de wereld van politiek, economie en openbaar bestuur worden ontelbare zaken gemeten, van werkloosheid en consumentvertrouwen, tot Tier-1 ratio’s van (systeem)banken en percentages hoger opgeleiden onder niet-westerse immigranten. Maar als puntje bij paaltje komt lijkt het welhaast of er maar één getal belangrijk is, het BBP. Daarvoor zijn een aantal, samenhangende verklaringen te geven, die meteen duidelijk maken waarom de BBP-maatstaf niet zomaar zal verdwijnen. In min of meer chronologische volgorde, zijn dat de volgende. Geld is macht. Of beter gezegd: de capaciteit om producten, diensten en getrainde mensen te leveren is macht. Dat gold niet alleen voor de Amerikanen en Engelsen tijdens de Tweede Wereldoorlog die tanks, vliegtuigen en manschappen nodig hadden om de Duitsers en Japanners te verslaan, maar geldt al zolang er oorlog bestaat. Wanneer we varen op onze automatische piloot van beperkte rationaliteit zijn we wel eens geneigd te denken dat (geo)politieke macht wordt bepaald door de omvang van de bevolking, de voorraad grondstoffen, het technologische vernuft, de omvang van het diplomatenkorps, of het aantal soldaten. Allemaal een beetje waar, maar het zijn niet meer dan afgeleiden van de omvang van de economie van een land, oftewel van de jaarlijkse productie(capaciteit) van goederen en diensten. En die capaciteit wordt door het BBP gemeten. Wil je weten hoe machtig een land is op het wereldtoneel, kijk dan naar het BBP. Alleen al om die reden zal de BBP-maatstaf nooit verdwijnen.
Een tweede reden is dat we vandaag in een sterk ge-economiseerde samenleving leven. In tegenstelling tot wat wel eens wordt beweerd is dat niet (of in ieder geval niet alleen) een gevolg van het vermalediijde neoliberliasme, of de schuld van een enkel individu als Reagan of Thatcher. Veeleer is het een langlopend proces dat met de grote politieke en intelectuele omwentelingen van de achttiende eeuw begonnen is, zoals ook bijvoorbeeld beschreven door Michel Foucault en zijn volgelingen. Tot eind achttiende eeuw leefden de (West-) Europeanen en Noord-Amerikanen in feodaal- en religie-gebaseerde samenlevingen. Kerk, adel en bezittingen die van vader op zoon werden doorgegeven bepaalden de structuur van de samenleving. Herverdeling van bezit was mogelijk via oorlog, en in beperkte mate via de productie van goederen in vaak strak gereguleerde gilden of onder streng toezicht van de heer en landeigenaar. De overkoepelende structuur van de samenleving werd echter bepaald door de kerk en het feodale systeem. Deze structuur gold niet alleen de productie van goederen en diensten, maar elk onderdeel van het leven. Ook ethische normen en waarden over goed en fout, esthetische normen over wat mooi en lelijk is, wetenschappelijke ideeën over hoe de wereld in elkaar steekt, de verhouding tussen man en vrouw, ja zelfs hoe het individu zichzelf in het diepst van zijn gedachten begreep; allemaal werden ze bepaald en gereguleerd door de religieuze en feodale organisatie van de samenleving Dat veranderde eind achttiende eeuw. Vanaf dat moment werd de economische structuur van ongehinderde vraag en aanbod van goederen en diensten de dominante structuur. Niet dat alles en iedereen plots door een economische bril werd bekeken, of dat mensen hun eigen handelen plotseling alleen nog maar in economische termen gingen duiden, verre van. Maar stapje voor stapje werden meer en meer onderdelen van de maatschappij (begrepen als) onderworpen aan de economische regie van vraag en aanbod. Dat begon voorzichtig met de productie van goederen als graan, brood en kleren en met het beperken van gilden als welvaartsverlagende restricties op het uitoefenen van sommige beroepen. Maar ook bijvoorbeeld het idee dat het loon dat een arbeider ontvangt een resultaat is van vraag en aanbod op een arbeidsmarkt en niet een inkomen dat door de plaats in de samenleving wordt bepaalt groeide langzaam maar zeker.
Die economisering van de samenleving zette zich gedurende de twintigste eeuw voort, en wij éénentwigsteeeuwers zitten middenin het (voorlopige) hoogtepunt ervan. Of het ethisch verantwoord is muizen als proefdieren te gebruiken, hangt af van het aantal mensen dat wellicht gered kan worden met het nieuwe medicijn – en dus van de vraag hoeveel geld ermee verdiend kan worden. De kwaliteit van boeken, schilderijen en films wordt vaak afgemeten aan de prijs of omzet ervan. De verhouding tussen man en vrouw is in de eerste plaats een economische eenheid waarin arbeid eerlijk verdeeld moet worden, de vrouw niet economisch afhankelijk dient te zijn, en de keuze voor kinderen een rationele afweging tussen voortplanting en gederfde arbeidsinkomsten (en slaap!) is. De beste wetenschapper is degene die het meeste geld binnenhaalt.
In die door en door ge-economiseerde samenleving is inkomen van individu de niet meer dan vanzelfsprekende maat aller dingen. We doen wel eens alsof andere dingen belangrijk zijn, en het succes van individuen tot pakweg hun 25e meten we af aan de onderwijsprestaties. Maar daarboven telt eigenlijk maar één ding, het inkomen. Voor landen geldt hetzelfde. Door de zo ver doorgevoerde economisering zijn politieke, ethische, intellectuele, religieuze en andere maatstaven voor de positie en beoordeling van landen naar de achtergrond gedrukt, en is alleen het inkomen, de productie overgebleven. Deze ontwikkeling werd verder verstrekt door de val van het communisme rond 1990, waardoor het een tijdje – en misschien nog steeds wel – leek alsof de liberale, kapitalistische maatschappij niet langer concurreerde met andere staatsvormen en de enig overgebleven mogelijke organisatie van een land was. De maat voor dat zo dominante inkomen is BBP. Anders gezegd: Wanneer je die economisering en fixatie van landen op inkomen een probleem vindt, is BBP de maatstaf van dat probleem, en niet het probleem zelf.
Een derde reden is de sterk gegroeide omvang van overheden in (West-)Europa en Noord-Amerika. Het idee van Smith dat de overheid de welvaart van het land kon vergroten door zo weinig mogelijk te doen en zoveel mogelijk belemmeringen weg te nemen was het dominante paradigma gedurende de negentiende eeuw. Als gevolg van de groeiende ongelijkheid tussen arbeiders en kapitaalbezitters ontstonden er echter nuanceringen op dat beeld. Zo introduceerde de liberale premier Nicolaas Pierson rond de eeuwwisseling al een rol voor de overheid in het voorzien van huisvesting voor de arbeiders, in het faciliteren van een breed toegankelijke gezondheidszorg, en het invoeren van een minimale hoeveelheid te volgen onderwijs. Deze nuanceringen op het traditionele utilitaristische, liberale ideaal kregen een theoretische onderbouwing door het werk van John Maynard Keynes in de jaren ’30. Keynes betoogde dat er ook vanuit theoretisch oogpunt een belangrijke rol voor de overheid is weggelegd in de economie, namelijk in het dempen van de steeds volatielere economische cycli in het kapitalistische systeem. De belangrijkste manier om dat te doen, aldus Keynes, was via fiscaal beleid, door het vergroten en verkleinen van de overheidsuitgaven.
Echter, om te bepalen op welk punt van de cyclus van recessie en opleving de economie zich bevindt, is een maatstaf van die economie nodig. Daarnaast is het van belang te weten hoe groot die economie nu en in de toekomst ongeveer is, om de gewenste grootte van de fiscale stimulans of afremming precies te bepalen. Ook daarvoor is een maatstaf van de economie nodig. Dee grotere rol van de overheid in de ecoomie, en de gevoelde noodzaak om van tijd tot tijd Keynesiaans bij te sturen, maakt dat ook in vredestijd een maatstaf voor de omvang van de economie noodzakelijk is. Die maatstaf was – en is – het BBP.

Kritiek op het BBP
Het is niet moeilijk de BBP-maatstaf te bekritiseren, ook niet wanneer je de zojuist genoemde oorzaken voor de dominantie van het BBP onderschrijft. Een eerste probleem is dat de B van Bruto betekent dat de waarde van alle goederen en diensten geproduceerd gedurende het jaar simpelweg bij elkaar worden opgeteld, zonder dat rekening wordt gehouden met de slijtage van machines en gebouwen die er het gevolg van zijn. Met elk autoritje van de accountant wordt die auto iets minder waard, en dat zou je eigenlijk af moeten trekken van de waarde van de door de accountant geleverde diensten. Dat doet het BBP echter niet. In het directe verlengde daarvan zou je eveneens het gebruik van eindige grondstoffen, het vervuilen van schone grond en lucht, en misschien ook het gebruik van ruimte eraf moeten halen. Ook dat doet het BBP niet. Het Netto Binnenlands Product (NBP) lost dit probleem een beetje op door de afschrijvingen op kapitaalgoederen (de slijtage van gebouwen, auto’s, machines en andere gereedschappen die nodig zijn voor de productie van goederen en diensten), van het BBP af te trekken. Het NBP corrigeert echter niet voor het gebruik van niet-hernieuwbare grondstoffen als kolen en olie, of voor milieuverontreiniging, en doet ook geen uitspraak over de vraag of zaken als het leger, de politie en bruggen wel of niet meegenomen moeten worden. Het NBP is als gevolg daarvan van alles een beetje, en dus niets. Het corrigeert één tekortkoming van het BBP, maar te weinig om er echt wat mee op te schieten. Echter, doordat het wel voor afschrijvingen corrigeert is het weer minder goed dan het BBP als maatstaf voor macht. Land X kan een hoger BBP hebben dan land Y, maar toch een lager NBP doordat het veel moet afschrijven. Een vergelijkbaar probleem in het verlengde hiervan is dat de BBP-maatstaf geen onderscheid maakt tussen welvaartsverhogende en welvaartsverlagende goederen en diensten. De botsing van twee auto’s is goed voor het BBP, vooral wanneer daarbij zwaargewonden vallen. De auto’s moeten worden weggesleept, nieuwe auto’s moeten worden geproduceerd, er moet een ambulance komen, en in het ziekenhuis zijn chirurgen en verplegers urenlang bezig de gewonden te redden en verzorgen, waarna deze nog een flink aantal dagen in het ziekenhuis moeten blijven. Dat zijn allemaal diensten en goederen die stuk voor stuk het BBP verhogen. En dan is een individueel ongeluk nog klein bier in vergelijking met een oorlog of natuurramp. Die zijn helemaal geweldig voor het BBP. Een oplossing voor dit probleem is er niet echt, omdat het in feite de vraag stelt wat welvaart precies is, een vraag die door ieder individu anders beantwoord zal worden. Voor de één is een brug een groot genot om over te rijden en daarmee welvaartsverhogend, voor de ander is het niet meer dan een noodzakelijk kwaad om naar de andere kant te komen. Voor de één is het nationale leger een bron van trots waaraan status en daarmee nut, geluksgevoel wordt ontleend, voor de ander is het een noodzakelijk kwaad. En dan lopen die dingen vaak ook nog eens door elkaar heen en veranderen met de tijd. De eerste keer dat je over een nieuwe brug rijdt omdat je nu eenmaal naar de andere kant moet voor je werk is het een groot genoegen, de tiende keer merk je de brug niet eens op. Behalve bij mooi weer, dan ontleen je er ineens toch weer een beetje plezier aan. Het BBP voor al die zaken te corrigeren is onmogelijk.
Weer een andere beperking is dat het BBP een stroom meet, en geen voorraad. Het BBP meet de rijkdom van huishoudens in een land af aan de jaarlijkse productie, oftewel het inkomen. Een dergelijke maatstaf is niet compleet onzinnig omdat inkomsten en rijkdom uiteraard het nodige met elkaar te maken hebben. Het zegt echter minder wanneer het huishouden met een hoog inkomen enorme schulden heeft, terwijl het huishouden met een laag inkomen een flinke spaarpot bezit. Helemaal wanneer zelfs bij dat hoge inkomen de schulden alleen maar verder oplopen, terwijl het huishouden met het lage inkomen het vermogen weet te laten stijgen.
Het is alsof je potentiële bijdrage van een waterkrachtcentrale aan de energievoorziening bepaalt door te meten hoeveel de centrale op dit moment aan elektriciteit produceert. Dat geeft wel enige indicatie, maar minstens zo relevant is de nog aanwezige hoeveelheid water in het stuwmeer en de hoeveelheid water die daar via rivieren bijkomt. Of bedenk hoe we de bijdrage van de Noordzee aan de jaarlijkse Nederlandse behoefte naar haring kunnen bepalen. Dat kan door te kijken naar de jaarlijkse vangst, maar minsten zo belangrijk is het de haringstand in de Noordzee daarbij te betrekken.
De BBP maatstaf doet dat allemaal niet, en dat is precies één van de oorzaken van de crisis waar we sinds 2008 in zitten. Het BBP bleef de afgelopen jaren stijgen, maar dat was alleen mogelijk doordat huishoudens en bedrijven steeds meer geld leenden (en uitgaven), en banken steeds meer geld uitleenden. Daardoor dachten we met z’n allen dat we steeds welvarender werden (en productiever wanneer we het BBP door het aantal werknemers deelden), maar het was alleen mogelijk dankzij een toename van schulden. Het was een op krediet gefinancierde stijging van het BBP.
Een manmoedige poging om aan deze tekortkoming tegemoet te komen is geleverd door het Inclusive Wealth Report van de International Human Dimensions Programme on Global Environmental Change, een samenwerkingsverband van onder andere OESO, Eurostat en Verenigde Naties. In dat nieuwe, jaarlijks te verschijnen rapport doet de OESO een poging de totale kapitaalvoorraad van een land (zeg maar het vermogen van een land) te meten, verminderd met het totaal aan aangegane schulden. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de totale waarde van de woningen, bedrijfsgebouwen, en machines, maar ook om de voorraden kolen, gas, olie, en bos, en het opleidingsniveau van het werkende deel van de bevolking (het menselijke kapitaal in jargon). Daalt die totale kapitaalgoederenvoorraad van het ene op het andere jaar, dan is dat een indicatie dat het land inteert op het vermogen op de lange termijn de huidige stand van welvaart de handhaven. Stijgt de kapitaalgoederenvoorraad dan is het welvaartsniveau wel duurzaam vast te houden, of zelfs te vergroten.
In potentie is Inclusive Wealth een hele mooi maatstaf die tegemoet komt aan één van de belangrijkste tekortkomingen van het BBP – dat het een stroom en geen voorraad meet. Voorlopig zitten er echter ook nog de nodige haken, ogen en kinderziektes aan Inclusive wealth. Zo wordt de uitkomst sterk bepaald door nieuwe gas- en olievondsten, en wordt ‘kapitaal’ als schone lucht en schone rivieren niet meegenomen omdat het vooralsnog te lastig te kwantificeren is. Het laatste en meest genoemde probleem is dat het BBP een maatstaf pretendeert te zijn voor het welvaren van een individu. Dat is uiteraard onzin, en dat weet ieder weldenkend econoom, bestuurder en burger ook eigenlijk wel. Inkomen is belangrijk voor het welvaren van een individu, maar vrije tijd, gezondheid, een partner en/of gezin, vrienden/familie, een veilige en schone omgeving, inkomenszekerheid via bijvoorbeeld een vast arbeidscontract, een fatsoenlijk huis, en een duurzame samenleving zijn dat vaak ook. Die beperking is niet alleen problematisch omdat de BBP-maatstaf daarmee een hele trits aan elementen van welvaren mist, het is met name onhandig dat de verhoging van het BBP ten koste van andere onderdelen van het welvaren kan gaan. Het kan maar zo gebeuren dat de productie van de nieuwe verf voor de kinderkamer tot zoveel vervuiling leidt dat het effect op het welvaren voor het land (of de wereld) per saldo negatief is. Het BBP registreert echter alleen de productie en verkoop van de verf en laat een klinkende toename zien. Voor deze tekortkoming zijn met voorsprong de meeste alternatieven voorhanden. Het probleem kan daarbij van twee kanten worden opgelost. Een eerste mogelijkheid is de BBP-maatsaf uit te breiden met gegevens van andere componenten van welvaart. Het bekendste voorbeeld hiervan is de in 1990 opgezette Human Development Index (HDI) van de Verenigde Naties. De HDI neemt naast het inkomen van een land, zoals gerapporteerd door het BBP, de levensverwachting en het aantal jaren genoten onderwijs mee, en laat elk voor éénderde meetellen. Daarmee wordt het BBP als welvaartsmaatstaf verbreed, en wordt duidelijk dat alhoewel sommige landen wellicht niet tot de allerbesten horen in termen van BBP, ze dankzij een hoge levensverwachting en goed onderwijs toch hoog scoren. Een nadeel is dat het een relatief beperkte uitbreiding is, die nog steeds veel componenten van welvaren niet mee neemt. De tweede mogelijkheid is het mensen zelf te vragen: ‘Hoe gelukkig was u afgelopen jaar op een schaal van 1 tot 10?’ – en vragen van gelijke en wetenschappelijk handiger geformuleerde strekking. Dat is het terrein van onderzoeksgebieden die bekendstaan als Happiness research en Subjective Well-Being. Het grote voordeel van deze aanpak is dat we alle ingewikkelde wetenschappelijke discussies over hoe welvaartsverhogend een leger of een brug nu precies zijn achter ons kunnen laten, en zeer liberaal en democratisch het eigen oordeel van mensen als uitgangspunt nemen. Het lijkt met name ook een goede aanpak omdat bezwaren dat het antwoord op dit soort vragen erg wordt gedreven door het moment (schijnt de zon of niet), of cultuur (protestanten zijn vast structureel pessimistischer, ongeacht hoe ze zich ‘echt’ voelen), mee lijken te vallen of overkomelijk zijn. Dat neemt echter niet weg dat we ook hier weer tegen het probleem van de beperkte rationaliteit en automatismen van de korte termijn aanlopen. Een individu van nu dertig jaar oud zal op basis van zijn levenservaringen de afgelopen dertig jaar zijn welvaren of geluk bijvoorbeeld een 8 geven. Echter, had hij de ervaring gehad, of zelfs maar op een ‘rationeler’ niveau begrepen hoeveel stiller en rustiger het leven vijftig jaar geleden was, hoeveel beter de luchtkwaliteit, en hoeveel meer vlinders in de lente er waren, dan zou hij misschien toch op een 7 uitkomen. Andersom kon het individu dat in 1990 dezelfde vragenlijst invulde nog niet vermoeden hoe we anno 2013 de kanker van zijn toen zieke moeder kunnen behandelen. Daarom wordt een vergelijking door de tijd eveneens lastig. Happiness en Subjective Well-Being onderzoek is een mooie aanvulling, maar lijkt de bezwaren van BBP ook niet echt op te lossen.

