Aorg 101

Christensen kap 1-4

Kapittel 1: Organisasjonsteori for offentlig sektor

- En organisasjonsteoretisk tilnærming til offentlig sektor forutsetter at man ikke kan forstå innholdet av den offentlige politikken og myndighetenes beslutninger uten å analysere styringsverkets organisering og virkemåte.

- Offentlig politikk utformes og iverksettes innenfor rammen av formelle organisasjoner. Egenskaper ved disse organisasjonene legger begrensninger på individuelt handlingsrom, men visker ikke ut alle identiteter, erfaringer, holdninger og oppfatninger som de ansatte har med seg inn i organisasjonen. Valg av problemer og virkemidler, hvilke konsekvenser som fremheves og hvilke vurderingskriterier som legges til grunn, vil være påvirket av interne trekk ved den enkelte organisasjonen. Virkemåten til offentlige organisasjoner vil bli påvirket av andre formelle organisasjoner i offentlig sektor, i det private næringslivet, i det sivile samfunnet og utenfor landets grenser.

- Boken konsentrerer oppmerksomheten om en strukturell-instrumentell tilnærming og en institusjonell tilnærming. Et hovedskille mellom de instrumentelle og institusjonelle perspektivene er at de instrumentelle ser organisasjoner som et redskap eller verktøy som står til disposisjon for lederne. Rasjonaliteten er nedfelt i den formelle organisasjonsstrukturen, som legger begrensninger på den enkeltes handlingsvalg og skaper kapasitet til å realisere bestemte mål og verdier. Institusjonelle perspektiver åpner derimot for at organisasjonene har egne institusjonelle regler, verdier og normer som gjør at de har en selvstendig innflytelse på beslutningsatferden, og at de ikke på en enkel og uproblematisk måte tilpasser seg skiftende styringssignaler fra ledere. Dette innebærer at alle institusjoner er organisasjoner, men ikke alle organisasjoner er institusjoner. I praksis vil imidlertid ofte organisasjoner ha ulike grader av institusjonelle trekk.

- Disse to handlingstilnærmingene skiller seg fra hverandre langs tre fundamentale dimensjoner: 1) oppfatning av hvilken handlingslogikk som legges til grunn for organisasjonsmedlemmenes atferd, 2) hvilken oppfatning man har om hva politikk dreier seg om, 3) hvilket syn man har på endring.

Forskjeller mellom offentlige og private organisasjoner

- Det er to hovedelementer i argumentet om at offentlige og private organisasjoner er fundamentalt forskjellige på alle viktige områder. For det første skiller offentlige interesser seg fra private interesser ved at det må tas hensyn til et bredere sett av mål og verdier. Mange ulike hensyn må veies opp mot hverandre. Demokratiske hensyn, rettsstatlige verdier og hensynet til fellesskapet tillegges en helt annen vekt i offentlige enn i private organisasjoner. For det andre er argumentet at ledere i offentlige organisasjoner er ansvarlige overfor borgerne og velgerne mer enn overfor aksjonærer eller interessegrupper, og det kreves en større vekt på åpenhet, innsyn, likebehandling, upartiskhet og forutsigbarhet fra offentlige organisasjoner. Mot denne retningen står en tradisjon i organisasjonsteorien som avviser at offentlige organisasjoner skiller seg på en fundamental måte fra private. De avviser forskjellene som stereotypier. Denne allmenngyldige retningen argumenterer for at det bør legges vekt på likheter mellom organisasjonene, for å unngå skillet mellom offentlig og privat. Det understrekes at variabler som størrelse, oppgaver og teknologi kan påvirke organisasjoner i større grad enn om de er offentlige eller private.

- Den allmenngyldige retningen samsvarer godt med de siste 25 års reformprogrammene i offentlig sektor med merkelappen New Public Management. Denne reformbevegelsen nedtoner forskjellene mellom privat og offentlig sektor, og fremhever at organisasjonsmodeller og styringsformer fra private organisasjoner med stort utbytte kan overføres til offentlige organisasjoner. Doktrinen er altså at offentlige og private organisasjoner har viktige fellestrekk, og at derfor kan underlegges felles regelverk og organiseres ut fra de samme prinsippene.

- Det som preger organisasjonsutviklingen i dag, er at de klare grensene mellom offentlig og privat sektor brytes ned på visse felter, og at det blir flere organisasjoner i skjæringsflaten mellom offentlig og privat virksomhet. Dette innebærer at vi får blandingsformer og hybrider i grenseområdet mellom det offentlige og det private (eks. bistand).

- Andre dimensjoner for hva som privatiseres er i hvilken grad organisasjonen underlegges offentlig regulering og i hvilken grad eierskapet er i offentlig eller privat regi.