Hoe dan wel?
Vanaf de Tweede Wereldoorlog heeft het BBP zich als een nuttig meetinstrument ontwikkeld dat de overheid van een land een inschatting geeft hoe de economie ervoor staat, hoeveel belasting er geheven kan worden, en, bij toekomstramingen van het BBP, hoeveel belasting er het volgende jaar naar verwachting binnen zal komen. Daarnaast is het BBP een maatstaf voor de (politieke) macht en koopkracht van een land. Duitsland heeft politieke macht in Europa, niet vanwege de omvang van z’n bevolking, maar vanwege de grootte van het BBP. Die maatstaf zal daarom niet zomaar verdwijnen. Tegelijkertijd is er niks op tegen daarnaast als individuen en overheden het leven en de samenleving wat breder te beschouwen. Dan proberen we niet die BBP-maatstaf aan te vallen of aan te passen, maar vragen ons in plaats daarvan af waarvoor en wanneer die BBP-maatstaf nuttig is, en wanneer niet. Een dergelijk breder perspectief begint met de vraag: wat is welvaart? Hoe beoordeelt men zijn eigen geluk, of het gezamelijke geluk van een land? En wat is dat eigenlijk, geluk? Of andersom: wanneer beoordelen we de ander als succesvol, als geslaagd, of als voorbeeld? En op welke gronden willen we dat anderen ons de maat nemen? Dat kan of grofweg zes manieren. Allereerst is er de hedonistische maatstaf. Wanneer men zijn eigen leven, dat van anderen, of dat van een land beschouwt vanuit een hedonistisch perspectief, kijkt men in de eerste plaats naar inkomen, vermogen en bezittingen. Alles wat maar bijdraagt aan het genot, het geluk van het individu. Kernbegrippen zijn daarbij zowel genot als het individu. Het gaat om die zaken waar het individu genot aan ontleent of gelukkig van wordt, en het gaat het individu ook alleen om het individu zelf. Toen economen als Jevons en Marshall eind negentiende eeuw het nut, de utility, van Bentham probeerden te meten op basis van de uitgangspunten van de experimentele psychologie, namen zij daarbij tevens expliciet een hedonistisch begrip van het individu als uitgangspunt. In de economie streeft het individu naar zoveel mogelijk plezier en zo weinig mogelijk pijn, was het basisidee. Naast zaken als inkomen en bezittingen zijn er wellicht nog andere zaken waar het individu genot aan ontleent en gelukkig van wordt, en met name economen van na de Tweede Wereldoorlog zijn altijd erg bedreven geweest in het oprekken van de hedonistische maatstaf. Zo zou je kunnen zeggen dat een gezonde, mooie, en succesvolle partner ook de status van het individu zelf vergroot, en dat het individu daar genot aan ontleent. Om die reden zal het hedonistische individu vooral zoeken naar een partner die aan deze voorwaarden voldoet. Ook het hebben van kinderen, en de gezondheid en het succes ervan op school en arbeidsmarkt, kunnen opgevat worden als een bijdrage aan het hedonistische geluk van de ouder. Een andere onder economen veelgehoorde uitbreiding is de verklaring van altruïstisch gedrag in termen van zogenaamde reciprociteit. Het individu dat belangeloos een middagje op de kinderen van de buren past, doet dat niet uit altruïstische overwegingen, maar heel strategisch in de verwachting er in de toekomst iets voor terug te krijgen. Het lijkt altruïsme, maar is in feite calculerend gedrag dat het eigen nut, genot, geluk (term naar keuze) verhoogt. En zelfs het individu dat een ouder persoon met rollator helpt de trein uit te stappen, doet dat niet uit naastenliefde, maar omdat in een samenleving waar mensen dit voor elkaar doen deze kleine investering zich op een gegeven moment terugbetaalt in de vorm van hulp die het individu zelf nodig heeft. Het gevaar van dergelijke uitbreidingen van het hedonistische perspectief is dat het een maatstaf van alles, en dus van niets wordt, maar op zich is er niets mis met een dergelijke allesomvattende hedonistische maatstaf. Het feit dat het om geluk en het individu gaat, onderscheidt het van andere mogelijke maatstaven. Ook het BBP is een hedonistische maatstaf, zij het eentje die alleen naar productie van goederen, oftewel naar inkomen kijkt. In die zien wordt het door de in Nederland vermaarde econoom Arnold Heertje – in navolging van Pieter Hennipman – wel eens een ‘smal’ begrip van welvaart genoemd. De hierboven beschrijven uitbreidingen van de BBP-maatsaf naar Human Development Index of naar maatstaven van subjectief welbevinden, zijn dan voorbeelden van een gewenste ‘bredere’ maatstaf van welvaart en geluk. Dat is een volstrekt gerechtvaardige, en, als gezegd, wat mij betreft geheel terechte wens. Het blijven echter allemaal hedonistische maatstaven van welvaart, die het individu en het genot dat het individu aan de wereld ontleent centraal stellen. Een tweede maatstaf voor het beoordelen van je eigen leven en de samenleving is wat we de meritocratische of zelfverwerkelijkngs-maatstaf zouden kunnen noemen, waarbij de eerste vooral de verbinding met het klassieke liberalisme legt, en de tweede een meer marxistisch geconoteerde term is. Bij een meritocratische maatstaf vraagt een mens zich af of hij gegeven zijn doelen, mogelijkheden en capaciteiten er alles uit heeft gehaald, en alles heeft geprobeerd, of dat het misschien allemaal wat beter kan – of had gekund. Een individu dat een zo hoog mogelijke opleiding wil behalen en met zijn gemiddelde intelligentie, en arme, laagopgeleide en gescheiden ouders toch een hbo-opleiding afrondt, is dan wellicht hoger te waarderen dan de intelligente student uit een gezin met hoog opgeleide en gelukkig ouders met een hoog inkomen, die net een master-diploma aan de universiteit behaalt. En de violist van het Concertgebouworkest dient met deze maatstaf wellicht hoger te worden aangeslagen dan de consultant van KPMG. Gecorrigeerd voor de voorkeuren van het individu en de concurrentie, lijkt het eerste moeilijker bereikbaar dan het laatste.
Maar goed, misschien is dat vooral een weerspiegeling van mijn eigen vooroordelen. Waar het om gaat is dat de meritocratische maatstaf net als de hedonistische maatstaf het individu centraal stelt, maar daarbij niet naar genot, maar naar merites en zelfverwerkelijking kijkt. Bezien door de hedonistische bril is de buurman met het grote huis en de drie auto’s de welvarendste, maar wanneer dit louter voortkomt uit erfenissen en hij nooit iets bereikt heeft van wat hij had willen en kunnen bereiken, zal het vanuit een meritocratisch oogpunt wellicht andersom zijn. Verstokte, of gewoon niet zo heel erg slimme en breed onderlegde hedonisten (waaronder de nodige economen) zullen beargumenteren dat ook deze beoordeling van meritocratisch succes prima onder de kop van hedonisme valt te scharen. Daar hebben ze gelijk in in zoverre dat vrijwel alles door een hedonistische bril is te zien, en op basis van een hedonistische maatstaf beoordeeld kan worden. Het individu dat graag concertgebouworkestviolist wil worden, en dat weet te bereiken, zal daar veel geluk of nut aan ontlenen, en daarmee is het opklimmen van meritocratische ladders en zelverwerkelijkingsidealen gewoon een onderdeel van een hedonistische maatstaf. Je hebt toch maar bereikt wat je wilde en kon bereiken, en dat maakt gelukkig. Tegelijkertijd moet je voor het behalen van een onderwijsdiploma, het toetreden tot een voetbalclub in de eredivisie, of het schrijven van een boek hedonistische genoegens als vrije tijd, alcohol en dergelijke opzij zetten. Ook lijkt een mens heel goed hoog op de hedonistische ladder te kunnen scoren, bijvoorbeeld door een erfenis of een baan in de directie van een bank of woningcorporatie, terwijl hij tegelijkertijd laag scoort op de meritocratische ladder omdat hij zo graag iets anders was geworden dan rijkeluiszoontje, bank- of corporatiedirecteur. Op landenniveau geldt hetzelfde. Vanuit een meritocratisch oogpunt is het prima mogelijk een land dat ondanks een lastig klimaat van veel woestijn en geen grondstoffen of toegang tot zee, een behoorlijke levensstandaard voor zijn bevolking weet te realiseren, hoger aan te slaan dan het land met een ideaal klimaat en ligging aan zee, dat een maar een net iets hoger BBP per hoofd van de bevolking weet te realiseren. Behalve het criterium van genot, kunnen we ook het uitgangspunt van het individu loslaten, in iets wat we een sociale of groepsmaatstaf zouden kunnen noemen. Die groep kan het gezin, maar ook de bredere familie, de dorpsgemeenschap, de religieuze of de culturele groep waartoe men behoort, of de stad of het land zijn waarin men woont. Vanuit sociaal-hedonistisch oogpunt is de maatstaf dan in de eerste plaats het materiële welvaren van de groep, en daarnaast ongetwijfeld de maatschappelijke status. Het welvaren, het genot van de groep als geheel is dan de maatstaf voor het leven van het individu. Een meer sociaal-meritocratische benadering kijkt wat de groep heeft bereikt gegeven haar startpositie en mogelijkheden. Heeft de familie zich in twee generaties ontworteld aan armoede en ongeletterdheid, of heeft de groep met een afwijkende cultuur en religie zich toch maar staande weten te houden in het nieuwe en vijandige land? Dat kunnen allemaal redenen zijn om het geluk of welvaart van de groep en de individuen die ertoe behoren positief te waarderen. Een heel andere, vierde, manier is de morele maatstaf: ben ik een goed mens gegeven het stelsel aan religieuze, culturele, duurzaamheids of nog weer andere normen waaraan ik mijn gedrag toets? Bijvoorbeeld: Aan een vliegvakantie en biefstuk eten ontleen ik zeer veel genot, maar omdat het botst met m’n duurzaamheidsovertuigingen doe ik het toch niet. Of: de regels van mijn geloof gebieden me geld en voedsel aan de armen te geven, daarom doe ik dat. Ik handel met andere woorden niet vanuit mijn hedonistische voorkeuren, maar op basis van een bepaalde overtuiging.
Maar de morele maatstaf gaat vaak verder. Zo is een van oudsher belangrijke overtuiging binnen het protestantisme dat macht en geld corrumpeert, en dat het juist de eenvoudige, lichamelijke beroepen zijn die het beste in een mens naar boven halen. Dat zijn dan ook de beste beroepen om uit te oefenen, en meer algemeen dient een goed protestant zo ver mogelijk weg te blijven van een hedonistische beoordeling van het leven. Maatstaven van een goed, welvarend, of gelukkig leven kunnen niet alleen sterk van elkaar verschillen, ze kunnen ook stevig met elkaar conflicteren. Een vijfde maatstaf die ik hier wil aanhalen is wat we de anarchistische, nihilistische, of postmoderne overtuiging zouden kunnen noemen dat elke maatstaf en elke set normen en waarden nooit meer dan een door mensen bedachte hoop regeltjes is. Ook het opklimmen van meritocratische ladders is in die benadering in feite niets anders dan het je steeds beter committeren aan door andere mensen bedachte sporten op de ladder die op zichzelf niets te betekenen hebben en niks waard zijn. Direct daaraan verbonden wordt vaak het idee dat elk committent, elke aanvaarding van een bepaalde regel of waarde, een verloochening is van je eigen persoon, ziel, ik, of hoe je het ook noemen wilt. Een dergelijke anarchistische benadering is net zo waar als dat het gemakkelijk is om het schamper af te doen als volstrekt ontoereikend. Zonder mensen zouden er op aarde geen sociale regels, geen maatstaven voor geluk en welvaren, geen meritocratische ladders, geen BBP en geld zijn geweest. In die zin is de hele sociale werkelijkheid van economie en politiek niet meer dan een constructie. Maar net zoals cynisme en scepticisme nooit meer dan een rustpunt voor de geest kunnen zijn, zo dreigt deze anarchistische benadering vaak vast te lopen in de weigering met een eigen alternatief te komen. Wie tegen alles is zonder zelf een alternatief te hebben, is in feite tegen niets. Dit terwijl er wel een alternatief is, in de vorm van wat we, als zesde en laatste, de maatstaf van ascese of innerlijke emigrering zouden kunnen noemen. Een asceet of innerlijk geëmigreerde zoekt elk geluk, elke voldoening, elk welvaren, louter in zichzelf, en probeert de buitenwereld irrelevant te laten zijn voor het eigen geluk en de eigen tevredenheid. Dit kan door als kluizenaar ver van de andere mensen een leven in stilte en contempatie te leiden, maar net zo goed kan het middenin de drukte van het dagelijkse bestaan. Een mooi voorbeeld is Bob Dylan, zowel in zijn altijd luidruchtig en breed uitgedragen anarchistische verzet tegen waarden, regels, en de moderne kapitalistische samenleving in het algemeen, als in zijn pogingen de levensbeschouwing van een asceet onder woorden te brengen. Het anarchistische, nihilistische verzet tegen elke vorm van welvaarts- of geluksmaatstaf kan niet bondiger worden samengevat dan in Dylans getergde verzuchting: “What's money? A man is a success if he gets up in the morning and goes to bed at night and in between does what he wants to do.” Maar ook zijn ascetische levensinstelling heeft Dylan bij herhaling naar voren gebracht, zoals hier: “I looked at the menu, then I looked at my wife. The one thing about her that I always loved was that she was never one of those people who thinks that someone else is the answer to their happiness. Me or anybody else. She’s always had her own built-in happiness. [..] This is what I’m striving for – to have my own “built-in happiness. Not to rely on other people to boost me up, or to let reverses drag me down. Built-in happiness makes it easier to make other people happy, as well.”

En dus?
In de echte wereld gebruiken de meesten van ons nu eens de ene maatstaf, dan weer andere. Op kantoor en in de kroeg beoordelen we ons eigen en elkaars leven vooral in hedonistische termen, maar met de kinderen op bezoek bij opa en oma redeneren we ineens toch vooral als gezin, als groep. Net als bij een voetbalwedstrijd Nederland-Duitsland. We trekken ons graag terug voor wat innerlijke emigratie tijdens hardlopen of mediteren, waarbij we ons volledig bewust worden van de trivialiteit en beperkte blik van de dagelijkse jacht op geld en status. Maar dat doen we natuurlijk alleen wanneer de, biologisch verantwoorde, boodschappen voor die avond al gekocht zijn. Wat we echter vaak vergeten is dat we van onze politici en bestuurders hetzelfde kunnen, en moeten vragen. Het huishoudboekje van de staat moet structureel op orde zijn, en het BBP is een mooie maatstaf voor de te verwachte belastingopbrengsten en voor de relatieve macht van landen in de wereld. Tegelijkertijd is er niks op tegen ervoor te kiezen een deel van die smal gedefinieerde economische welvaart op te geven ten behoeve van verduurzaming van de economie, herverdeling van inkomen, het doen van wetenschappelijk onderzoek, of het instandhouden van de Nederlandse taal en cultuur. Net zo is het prima, en misschien zelfs noodzakelijk, wanneer de overheid niet alleen bezig is met het zo groot mogelijk maken van het BBP, maar af en toe namens ons allen een moreel standpunt inneemt, ook wanneer dat direct botst met het vergroten van het BBP. Net zoals we zelf niet alleen inkomen en materiële bezittingen belangrijk vinden, zo kunnen we ook van de politiek vragen meer dan alleen BBP mee te nemen in de overwegingen. Meestal is niet de BBP-maatstaf het probleem, maar wat burgers, kiezers, bestuurders en politici er mee doen. Bijvoorbeeld: Bij elke nieuwe Tweede Kamerverkiezingen rekent het Centraal Planbureau (CPB) de verkiezingsprogramma’s van de verschillende partijen door, en berekent het de effecten op met name BBP. De onderliggende en enige vraag is altijd: welke partij verhoogt het BBP het meeste met haar verkiezingsprogramma? Dat is goede exercitie omdat inkomen, BBP, één belangrijke component is in ons welvaren. Maar het is daarnaast net zo logisch om je keuze als kiezer niet alleen op basis van die CPB-uitkomsten te maken. Wanneer een bepaalde partij voorstelt om een stukje van dat BBP in te ruilen voor een meer gelijke inkomensverdeling, betere gezondheidszorg, een duurzamere wereld, of betere bescherming van de Nederlandse taal en identiteit, is dat volstrekt gerechtvaardigd. Sterker, dat is de rol van de kiezer in het democratisch proces. Dat wil niet zeggen dat er fundamentele fouten in het CPB en BBP-maatstaf zitten, maar wel dat ze slechts één overweging vertegenwoordigen.