- Noen offentlige organisasjoner skiller seg lite fra private bedrifter, som delprivatiserte børsnoterte statsaksjeselskaper, eks. Telenor.

- Det er også vanskelig å avgrense hva som menes med en organisasjon i offentlig sektor. Offentlige organisasjoner er innvevd i hverandre i et hierarki. Det er vanskelig å vite hvor den ene organisasjonen stopper og hvor den andre begynner.

Kjennetegn ved offentlige organisasjoner

- På tross av at det er en betydelig gråsone mellom offentlige og private organisasjoner, er det bokens utgangspunkt at offentlige organisasjoner på fundamentale måter er distinkte og skiller seg fra private organisasjoner.

- For det første skiller offentlige og private organisasjoner seg fra hverandre ved at offentlige organisasjoner har en folkevalgt ledelse. Det er altså en demokratisk valgt politisk ledelse på toppen som de er ansvarlige for. I motsetning til private bedrifter, som er ansvarlige overfor et styre utgått av aksjonærene, er offentlige organisasjoner ansvarlige overfor en demokratisk valgt ledelse utgått fra folket gjennom valg hvert fjerde år. Dette betyr at de inngår i en parlamentarisk styringskjede som stiller offentlige organisasjoner overfor helt andre utfordringer enn private organisasjoner. Folket er grunnlaget for all autoritet. Felles for alle offentlige organisasjoner er at de handler på vegne av politisk valgte myndigheter og styres gjennom et skrevet lov- og regelverk.

- For det andre skiller offentlige organisasjoner seg fra organisasjoner i privat sektor ved at de er multifunksjonelle. Dette innebærer at de skal ivareta delvis motstridende hensyn, som politisk styring, kontroll, representasjon og deltakelse fra berørte parter, medbestemmelse fra ansatte, lydhørhet overfor brukere, åpenhet, offentlighet og innsyn i beslutningsprosessene, forutsigbarhet, likebehandling, upartiskhet, nøytralitet, tjenestekvalitet, faglig uavhengighet, politisk lojalitet og kostnadseffektivitet. Denne multifunksjonelle organisasjonsmodellen gjør offentlige organisasjoner spesielt kritikkutsatte. Det er vanskelig å balansere de ulike hensynene mot hverandre, slik at alle blir fornøyde. Samtidig åpner det imidlertid også for fleksibilitet, innflytelse og skjønnsutøving for ansatte i slike organisasjoner.

- De utfordringene som multifunksjonelle organisasjoner står overfor, kan oppfattes enten som sykdomstrekk eller systemtrekk. I det første tilfellet blir tvetydighet og målkonflikter sett som et problem som bør elimineres, og man søker organisasjons- og ledelsesformer som skal bidra til dette. New Public Management har vært et svar på dette i mange land, også Norge. I det andre tilfellet oppfattes uklare og delvis motstridende mål og organisasjonsmodeller som et systemtrekk. Det er et grunnleggende kjennetegn som skiller offentlige organisasjoner fra private. Utfordringer her er mer å finne måter å leve med delvis motstridende hensyn og krav, enn å løse dem. Denne boken lener mot den siste metoden.

- Offentlig sektor utgjør et blandingssystem med delvis inkonsistente prinsipper for styring og samordning.

- De fleste offentlige organisasjoner skiller seg fra private organisasjoner ved at de ikke opererer på et økonomisk frikonkurransemarked, selv om økt fristilling, selskapsdanning og konkurranseutsetting har økt innslaget av marked og markedslignende ordninger for mange offentlige organisasjoner.

- Et argument for offentlige organisasjoner er at staten må korrigere eller motvirke problemer som skapes av markedet, eller som markedet ikke er i stand til å håndtere. Den amerikanske org.forskeren Hal G. Rainey skiller mellom tre grupper av slike problemer: 1) Offentlige goder og gratispassasjerprinsippet (skatt), 2) individuell inkompetanse (offentlig regulering), 3) eksternaliteter eller spill-over (eks. miljøskatt til firmaer).

En organisasjonsteori for offentlig sektor

- Boken er forankret i en forskningstradisjon som kombinerer organisasjonsvitenskap og statsvitenskap. En organisasjonsteori om offentlig sektor vil være basert på demokratiteori og teorier om beslutningsatferd i formelle organisasjoner. Med formelle offentlige organisasjoner menes det blant annet departementer, direktorater, tilsyn, etater og andre forvaltningsorganer, statsbanker, domstoler, forvaltningsbedrifter, statsforetak, statsaksjeselskaper, kommunal forvaltning, kommunale bedrifter, fylkeskommunale myndigheter, lokal og regional statsforvaltning, forsvarets organisasjoner, universiteter, høyskoler, skoler, helseforetak, sykehjem, offentlige museer og offentlige stiftelser. Disse skiller seg fra hverandre på mange måter, men felles kjennetegn er at de er opprettet for å ivareta spesielle interesser og oppgaver, og at det er etablert relativt stabile atferdsmønstre, ressurser og belønninger knyttet til den aktiviteten de utfører.

- En sentral antakelse er at det er en viktig sammenheng mellom politisk organisering og innholdet av den offentlige politikken. Det er viktig å studere hvordan offentlige organisasjoner er organisert, vedlikehold og endret for å forstå politiske virkemidler og deres konsekvenser.

- Organisasjonsteorien tilbyr en middelvei mellom den legale tradisjonen (juridiske kategorier og formelt regelverk) og en omgivelsesdeterministisk tilnærming (organisasjonens virkemåte som respons på ytre krav og nødvendig tilpasning til omgivelsespress).

- Bokens utgangspunkt er at det må fokuseres på hvordan de «levende» organisasjonene fungerer i praksis i et samspill mellom formelle, strukturelle og legale bindinger, omgivelsesfaktorer, interne tradisjoner og kulturer og aktiv styring fra ledelsens side. Det er ikke tilstrekkelig å fokusere på indre forhold. En org.teori for offentlig sektor må også forstå hvordan offentlige organisasjoner tilpasser seg til, men også påvirker politisk og sosial endring. En viktig utfordring er å undersøke konsekvensene av skiftende relasjoner mellom offentlig forvaltning, valgte politikere, eksperter, domstoler, klientgrupper og interesseorganisasjoner.

- Ved organisasjonsutforming i offentlig sektor står man overfor tre grunnleggende spørsmål: 1) styringsnormene (grensene mellom off. og priv. sektor), 2) styringskapasiteten (styringskapabilitet og off. orgs. handlekraft) og 3) styringsrepresentativiteten (borgereffektivitet og medborgerinnflytelse).

- I denne boken er oppmerksomheten i hovedsak rettet mot styringskapasiteten og til en viss grad styringsrepresentativiteten. Denne tilnærmingen blir konkretisert i presentasjonen av det instrumentelle perspektivet, det kulturelle perspektivet og myteperspektivet.

- Utgangspunktet er at organisering vil medføre systematisk og rutinemessig utvelging av bestemte deltakere/aktører, problemer og løsninger (Schattschneider). Visse grupper og interesser blir tatt hensyn til, andre blir ignorert og motarbeidet. Beslutningstakere blir påvirket av de begrensingene og mulighetene som gis av de organisasjonene de representerer.

- Offentlige organisasjoner er vevd inn i et komplekst politisk og samfunnsmessig nettverk av organiserte interesser. Det er derfor nødvendig å bruke ulike perspektiver for å analysere offentlige organisasjoner. Det er viktig å klargjøre hva de ulike perspektivene vektlegger i rendyrket form, men også hvordan samspillet er mellom strukturelle trekk, kulturelle bindinger og myter.

- Offentlige organisasjoner er karakterisert av målkonflikter og heterogenitet. De må leve med spenninger og uenighet. Både fortid, nåtid og fremtid er uklare.

- Institusjoner både muliggjør og hindrer atferd, samtidig som de selv over tid gradvis endres gjennom politiske initiativ.

Det som perspektivene skal forklare

- Hvilke faktiske organisasjonsformer finnes, og hvilke endringer er det som skjer i disse?

- Hva er effektene av de ulike organisasjonsformene?

- Hvordan og hvorfor etableres og endres ulike organisasjonsformer?

- De tre perspektivene har ulike tilnærminger til disse spørsmålene, og bidrar med forskjellige innfallsvinkler og verktøy for å finne svar.

- Et instrumentelt perspektiv vektlegger evne til politisk eller sosial kontroll og klar organisasjonstenkning eller rasjonell kalkulasjon når det gjelder både årsaksforhold og effekter.

- Kulturperspektivet problematiserer de instrumentelle forutsetningene og den underliggende mål-middel-rasjonaliteten og fremhever de begrensningene og mulighetene som ligger i etablerte kulturer og tradisjoner.

- Myteperspektivet fremhever tilpasninger til rådende oppfatninger og verdier i omgivelsene for å forstå hvordan endring skjer og hvilke effekter og implikasjoner de har.

- Et sentralt sett av avhengige variabler er offentlig beslutningsatferd eller autoritativ fordeling av ansvar og ressurser mellom organisasjoner, aktører, sektorer og nivå i det politisk-administrative systemet.