5. Wel of juist niet bezuinigen?
Sinds het uitbreken van de crisis in 2008 gaat er geen dag voorbij zonder bericht over een land dat extra wil gaan bezuinigen, of zich daar juist tegen verzet. Ook gaat er geen dag voorbij zonder een media-econoom of economisch redacteur die daar dan weer op reageert. Mede onder sterke invloed van het Amerikaanse publieke en politieke debat lijken er in die discussies vaak maar twee elkaar uitsluitende mogelijkheden te bestaan: bezuinigen om het tekort terug te dringen, of juist extra geld uitgeven en bijdrukken om de economie aan te jagen. De laatste optie wordt daarbij vaak samengevat onder de kop 'Keynes,' terwijl de eerste wordt gekoppeld aan 'Hayek' en aan Duitsland. In een bijzin volgen dan soms nog wat opmerkingen over het 'stimuleren van groei' of over 'structurele hervormingen,', maar dat is het dan ook. Wat moet een gewoon burger, doorsnee politicus of kromliggende belastingbetaler van dat alles vinden? Of beter gezegd: wat kán hij daar allemaal wel en niet van vinden? Daarover gaat dit hoofdstuk. Eén belangrijke constatering zal zijn dat wat er uitziet als discussies en columns over de voors en tegens van bezuinigen, vaak over hele andere dingen gaan.
Maar allereerst dit: Het kapitalistische systeem dat tegenwoordig bijna overal ter wereld de organisatie van de economie bepaalt, is met name leuk voor de winnaars. Het is geweldig om Jay Z te zijn. Doen wat je leuk vindt en waar je goed in bent – rap-nummers schrijven en muziekbedrijven opzetten in dit geval – daar multimiljonair mee worden, en dan ook nog eens met Beyoncé mogen trouwen. Net zo is kapitalisme heerlijk voor die enkele voetballers die bij Barcelona of Bayern München komen te spelen, voor die paar ondernemers die slagen waar ontelbare anderen falen, voor die enkele schrijver wiens boek wél een bestseller wordt, en voor die Europese consumenten die de koeien op mogen eten die met Afrikaans maïs zijn gevoed. Anders is het voor de talloze mensen die niet of veel minder profiteren. Dat zijn niet alleen zij die door domme pech in het verkeerde land worden geboren, de vele mensen die niet ergens specifiek in uitblinken, of de velen die het beroep waar ze goed in zijn en geld mee kunnen verdienen gewoon niet zo leuk vinden. Het zijn vooral ook de mensen die wel talent hebben en hard werken, maar op het goede moment nét even de juiste contacten missen, geblesseerd raken, of nét worden gepasseerd door een iets betere collega.
Winston Churchill parafraserend zou je kunnen zeggen dat het kapitalisme het minst slechte van alle denkbare systemen is. Voor al die mensen die niet een Joanne K. Rowling, Oprah Winfry of Freddy Heineken zijn is het kapitalisme het te prefereren systeem, maar kent het zeker ook nadelen. Bijkomende complicatie is dat de media over het algemeen wordt gedomineerd door de succesvolsten binnen het systeem, en dat ook de politiek en het bestuur van het land uit relatief succesvolle lieden bestaat - al was het alleen maar omdat ze het voor elkaar hebben gekregen minister of president van de centrale bank te worden.
Een tweede belangrijk punt om in het oog te houden, is dat het kapitalisme a-moreel is (wat iets anders is dan immoreel), en trouwens ook a-politiek, a-duurzaam, en a-esthetisch. Het kapitalistische systeem zorgt ervoor dat goederen en diensten op een efficiënte wijze worden verdeeld, en dat de schaarse grondstoffen en productiemiddelen op de economisch best mogelijke manier worden ingezet. Dat staat los van de vraag of dat ethisch, politiek, esthetisch, of klimatologisch aanvaardbare uitkomsten oplevert of niet. Net zo als de constatering dat de leeuw een roofdier is en gnoes eet los staat van de vraag of dat zielig is voor de gnoe of niet. We kunnen hele goede redenen hebben om iets aan de uitkomsten van het kapitalistische systeem te veranderen, maar het systeem verwijten dat het werkt zoals het werkt is een categorische vergissing.
Daarnaast is de kapitalistische economie niet alleen vooral leuk voor de winnaars, en daarbij a-moreel, het systeem is ook nog eens volstrekt oneerlijk. Dat blijkt met name tijdens economische crises. Om te beginnen treft een crisis altijd de zwaksten, net zoals een leeuw altijd de zwakste gnoe eruit pikt. Het zijn eerst en vooral de lager opgeleiden, de mensen met tijdelijke contracten, de parttimers met jonge kinderen, de jongeren zonder werkervaring, en de mensen met een hypotheek die eigenlijk net te hoog is, die worden getroffen. Op landenniveau geldt hetzelfde. De crisis van 2008 was wat vervelend voor de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Nederland. Maar voor landen waar het toch niet al zo goed ging, zoals Portugal en Griekenland, is de crisis een regelrechte ramp gebleken.
Daarbij worden de zwaksten vaak ook nog eens dubbel geraakt, omdat ze de zwaksten zijn. Verlies je je tijdelijke contract, wordt je ook nog eens gedwongen je huis te verkopen, waardoor je met een restschuld blijft zitten waarover je ineens veel meer rente moet betalen. Wordt je als land al relatief hard getroffen door de economische crisis, gaan ook nog eens de rentetarieven op je staatschuld hard omhoog, en verkassen je getalenteerde jongeren ook nog eens naar het buitenland. Omgekeerd profiteren de mensen met vaste contracten en eigen vermogen door een huis te kopen wanneer de prijzen lekker laag zijn, en krijgen de landen die het beste door de crisis komen extra bonussen in de vorm van een lage rentetarieven op hun staatsschuld en gratis hoog opgeleide werknemers uit het buitenland.
Bij dat alles gaat het niet zozeer om de zwaksten in absolute zin, maar om de relatief zwaksten. De Griekse economie van nu is welvarender dan de Duitse economie van honderdvijftig jaar geleden, en misschien ook wel beter bestuurd, maar het enige dat telt is dat Griekenland op dit moment de relatief zwakste in Europa is. Op individueel niveau geldt hetzelfde. De Nederlandse beroepsbevolking is onvergelijkbaar beter opgeleid dan honderd jaar geleden, en de net-afgestudeerden waarvan het tijdelijk contract niet wordt verlengd zouden makkelijk kunnen concurreren met de werklozen van honderd jaar geleden. Maar waar het om gaat is dat ze op dit moment de relatief zwaksten zijn.
Van de andere kant is het net zo goed waar dat door een economische crisis veroorzaakte ellende een relatief begrip is. De werklozen en eigenaren van onderwaterhypotheken van nu wonen in betere huizen, hebben toegang tot beter gezondheidszorg, en hebben beter te eten dan werklozen in een armer Afrikaans land of in Nederland honderd jaar geleden. Het zijn altijd de relatief zwaksten die worden getroffen door een economische crisis, maar dankzij technologische vooruitgang en economische groei zijn we er eveneens allemaal in absolute zin op vooruit gegaan.
Wat bepaalt die economische groei – of het gebrek eraan? Voor het antwoord daarop kan het beste een lange van een korte termijn worden onderscheiden. Over de lange termijn zijn eigenlijk alle economen, politici en ambtenaren het wel zo’n beetje eens. Economische groei betekent dat we met dezelfde middelen in dezelfde tijd meer kunnen produceren, en dat we nieuwe goederen en diensten bedenken waarmee we ons nog welvarender voelen dan we al deden. Denk aan kunstmest, de computer, of het efficiënter inzetten van de beschikbare werknemers in een bedrijf. De ontdekkingen en innovaties die daarvoor nodig zijn kan een overheid niet plannen of organiseren, anders waren het geen innovaties en ontdekkingen geweest. Wat de overheid wel kan doen is de kans vergroten dat die innovaties en ontdekkingen in de economie gaan ontstaan. Dan kan bijvoorbeeld door ervoor te zorgen dat alle mensen in de economie zo goed mogelijk zijn opgeleid, dat mensen die nieuwe producten en diensten willen bedenken daar de tijd en de financiering voor kunnen vinden, dat er een goed vervoersnetwerk voor mensen en goederen is, en dat grote bedrijven met gevestigde belangen geen nieuwe ontwikkelingen tegenhouden.
Alhoewel deze beleidselementen die de kans op groei van economie en welvaart op de lange termijn vergroten onomstreden zijn, kunnen ze botsen met andere doelen, of met elkaar. Het doel van een eerlijkere inkomensverdeling leidt vaak tot hogere belastingtarieven voor goed verdienende ondernemers, waardoor deze wellicht net wat minder gestimuleerd worden het risico te nemen een nieuw product te ontwikkelen. Ook allerhande regels tegen discriminatie, milieuvervuiling en dergelijke botsen vaak met het doel van economische groei. Maar ook het heffen van belasting om de weg of spoorlijn aan te leggen kan op de korte termijn een beperking van de economische groei betekenen. Dat is uiteraard allemaal prima wanneer de gemaakte afweging tussen de verschillende doelen duidelijk is, of wanneer de kosten nu gevolgd wordt door grotere baten in de toekomst. Problematischer wordt het wanneer we ons teveel laten leiden door de korte termijn en onze beperkte rationaiteit. Het in stand houden of laten groeien van onze welvaart op de lange termijn is daarmee net zoiets als gezond ouder worden, of je kinderen goed voorbereiden op hun plaats in de maatschappij. We weten vrij precies hoe het moet, maar het elke dag opnieuw vlekkeloos in de praktijk brengen is soms moeilijk. Op de korte termijn ligt de kwestie van economische groei en welvaart gecompliceerder. Op de korte termijn zijn het opleidingsniveau, de kennis en vaardigheden van de bevolking gegeven. Op de korte termijn zijn er ook geen nieuwe ontdekkingen of innovaties die de boel op z’n kop zetten. Met andere woorden, op dit korte termijn is de overgrote meerderheid van elementen die van invloed zijn op economische groei en welvaart niet te beïnvloeden. Dat zou allemaal niet zo’n probleem zijn, ware het niet dat de economie niet keurig volgens de lange termijn trend groeit, maar de neiging heeft sterk te fluctueren rondom die langjarige trend [zie kaartje]. Er zijn grofweg drie oorzaken te onderscheiden voor het ontstaan van zulke conjunctuurgolven.

Een eerste reden voor het ontstaan van conjunctuurgolven is het feit dat wij mensen beperkt rationele wezens zijn. We willen graag de verstandigste, dat wel zeggen de meest rationele beslissing nemen wanneer het gaat om het kopen van een nieuw huis, ons pensioen, of de keuze tussen spaargeld beleggen in aandelen of obligaties, maar hebben te maken met beperkte cognitieve capaciteiten, beperkte informatie, en beperkte wilskracht. Daardoor hebben we soms de neiging te beslissen op basis van niet geheel vruchtbare emoties, en lopen we voortdurend als makke schapen achter elkaar aan – zowel wanneer het goed gaat, als wanneer het slecht gaat. Daardoor drijven we met z’n allen prijzen en productie de ene keer wat te ver omhoog, om ze vervolgens met z’n allen te veel naar beneden te trekken.
Maar los van het feit dat wij individuen vrijwel nooit over alle relevante en beschikbare informatie beschikken, en dit ook nog eens niet allemaal kunnen verwerken, is die beschikbare informatie zelf ook nog eens incompleet. We weten niet wat het weer volgend jaar zal zijn, en daarmee wat de omvang van de maïsoogst in de Verenigde Staten zal zijn. We weten niet hoe de huizenprijzen en hypotheekrentes zich de komende jaren precies zullen ontwikkelen, en daarmee of en tegen welke prijs we nu een huis moeten (ver)kopen. En hoe nauwkeurig gespecificeerd het contract tussen opdrachtgever en leverancier ook is, het kan nooit rekening houden met alle mogelijke toekomstscenario’s. Nieuwe, positieve informatie zal daardoor leiden tot een meer dan op de lange termijn gerechtvaardige stijging van vertrouwen, prijzen, en investeringen. Omgekeerd leidt nieuwe informatie met een negatieve connotatie tot een overdreven reactie naar beneden.
Een laatste verklaring voor de conjuncturele volatiliteit op de korte termijn is wat wel wordt samengevat onder de kop ‘rationele irrationaliteit.’ Stel, je ziet als heel slimme en rationele belegger die beperkt rationele huis-tuin-en-keuken beleggers de koers van een bepaald aandeel veel te ver opdrijven. Denk aan Enron, World Online, of wellicht Facebook. Dat kan niet altijd zo doorgaan, weet je, en op een gegeven moment zal de zeepbel uit elkaar spatten. Wat is verstandig handelen in zo’n geval? Niets doen is uiteraard de veiligste optie. Maar wanneer je goede reden hebt om aan te nemen dat al die beperkt rationele individuen de prijs nog 20% verder op zullen drijven voordat de zeepbel spat, is het volstrekt rationeel nu aandelen te kopen en bij 19% waardestijging weer te verkopen. Sterker, wanneer je hier zeker van bent is het rationeel een flinke som geld van de bank te lenen om meer aandelen te kunnen kopen en nog meer van die prijsstijging te kunnen profiteren. Deze rationele irrationaliteit zorgt ervoor dat een al volatiel systeem nog volatieler wordt. Niet alleen stijgen de prijzen nog sneller dan ze al zouden doen zonder deze meeliftende rationele beleggers, wanneer het onverhoeds toch eerder misgaat leiden niet alleen de huis-tuin-en-keuken beleggers verlies, maar hebben ook de ‘rationele’ beleggers en de banken een (groot) probleem, en storten de prijzen verder en harder in elkaar. Vanwege deze drie oorzaken, ontstaat op de korte termijn een conjuncturele cyclus rondom de langjarige trend. Periodes van sterke groei en sterke krimp wisselen elkaar voortdurend af.

Moeten we daar wat tegen doen?
We zagen al dat zulke conjuncturele neergang in de vorm van recessie, crisis, of depressie volstrekt oneerlijk is, altijd de relatief zwaksten raakt, en vaak nog dubbel of driedubbel ook. Tegelijkertijd heeft die conjuncturele op- en neergang een paar belangrjike voordelen. Sterker, het zijn noodzakelijke onderdelen van onze kapitalistische en democratische samenlevingen.
Tijdens de conjuncturele weg omhoog kan alles en worden risico's vrijwel niet gezien. Een spreekwoordelijke middelbaar scholier uit de provincie met een leuke ideetje voor een website, wordt door een durfinvesteerder business class naar Silicon Valley gevlogen, en krijgt kantoor, middelen en contacten met andere startende bedrijven om het ideetje uit te werken. Ook grote gevestigde bedrijven zien de vraag naar producten toenemen, en alleen maar moeglijkehden voor meer groei. Zij zullen daarom naarstig op zoek gaan naar nieuw personeel, en op de daardoor ontstane krappe arbeidsmarkt ook de mensen zonder ervaring of de minder geschikte werknemers aannemen. De benodigde investeringen in die werknemers nemen ze graag voor hun rekening. Tot slot zullen op hun beurt de banken en investeerders graag bereid zijn al deze risicovolle activiteiten te steunen, omdat ook zij willen profiteren van de snelle groei van de economie. Anders gezegd, omdat niemand weet waar de nieuwe innovaties en ontdekkingen precies vandaan gaan komen – daar zijn het innovaties en ontdekkingen voor – en wie de meest productieve werknemers zullen worden van de nu nog onervaren of niet helemaal geschikte werknemers, moet er maar gewoon eens van alles uitgeprobeerd worden, zonder al te streng op de financiële risico's te letten. Dat is de noodzakelijke functie van de conjuncturele weg omhoog.
Tegelijkertijd is het niet verstandig voor de economie (en welvaart) van het land daar eeuwig mee door te gaan. Van de honderd overgevlogen pubers uit de provincie heeft misschien één een idee dat uiteindelijk onze welvaart ook echt verhoogt, en negenennegentig niet. Op een gegeven moment zullen die negenennegentig anderen moeten gaan studeren en een nieuw beroep moeten gaan zoeken, net als de bakker verderop met z’n slechtere en duurdere brood. Ook nieuwe werknemers waar het bedrijf in heeft geïnvesteerd dragen uiteindelijk niet allemaal bij aan de omzet en de winst van het bedrijf - en daarmee aan de welvaart van het land. Tot slot zal ook de bank in moeten zien dat uit sommige leningen weinig tot niets is voortgekomen, en dat het geld beter ergens anders uitgeleend kan worden - als het überhaupt nog terugkomt. De conjuncturele neergang is een noodzakelijk proces dat het kaf van het koren scheidt.
Maar hoe noodzakelijk ook als onderdeel van het economisch proces, die machinerie van conjuncturele op- en neergang is niet feilloos. De weg naar boven kan zo hard gaan of zo lang duren, dat de daaropvolgende conjuncturele neergang zo sterk wordt dat elke langere termijnplanning volstrekt onmogelijk wordt. Daarbij kan die neergang zo sterk zijn dat meer projecten worden stopgezet en meer mensen hun baan verliezen dan efficiënt is vanuit economisch oogpunt. Om die reden lijkt het een goed idee in te grijpen wanneer de beweging van de conjunctuur al te volatiel wordt. Daarnaast kan het gebeuren dat na een periode van conjuncturele neergang iedereen elkaar wat zit aan te kijken zonder dat er veel gebeurt. Consumenten sparen uit voorzichtigheid liever dan dat ze geld uitgeven. Bedrijven zien hier en daar wel mogelijkheden maar durven nog niet te investeren omdat ze niet weten hoe de vraag zich zal ontwikkelen. Banken durven geen risicovolle leningen te verstrekken uit angst het geld niet terug te krijgen. In zo'n geval zou de economie wellicht even aangezwengeld moeten worden, net zoals je een haardvuur aan moet steken voordat het ene brandende stuk hout het andere doet ontvlammen.
Het managen van de economie op de lange en korte termijn is daarmee een balanceeract, waarbij verschillende doelen tegen elkaar moeten worden afgewogen en met elkaar in overeenstemming moeten worden gebracht. Een eerste, algemene opdracht van de politieke-economie aan de overheid, die zowel voor de lange als de korte termijn geldt, is het marktproces zo vrij mogelijk te laten. Dit uitgangspunt is reeds genoemd in hoofdstuk één en wordt – terecht of onterecht – vooral verbonden met klassieke economen als Adam Smith en David Ricardo, en met twintigste eeuwse economen als Friedrich Hayek en Milton Friedman. Een tweede opdracht, waarvan het ontstaan in de late negentiende eeuw kan worden gesitueerd, is zorg te dragen voor een omgeving waarin op de lange termijn de kans op stijgende welvaart zo groot mogelijk is. Dus: stabiele politieke relaties met het buitenland, bescherming van eigendom, een veilige omgeving, ruimte voor innovatie en ondernemerschap, goed onderwijs, enzovoorts. Tot slot is er de nuancering – en het is ook niet meer dan een nuancering – dat de overheid soms een rol heeft in het dempen en aanjagen van de conjuncturele cyclus op de korte termijn. Het sterkst verbonden met deze visie is de naam van John Maynard Keynes, maar eigenlijk is Friedman hier net zo belangrijk. Het enige verschil is dat Keynes de conjunctuur vooral via de overheidsuitgaven wilde dempen – meer uitgaven in een recessie, minder uitgaven tijdens hoogconjunctuur – terwijl Friedman wilde sturen via de geldhoeveelheid – extra geld bijdrukken tijdens een recessie wanneer de inflatie daalt, geld weghalen wanneer het goed gaat; het doel was in beide gevallen het dempen van de conjuncturele cyclus op de korte termijn.
Die drie opdrachten voortdurend en tegelijk uitvoeren is niet altijd even gemakkelijk. Het duurt een tijde totdat investeringen in onderwijs en stabiele politieke relaties zich uitbetalen in duidelijk meetbare economische groei, en het is altijd lastig inschatten wat de stand van de conjunctuur in de nabije toekomst zal zijn, en wat de beste reactie daarop is. Net zoals het niet eenvoudig is om met een zeilboot naar Engeland te varen. Dan moet je echt wel wat van zeilen weten, op weersveranderingen in kunnen spelen, en bepalen wanneer je welk zeil opzet. Beide zijn echter ook weer geen hogere wiskunde. Dat het in het geval van de economie toch vaak erg moeilijk blijkt om economisch beleid te voeren volgens het boekje komt omdat burgers in het land niet van belastingen houden, opbrengsten vaak pas na de volgende verkiezingen komen, en er zestien miljoen stuurlui aan wal staan. En dat brengt ons bij de politieke dimensie van economische conjunctuur en economische beleid.
Kern van de politieke complicatie van het door economen zo overtuigend aangedragen beleid is de beperkte rationaliteit en de beperkte levensduur van homo sapiens. Zowel bestuurders als kiezers hebben van nature een voorkeur voor zichtbare resultaten en welvaart in het hier en nu, en een afkeer van investeringen die pas op termijn wellicht vruchten af gaan werpen. Ook hebben we van nature weinig zin in het dragen van extra lasten wanneer deze nog even uitgesteld kunnen worden. Net zoals we morgen écht gezonder gaan eten en meer gaan bewegen. Maar bovenal zijn we van nature conservatief. Waarom iets veranderen wanneer het huidige systeem op dit moment niet tot al te grote problemen leidt? Tezamen leiden die kenmerken van de menselijke natuur ertoe dat we alleen tijdens flinke crises wanneer het nu op dit moment misgaat, bereid zijn veranderingen te accepteren. Er is een crisis voor nodig om de disfunctionerende hypotheekrenteaftrek voorzichtig af te bouwen, en alleen tijdens de grootste economische crisis in Europa lukt het om een begin te maken met het toezicht van internationaal opererende banken fatsoenlijk op Europees niveau te regelen. Het is om die reden dat voormalig stafchef van Obama, Rahm Emanuel, zijn collega politici opriep “to never waste a good crisis.” Met andere woorden, crises zijn een noodzakelijk onderdeel van door homo sapiens gecreëerde democratisch-kapitalistische samenlevingen. Ondanks het feit dat het kapitalisme vooral leuk is voor de winnaars, en ondanks het feit dat economische crises volstrekt oneerlijk zijn en altijd de relatief zwaksten driedubbel raken, zijn het onderdelen van onze kapitalistische democratieën waarvan de voordelen voor het land en economie als geheel met een straatlengte verschil opwegen tegen de nadelen.