- Det grunnleggende spørsmålet i et demokrati er i hvilken grad beslutningene er representative.

- Offentlige organisasjoner blir oppfattet som en integrert del av det poltisk-administrative systemet, og det fokuseres derfor på politisk organisering slik den kommer til uttrykk i de dynamiske relasjonene mellom politiske, administrative og offentlig forretningsmessige aktører i en demokratisk kontekst.

- Beslutningstaking i offentlige organisasjoner kan være av to typer. For det første kan det være beslutninger rettet utad mot borgere, brukergrupper og klienter. Det kan være enkeltvedtak, men også fordeling av goder og byrder. Off. org. forbereder saker for politiske organer. Hvorfor blir noen interesser møtt, mens andre ikke blir det? Hvorfor tar noen politiske vedtak lenger tid enn andre? Noen vedtak renner ut i sanden..

- For det andre kan beslutninger i off. org. være rettet mot det indre livet i organisasjonen. Dette kan være omorganisering av den formelle strukturen osv.

- Et hovedspørsmål er hvordan de organisatoriske rammene for offentlige formelle organisasjoner både internt og i forhold til omgivelsene påvirker beslutningsprosesser og deres utfall. De tre utvalgte perspektivene gjør det mulig å fokusere på tre hovedgrupper av forklaringsfaktorer knyttet til 1) politisk ledelses andre aktørers bevisste valg og intensjoner, slik de blant annet kommer til uttrykk gjennom formelle strukturer, 2) de føringene som legges gjennom etablerte tradisjoner og kulturer, slik de har utviklet seg internt i de enkelte offentlige organisasjoner over tid, og 3) dominerende verdier og normer i omgivelsene i vår tid som påvirker handlingsrommet for hva som kan gjøres.

- Organisasjonsmønsteret i offentlig sektor er mer spesialisert enn før, både horisontalt og vertikalt. Nye og hybride eller blandete organisasjonsformer har vokst frem både internt i offentlig sektor og i grenseflaten mellom offentlig og privat sektor (NPM?).

- Boken vil argumentere for at en enkelt dominerende organisasjonsmodell ikke klarer å fange opp mangfoldet og variasjonsbredden i en stor og fragmentert offentlig sektor.

- Offentlige organisasjoner står overfor kryssende logikker og identiteter hvor man opptrer både som nyttekalkulerende og problemløsende aktører, og som normstyrte aktører. Derfor trenges det flere tilnærminger, altså tre perspektiver.

Strukturer, prosesser og oppgaver i offentlige organisasjoner

- Knut Dahl Jacobsen har definert politikk som en virksomhet som går ut på å få et problemområde opp på den offentlige dagsordenen, få det akseptert som et bindende offentlig ansvar og å få organisert kontinuerlig rutinemessig problemløsning rundt det. Dette innebærer at både prosesser og strukturer er viktige komponenter i offentlig poltikk. Med prosesser menes det aktiviteter og atferd som utspiller seg over tid. Med strukturer menes det de faste rammene som prosessene utspiller seg innenfor. Organisasjonsstrukturen består av rolleforventninger og regler for hvem som bør eller skal gjøre hva, og hvordan det bør eller skal utføres.

- Det skilles mellom formelle og uformelle normer. Formelle normer er gjerne nedfelt i organisasjonskart, reglementer og stillingsinstrukser (instrumelt perspektiv). Uformelle normer og verdier er nedfelt i etablerte tradisjoner organisasjonskulturer som org.medlemmene tilegner seg eller internaliserer gjennom erfaring og daglig arbeid sammen med kollegaer (kulturperspektivet). Men uformelle normer kan også komme fra organisasjonens gjennom forestillinger om hva som oppfattes som passende i organisasjoner man ser opp til og bruker som forbilder (myteperspektivet).

- Statens rolle som eier, bestiller, utfører og regulator spesialiseres i større grad enn tidligere, og idealet synes å være en organisasjon for hver oppgave.

- Når det gjelder prosesser, vil beslutningsprosesser stå spesielt sentralt i studiet av offentlige organisasjoner. Boken argumenterer for et utvidet beslutningsbegrep. Dette innebærer at man må vie oppmerksomheten både til det som går forut for den formelle vedtaksfasen, og til det som skjer etter at et vedtak er fattet. Meningsdanningsprosesser står også sentralt i offentlige organisasjoner. Offentlig politikk dreier seg like mye om å oppdage mål, identiteter og tilhørigheter som å finne de beste virkemidlene for å nå gitte mål. Dette betyr at de symbolske sidene ved offentlige organisasjoner har stor betydning. Det handler ikke bare om å fordele goder og byrder, men også tolkning av erfaring og verdier. Dermed påvirkes også legitimiteten til offentlig sektor.