En dus? Terug naar het bezuinigingsdebat.
In een economische crisis komt alles bij elkaar. Bedrijven, banken, ondernemers, zzp’ers en werknemers passen zich aan en scheiden het kaf van het koren. In de politiek kunnen eindelijk die noodzakelijke hervormingen van bijvoorbeeld hypotheekrente-aftrek worden doorgevoerd. Maar ook lukt het alleen tijdens een crisis de begroting structureel in evenwicht te krijgen. Naast al dat geweld worden tijdens een crisis vaak geruisloos en weinig merkbaar de al te scherpe kantjes van de conjuncturele neergang afgehaald. Nooit gebeurt er zo snel, zo veel, zo ingrijpend als tijdens een conjuncturele neergang. En hoe dieper de recessie of crisis, des te meer er gebeurt. Dat allemaal tegelijk toelichten en verdedigen aan ons beperkt rationele kiezers is moeilijk. Daarbij komt dat alhoewel die ambtenaren en politici echt wel wat meer weten dan de gemiddelde krantenlezer, ook zij maar een beperkte rationaliteit bezitten en nieuwe ontwikkelingen maar zeer beperkt kunnen voorzien. Het is daarom niet alleen lastig om die voortdurende stroom van aanpassingen, nieuwe onderhandelingsresultaten, en opgelaten en weer doorgeprikte proefballonnen toe te lichten en te verdedigen, nog moeilijker is het om het daar als oppositie op een gefundeerde en consistente manier mee oneens te zijn. Om die reden vervallen debatten in de politiek, in de media en bij de koffieautomaat vaak in gebaande paden, waar iedereen wel meteen een mening over heeft. Wel of niet bezuinigen, en zo ja waarop, is er daar één van. Debatten over de vraag of er wel of niet bezuinigd moeten worden markeren en bevestigen de positie van de politieke partij op een voor iedereen duidelijke en bekende manier. Dat is op zich een nuttige functie, maar heet over het algemeen maar een zeer beperkte correlatie met de echte vragen en de onderliggende consensus van de politiek-bestuurlijke elite op dat moment. . Dat de overheidsbegroting structureel op orde dient te zijn, daar zijn alle politici, bestuurders en (media-)economen het wel over eens. Over het antwoord op de vraag hoe de taakverdeling tussen Europa en de lidstaten aangepast moet worden, verschillen de meningen aanmerkelijk meer, maar dat is een lastig onderwerp. Daarbij is vaak onduidelijk welke kant de ontwikkelingen en discussies in andere landen op zullen gaan, waardoor het risico op achterhaalde stellingnamen of gedwongen herzieningen van standpunt groot wordt. Dan is het veel gemakkelijker kleine verschillen van mening over, zeg, de vraag of die laatste €100,-mln bezuinigingen nu bij de kinderdagopvangtoeslag, of bij een hogere vermogensrendementsheffing gevonden moet worden. Ook overbekende debatten over vrij ondernemerschap versus inkomensnivellering zijn een stuk gemakkelijker, en minder gevaarlijk.
[laatste alinea’s nog aanpassen/uitbreiden]

6. Regels, prikkels en psychologie
De in het liberalisme, utilitarisme en uiteindelijk in de Verlichting gewortelde politieke economie streeft ernaar het individu zo vrij mogelijk te laten, en de productie van goederen en diensten zoveel mogelijk via de vraag en het aanbod van de markt te laten verlopen. Op die manier, zo is de gedachte, kan de hoogste welvaart voor de meeste mensen worden bereikt. Toch maken politiek economen vanaf Smith tot aan vandaag eveneens duidelijk dat de bevrijding van het individu en de bevrijding van het economische proces niet alles op lost, regelmatig tegen zichzelf beschermd moeten worden, en altijd moet worden gecontroleerd. Individueel eigendom moet actief worden beschermd, de vrije, ongedwongen overdracht van goederen moet worden gewaarborgd, net als de beloofde kwaliteit van goederen en diensten. Daarnaast zijn er wellicht zaken die de markt niet goed kan oplossen of produceren. Denk aan milieuvervuiling, de te onzekere opbrengsten van fundamenteel wetenschappelijk onderzoek, basisonderwijs, verdediging van het land, en het aanleggen van dijken. Dat zijn keuzes die buiten het bereik van de politieke economie vallen, en strikt genomen botsen met het doel van de economie: zo weinig mogelijk beperking van het individu en het economisch proces. Maar het zijn legitieme politieke keuzes en waarde-oordelen die belangrijker gevonden kunnen worden dan het politiek-economische doel van vrije markten. Nu is er van alles te zeggen over de vraag hoe we dan het ene boven het andere doel mogen en kunnen stellen, en wanneer en hoe een democratische meerderheid zijn zin wel of niet door mag zetten ten koste van de andersdenkende minderheid. Maar laten we die discussies hier even parkeren en uitgaan van de situatie waarin besloten is dat een bepaald legitiem doel nagestreefd dient te worden.
Welke middelen heeft een overheid dan om dit doel te bereiken? Dat zijn er drie: regels, prikkels, en psychologie.

Regels
De macht van de koning, dictator of democratische overheid is gebaseerd op het geweldsmonopolie. In Nederland heeft alleen de overheid het recht om de vrijheid van het individu – en afgeleiden daarvan als bedrijven en verenigingen – desnoods met geweld in te perken. Met dat geweldsmonopolie als stok achter de deur kan de overheid regels stellen ten aanzien van het gedrag van het individu. Regels zijn ook meteen de oudste methode om gedrag van individu en samenleving te sturen. Die regels zijn er allereerst op gericht een balans te vinden tussen het recht op vrijheid van al die boven op elkaar levende individuen. Zo hebben we de regel dat het ene individu niet zomaar de andere dood mag slaan, omdat we het recht van het ene individu om te leven hoger waarderen dan het recht van de ander hem om wat voor reden dan ook dood te slaan. Maar bescherming van eigendom en het recht op vrije handel – twee belangrijke voorwaarden voor het bestaan van een kapitalistische markteconomie – zijn eveneens regels die in dat licht moeten worden bezien. Het recht van het individu eerlijk verworven goederen te bezitten zonder dat met geweld te hoeven verdedigen, waarderen we hoger dan de vrijheid van het individu zomaar elk goed te kunnen gebruiken. En het recht op een vrije, ongedwongen uitwisseling van goederen en diensten waarderen we hoger dan de vrijheid van een individu anderen onder zware druk te zetten. Dat zijn allemaal fundamentele, redelijk universele en overbekende regels zonder welke de samenleving en de economie niet zouden kunnen functioneren. Op dezelfde wijze kan de overheid namens de samenleving minder universele en meer korte-termijn doelen nastreven. Wanneer wordt besloten dat de politieke druk op een dictatoriaal regime belangrijker is dan de economische welvaart die volgt uit de handel met dat land, wordt een regel ingevoerd die handel met dat land verbiedt. Wanneer wordt besloten dat het tegengaan van milieu- en klimaatproblemen ten koste mag gaan van een beetje economische welvaart, worden bijvoorbeeld regels ontworpen ten aanzien van de CO2-emissie van auto’s. Wanneer men dierenwelzijn belangrijker vindt dan wetenschappelijk onderzoek en economische innovatie, kunnen regels worden opgesteld die het gebruik van proefdieren beperken of verbieden. En omdat opvoedkundige en morele principes soms zwaarder wegen dan economische, mogen er rondom kinderprogramma’s geen reclames vertoond worden met seks, roken en alcohol. Het voordeel van de methode van regels is dat ze helder zijn – iets mag of mag niet – en dat ze bepaald gedrag volledig uitsluiten. Een nadeel is echter dat regels de vrijheid van het individu wel erg duidelijk en nadrukkelijk beperken. Het werkt dan ook alleen bij zaken waarover niet alleen een democratische meerderheid, maar het overgrote deel van de samenleving het eens is, zoals de regel dat je een andere niet dood mag slaan. Een minstens zo groot nadeel van een heel andere orde is dat het handhaven van regels geld kost, veel geld. Er is een politie en recherche nodig die controleert of iedereen zich aan de regels houdt. Er zijn goedbetaalde rechters, officieren van justitie en advocaten nodig die moeten beoordelen of, en zo ja in welke mate, een individu inderdaad schuldig is aan overtreding van de regel. En er zijn gevangenissen en allerlei vormen van reclassering nodig om de veroordeelden op te sluiten en weer op het rechte pad te krijgen. Dat zijn allemaal kosten die via belastingen of anderszins onttrokken moeten worden aan onze welvaart, ons vermogen eten, drinken, en mooie boeken te kopen. Regels zijn nodig om een welvarende samenleving überhaupt mogelijk te maken, maar uit kostenoverwegingen is het logisch vooral niet meer regels te maken dan nodig – of bij het voorstellen van een nieuwe regel in ieder geval een berekening van de kosten mee te nemen. Dat gebeurt vaak nog te weinig. Wanneer bijvoorbeeld eens een paar mensen wat ziek worden omdat ze varkensvlees aten dat na het slachten niet snel genoeg afkoelde naar de vereiste 5°C, is het verleidelijk om nieuwe regels op te stellen die slachterijen verplichten de varkens binnen een half uur na slachten op een temperatuur van 5°C te krijgen. Dat brengt kosten met zich mee. De nieuwe regel moet worden gehandhaafd en overtreders moeten worden vervolgd. Daarnaast moeten de slachterijen investeren in nieuwe, geavanceerde koelcellen. Dat zijn allemaal kosten die drukken op de welvaart van de samenleving als geheel. En dat om te voorkomen dat er een kans bestaat dat er elk jaar een paar mensen wat ziek worden van niet snel genoeg afgekoeld varkensvlees. De wetgever – in casu de Tweede Kamer en daarmee uiteindelijk wij allemaal – maakt een dergelijke kosten-batenafwegingen nog veel te weinig. Of neem het voorbeeld van de veiligheid van treintunnels, zoals bestudeerd door bijvoorbeeld Ira Helsloot van de Radboud Universiteit Nijmegen. Veiligheid en mensenlevens zijn welhaast vanzelfsprekend belangrijker dan economische welvaart in de vorm van een paar euro’s. Niets lijkt dan ook logischer om strenge regels op te stellen ten aanzien van het aantal nooduitgangen in treintunnels, en bijvoorbeeld de minimale afstand tussen twee uitgangen van tweehonderd naar honderd meter te verlagen wanneer er net iemand is omgekomen bij een treinbrand in een tunnel. Van de andere kant: wanneer die aanscherping van de norm naar honderd meter leidt tot extra investeringskosten in treintunnels van €200,- miljoen per jaar, waarmee we naar schatting één mensenleven per tien jaar redden, dan is het niet meer dan logisch je af te vragen of het je dat, als individu, als belastingbetaler, als overheid, waard is. Misschien kunnen we met die €200,- miljoen per jaar ergens anders wel meer levens redden, bijvoorbeeld door het te stoppen in onderzoek naar kanker, of in zwem- en gymnastiekles voor scholieren op de basisschool. Maar wellicht geven we het ook wel liever uit aan vakanties en nieuwe televisies. Veel meer dan nu het geval is zou elke verantwoordelijke, volwassen burger, bestuurder, ambtenaar en politicus op die manier willen en moeten redeneren.

Prikkels
Een andere manier om economie en samenleving bij te sturen is door middel van prikkels. Omdat mensen hun gedrag gedeeltelijk laten bepalen door de relatieve prijzen van goederen en diensten, kan een overheid dat gedrag beïnvloeden door de relatieve prijzen te veranderen. De bekendste voorbeelden zijn accijns op sigaretten, alcohol en benzine, en subsidies op boeken en de opera. Dure sigaretten koop je minder, goedkope boeken juist meer. Prikkels kunnen daarnaast van niet-financiële aard zijn. Door op Koningsdag urinoirs op elke straathoek te zetten in centrum Amsterdam en Utrecht, wordt het de mannelijke bezoekers makkelijk gemaakt – dat wil zeggen: worden de kosten in termen van omlopen, wachten en dergelijke sterk verlaagd – om zich op fatsoenlijke wijze van het teveel aan vocht te ontdoen. Ook dat is een prikkel van de overheid die gedrag beïnvloedt.
` Een (financiële) prikkel is een ‘economisch’ middel om de economie en economische gedrag bij te sturen; economie dus, omdat de economie niet werkt. Dat lijkt wat tegenstrijdig, maar dat is het niet. De reden is onze beperkte rationaliteit. We vinden onze gezondheid sommige punten belangrijk, maar vanwege onze beperkte rationaliteit grijpen we toch vaak weer naar alcohol en afbakpizza’s. Om die reden willen we het economisch systeem enigszins beperken en bijsturen om ons te helpen minder van die ongezonde dingen te kopen en te consumeren. Dat doen we dan door een ‘economische’ prikkel in te bouwen in de vorm van een belasting op alcohol en transvetten. Het doel van gezonde, doch beperkt rationele inwoners kan door middel van de markt van vraag en vraag en aanbod bereikt worden, maar alleen wanneer de gehanteerde prijzen wat worden aangepast. Dat gezegd zijnde, van iets meer afstand bezien zijn prikkels een uitvloeisel van de steeds verdere economisering van onze maatschappij, zoals eerder genoemd in hoofdstuk ??. Honderd, of zelfs nog maar vijftig jaar geleden was het idee dat een leraar financieel geprikkeld moest worden om meer kinderen te laten slagen volstrekt absurd. De motivatie daartoe kwam voort uit moraal, werkethiek, plichtsbesef, en hart voor de toekomst van de leerlingen. Ontbrak het daaraan, dan lag een gesprek met de dominee of priester meer voor de hand dan een financiële prikkel via het salaris. Hetzelfde gold voor de politieagent, en zelfs voor de autohandelaar en de bankdirecteur. Alhoewel de prikkel als methode een geëigend middel kan zijn dat ten opzichte van het middel van de regel de nodige voordelen biedt, is het tegelijkertijd een pregnant voorbeeld van een steeds verder voortschrijdende economisering van de samenleving. Met die economisering kan men het heel goed oneens zijn, en het om die reden afwijzen van financiële prikkels voor leraren en bankdirecteuren is volledig gerechtvaardigd. Zo vraagt Ruth Grant zich in haar recente en nog veel te onvolprezen boek Strings Attached (2012) af waar en hoe we prikkels wel en niet zouden moeten toestaan, en aan welke voorwaarden prikkels zouden moeten voldoen om moreel verantwoord te zijn. Vinden we het echter redelijk om in bepaalde situaties prikkels toe te staan, dan is er niks tegenstrijdigs aan het sturen van de economie met economische middelen. De voor- en nadelen van prikkels zijn precies de omgekeerde van die van regels. Het grote voordeel van prikkels als middel om gedrag te sturen is dat je als overheid en samenleving zelf kunt bepalen hoeveel geld het kost of op mag leveren. Met accijns op sigaretten zorg je ervoor dat er minder rokers en meerokers vroegtijdig overlijden aan keel- of longkanker, en het levert ook nog eens geld op waarmee je bijvoorbeeld die politieagenten kunt betalen die de naleving van regels moeten controleren. Het gevaar is wel dat een overheid na verloop van tijd het doel van de prikkel en de opgehaalde belastingen door elkaar gaat halen. Dan wordt bijvoorbeeld de accijns op sigaretten niet nog verder verhoogd omdat er dan zoveel mensen stoppen met roken dat er te weinig geld binnenkomt. Of dan wordt de belasting op benzine verhoogd om een gat in de begroting te dichten. De grootste beperking van prikkels echter, is dat het gedrag niet verbiedt. Prikkels werken alleen voor die zaken die een (democratische) meerderheid van de samenleving liever wel of liever niet heeft, , meerokers die op hun 50ste aan longkanker overlijden, en plaats van aan een hartstilstand op hun 85ste (liever niet), automobilisten die tien kilometer per uur te hard rijden op de snelweg (liever niet), of zoals musea van enig niveau (liever wel?). Voor zaken die we compleet willen uitsluiten, zoals iemand doodslaan, zijn prikkels geen goed middel. Prikkels perken individuele vrijheid een beetje in, maar lang niiet zo sterk als regels dat doen.

Psychologie
Een derde mogelijkheid om gedrag van individuen en daarmee de samenleving te sturen is via de psychologie van onze beperkte rationaliteit, zoals onder andere uiteengezet in de bestseller Nudge (2008) van Richard Thaler en Cass Sunstein. Het uitgangspunt daarbij is dat we rationele keuzes willen maken, maar dat dat vaak niet lukt vanwege onze beperkte cognitieve capaciteiten, beperkte wilskracht, en beperkte informatie. Gevoed met kennis van de gedragseconomie zou een overheid zich een rol aan kunnen meten in het beschermen die beperkt rationele individuen in de economie. Een vaak aangehaald voorbeeld is de printer die we voor de spotgoedkope prijs van €60,- aanschaffen, zonder dat we daarbij in de gaten hebben dat de nieuwe inktjet die we er elke zes maanden voor nodig hebben €50,- per stuk kosten. Alle relevante informatie is beschikbaar, en zelfs met onze beperkte rationaliteit zijn we prima in staat dit mee te nemen in onze beslissingen. Maar we zien de informatie over het hoofd, redeneren alleen op basis van wat er nu op onze rekening staat, en kopen de printer desalniettemin. Hier kan de overheid een rol spelen door de informatie over de inktjet nadrukkelijk bij de printer te leggen, of met voorbeeldrekensommen uit te leggen wat de echte kosten van de printer zijn. Dan maakt de overheid geen gebruik van regels of prikkels om het marktproces bij te sturen, maar poogt middels informatievoorziening en educatie de gemaakte beslissingen wat rationeler te maken. Of anders gezegd: de overheid voelt zich verantwoordelijk de beperkt rationele consument te beschermen tegen misbruik door grote en gewiekste bedrijven.
Daarnaast kan de overheid zelf gebruik maken van de beperkte rationaliteit van individuen. Zo blijkt het een groot verschil te maken of het donorsyteem van een land een zogenaamd opt-in of een opt-out systeem is. Bij de eerste krijgen burgers een brief of email waarin ze moeten aangeven of ze hun lichaam bij overlijden als donor van organen ter beschikking stellen, waarbij ze automatisch geen donor zijn indien ze niks aangeven. Bij het opt-out systeem moeten burgers aangeven geen donor te willen zijn, waarbij ze bij geen keuze automatisch wel donor zijn. Voor rationele burgers zouden de twee systemen niet uit moeten maken. Het aankruisen of –klikken van een optie is zo’n kleine moeite dat niet het uit zou moeten maken. In de wereld van de beperkt rationele homo sapiens echter, maakt het wel een verschil [zie plaatje]. Landen met een opt-out systeem hebben percentages mensen die beschikbaar zijn als donor van vaak ruim boven de 85%, bij landen met een opt-in systeem ligt het onder de 30%. Kennelijk maakt onze beperkte rationaliteit dat we dit soort keuzes om de één of andere reden uitstellen, wegleggen en vergeten. Voor landen met een opt-in systeem en te weinig donoren (zoals Nederland) lijkt er dan ook weinig voor de hand liggender dan het systeem te veranderen in een opt-out systeem. Probleem opgelost.