Begrenset rasjonalitet, statsvitenskap og organisasjonsteori

- Beslutningstakere har begrenset tid, oppmerksomhet og analysekapasitet hva gjelder de oppgavene og problemene de står overfor, og deres holdninger og handlinger preges av den organisasjonsstrukturen de er plassert i og det ytre handlingsmiljøet de er knyttet til. De har ikke kapasitet eller mulighet til å ha oversikt over alt. De har kapasitets-, forståelses-, og autoritetsproblemer. Dette betyr at det må skje en utvelging. Noe får oppmerksomhet og blir prioritet, mens andre aspekter ignoreres. En snakker altså om en begrenset rasjonalitet. Derfor er det viktig å være opptatt av verdigrunnlaget og de kulturelle normene som dominerer i offentlige organisasjoner.

- Offentlige organisasjoner må sees som politiske aktører med dynamiske relasjoner til politisk ledelse og til aktører i samfunnet rundt dem. Politisk organisering innebærer systematisk og rutinemessig utvelging. Gjennom etablering av deltakelsesrettigheter og –plikter, spilleregler og beslutningsprosedyrer blir noen aktører, konfliktlinjer og standpunkter organisert ut av offentlige beslutningsprosesser og andre inn.

- Økonomiske indikatorer er i økende grad blitt akseptert som mål på hvor godt offentlige organisasjoner fungerer. Boken ønsker å utfordre en ensidig økonomisk analyse av politikk og samfunn ved å trekke frem mer sentrale deler av demokratiteori og organisasjonsteori.

- Offentlig sektor har sin begrunnelse i at den skal tjene befolkningen. En viktig oppgave er å løse konflikter og problemer med minst mulig ressursbruk. Ut fra en organisasjonsteoretisk (og statsvitenskapelig) tilnærming er det ikke nok å konsentrere oppmerksomheten om økonomisering og effektiv drift. Offentlig sektors virkemåte må beskrives, analyseres og vurderes ut fra en demokratisk-politisk tilnærming. Det vil si å sette sektorens verdi-, interesse-, kunnskaps- og maktgrunnlag i fokus.

- Demokratiets krav om offentlig innsyn, legitimering av kritikk og opposisjon, og vektlegging av folkelig deltakelse og innflytelse, vil gjøre at man er i stand til å lære av sine feil. Det er læringsevnen som er det demokratiske styrets viktigste kilde til dynamikk og utvikling.

- Politisk og administrative organisasjoner i offentlig sektor må analyseres og vurderes ut fra hvordan de påvirker beslutnings- og iverksettingsprosesser. Men de må også analyseres og vurderes ut i fra hvordan de påvirker den mer langsiktige menings- og holdningsdannelsen i samfunnet.

- Demokratisk poltikk skal være diskursiv og transformerende.

- Demokratiet forutsetter at folket har valgmuligheter når det gjelder hvordan offentlig sektor skal utformes og endres. De siste tiårene har imidlertid en annen oppfatning stått sterkt. Utformingen av offentlige organisasjoner og institusjoner er først og fremst blitt sett på som en nødvendig tilpasning til drivkrefter utenfor demokratisk kontroll, som globalisering, internasjonalisering og teknologisk utvikling.

- Bokens ambisjon er å bidra til en mer realistisk forståelse av hvordan offentlig sektor organiseres, endres og vedlikeholdes, og hvilke forutsetninger og betingelser som må oppfylles for å kunne bruke organisering som et aktivt virkemiddel.

Kapittel 2: Det instrumentelle perspektivet

Organisasjoner som instrumenter

- Offentlige organisasjoner skal utføre oppgaver på vegne av samfunnet. Organisasjoner kan dermed oppfattes som redskaper eller instrumenter rettet mot å oppnå visse mål som blir regnet som viktige i samfunnet, eksempelvis heving av kvalitetsnivået i høyere utdanning. Dette kan komme til uttrykk ved at offentlige organisasjoner og deres medlemmer handler formålsrasjonelt ved utføringen av oppgavene, og at resultatet av handlingene blir som ønsket. Men instrumentalitet kan også komme til uttrykk ved at organisasjonsstrukturen er utformet på grunnlag av mål-middel-vurderinger, og at den i neste omgang virker bestemmende for medlemmenes handlemåte ved utføringen av oppgavene. Det formålsrasjonelle kan altså berøre både virkningene av organisasjonsstrukturen og prosessene som denne bestemmes og utformes gjennom.