Daarbij komt dat anders dan in bijvoorbeeld de Verenigde Staten, Nederland traditioneel al bijzonder sterk op een dergelijke leest is geschoeid. Omdat we graag willen sparen voor een pensioen en willen verzekeren tegen ziektekosten, maar het toch elke maand weer moeilijk is hier geld voor opzij te leggen, is het wettelijke uitgangspunt (voor werknemers) dat je spaart voor je pensioen en je een basisverzekering voor ziektekosten afsluit. Allen met erg veel moeite kun je je losmaken van dit opt-out systeem. En voor het nemen van een hypotheek – en het aflossen ervan – gelden strenge regels. Dit om te voorkomen dat wij beperkt rationele individuen in de verleiding komen huizen te kopen en hypotheken af te sluiten die we ons helemaal niet kunnen veroorloven.
Het grote voordeel van op deze manier te corrigeren voor en gebruik te maken van de beperkte rationaliteit van de mensen, is dat het de vrijheid van individuen niet beperkt. Waar regels de vrijheid van mensen direct en overduidelijk beperken, en ook prikkels de vrijheid van individuen om hun geld naar eigen believen te besteden inperken, daar is het inspelen op de psychologie van mensen vrijwel neutraal. D’r zijn ongetwijfeld argumenten te verzinnen waarom het informeren over de werkelijke kosten van de printer de vrijheid van het individu en het bedrijf beperken, maar die lijken dan wel minimaal. Of neem de opt-in/opt-out kwestie bij donors. Het is onmogelijk niet één van de twee formuleringen te kiezen. Of iedereen is geen donor, totdat hij of zij heeft aangegeven dit wel te willen zijn, of de hele bevolking is automatisch wel donor, behalve wanneer iemand aangeeft dat niet te willen zijn. Er is in dit geval geen neutrale tussenpositie of iets dergelijks, en de ene formulering beperkt de vrijheid dan ook niet meer dan de ander. Een tweede voordeel van de psychologie-methode is dat het weinig of geen geld kost. Individuen met wat informatie en rekenvoorbeelden uit leggen wat de werkelijke kosten van bepaalde producten zijn, of het veranderen van een opt-in naar een opt-out systeem kost een paar euro, maar dat valt in het niet bij de kosten die gemaakt worden voor de controle en naleving van regels. Mede vanwege deze voordelen en de publicatie Nudge in 2008, werd de gedragseconomie omarmd oor de eerste regering van democraat Obama in de Verenigde Staten, en door de nieuwe regering van conservatief Cameron in het Verenigd Koninkrijk. Het meest voortvarend was Cameron, die zijn ministers Nudge als verplichtte literatuur opstuurde, en een Behavioral Insights Team oprichtte dat het hele beleid van de Engelse overheid moest gaan doorlichten op gedragseconomische mogelijkheden. De gedragseconomie leek dan ook hard op weg het nieuwe, politiek neutrale instrument van deze tijd te worden. Maar zonder af te willen doen aan de voordelen die deze methode zeker heeft, zijn de laatste jaren ook een paar nadelen aan het licht gekomen van deze gedragseconomische benadering. Een eerste veel genoemde kanttekning is de beperking van individuele vrijheid. Wat geeft de overheid het recht zomaar extra informatie bij printers, telefoons en sigaretten te leveren. Maar als gezegd: alhoewel dat verwijt kopt, lijkt de beperking van individuele vrijheid bij psychologische sturing een stuk minder dan bij regels en prikkels. Een meer inhoudelijke kritiek min of meer in het verlengde daarvan, is dat de gedragseconomische aanpak veronderstelt dat een overheid kan bepalen wat de ‘echte’ onderliggende voorkeuren zijn. Bij het informeren over de werkelijke kosten van de printer lijkt dat aannemelijk; verreweg de meeste mensen zullen inderdaad de beste prijs-kwaliteit verhouding willen. Maar het donor-voorbeeld is al ingewikkelder. Wanneer uit gedrag van mensen blijkt dat ze geen er geen bezwaar tegen hebben donor te worden, is dat dan ook echt geval, of kunnen ze (nu) gewoon niet goed overzien wat de eventuele (emotionele) consequenties daar van zijn? Een wat mij betreft nog belangrijkere tegenwerping is pedagogisch. Ok, natuurlijk wij homo sapiens beperkt rationele individuen die soms de verkeerde printer kopen. Maar van het naken van fouten leer je hoe de wereld in elkaar steekt, en om die reden vinden we het maken van soms stevige vergissingen een heel nuttig onderdeel van de opvoeding van onze kinderen. Dus waarom stoppen wanneer we eenmaal volwassen zijn – zeker gezien de breed gedeelde opvatting dat we ‘een leven lang’ moeten leren? Door mensen te behoeden voor fouten ontneem je ze ook de mogelijkheid om te leren. Een kritiek vanuit de hoek van de traditionele en geharnaste vrije-markt ideologen, is dat nu juist de rol van het markt-systeem eruit bestaat het ‘foutieve’ gedrag van het individu te corrigeren en in de loop der tijd naar een rationeler gedrag te sturen. Prijzen zijn daarbij het doorgeefluik van relevante informatie. Door de plots te dure inktjet realiseert het individu zich dat het de volgende keer beter naar de werkelijke kosten moet kijken. Dat is niets minder dan de beroemde onzichtbare hand van Adam Smith in de praktijk, en daar moet men zich als overheid nu vooraal niet me bemoeien.

En dus?
Een eerste vraag is altijd, en moet altijd zijn, wat we vinden dat de overheid wel en niet moet doen. Maar gegeven de vaststelling of het besluit dat de overheid iets moet bewerkstelligen in de (organisatie van) de samenleving, heeft die overheid daartoe drie middelen: regels, prikkels en psychologie. Die drie middelen hebben elk zo hun eigen voordelen en nadelen, en meer dan nu het geval is zouden we – kiezers, ambtenaren, bestuurders en politici – nadrukkelijker op die manier na kunnen denken over het gebruik ervan. Zijn de kosten voor de samenleving van de nieuwe regel de opbrengsten waard? Waar kan die €200,- mln voor veilige treintunnels nog meer aan worden besteed, en vinden we dan nog steeds die treintunnels het belangrijkste? Verhogen we nu de accijns of benzine om een begrotingsgat te dichten, of om gedrag te sturen? En wanneer moet en mag de overheid paternalistisch en educatief het keuzegedrag van burgers beïnvloeden? Vaak worden de drie middelen tegelijk gebruikt. Sigaretten zijn een mooi voorbeeld. We hebben een regel ingesteld die verkoop van sigaretten aan jongeren beneden de 16 [check] verbiedt, we heffen flink wat accijns op een pakje sigaretten als prikkel om vooral niet te gaan roken, en de overheid speelt in op de psychologie van (potentiële) rokers door het gebruik van afschrikwekkende teksten en foto’s. Juist in dat soort gevallen waarin alle drie de middelen worden gebruikt zouden de voors- en tegens van regels, prikkels en psychologie en de afwegingen daartussen explicieter gemaakt kunnen worden. Door ambtenaren en politici, maar ook door onszelf.

7. Indicatoren: zegen of vloek?
Inleiding
Twee voorbeelden uit talloze andere: In een reactie op de discussienota Meesterlijk onderwijs: Zorg voor kwaliteit en prestaties van de SGP liet de Minister van Onderwijs weten het advies over te nemen de “leerresultaten” te gebruiken als indicator voor de kwaliteit van onderwijsinstellingen, en tezamen met de belofte onderwijsinstellingen op die kwaliteit af te rekenen. Dit deed zij met slechts het argument dat deze indicator “een goede indicator blijkt te zijn.” Tegelijkertijd pleitte PVV’er Joram van Klaveren in een ander vergaderzaaltje ervoor om anders dan nu het geval is ook kinderen van tweedegeneratieallochtonen als allochtoon aan te merken. Dat zou een hele trits aan indicatoren ten aanzien van allochtonen en integratiebeleid op z’n kop zetten, en toenmalig Minister Donner van Binnenlandse Zaken was dientengevolge tegen.
In gemeentes, provincies en Den Haag wordt de laatste jaren steeds nadrukkelijker gepoogd bestuurders verantwoording af te laten leggen. In Den Haag heet het gehaktdag en vindt het plaats op de derde woensdag van mei. In gemeenten en provincies, met hun eigen kosten-baten begrotingssystematiek, is de presentatie van de jaarrekening het moment ervoor. Centraal in zulke verantwoording staan de indicatoren van het beleid. Een indicator is een gekwantificeerd stukje informatie over de gemeente, de provincie, of het land, waarop kan worden gestuurd. Andere voorbeelden zijn de “prestatie-indicatoren voor de landelijke prioriteiten” van de politie, de “afrekenbare en controleerbare kabinetsdoelen met betrekking tot schoolverlaters” van de Minister van Onderwijs, en het “Bedrijventerreinen terstond uitgeefbaar (in ha)” uit het programma Economie van mijn eigen gemeente Nijmegen.,, Een kernvraag in het moderne openbaar bestuur is daarmee welke indicator wordt gekozen, hoe deze wordt geoperationaliseerd en met welke argumenten. Met andere woorden: Wanneer is een indicator een goede indicator? Meer algemeen kan de vraag gesteld worden waarom we die indicatoren tegenwoordig eigenlijk hebben, en wat de voor- en nadelen van het gebruik ervan zijn. Om die vragen te kunnen beantwoorden moeten we eerst een paar stappen terug doen. Bentham gaf het landsbestuur de overkoepelende opdracht te zorgen voor de grootste welvaart voor zoveel mogelijk inwoners. Smith betoogde dat die overheid dat vaak het beste kan bereiken door zo weinig mogelijk te doen, en door zo min mogelijk beperkingen op te leggen aan het zijn welbegrepen eigenbelang nastrevende individu. Tegelijkertijd zagen Smith en vrijwel alle filosofen, economen en politicologen na hem dat er een aantal zaken zijn waarin de markt soms niet kan voorzien, of die principieel geen kwestie van vraag en aanbod zouden moeten zijn. In de juridische relatie tussen overheid en markt is de overheid nodig voor het beschermen van eigendom, het tegengaan van monopolievorming, en in de controle van kwaliteit. In de politieke relatie moet de afweging gemaakt worden of de overheid of de markt beter is in het verzorgen van zaken als landsverdediging, politie, en onderwijs. Met uitzondering van dictatoriale regimes, en de echt volledig overtuigde communisten, was daarbij de enige vraag hoe ver de overheid daarin moet gaan, en hoeveel door de markt opgelost kan worden. Sommige partijen willen in beide overheid-marktrelaties meer overheidbemoeienis, andere partijen minder. Maar allen accepteren ze het algemene raamwerk van een overheid die aan welvaartsbevordering doet, en daarbij de mensen zo vrij als mogelijk laat. In die zin zou je kunnen zeggen dat we allen liberalen zijn. Hoe beoordelen we of die overheid uiteindelijk zijn werk goed heeft gedaan? Voor een bedrijf in de markt is dat relatief eenvoudig. Dat opereert binnen de door de overheid gestelde grenzen en is goed bezig wanneer het winst maakt. Het is daarnaast in het welbegrepen en lange-termijn eigenbelang van het bedrijf ook te zorgen voor tevreden werknemers, toeleveranciers en klanten, en tegenwoordig ook steeds meer voor een duurzame bedrijfsvoering. Maar vóór alles moet er winst gemaakt worden, en hoe meer des te beter. Bij de overheid ligt dat ingewikkelder. Wanneer heeft de overheid het land goed verdedigd, voldoende monopolies en kartelvorming bestreden, en onderwijs en gezondheidszorg van voldoende kwaliteit geleverd? Tot aan pakweg de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw was het (vaak impliciete) liberale antwoord daarop: dat bepaalt u, burger, bij de verkiezingen. Hebben de regeringspartijen goed werk geleverd de afgelopen vier jaar, dan beloont u ze door op één van hen te stemmen. Is het overheidsbeleid tekort geschoten, dan stemt u op een andere partij. Bovenop die democratische controle is sindsdien echter een extra bedrijfskundige laag gezet in de vorm van (beleids)indicatoren, ook wel kwantitatieve prestatieafspraken genoemd. In het hiernavolgende ga ik eerst kort in op de achtergrond en de (impliciete) visie op de overheid van die indicatorenbenadering. Vervolgens plaats ik een viertal kanttekeningen bij die indicatoren die laten zien waarom kiezers en bestuurders er vooral niet teveel waarde aan moet hechten. Tot slot ga ik in op de vraag hoe het dan wel moet.

Geschiedenis van de indicator
Eind jaren zeventig en begin jaren tachtig van de vorige eeuw ging het allemaal wat minder met de economieën van de Verenigde Staten en West-Europa. Dat had onder andere te maken met de twee oliecrises en het einde van de door wederopbouw en nieuwe technologische ontwikkelingen gedreven economische groei van na de Tweede Wereldoorlog. Maar een andere belangrijke oorzaak van de economische stagnatie was de starheid van veel bedrijven, zo betoogde een kleine maar snel groeiende groep Amerikaanse bedrijfskundigen en economen. Bedrijven werden gekenmerkt door veel te hiërarchische arbeidsverhoudingen, en directies die veel te veel macht bezaten. Als gevolg daarvan ze aren behoudzuchtig, te weinig gericht op de belangen van de aandeelhouders, en daarmee niet in staat een antwoord te formuleren op de economische (olie)crisis of de economische opkomst van Japan. Het relatief jonge vakgebied van de financiële economie (Finance in het Engels) bood een oplossing. Alhoewel geen bedrijf hetzelfde produceert, zo stelde de financieel economen, zijn uiteindelijk alle bedrijven niets anders dan geldmaakmachines. Aan de ene kant stop je er geld in, waarmee je machines, grondstoffen en arbeid koopt; en aan de andere kant komen er producten of diensten uit die bij verkoop meer geld opleveren dan er het bedrijf is ingegaan. De enige relevante vraag daarom, is hoe deze geldmaakmachine te optimaliseren. Dat kan op veel manieren, bijvoorbeeld door betere machines aan te schaffen, door een betere interne organisatie, of door meer te financieren via vreemd vermogen. Een belangrijk nieuw aandachtspunt naast deze op zich overbekende factoren, was de rol van de directeur. Cruciaal in de analyse daarvan was de nieuwe, zogenaamde principaal-agent theorie. Kern van de principaal-agent theorie is allereerst dat elke individu volledig rationeel en in het eigenbelang handelt. Vervolgens beredeneert de theorie wat er gebeurt wanneer een machthebber (de principaal) besluit een uitvoerder (de agent) een opdracht te geven, waarbij de uitvoerder door zijn kennis van zaken en de tijd die hij aan de opdracht besteedt altijd een informatievoorsprong heeft ten opzichte van de machthebber. Rationeel en gericht op eigenbelang als deze uitvoerder is, zal hij zijn kennis- en informatievoorsprong altijd ten eigen voordele willen benutten. Dat gaat geheel of gedeeltelijk ten koste van de opdrachtgever, die dan ook altijd op zoek is naar manieren om meer controle te krijgen op het gedrag van de uitvoerder.
In wezen is die principaal-agent theorie de kern van de relatie tussen aandeelhouders en de directeur van een bedrijf, zo analyseerde de financiële economie. De aandeelhouders verstrekken het kapitaal, staan op relatieve afstand, en geven de directeur de opdracht het rendement op die aandelen te maximaliseren. De directeur echter handelt rationeel en uit eigenbelang en zal op basis van zijn informatievoorsprong zoveel mogelijk z’n eigen doelen na proberen te streven te koste van de aandeelhouders, zoals salaris, een vliegtuig van de zaak, en werkdagen van tien tot drie. De vraag is dan hoe de aandeelhouders met hun beperktere informatie toch het gedrag van de directeur in overeenstemming kunnen brengen met hun eigen doel van winstmaximalisatie. Nu zijn de financiële economie en de principaal-agent theorie gebaseerd op een heel scala aan veronderstellingen waar je op zich al vraagtekens bij kunt zetten. Waarom zouden aandeelhouders bijvoorbeeld niet in meer dan winstmaximalisatie geïnteresseerd kunnen zijn? Waarom zou een bedrijf buiten de aandeelhouders niet ook andere belanghebbenden mogen dienen – werknemers, toeleveranciers, consumenten, de samenleving? Handelen directeuren echt altijd rationeel en alleen uit eigenbelang? Terechte en vaak gestelde vragen, die ik desalniettemin even parkeer. Het gaat me er hier alleen om vast te stellen dat die financiële economie en zijn principaal agent theorie een belangrijke, zoniet de belangrijkste, nieuwe interpretatie werd van wat een bedrijf is, en hoe de bedrijfsvoering ervan georganiseerd dient te worden. Het duurde daarna niet lang totdat de principaal-agent theorie ook werd toegepast op de overheid en de democratie. Een belangrijke representant van deze ontwikkeling was de Public Choice school van onder andere James Buchanan en Gordon Tullock die van grote invloed was op het denken van Margaret Thatcher en Ronald Reagan, begin jaren ‘80. Ook ambtenaren zijn rationele wezens die louter uit eigenbelang handelen, zo stelden deze auteurs en politici. Overheidsdienaren zeggen wellicht dat ze eer stellen in hun beroep van belastinginspecteur, diplomaat, of onderwijzer, en voldoening halen uit hun bijdrage aan de publieke zaak en samenleving, maar dat is allemaal camouflage van in wezen rationeel en egoïstisch gedrag. Daarnaast zijn al die ambtenaren niet minder of meer dan de uitvoerders, de agenten, van beleid dat door de minister of wethouder, de principaal, is bedacht, waarbij ze altijd een kennis- en informatievoorsprong zullen hebben ten opzicht van die bestuurders. Bezien door de bril van de principaal-agent theorie is de centrale vraag van ministers en wethouders, en daarmee van de belastingbetalers die het hele zaakje bekostigen, hoe grip te krijgen op deze rationeel en uit eigenbelang handelende ambtenaren. Maar in feite geldt hetzelfde voor de relatie tussen de burger cum belastingbetaler, en de uitvoerende minister of wethouder, aldus de Public Choice school. Ook hier geeft de principaal, in dit geval de burger, een opdracht aan de agent, hier de minister, waarbij die burger nooit helemaal volledig kan controleren of de minister zijn werk wel goed doet, en waarbij de principaal-agent theorie impliceert dat de uitvoerende minister deze ruimte zal gebruiken ten behoeve van zijn eigen welvaart. Ook hier is de vraag hoe de burger als principaal grip kan krijgen op de rationeel en uit eigenbelang handelende uitvoerder van de opdracht, de minister of wethouder. De belangrijkste oplossing in het principaal-agent probleem van de aandeelhouders en hun directeur, was het salaris van de directeur afhankelijk te maken van de winst per aandeel die hij maakt. Een rationeel en uit eigenbelang handelende directeur zal daardoor de winst van het bedrijf proberen te maximaliseren, hetgeen precies de bedoeling van de aanhouders is. Op deze manier krijgt de aandeelhouder-als-principaal ondanks zijn kennis- en informatieachterstand toch het gedrag van de directeur-als-agent dat hij wil. Om iets dergelijks ook binnen de overheid voor elkaar te krijgen, dient het allereerst mogelijk te zijn het salaris van ambtenaren en bestuurders afhankelijk te maken van prestaties. Dat bleek zelfs in de hoogtijdagen van de principaal-agent theorie in het eerste decenium van deze eeuw een brug te ver waar het ministers en ambtenaren betrof. Maar in veel overheidsinstituten die op net iets grotere afstand van de dagelijkse politiek stonden, of werden gezet, zoals wonigbouwcorporaties, ziekenhuizen, ROC’s, UWV, NS, en al die andere, kon het wel. Daar werden gingen de salarissen flink omhoog. Een complicatie daarbij was wel dat voor een toepassing van de principaal-agent gedachte er duidelijke resultaten, duidelijke indicatoren van beleid dienden te zijn, zoals winst per aandeel dat voor een bedrijf is. Daar wrong de schoen. Want niet alleen heeft de overheid een veelvoud aan doelen, in het traditionele idee van een democratie heeft elk individu zijn eigen, subjectieve beoordeling van beleid. Ieder individu bepaalt elke vier jaar op basis van zijn eigen voorkeuren of het gevoerde beleid succesvol is geweest. Voor een principaal-agent aanpak daarentegen zijn objectieve maatstaven nodig, die ook nog eens op een eenduidige manier met elkaar vergelijken kunnen worden. Hier begon voor aanhangers van de principaal-agent gedachte de zoektocht naar kwantitatieve indicatoren van overheidsbeleid, waarvan een stijging of daling voor iedere burger in het land, ongeacht politieke kleur, culturele achtergrond, opleidingsniveau, of anderszins, een verbetering danwel een verslechtering betekende. De stijging van een indicator als ‘aantal politiek vluchtelingen dat een verblijfsstatus heeft gekregen,’ bijvoorbeeld, is voor de één positief en voor de ander negatief, en kan daarmee dus moeilijk een objectief, voor iedereen acceptabele maatstaf van prestatie zijn. Iets als BBP wellicht, maar dan zonder de tekortkomingen van het BBP en op een door de minister of wethouder te beïnvloeden terrein. Het aantal daklozen in een gemeente misschien, of het aantal verkeersdoden. Hoe de objectieve maatstaven in overeenstemming te brengen met het traditionele idee van democratie was zo mogelijk nog ingewikkelder. Hier hielp de bredere loop van de geschiedenis echter een handje. Na een langzame implosie van de Sovjetunie in de jaren zeventig en tachtig, viel de Muur uiteindelijk in 1989. Het communisme verdween uit Rusland en Oost-Europa, en ook China leek het communisme steeds verder achter zich te laten. Gedurende het volgende decennium waren grote delen van de Verenigde Staten en Europa om die reden ervan overtuigd dat hiermee de grote politieke tegenstellingen definitief tot het verleden behoorden en dat alle samenlevingen toe zouden groeien naar democratische markteconomieën, met hooguit nog wat kleine gradaties in de omvang van de overheid. Het treffendst werd dit sentiment verwoord door Francis Fukuyama’s invloedrijke en in eerste instantie veelgeprezen The End of History and the Last Man (1992), waarin de mensheid een eeuwigdurende, vredige, liberale toekomst werd voorspeld. Dit idee sloot naadloos aan bij de principaal-agent gedachte. Nu de grote politieke tegenstellingen achter ons lagen, waren de overgebleven keuzes van relatief kleine aard, en speelden zich af binnen een politiek-bestuurlijk raamwerk dat unaniem werd aanvaard. De overgebleven keuzes waren vragen als hoeveel de files verminderd moesten worden, welk percentage van de treinen op tijd moest rijden, hoe lang de wachtduur voor een woning mocht zijn, wat het maximaal aantal stofdeeltjes per kubieke meter mocht zijn, hoeveel minder mensen er aan de gevolgen van roken moesten sterven. De ene politieke partij was ambitieuzer in het ene doel, de andere streefde meer vooruitgang van de andere indicator na: allemaal waren ze het eens over de doelen op zich. Daarnaast waren deze overgebleven overheidsdoelen allen te kwantificeren, waarbij een stijging of daling unaniem als verbetering of als verslechtering werd geïnterpreteerd – los dus van de weging van het relatieve belang ervan. Hiermee was New Public Management geboren. New Public Management gaat er vanuit dat openbaar bestuur neutraal is in de zin dat het gegeven politieke doelstellingen ten uitvoer brengt, ongeacht de inhoud ervan. Die doelstellingen van verschillende politieke partijen zijn niet meer dan variërende wegingen van bekende en geaccepteerde doelen. De ene keer iets meer filebestrijding, de volgende keer iets meer stofreductie. New Public Management legt vervolgens de nadruk op de efficiëntie en effectiviteit van het openbaar bestuur. Openbaar bestuur dient met zo weinig mogelijk middelen (efficiëntie) de gegeven doelstellingen zo goed mogelijk na te streven (effectiviteit). Dat is hoe de rationeel en uit eigenbelang handelende ambtenaren, ministers en wethouders in het gareel worden gehouden, en hoe hun gedrag in overeenstemming wordt gebracht met de belangen van de burgers met hun kennis- en informatieachterstand.