- Det er mange toneangivende tradisjoner i studiet av organisasjoner som ser på organisasjoner som instrumenter. Max Weber har hatt innflytelse gjennom sine analyser av byråkrati som organisasjonsform. Frederic Taylor (USA) utviklet et vitenskapelig syn på ledelse av produksjonsorganisasjoner (Scientific Management, Taylorisme). Dette synet vektla å finne frem til effektive organisasjonsformer og arbeidsteknikker.

- Boken skiller mellom to varianter av det instrumentelle perspektivet. I en hierarkisk variant er organisasjonen sett på som enhetlig, og det legges vekt på mål og kunnskaper om mål-middel-sammenhenger hos ledelsen i organisasjonen eller hos dem som organisasjonen er redskap for. Disse aktørene vil også ha makt til å oppnå sine mål. I en forhandlingsvariant er organisasjonen oppfattet å være sammensatt av ulike underenheter og posisjoner som kan ha delvis motstridende mål, interesser og kunnskaper. Ingen aktører kan på egen hånd oppnå sine mål og ivareta sine interesser, og utfallet vil være påvirket av forhandlinger og kompromisser mellom flere aktører.

Konsekvenslogikk – formålsrasjonelle handlinger

- Organisasjoner har mål – oppfatninger av noe man ønsker å oppnå i fremtiden. Et problem for en organisasjon kan i denne sammenhengen defineres som en oppfattet avstand mellom en ønsket og en virkelig tilstand. Problemløsning tar sikte på å redusere eller eliminere denne avstanden. Et annet begrep for det samme er formålsrasjonelle handlinger. Gjennomføring av slike handlinger består av fire elementer: 1) Mål eller problem. Hva ønsker man å oppnå, og hva er avstanden i forhold til det man har nå? 2) Alternativer. Hvilke handlinger er mulige? 3) (Forventninger) om konsekvenser. Hvilke fremtidige konsekvenser i forhold til målene kan følge av hvert alternativ, og hvor sannsynlige er disse konsekvensene – gitt at alternativet blir valgt? 4) Beslutningsregler. Hvordan skal valget mellom alternativene tas?

- Begrepet fullstendig (formåls)rasjonalitet viser her til at en organisasjon har klare og konsistente mål, har full oversikt over alle alternativer, og full innsikt i hvilke konsekvenser disse alternativene har i forhold til målene. Dette er lite realistisk, særlig i komplekse offentlige organisasjoner. Dette blir fanget opp av begrepet begrenset rasjonalitet (jf. kap. 1). Det må likevel understrekes at også handlinger ut fra begrenset rasjonalitet har preg av konsekvenslogikk.

- Herbert Simon skisserte «administrative man» som motvekt til «economic man» (s. 36).

Formell organisasjonsstruktur

- Hvem som kan eller skal gjøre hva på vegne av en organisasjon ved utføring av oppgavene, er fastlagt gjennom hvilke formelle roller eller posisjoner org.medlemmene har, hvilke underenheter de er knyttet til, og hvilke større enheter organisasjonen inngår i ( Den formelle organisasjonsstrukturen. Dette betyr at forventningene som knytter seg til dem som innehar posisjonene, er upersonlige. Normene om hva som skal gjøres, eksisterer uavhengig av personene som har de bestemte rollene. Disse formelle normene kan komme til uttrykk gjennom for eksempel organisasjonskart, stillingsinstrukser, regler og lover.

- Organisering av den formelle organisasjonsstrukturen henger sammen med former for spesialisering og samordning.

- En byråkratisk organisasjon (Weber) er preget av hierarki, arbeidsdeling og rutiner. Hierarki innebærer over- og underordning mellom ulike vertikale nivåer i organisasjonen. Hierarki i en byråkratisk org. henger sammen med karrieresystem, altså det å kunne stige i gradene på basis av prestasjoner. Arbeidsdeling innebærer at organisasjonens oppgaver blir gruppert i ulike enheter og knyttet til konkrete posisjoner, det betyr at det berører den horisontale spesialiseringen.

- Vertikal samordning og vertikal spesialisering (s. 38).

- Horisontal spesialisering uttrykker hvordan ulike oppgaver tenkes å bli delt opp på ett nivå ved hjelp av organisasjonsstrukturen. Med utgangspunkt i administrasjonsteoretikere som Luther Gulick har det vært vanlig å skille mellom fire ulike prinsipper for horisontal spesialisering. Formålsprinsippet, eller sektorprinsippet, deler sakene etter formåls- eller sektorområdet. På departementsnivå kan dette komme til uttrykk ved at det er egne departementer for forsvar, helse osv. Prosessprinsippet fordeler sakene etter fremgangsmåte eller type prosess som anvendes for å oppnå et formål (planlegging, budsjett, personal). Ved bruk av klientprinsippet samles alle saker som angår en bestemt del av befolkningen i en organisasjonsenhet (etater for eldre og barn). Geografiprinsippet innebærer at org.strukturen speiler en territoriell oppdeling av samfunnet (det nasjonale, det regionale og lokale, bydelsadministrasjoner).