Beperkingen van indicatoren
Geen enkele revolutie is perfect, en ondanks haar enorme invloed heeft New Public Management de organisatie van het openbaar bestuur in Nederland nooit helemaal naar haar hand kunnen zetten. Voordat ik op de meer algemene kritiek op New Public Management en haar indicatoren kom, wil ik eerst stilstaan bij een viertal methodologische (of wetenschapsfilosofische zo je wilt) beperkingen van het gebruik van indicatoren, of kwantitatieve prestatieafspraken, in het openbaar bestuur. Een eerste probleem van indicatoren is dat het doel van beleid vrijwel nooit exact in een indicator is te vangen. Stel, je wilt de integratie van niet-westerse allochtonen bevorderen. Hoe meet je die integratie? Je kunt indirecte maatstaven erbij halen als het percentage niet-westerse allochtonen dat diploma’s op scholen en universiteiten haalt, het aantal niet-westerse allochtone vrouwen dat een cursus Nederlands volgt, of het aantal huwelijken tussen mensen van westerse en niet-westerse achtergrond, maar dé integratie van niet-westerse allochtonen? Daar krijg je nooit echt de vinger achter.
Het onderliggende probleem is dat waar een indicator een exact gedefinieerde operatie is, de overgrote meerderheid van concepten in onze taal verschillende betekenissen hebben die veranderen door de tijd en daarnaast elkaar nog wel eens willen tegenspreken. Want als je erover nadenkt, wat is integratie precies? We herkennen het als we het zien, maar weten tegelijkertijd dat je best getrouwd, maar niet geïntegreerd kunt zijn, en best geïntegreerd kunt zijn zonder een cursus Nederlands te hebben gevolgd. Hetzelfde geldt voor de vraag, wat is precies een niet-westerse allochtoon? (Zie PVV’er Van Klaveren.)
Omgekeerd kan het trouwens wel. We kunnen een indicator, oftewel meetinstrument, definiëren, en vervolgens afspreken dat wanneer we het bijpassende concept gebruiken we alleen maar doelen op wat het meetinstrument meet, en niets meer. Dat is wat er bijvoorbeeld met het begrip temperatuur en de thermometer is gebeurd in de achttiende eeuw. Eeuwenlang was temperatuur een wat ambigu begrip dat de staat van de lucht in een kamer beschreef. Totdat de thermometer werd ontwikkeld en temperatuur datgene werd wat de thermometer meet. Zo zouden we ook kunnen afspreken dat vanaf nu wanneer we het over de integratie van niet-westerse allochtonen hebben, we puur en alleen de indicator ‘aantal diploma’s gehaald door niet-westerse allochtonen’ bedoelen. Het probleem is alleen dat we willen dat de bestuurder de integratie van niet-westerse allochtonen bevordert, niet dat hij of zij het aantal diploma’s maximaliseert. Een indicator is dus niet een objectief en vaststaand kenmerk van deze wereld die alleen nog maar ontdekt hoeft te worden, maar altijd een door mensen bedachte maatstaf. En dat brengt ons bij het tweede probleem.
Omdat indicatoren geen objectieve maatstaven zijn die alleen nog maar ontdekt hoeven te worden, maar door mensen geconstrueerde en afgebakende instrumenten, zijn ze door mensen sterk te sturen. Is een speerpunt van het beleid bijvoorbeeld de werkgelegenheid in het cluster Health & Design te stimuleren, en blijkt tijdens het opmaken van de jaarrekening van de gemeente dat de werkgelegenheid in dat cluster is gedaald, dan herdefiniëren we simpelweg de bedrijven die in dat cluster vallen. Dat kan relatief eenvoudig omdat dé universele maatstaf voor werkgelegenheid in het cluster Health & Design niet bestaat. Het probleem is in dit geval niet – of in ieder geval niet alleen – dat de bestuurder zijn falende beleid probeert te verdoezelen, het probleem is met name dat dé indicator niet bestaat. Sterker, het herdefiniëren van indicatoren is onderdeel van de dagelijkse praktijk en vaak een goede zaak wanneer het een gevolg is van voortschrijdend inzicht ten aanzien van het beleid en haar indicatoren. Dat maakt de grens tussen een bestuurder die een indicator aanpast op basis van voortschrijdend inzicht of om falend beleid te verdoezelen, vaag. Dat is niet de schuld van de bestuurder, maar een fundamenteel en onoplosbaar probleem van het formuleren van indicatoren. Een derde probleem is dat wanneer de indicatoren eenmaal geformuleerd zijn, er vrijwel altijd andere factoren op van invloed zijn buiten het beleid van de bestuurder. Nam de integratie van niet-westerse allochtonen af in de gemeente ondanks de extra zak geld die er aan werd besteed? Dan kwam dat wellicht omdat de centrale overheid het tegenovergestelde deed, omdat de werkloosheid toenam, of omdat er minder geld naar onderwijs ging. Ook dit probleem is in de kern niet op te lossen. Het is vrijwel onmogelijk een indicator op te stellen die één-op-één het gevolg is van gevoerd beleid van een college, gedeputeerde staten, of kabinet. Dat is wederom niet de schuld van de bestuurder of van de politiek in het algemeen, nog op te lossen door middel van een betere definitie, meetmethode, of systematiek, maar een beperking van de greep die we op de wereld hebben.
Een vierde probleem, tot slot, is dat omdat dé indicator niet bestaat en altijd mensenwerk is, indicatoren in de politiek sterk afhankelijk zijn van de coalitie die het voor het zeggen heeft. Bijvoorbeeld: De vorige coalitie wilde de integratie van allochtonen in het algemeen bevorderen, de nieuwe coalitie wil alleen de integratie van niet-westerse allochtonen bevorderen. De vorige coalitie deed daarom niet apart onderzoek naar niet-westerse allochtonen, en dus moet deze nieuwe coalitie opnieuw beginnen met meten. Het is in dit geval niet zo dat de ene indicator beter is dan de andere, het is eenvoudigweg het gevolg van andere keuzes in beleid. De nieuwe coalitie kan moeilijk verweten worden dat de vorige coalitie niet alvast ook de integratie van niet-westerse allochtonen heeft gemeten. Maar als gevolg hiervan is historisch vergelijkingsmateriaal slechts beperkt voorhanden, en zijn ook vergelijkingen met andere gemeenten, provincies en landen meestal lastig te maken. In bestuurskundige kringen worden deze beperkingen van indicatoren weleens samengepakt, en gebagitaliseerd, onder de kop van het onderscheid tussen output en outcome. De output-outcome dichotomie stamt oorspronkelijk uit de bedrijfskunde en behelst het idee dat wat je als bedrijf wil bereiken niet hetzelfde is als datgene wat je doet, en dat de één niet met de ander verward moet worden. Zo kan het doel, de gewneste outcome zijn de naamsbekendheid van een merk te vergroten. Om dat te bereiken geeft de directeur marketing de opdracht een miljoen flyers de laten drukken en die in een paar weken tijd op pleinen en straten te laten verspreiden door hip geklede, goedgehumeurde jonge mensen. Dat is dan de beoogde output. Die out put kan de afdeling marketing boven verachting snel en efficiënt produceren, maar dat zegt nog niks over de vraag of het doel, de outcome is bereikt of niet.
Deze manier van denken kun je ook loslaten op ministeries en andere overheidsorganisaties. Stel bijvoorbeeld dat het Ministerie van Justitie een hoger veiligheidsgevoel van Nederland nastreeft (de outcome) en van mening is dat onder andere kan worden bewerkstelligd door politiekorpsen verplicht een minimaal aantal boetes per jaar uit te laten schrijven (de output). Dan is het maar zo mogelijk dat de output-targets door alle poltiekorpsen met vlag en wimpel worden gehaald, terwijl het veiligheidsgevoel van Nederlanders niet is toegenomen, of zelfs is gedaald. Output gehaald, maar niet de outcome waarom het allemaal begonnen was. Dat klinkt allemaal erg logisch en voor de hand liggend, en dat is het dan ook. Gebruikers van de output-outcome dichtotomie hebben daarnaast vaak de neiging er overdreven chique over te doen, alsof het hier een vreselijk diep inzicht betreft. Dat valt dus allemaal reuze mee. Niettemin kan het best een handig stukje mentaal gereedschap zijn voor mensen in bedrijven, ministeries of andere organisaties die al lang op hun plek zitten, weinig met de buitenwereld te maken hebben, of de neiging hebben te nauw naar hun eigen targets te kijken in plaats van ook naar het doel van de organisatie als geheel.
Met betrekking tot indicatoren van beleid gebeuren er vervolgens vaak twee dingen. Allereerst worden de tekortkomingen van indicatoren samengevat in de opmerking dat output van beleid nu eenmaal bijna nooit hetzelfde is als de outcome van beleid. Dat klopt in een klein beetje. Voor de precies gedefinieerde output criteria geldt dat het altijd door mensen bedacht en aan te passen maatstaven zijn, waarvoor geen onderliggend, echt, objectief fundament te vinden. Ook worden outputtragets als aantal verspreide flyers of aantal uitgeschreven bonnen altijd wel een beetje beïnvloed door externe factoren die buiten de macht van de uitvoerder ligt, zoals in dit geval bijvoorbeeld het weer. Ook zijn outputtargets afhankelijk van de directeur of coalitie aan de macht. Maar precies hetzelfde geldt natuurlijk voor de doelen, de outcome. Ook die doelen zijn door mensen bedacht en te veranderen. Ook die doelen worden beïnvloed door externe factoren en zijn afhankelijk van persoon of personen die de baas zijn.
Beter is het dan ook te zeggen dat zowel indicatoren als het onderscheid output versus outcome, soms handige stukken gereedschap zijn om grip te krijgen op (een deel van) de organisatie van een samenleving. De reden dat beide vaak met elkaar worden verbonden is dat beide onderdeel uit maken van de brede, hedendaagse kijk op het bestuur van de samenleving genaamd New Public Management. Beide veronderstellen ze neutraliteit van bestuur, beide veronderstellen dat politici het alleen oneens (kunnen) zijn over de relatieve weging van geaccepteerde beleidsdoelen, en beide definiëren de opdracht van openbaar bestuur als het zo efficiënt en effectief mogelijk behalen van die doelen.

Kritiek op de Principaal-agenttheorie en New Public Management
De opkomst van de principaal-agenttheorie en de toepassing ervan op de relatie tussen aandeelhouders en bestuurders van een bedrijf valt te situeren in de tweede helft van de jaren zeventig. De polariserende en ruwe toepassing ervan op het bestuur van landen door overheden volgde niet veel later met het premierschap van Thatcher in het Verenigd Koninkrijk in 1979, en de benoeming van Ronald Reagan to president van de Verenigde Staten in 1981. De meer verfijnde en neutrale uitwerking ervan op het openbaar bestuur in de vorm van New Public Management volgde vanaf begin jaren negentig, en vanaf begin deze eeuw werd het een in Nederland steeds breder geaccepteerde en toegepaste methodiek en manier van denken in kringen van bestuurders, politici en ambtenaren. Niet snel daarna ontstond er weerstand van hen die als uitvoerder te maken kregen met deze nieuwe vorm van openbaar bestuur. De docenten die plots afgerekend werden op de slagingspercentages van hun leerlingen, de artsen die plots geen huisbezoeken meer mochten doen en afgerekend werden op het aantal geslaagde operaties, de politieagenten met hun bonnen-quotum, de gemeentelijke baliemedewerkers geconfronteerd met een boetesysteem voor te lange wachttijden. Kern van de kritiek is daarbij altijd: wij homo sapiens zijn niet alleen zelfzuchtige, calculerende individuen die ons eigen geluk maximaliseren, maar net zo goed morele burgers wezens en deskundigen begaan met de zieke kinderen, bereid om ook de operatie te doen met een minder grote kans van slagen, handelend in het belang van de scholier, en in staat verantwoordelijkheid te nemen voor een algemener geformuleerde opdracht als ‘de veiligheid en orde op straat.’ De reden dat die kritiek vaak tot weinig concrete veranderingen leidt is tweeledig. Een eerste reden is dat net zomin als wij volledig economische wezens zijn, wij ook geen volledig altruïstische, onbaatzuchtige, en altijd hardwerkende wezens zijn. New Public Management schiet veel te ver door, maar volledig vertrouwen op de intrinsieke motivatie van mensen lijkt ook weer geen goed idee. Er is van alles mis met de New Public Management-benadering, terug naar de tijd dat professoren decennia lang dezelfde vergeelde collegedictaten konden voorlezen zonder op één of andere wijze gecorrigeerd te kunne worden. Wat is het alternatief voor New Plubic Management? Een tweede mogelijkheid is de performatieve werking van New Public Management. Wanneer je onderzoekers op universiteiten gaat zien als individuele en met elkaar concurrerende productie-eenheden, die je dient af te rekenen op het aantal publicaties, ontstaat er allereerst verzet. Maar al gauw zullen een paar jonge honden een manier vinden om zo snel mogelijk zo veel mogelijk publicaties te genereren. Bijvoorbeeld door onderwijs en andere taken te verwaarlozen, publicaties te splitsen tot de kleinst publiceerbare eenheid, en door het genereren of zoeken van eindeloos uit te melken datasets. Na een paar jaar zijn het precies die onderzoekers die promotie maken naar een hogere functie en mogen kiezen wie van de nieuwe groep sollicitanten wordt aangenomen. Bovendien is hun eigen succes een gevolg van het systeem en zullen ze hun eigen bestaan op aarde ook echt gaan legitimeren als individuele productie-eenheden van publicaties. Zo krijgt en creëert het systeem vanzelf de mensen waarom het vraagt. Dat maakt kritiek erop lastig, omdat aanhangers van de nieuwe methode altijd kunnen wijzen op de inderdaad gestegen output, en de tevredenheid met die methode van de nieuwe generatie onderzoekers. Met andere woorden, de kritiek is vooral een soort meta-kritiek, gericht tegen de performatieve werking van New Public Management. Dat in twee zinnen uitleggen aan universiteitsbestuurders, ministers, of in één goed gekozen kwinkslag in de Wereld Draait Door is geen sinecure.

En dus?
Vanwege al die redenen is een pragmatische oplossing wellicht nog de beste voor het geharnaste debat tussen voor- en tegenstanders van indicatoren, principaal-agenttheorie, outcome versus output, en New Public Management, net zoals het een pragmatische en flexibele aanpak is die ons het meest vooruit helpt in het overheid-markt tegenstelling. Een menselijk begrip en sturing van overheidsorganisaties zou voorop moeten staan, maar het kan helemaal geen kwaad eveneens oog te hebben voor gedrag gericht op eigenbelang dat de organisatie schaadt. Net zo kan het formuleren en meten van indicatoren soms best een handige exercitie zijn, en kan het zo af en toe formuleren van je werk in termen van output en outcome helemaal geen kwaad. Tegelijkertijd zijn het allemaal nooit meer dan gereedschappen die geen burger, bestuurder, ambtenaar of werknemer ervan ontslaat zijn eigen hersenen en intuïtie te gebruiken, en zijn eigen verantwoordelijk te accepteren en te gebruiken.
[nog uitbreiden?]
8. Vertrouwen als appeltaart
Inleiding
Een voortdurend uitgesproken punt van zorg de afgelopen jaren is het gebrek aan vertrouwen van de burger in het openbaar bestuur. Tegelijkertijd is er een gestage stroom wetenschappelijke literatuur die het beperkte vertrouwen bespreekt dat het moderne systeem van openbaar bestuur stelt in haar bestuurders. Beide zijn eerst en vooral het gevolg van de in het voorgaande hoofdstuk besproken principaal-agenttheorie en New Public Management. Maar ook los daarvan is de vraag hoe vertrouwen ontstaat en verdwijnt, en wat voor invloed we daar op (kunnen) hebben, van wezenlijk belang voor de samenleving. Zonder de rol van principaal-agenttheorie en New Public Management te willen bagatelliseren, wil ik in dit hoofdstuk in meer algemene zin onderzoeken wat dat precies is, dat (gebrek aan) vertrouwen van burgers in het openbaar bestuur, en van het systeem van openbaar bestuur in de bestuurders. Wat is het probleem en wat kunnen we er aan doen? In voorgaande hoofdstukken kwam de performativiteit van de economische wetenschap al aan bod. Een breed geaccepteerde analyse dat een bepaald aandeel is overgewaardeerd, leidt tot verkoop en dus een lagere prijs van het aandeel, waardoor de analyse niet meer klopt. En het invoeren van een boetesysteem bij een kinderdagverblijf maakte van een morele verplichting op tijd te komen een economische afweging tussen kosten en baten van een kwartiertje te laat te komen. Die perfromativiteit zien we ook bij de implementatie van de theorie van New Public Management. Een politieagent die verantwoordelijk wordt gemaakt voor de orde en veiligheid van een klein deel van de openbare ruimte zal de zich wat balorig gedragende jongens aanspreken, de toerist helpen die de weg kwijt is, en een bon uitschrijven voor de fout geparkeerde auto. Een agent die wordt afgerekend op het aantal bonnen dat hij/zij uitschrijft, zal veel minder geneigd zijn op die jongens en toerist te letten. Een systeem dat verantwoordelijkheid vraagt zal verantwoordelijkheid krijgen, een systeem dat output vraagt zal output krijgen. Wanneer systemen van controle en verantwoording in het openbaar bestuur alleen gebaseerd zijn op kwantitatieve prestatieafspraken, waarbij bovendien slechts een externe controle als voldoende valide wordt gezien, dan is de boodschap dat de uitvoerders in dat systeem niet te vertrouwen zijn. Het maakt daarbij weinig uit of het politieagenten, leraren, managers, of wethouders zijn.
En wanneer het systeem de boodschap geeft dat deze agenten, leraren, wethouders en ministers niet te vertrouwen zijn, waarom zou de individuele burger dat dan wel doen? Wanneer de hoofdcommissaris van politie stelt dat individuele politieagenten niet het vertrouwen krijgen naar eigen inzicht te handelen, maar afgerekend moeten worden op het aantal bonnen dat ze uitschrijven, waarom zou de burger op straat die agent dan wel vertrouwen? Wanneer de wethouder, gedeputeerde of minister bij gebrek aan vertrouwen van de volksvertegenwoordigers afgerekend wordt op een prestatiemeting, welk signaal geeft dat de burger? De oorzaak van alle ellende lijkt tamelijk voor de hand liggend. Wanneer we gewoon terugkeren naar een goede oude tijd van beroepseer, een (protestantse) werkethiek, en onafhankelijkheid van agenten, leraren, en diplomaten, komt alles goed.
De reden dat die eerste, romantische, en beperkte rationele reactie niet de oplossing is, ligt in het feit dat wij homo sapiens behalve morele wezens wel degelijk ook zelfzuchtige, nuts-maximaliserende wezens zijn. Het systeem is mede-bepalend, performatief, maar niet alles-bepalend. De vraag is hoe we gegeven die gehele complexe natuur van homo sapiens, en gegeven die gehele, complexe cultuur en organisatie van onze samenleving begin eenentwinstigste eeuw, de inrichting en bestuur ervan zo goed mogelijk vorm kunnen geven. Daarnaast zit er in de door de Public Choice school zo benadrukte rol van kennis- en informatieverschillen – alhoewel door deze economen volledig uit z’n verband gerukt en tot in extreme doorgevoerd – wel degelijk een belangrijke kern van waarheid waar we rekening me moeten houden. Hoe kan het systeem van openbaar bestuur vertrouwen en verantwoordelijkheid creëren, maar tegelijkertijd controle kan blijven uitoefenen, gegeven de menselijke natuur, de culturele context, en de rol van kennis- en informatieverschillen? Om daar grip op te krijgen is het zinvol allereerst kort naar vertrouwensstructuren te kijken in andere beroepsgroepen.

Wat is dat vertrouwen in de bestuurder precies?
We geven in onze hedendaagse samenleving aan verschillende beroepsgroepen systematisch vertrouwen. Dat doen we, heel simpel, omdat niet iedereen altijd alle informatie kan hebben, niet iedereen overal evenveel verstand van kan hebben, en er iemand uiteindelijk moet beslissen. Dat vertrouwen geven we echter niet zomaar, maar door een lang historisch proces op uiteindelijk zeer goed doordachte en uitgebalanceerde, en min of meer overeenkomstige manieren.
De rechter. In ons systeem van openbaar bestuur geven we de rechter de moeilijk te overschatten macht, en daarmee vertrouwen, te bepalen of een (rechts)persoon schuldig is aan het overtreden van een regel, en welke straf aan een oordeel van schuld verbonden wordt. Die beslissing neemt de rechter op basis van per definitie incompleet bewijs, en wordt ook wel het ‘sprongetje van de rechter’ genoemd. Iemand kan getuigen de moord te hebben gezien, maar hoe zeker weet je als rechter dat dat inderdaad het geval is? Misschien was het wel half donker, had de getuige gedronken, of gebeurde het allemaal heel erg snel. En dna-bewijs kan met 99,9% zekerheid aantonen wie de dader is, maar daarmee is er nog altijd een kans van 1 op 1000 dat je de verkeerde voor jaren de cel in stuurt. Maar behalve zich vergissen, bestaat ook nog eens het risico dat de rechter de aan hem toegekende macht en vertrouwen misbruikt door bijvoorbeeld een goede kennis die eigenlijk schuldig lijkt aan de overtreding van een regel, toch niet schuldig te bevinden.
Om de kans zo klein mogelijk te maken dat het vertrouwen in die rechter beschaamd wordt, per ongeluk of moedwillig, hebben we een aantal mechanismen ontwikkeld. We eisen allereerst dat rechters een opleiding tot rechter hebben genoten aan een door de overheid erkend instituut, en dat ook tijdens zijn loopbaan de rechter regelmatig terugkeert in de collegebanken om zich te laten bijscholen en om oude kennis op te frissen. Daarnaast laten we rechters bij in dienst treden een eed afleggen waarin ze beloven hun uiterste best te doen nooit een fout te maken, maar waarin ze vooral ook beloven nooit moedwillig de fout in te gaan. Een direct beroep op het geweten van de rechter, waaraan we hem regelmatig herinneren. Ook maken we rechters zo onafhankelijk mogelijk van de wetgevende macht (de Tweede Kamer) en de uitvoerende macht (de regering) om de kans zo klein mogelijk te maken dat de rechter onder druk wordt gezet een bepaalde beslissing te nemen. Om die kans nog verder te verkleinen kennen we de rechter bovendien een relatief hoog salaris toe, zodat ook de verleiding van omkoping wordt verminderd. Tot slot laten we de rechter controleren door een tuchtcollege van oud-rechters van een binnen de rechtspraak zo hoog mogelijke status. Dat alles sluit de kans niet uit dat het toch een keer mis gaat – de afgelopen jaren zijn genoeg voorbeelden voorbij gekomen – en het systeem kan altijd verder verbeterd worden, maar het maakt de kans op beschaming van het vertrouwen wel zo klein mogelijk.
De arts. Voor de arts geldt iets vergelijkbaars. De arts heeft een informatie- en kennisvoorsprong ten aanzien van de belangrijkste keuzes in ons leven, die over onze gezondheid. Bij een vergissing van de kaasboer krijg je oude in plaats van jonge kaas mee naar huis, een vergissing van de arts kan je je leven kosten, of dat van je kind, ouder, of geliefde. Bovendien voelt die arts aan de ene kant de druk van de ziektekostenverzekeraar om zo weinig mogelijk kosten te maken in de vorm van medicijnen, operaties, en onderzoeken, en ontvangt van de andere kant een voorsturende stroom van lobby- en reclameberichten van producenten van medicijnen en medische apparatuur die winst willen maken. Tot op zeer grote hoogte kunnen we als individuele burgers de arts alleen maar vertrouwen daarin de beslissing te nemen die het meest in ons belang is.
Ook het vertrouwen in de arts proberen we zo groot mogelijk te maken door van deze een bepaalde opleiding te eisen, de arts een eed af te laten leggen, door hem zo onafhankelijk mogelijk te maken van de farmaceutische industrie of anderen die geld aan onze gezondheid en aan ons lichaam willen verdienen, en door de arts een relatief goed salaris te betalen. En net als bij de rechters vindt controle en correctie plaats door een tuchtcollege, gevormd door collega-artsen van zo onberispelijk mogelijk statuur. Ook bij dit systeem geldt dat er ongetwijfeld verbeteringen nodig zijn, en dat het systeem regelmatig aangepast moet worden aan nieuwe ontwikkelingen. Maar het verkleint de kans dat de arts per ongeluk of moedwillig het in hem gestelde vertrouwen beschaamd.
Hoe verhouden deze twee voorbeelden zich tot de rol van de minsisters, staatssecretarissen en wethouders in het openbaar bestuur? Ook deze bestuurders vertrouwen we iets toe, namelijk het bestuur van een gemeente, provincie, of land. Dat noodzakelijke vertrouwen komt allereerst voort uit de informatie- en kennisvoorsprong van de bestuurder ten opzichte van de burger, vergelijkbaar met de informatie- en kennisvoorsprong van de arts. Net als bij de arts kan de burger (en zijn vertegenwoordiging in raad, staten en parlement) tot op zekere hoogte alleen vertrouwen in het goede gebruik van die kennisvoorsprong. Was het inderdaad een goed idee Griekenland en die banken te reden met al miljarden aan belastinggeld? Uiteraard hebben wij krantenlezende burgers daar de nodige kennis, informatie en meningen over. Maar in die ministeries, centrale banken en IMF’s weten ze samen veel meer, en tot op (grote) hoogte kunnen we er alleen maar op vertrouwen dat de bevoegde ministers de juist keuzes maken. Maar ook die bestuurders nemen uiteindelijk een beslissing op basis per definitie incomplete informatie. Niet alleen bij die uitzonderlijke situaties als de redding van ABN-AMRO in ???, waarbij een in essentie onvoorbereide minister en ministerie van financiën moesten beslissen om de bank al dan niet voor bijna €17,- mrd te kopen, in wezen is elke beslissing van een minister of wethouder er één op basis van per definitie incomplete informatie. Ook hier moeten we de minister of wethouder vertrouwen. Dat lijkt wel wat op het vertrouwen dat we de rechter geven. Hoe zorgen we er bij die openbaar bestuurders voor dat de kans op fouten of misbruik van vertrouwen zo klein mogelijk wordt gemaakt? Van de arts en rechter eisen we een (zware) opleiding, bij bestuurders laten we die eis echter achterwegen. Het is weliswaar breed geaccepteerd dat het de rol van politieke partijen is de eigen bestuurders en bestuurstalenten op te leiden, maar de in dat kader ontwikkelde cursusmiddagen en discussiegroepjes halen het in de verste verte niet bij de kwaliteit van de opleidingen die we arts en rechter geven. Er worden er geen ingangseisen gesteld of examens afgenomen, om maar wat te noemen. Iedere malloot kan in principe bestuurder worden. Wel laten we de bestuurder net als de arts en rechter een eed afleggen, waarin de bestuurder beloofd getrouw en oprecht te handelen, zich nooit te laten omkopen, en dergelijke. Dat kan, zeker met een economische bril op, gemakkelijk af worden gedaan als een onzinnig en archaisisch instituut waaraan weinig tot geen sancties zijn verbonden bovenop de normale regels die voor iedereen in het land gelden. Maar homo sapiens is een moreel en sociaal wezen, en het feit dat deze eed ten overstaan van familie en collega’s nog altijd springlevend is en het belang ervan door iedereen wordt onderschreven, laat zien dat het toch een bescheiden rol speelt in het verkleinen van de kans op met name moedwillige misbruik van vertrouwen. Ook geven we de bestuurders van ons land een relatief goed salaris, vergelijkbaar met dat van de arts en rechter. Tegelijkertijd moet de kracht ervan in dit geval ook vooral niet overdreven worden. Een student die ervoor kiest arts of rechter te worden weet zich voor de rest van z’n loopbaan verzekerd van een bovengemiddeld salaris en heeft relatief weinig mogelijkheden elders meer te verdienen. Openbaar bestuurders zitten over het algemeen echter hooguit een jaar of acht à tien op hun post, en met een aanzienlijk risico tussentijds weg te moeten. Bovendien is het voor een niet onaanzienlijke groep van consultants, pensioendirecteuren, ondernemers en dergelijke die in principe prima geschikt zouden zijn een periode als bestuurder te functioneren een salaris dat lager is dan ze elders verdienen. Los van de vraag wat je daar verder allemaal van vindt (en mijn persoonlijke mening is dat die consultants en directeuren vooral niet het openbaar bestuur in moeten gaan wanneer ze het salaris te laag vinden), het betekent wel dat de kracht van het middel van een goed salaris om misbruik van vertrouwen te voorkomen, in het openbaar bestuur relatief beperkt is. Maar het belangrijkste verschil is het tuchtcollege. In het geval van de artsen en rechters is dat een op de achtergrond opererend instituut met oud-rechters en –artsen van onberispelijk statuur, dat als enige taak heeft de artsen en rechters de controleleren. In het geval van het openbaar bestuur is het tuchtcollege – raad, staten en parlement – echter een nadrukkelijk op de voorgrond opererend orgaan van individuen die nog bestuurder willen worden, en dat bovendien niet alleen de taak heeft om de controleren, maar tevens de bevolking vertegenwoordigt en wetten vaststelt of afkeurt. Het tuchtcollege in het geval van het openbaar bestuur toetst niet alleen het gedrag aan de regels, maar ageert tegelijkertijd tegen de regels en probeert ze te veranderen. In de praktijk zijn die rollen nauwelijks uit elkaar te halen. Sterker, ze kunnen strategisch gebruikt worden om elkaar te versterken. Waar bij de artsen en rechters het tuchtcollege één van de middelen is om vertrouwen te creëren, daar lijkt die rol van het tuchtcollege in het openbaar bestuur op zijn minst neutraal, en misschien zelfs tegengesteld. Met andere woorden, we kennen op min of meer overeenkomstige redenen op allerlei plekken in onze samenlevingen vertrouwen aan individuen toe, en we hebben daarbij allerlei mechanismen ontwikkeld om de kans zo groot mogelijk te maken dat dat vertrouwen gerechtvaardigd is, en gerechtvaardigd blijft. Maar in het openbaar bestuur gebruiken we die mechanismen maar zeer ten dele. Daar zijn uiteraard verschillende historische, democratische of nog weer andere verklaringen voor, maar feit is dat ze er niet zijn. Het systeem van openbaar bestuur organiseert maar in zeer beperkte mate het noodzakelijke vertrouwen in de bestuurders. Vertrouwen als emergent fenomeen
De vorige paragraaf gebruikte voortdurend termen als ‘het oganiseren van,’ ‘de kans vergroten op,’ en ‘het waarborgen van’ wanneer het om vertrouwen ging. De reden daarvoor is dat vertrouwen niet een alledaags product is als de hoeveelheid alcohol in bier of het aantal uitgeschreven verkeersboetes. Dat zit hem niet zozeer in het feit dat het in letterlijke zin ongrijpbaar, niet-tastbaar is, maar in het feit dat vertrouwen niet afstelbaar is zoals alcohol in bier dat is, of afdwingbaar zoals de maximale snelheid in het verkeer dat is. Vertouwen is daarin allesbehalve uniek. De coach van Ajax kan zijn spelers afstellen noch dwingen te spelen met de klasse van Messi, de leraar kan zijn leerlingen afstellen noch dwingen de wiskunde te snappen, een uitgever kan geen nieuwe succesvolle debuutroman bestellen. Net zo kunnen de voorbeelden van controle van wethouders, leraren en agenten waarmee dit hoofdstuk begon nooit tot doel hebben het vertrouwen in die overheidsdienaren te vergroten (of te verkleinen). Een bonnenquotum leidt niet automatisch tot meer vertrouwen van de burgermeester in de agent, maar maken net zo min per definitie dat de burgermeester de agent minder gaat vertrouwen. Een wethouder die voortaan afgerekend wordt op een kwantitatieve prestatiemeting, wordt daardoor niet automatisch meer of minder vertrouwd. Vertrouwen in de bestuurder ontstaat wel of niet uit de interactie tussen de bestuurders, het systeem, en de overige spelers in het systeem, net zoals het dat bij de artsen en rechters doet, en net zoals de klasse van een voetbalspeler en het wiskundebegrip van een leerling dat doet. In filosofisch jargon: vertrouwen is een emergent fenomeen. Vertrouwen is door zijn aard niet op te leggen, maar ontstaat wel of ontstaat niet. Tegelijkertijd kan een systeem kan wel goede of minder goede mogelijkheden creëren voor het ontstaan van vertrouwen, net zoals een voetbalclub een goed of een minder goed systeem kan hebben voor het ontstaan van voetbaltalent. De opleidingseis en het tuchtcollege van de rechters vergroten de kans dat er vertrouwen ontstaat, en in die zin zijn ze mede-bepalend, performatief. Maar afdwingen kunnen ze het nooit. Op dezelfde wijze verkleinen de afwezigheid van opleidingseis en waardevrij tuchtcollege de kans op het ontstaan van vertrouwen in het openbaar bestuur. Uitsluiten doen ze het echter niet.
Vertrouwen in het openbaar bestuur is daarmee wellicht nog het beste te vergelijken met het bakken van een appeltaart. Met verse appels wordt de appeltaart lekkerder, en een inferieur recept leidt tot een slechtere appeltaart. De ingrediënten en het recept zijn met andere woorden performatief, ze mede-bepalen in belangrijke mate de kwaliteit van de appeltaart. Hetzelfde geldt voor het systeem van controle en verantwoording in het openbaar bestuur dat mede-bepalend is voor het vertrouwen in het systeem en haar bestuurders. Maar er komt uiteindelijk alleen maar een lekkere appeltaart uit de oven wanneer iemand de ingrediënten en het recept op de juiste wijze, en indien nodig naar eigen inzicht, gebruikt. Een slechte kok produceert zelfs met de beste ingrediënten geen goede appeltaart, een goede kok komt met weinig tot veel. Bij vertrouwen in het openbaar bestuur gaat het niet anders. Het systeem van controle en verantwoording zijn de appels en het recept, maar het is de bestuurder die daarmee wel of geen vertrouwen weet te creëren. Daarbij is het openbaar bestuur met zijn weinige mogelijkheden tot het creëren van vertrouwen als de kok die zonder recept aan de slag moet.