- Det finnes flere org.former som alternativ eller supplement til byråkrati. Et ytterpunkt til den byråkratiske organisasjonen er en organisasjon med en helt flat struktur, det vil si en organisasjon uten over-/underordning gjennom hierarki, men med flere posisjoner og underenheter på samme nivå. I en kollegial struktur kan et styre eller et råd komme i stedet for eller i tillegg til toppledelsen i hierarkiet. Et annet alternativ er en matrisestruktur. Her er en posisjon eller underenhet underlagt flere overordnete enheter samtidig. Disse overordnete enhetene har da gjerne lagt til grunn ulike spesialiseringsprinsipper. Det finnes også midlertidige ordninger (adhoc org.). Dette gjelder for eksempel utvalg og arbeidsgrupper. Prosjektorganisasjoner er etablert for å utrede og gjennomføre konkrete oppgaver. Dette er et uttrykk for at den byråkratiske org.formen har blitt supplert med ulike former for nettverksstrukturer.

- Offentlige organisasjoner kan også skille seg fra hverandre etter om de har en enkel eller kompleks struktur. Løse eller tette koblinger? Jo større organisasjonen er, jo større er sjansen for at den har en kompleks struktur. Kompleksiteten kan økes gjennom oppsplitting og divisjonalisering ( off. org. fremstår i større grad som konglomerater. Oppsplitting av off. org. innebærer at de blir mer strømlinjeformet ( de får en hovedoppgave (eks. NSB). Dette kan igjen føre til samordningsproblemer og sammenslåing.

- Offentlige organisasjoner kan også beskrives etter i hvilken grad de er sentraliserte eller desentraliserte. Dette gjelder vanligvis på hvilket nivå beslutninger tas i og mellom organisasjoner.

Strukturelle trekk og faktiske handlinger

- Organisasjonsstrukturen vil legge føringer for hvordan oppgavene blir utført. Dette kommer blant annet til uttrykk gjennom bruk av ulike spesialiseringsprinsipper (jf. geografiprinsippet, formålsprinsippet, klientprinsippet og prosessprinsippet). På den andre siden kan slik spesialisering lede oppmerksomheten bort fra det egentlige formålet.

- Valg av spesialiseringsprinsipp kan altså ha stor betydning for hvordan problemer blir håndtert og for innholdet i den offentlige politikken. Dette kan også påvirkes gjennom ulike former for samordning (vertikalt og horisontalt).

- Føringene på hvordan oppgavene blir utført, kommer også til uttrykk gjennom etablerte rutiner i organisasjonen. Regler og prosedyrer kan dels gjelde deltakelsen, det vil si hvem som har rett eller plikt til å stå for utføringen av oppgavene.

- En organisasjonsstruktur med inndeling i ulike stillingsnivåer (hierarki) kan virke disiplinerende, det vil si bidra til å skille medlemmenes individuelle beslutningsatferd fra deres personlige oppfatninger.

- Handlingskapasitet og analysekapasitet (medlemmenes evner).

- Sterke innslag av rutiner for utføringen av oppgavene kan også innebære at den individuelle beslutningsatferden vel så mye vil ha preg av regelfølging som problemløsning (redd for å gjøre feil).

- Rasjonaliteten på organisasjonsnivå kan styrkes gjennom strukturelle trekk. De både begrenser og muliggjør formålsrasjonell handling for organisasjonen.

Koalisjoner og interessehevding

- Ulike individer og grupper innenfor en organisasjon kan være opptatt av å ivareta delvis motstridende mål og interesser, og organisasjonen må forholde seg til andre organisasjoner som kan ha andre mål og interesser. Dette kaller vi heterogenitet eller mangfold. Ut fra en slik forhandlingsvariant av det instrumentelle perspektivet oppfattes organisasjoner som koalisjoner, der hver av aktørene handler formålsrasjonelt på grunnlag av egeninteresse. Hele organisasjonen eller enkelte aktører innenfor organisasjonen kan også inngå i koalisjoner med aktører utenfor organisasjonen, som på tilsvarende måte handler på grunnlag av sine interesser. Interessefordelingen kan til en viss grad være nedfelt i den formelle strukturen innenfor og mellom organisasjoner, for eksempel knyttet til at aktørene skal utføre spesialiserte oppgaver. Ressursene som de har for å hevde sine interesser, kan også til en viss grad være nedfelt i den formelle strukturen, for eksempel ved innslag av over-/underordning mellom aktørene og kopling til ulike former for horisontal samordning.