En dus?
Er wordt nogal eens smalend gedaan over ‘de vertrouwensvraag.’ Dan discussieert een Tweede Kamer/staten/raad ineens uren en uren met een minister/gedputeerde/wethouder over de vraag of de volksvertegenwoordiging nog wel vertrouwen heeft in de bestuurder – in plaats van gewoon fatsoenlijk aan het werk te gaan, net als alle andere Nederlanders. Maar alhoewel een begrijpelijke reactie wanneer je hier als relatieve buitenstaander een tijdje (voor de televisie) naar zit te kijken, het is in wezen onterecht want het betreft de kruk waarop ons systeem van openbaar bestuur drijft. Daarbij komt dat het systeem van openbaar bestuur in Nederland relatief weinig ingebouwde mechanismen kent die het ontstaan van vertrouwen bevorderen, waardoor de hele vertrouwenskwestie terechtkomt op de schouders van de bestuurders en de rumoerige en niet per sé gekwalificeerde leden van dat tuchtcollege dat ook al zo veel andere dingen moet. Bovendien heeft in ieder geval een deel van dat tuchtcollege regelmatig precies het omgekeerde doel, namelijk het wantrouwen in een bestuurder te vergroten. Dat betekent geenszins dat er geen bestuurders kunnen ontstaan met veel gezag en vertrouwen, maar wel dat het hele zaakje relatief fragiel is.
Dat impliceert allereerst dat de rol van de bestuurder zelf in het creëren van vertrouwen bijzonder groot is. Een rechter die eenmaal is ingezworen kan relatief eenvoudig het aan hem geschonken vertrouwen behouden gedurende een aantal decennia. Alle onderdelen van het systeem sturen in die richting. Een minister of wethouder daarentegen moet het vertrouwen grotendeels zelf verwerven en ook zelf behouden, waarbij er zich bovendien dagelijks mogelijkheden voordoen om dat vertrouwen weer kwijt te raken. Een belangrijke reden dat wij vaak zo weinig vertrouwen in onze ministers en wethouders hebben ligt niet aan die individuen, maar aan het systeem. Het betekent ook dat al die kiezers die in verkiezingstijd alleen maar kijken wie ze te vertrouwen vinden, intuïtief wetend dat ze relatief veel kennis en informatie missen, precies doen wat het systeem van ze vraagt.
Nou is ons systeem van openbaar bestuur niet alleen geworden tot wat het vandaag is op basis van de vraag hoe het beste vertrouwen te laten ontstaan, verre van. Minstens zo belangrijk, zo niet belangrijker zijn zaken als democratische legitimatie en toegankelijkheid. Maar stel nu eens dat we het systeem aan zouden willen passen, zodat het ontstaan van vertrouwen beter wordt gefaciliteerd. Hoe zouden we dat dan moeten doen? Een eerste manier is het invoeren van een verplichte studie voor aanstaande wethouders en ministers, inclusief examen, en inclusief de eis voor dit examen te slagen – met uiteraard meer dan een zesje. Een tweede mogelijkheid is het verhogen van het salaris, al ligt dat om andere redenen gevoelig en lijkt het salaris niet het grootste probleem.
De belangrijkste verandering zou echter het tuchtcollege zijn. Eigenlijk zouden we drie parlementen moeten hebben. Een eerste parlement zou louter een volksvertegenwoordigende rol hebben. Hier worden de vragen over het Koningslied gesteld en eind augustus het debat gevoerd over de vrachtwagens die op de linker rijstrook elkaar met 10 kilometer per uur verschil inhalen. Maar het is vooral ook het parlement waar het debat wordt gevoerd over de invulling van, regels voor, of afschaffing van de multiculturele samenleving, de afweging tussen inkomensnivelliering en stimuleren van arbeidsinzet, en de rol van Eruopa. In een tweede parlement zouden de wetten worden vastgesteld, inclusief alle juridische haarkloverij, en afweging van belangen die daarbij hoort, maar ook horende het debat in het eerste, volksvertegenwoordigende parlement. Het derde parlement tenslotte zou de taak krijgen van openbaar bestuurlijk tuchtcollege. Dit parlement, gevormd door gezaghebbende oud-bestuurders en andere vooraanstaande en onberispelijke leden van de samenleving (zeg maar de huidige Eerste Kamer) ziet erop toe dat de regering geen fouten of misbruik maakt van het aan haar gegeven vertrouwen.

Conclusie: Wat valt er te kiezen?
Wij homo sapiens zijn ook maar beperkt rationele wezens. We proberen meestal het beste te bereiken – of dat nou in economisch, politiek, moreel, sportief, esthetisch of nog weer andere opzicht is – maar slagen daar vaak slechts in beperkte mate in. We worden belemmert door onze relatief geringe cognitieve capaciteiten, door de beperkte informatie die ons ter beschikking staat, en door onze beperkte wilskracht. Die beperkte rationaliteit heeft eveneens tot gevolg dat we maar zeer gedeeltelijk in staat zijn de politiek-economische wereld om ons heen te begrijpen. Als burgers, maar ook in onze rollen van politici, bestuurders, wetenschappers en in onze grotere organisaties van ministeries, bedrijven, en onderzoeksinstituten. Zo beseffen we vaak maar zeer ten dele hoezeer onze individuele welvaart het gevolg is van de samenleving waarin we leven en van de inspanningen van voorgaande generaties, en hoe relatief bescheiden onze eigen bijdrage eraan is. Ook hebben we over het algemeen slechts zeer gedeeltelijk in de gaten hoe ver de economisering van de maatschappij is doorgevoerd en hoe economisch we zijn in onze analyse van de wereld en in het begrip van onszelf. Omdat die economisering botst met andere doelen die we intuïtief belangrijk vinden, zoals gezin, cultuur, religie, ethiek, esthetiek, of een duurzame wereld, maakt dat ons vaak cynisch.
Wat begon als de rebelse gedachte dat de bestuurders van het land niet alleen met hun feesten en politieke spelletjes bezig moesten zijn, maar met de welvaart van de bevolking van het land, veranderde stukje bij beetje in het idee van het land als een grote economische machine, de BV Nederland. Wat begon als de rebelse gedachte dat land en bevolking gebaat zijn bij het afschaffen van prijscontroles en het ontmantelen van de gesloten monopolies van kastenmakers- en handelsgilden, veranderde langzaam in het idee dat elke menselijke activiteit in wezen economisch van aard is, waarbij het individu ook op een huwelijksmarkt, een nageslachtmarkt, een politieke markt, een kennis- en ideeënmarkt, een informatiemarkt, een culturele, en een spirituele markt streeft naar een maximale bevrediging van zijn eigen welvaart.
Dankzij onze bepreekte rationaliteit, en onze maar zeer beperkte vermogen de wereld te begrijpen, heeft die economisering tevens een sterke perfromatieve (of reflexieve) werking gekregen. We pasten het economische paradigma niet alleen steeds breder toe, we gingen onszelf ook oprecht als economische entiteiten beschouwen. Een leraar of politieagent vijftig jaar geleden had niet alleen geweigerd om betaald te krijgen op basis van het aantal leerlingen dat de toets haalden, of het aantal bonnen dat hij had uitgeschreven, hij had oprecht niet begrepen wat je bedoelde. De Nederlanders, Amerikanen en Fransen van begin twintigste eeuw begrepen de superioriteit van hun land in termen van cultuur, huidskleur, geschiedenis, en religie. Economie was macht, zoals het dat al duizenden jaren was, maar het idee om landen langs slechts één meetlat te leggen, was absurd.
Allemaal zeer interessant, maar wat valt er aan te doen? Wat valt er te kiezen? Heel veel. Wanneer we ons realiseren dat wijzelf en ons denken in hoge mate het product zijn van een economisering die nu een dikke tweehonderd jaar aan de gang is, kunnen we ons er ook gedeeltelijk aan onttrekken. Wanneer we inzien dat het begrip van onszelf als zelfzuchtige, hedonistische wezens deels met de paplepel is ingegoten, wordt het makkelijker eens na te denken of we niet andere zaken ook belangrijk vinden. Wanneer we inzien dat het begrip van onszelf als productie-eenheden waarvan de productiviteit, flexibiliteit en vernetwerking steeds verder moet worden verhoogd, niet van nature is gegeven maar door een paar economen is bedacht, wordt het gemakkelijker onszelf af te vragen of we daar wel zo gelukkig van worden.
Maar dat zijn in zekere zin de simpelste en de overbekende inzichten en aanpassingen. Er zijn meer automatismen van ons denkvermogen en van onze samenleving waar we ons bewust van kunnen worden, en wat aan kunnen doen. Veel politieke discussie wordt doodgeslagen in een debat voor of tegen de markt. Dat is een ideologisch en dogmatische tegenstelling die geen recht doet aan de onvermijdelijke verstrengeling van overheid en markt, en bovendien een tegenstelling creëert waar die er echt niet is. Maar bovenal ontneemt het het zicht op de vraag die er werkelijk toe doet: in wat voor land en wereld we willen leven. Wanneer we dat ideologische en dogmatische markt-overheid debat achter ons laten, kunnen we gaan discussiëren over de echte vragen: hoe vrij een individu, een ondernemer en een bedrijf mag en kan zijn, hoeveel ongelijkheid van inkomen en vermogen we toe willen staan, of we wat aan klimaatverandering willen doen, en zo ja hoe.
Voor debatten over wel of niet bezuinigen geldt iets vergelijkbaars. Ik ben ervan overtuigd dat het overgrote deel van economen, politici, én burgers het wel zo ongeveer met elkaar eens is. Een overheid kan niet structureel meer geld uitgeven dan er binnenkomt, maar het is goed al te grote fluctuaties van de economische conjunctuur te voorkomen. Al die voortdurend terugkerende discussies over bezuinigen of juist niet bezuinigen zijn dan ook meer makkelijke debatjes op de automatische piloot die voorkomen dat we lange inleidingen nodig hebben voor de echte problemen, en de echte keuzes. Het is vaak meer een vorm om de eigen politieke en ideologische positie af te bakenen, dan een weloverwogen inhoudelijk economisch debat.
Voor een Nederlander die zich bewust is van de automatismen van zijn eigen denkvermogen en van de automatismen van de politiek en economie van de samenleving waarin hij leeft, is er veel te kiezen en te veranderen. [toevogen H3,6,7,8]

Lijst trefwoorden
Inleiding

Hoofdstuk 1
Adam Smith, Jeremy Bentham, de Verichting, Michel Foucault, John Stuart Mill, Michel Houellebecq, François Quesnay, Frans revolutie, Amerikaanse revolutie, Niccolò Machiavelli, utilitarisme, utility/nut, Wealth of Nations, Milton Friedman, Paul Krugman, Baruch Spinoza, Voltiare, en Denis Diderot

Hoofdstuk 2
David Ricardo, Karl Marx, John Stuart Mill, Paul Samuelson, markt versus overhead, publieke versus private goederen, Kenneth Arrow

Hoofdstuk 3
Europa, Nederland, gemeenten, provincies, het Rijk, gevestigde belangen, culturele identiteit

Hoofdstuk 4
BBP, BNP, BNI, Economisering (van de maatschappij), NBP, Inclusive Wealth (Report), Happiness onderzoek, Subjective Well-Being onderzoek, Bob Dylan

Hoofdstuk 5

Hoofdstuk 6
Gedragseconomie,

Hoofdstuk 7
Indicatoren, financiele economie, principaal-agenttheorie, output versus outcome, New Public Management, Public Choice, James Buchanan, Gordon Tullock, Francis Fukuyama, performativiteit

Hoofdstuk 8
New Public Management,

Uitleiding

Bibliografie
Bronnen online http://asociologist.com/2012/04/30/on-the-difference-between-gnp-and-gdp/ http://mitrakahn.files.wordpress.com/2011/11/mitra-kahn-autumn-2011-final.pdf http://www.ihdp.unu.edu/article/iwr http://hdr.undp.org/en/humandev/ https://www.gov.uk/government/organisations/behavioural-insights-team www.rijksoverheid.nl/.../kamerstukken/.../reactie-discussienota-sgp.pdf http://www.nu.nl/politiek/2551779/pvv-wil-definitie-allochtoon-oprekken.html http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2011/01/24/lijst-van-vragen-over-afrekenbare-en-controleerbare-kabinetsdoelen-met-betrekking-tot-schoolverlaters.html. http://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/dossiers/politie_juni_2011.jsp http://www2.nijmegen.nl/gemeente/gemeenteraad/politieke_avond/politieke_avonden_2011/11_mei_2011

Gepubliceerde bronnen
Arrow, K. (1963). "Uncertainty and the welfare economics of medical care." American Economic Review 53(5): 941-973. bestuur, R. v. h. o. (2012). Gij zult openbaar maken. Bransen, J. (2011). "Nou zeg, waar bemoei je je mee." Algemeen Nederlands Tijdschrift voor Wijsbegeerte 103(1): 4-20. Buchanan, J. M. and G. Tullock (1962). The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy Ann Arbor, University of Michigan Press. Chang, H. (2004). Inventing Temperature: Measurment and Scientific Progress. Oxford, Oxford University Press. Foucault, M. (1966). Les mots et les choses. Paris, Gallimard. Foucault, M. (1969). L'archéologie du savoir. Paris, Gallimard. Friedman, M. (1953). The Methodology of Positive Economics. Essays in Positive Economics. Chicago, Chicago University Press: 3-43. Grant, R. W. (2012). Strings Attached: Untangling the Ethics of Incentives. Princeton, Princeton University Press. Heukelom, F. and R. S. Zwart (2011). "De schijntegenstelling tussen markt en overheid." Socialisme & Democratie 11/12: 36-41. Houellebecq, M. (1994). Extension du domaine de la lute. Paris, Éditions Maurice Nadeau Houellebecq, M. (1998). Les Particules élémentaires. Paris, Flammarion Jensen, M. C. and W. H. Meckling (1976). "Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure." Journal of Financial Economics 3(4): 305-360. Marx, K. (1982 [1867]). Das Kapital: Kritik der politische Okonie. Berlin, Dietz Verlag. Mill, J. S. (1863). Utilitarianism. Power, M. (1997). The audit society. Oxford, Oxford University Press. Power, M. (2009). "The risk management of nothing." Accounting, Organization and Society 34(8): 849-855. Roberts, J. (2009). "No is perfect: the limits of transparency and an ethic for 'intelligent' accountability." Accounting, Organization and Society 34: 957-970. Samuelson, P. A. (1954). "The Pure Theory of Public Expenditure." Review of Economics and Statistics 36(4): 387-389. Schalk, J. (2010). "Burgerparticipatie en vertrouwen." Openbaar Bestuur April: 12-15. Smith, A. (2003 [1776]). An equiry into the nature & causes of the wealth of nations. New York, Bantam Dell.

--------------------------------------------
[ 1 ]. [bron]
[ 2 ]. [vindt precieze citaat in Kritik der reinen vernunft/Kritiek van de zuivere rede]
[ 3 ]. Mill (1863), hoofdstuk 2, http://www.utilitarianism.com/mill2.htm
[ 4 ]. Friedman (1953).
[ 5 ]. Zie met name Foucault (1966, 1969) en Houellebecq (1992, 1998).
[ 6 ]. Samuelson (1954).
[ 7 ]. Deze paragraaf is een gedeeltelijke kopie en herschrijving van Heukelom en Zwart (2011)
[ 8 ]. De volgende drie alinea’s maken dankbaar gebruik van http://asociologist.com/2012/04/30/on-the-difference-between-gnp-and-gdp/ en van http://mitrakahn.files.wordpress.com/2011/11/mitra-kahn-autumn-2011-final.pdf
[ 9 ]. http://www.ihdp.unu.edu/article/iwr
[ 10 ]. http://hdr.undp.org/en/humandev/
[ 11 ]. [verwijs naar stukje David Brooks]
[ 14 ]. http://www.ru.nl/@833923/pagina/
[ 15 ]. https://www.gov.uk/government/organisations/behavioural-insights-team
[ 16 ]. www.rijksoverheid.nl/.../kamerstukken/.../reactie-discussienota-sgp.pdf
[ 17 ]. http://www.nu.nl/politiek/2551779/pvv-wil-definitie-allochtoon-oprekken.html
[ 18 ]. http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2011/01/24/lijst-van-vragen-over-afrekenbare-en-controleerbare-kabinetsdoelen-met-betrekking-tot-schoolverlaters.html.
[ 19 ]. http://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/dossiers/politie_juni_2011.jsp
[ 20 ]. http://www2.nijmegen.nl/gemeente/gemeenteraad/politieke_avond/politieke_avonden_2011/11_mei_2011
[ 21 ]. Het beroemde startschot werd gegevn door Jensen en Meckling (1976).
[ 22 ]. De Public Choice school komt voort uit het al in 1962 door Buchanan en Tullock gepubliceerde The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, maar werd pas een breder aangehangen beweging met (grote) politieke invloed eind jaren ’70.
[ 23 ]. Chang (2004).
[ 24 ]. Zie onder andere Raad voor het openbaar bestuur (2012) en Schalk (2010).
[ 25 ]. Bijvoorbeeld Power (1997, 2009) en Roberts (2009).
[ 26 ]. Bransen (2011).