- Organisasjoner og underenheter kan altså påvirke hverandres muligheter til å foreta viljestyrte valg ved å legge begrensninger på hvilke handlingsalternativer som er aktuelle. For det andre kan handlingsvalgene til andre aktører ha betydning for hvilke konsekvenser ens egne handlinger har. Begge disse forholdene ser man tydelig når komplekse saker behandles i regjeringen. Disse beslutningsreglene vil også være preget av ressursfordelingen mellom aktørene.

- Hvordan kan interessekonflikter innenfor og mellom organisasjonene håndteres? En dominerende koalisjon kan få gjennomslag for sine mål og interesser. Man kan inngå kompromiss mellom ulike interesser. For det tredje kan motstridende mål bli tatt opp etter tur, slik at de ikke blir konfrontert med hverandre (sekvensiell oppmerksomhet om mål). Eller man kan benytte det som kalles kvasiløsning av konflikt, noe som toner ned hensynet til konsistente løsninger. Interessekonflikt kan også løses ved at aktørene kommer frem til enighet om virkemidlene.

Organisasjonsstruktur, omgivelser og usikkerhet

- I etterkrigstiden har det blitt mer vanlig å oppfatte organisasjoner som åpne systemer (jf. Weber og lukkete systemer). Organisasjonens omgivelser vil være viktige både for hvordan organisasjonsstrukturen utformes, og for hvordan utføringen av oppgaver kan skje gjennom formålsrasjonelle handlinger.

- Det blir skilt mellom tre typer omgivelser: Det interorganisatoriske nettverket som organisasjonen inngår i, generelle omgivelser (sosiale, kulturelle, jurudiske, politiske, økonomiske, teknologiske og fysiske (Hatch)) , og de internasjonale/globale omgivelsene.

- Ut fra et instrumentelt perspektiv på off. org. er det de delene av omgivelsene som påvirker en organisasjons mulighet for måloppnåing ved utførelse av oppgavene som er viktigst. Disse kalles gjerne de tekniske omgivelsene, og kan gjelde både deler av det interorganisatoriske nettverket, noen typer generelle omgivelser og i enkelte tilfeller kanskje også deler av de internasjonale/globale omgivelsene.

- Med det nære handlingsmiljøet menes de aktørene i det interorganisatoriske nettverket som organisasjonen er særlig avhengig av for å få tilført ressurser eller for å ta i mot resultatene av oppgaveutføringen. Betydning for org.strukturen. To dimensjoner ved handlingsmiljøet: stabilt vs. skiftende, og homogent vs. heterogent. Dette kan gi grunnlag for fire typer organisasjonsstrukturer (tabell s. 46). Kjennetegnet ved aktørene i handlingsmiljøet skissert i tabellen har blant annet betydning ved at de skaper ulike grader av og former for usikkerhet for organisasjonen.

- Ut fra sentrale elementer i en konsekvenslogikk kan det skilles mellom om det er enighet om mål eller ikke, og om det er enighet/sikkerhet om forståelse av mål-middel-sammenhenger eller ikke. Et slikt resonnement kan gi grunnlag for å skissere fire handlingsformer med tilhørende strukturelle trekk (tabell s 47).

- En offentlig organisasjon er likevel ikke bare påvirket av omgivelsene, men kan også påvirke disse. Den kan for eksempel utgjøre deler av de tekniske omgivelsene til andre organisasjoner, og dermed kunne ha betydning for hvordan disse er utformet. Mange off. org. vil dessuten inngå i det som med Hatch kan kalles ulike typer av de generelle omgivelsene fra andre organisasjoner, som juridiske og politiske omgivelser.

Styring gjennom utforming og bruk av handlingsrom

- Ut fra et instrumentelt perspektiv på organisasjoner vil styring innebære påvirkning av forhold som har betydning for sjansene for måloppnåing. Sett fra organisasjonsledelsens side kan dette skje dels gjennom utforming av strukturelle trekk, og dels gjennom formålsrasjonelle handlinger innenfor disse rammene. Ledelsen kan sikre seg deltakelsesrettigheter og analysekapasitet gjennom den formelle org.strukturen, og i neste omgang gjøre bruk av det handlingsrommet som disse rammene gir. Den kan også gjennom den formelle organisasjonsstrukturen regulere andre aktørers deltakelsesrettigheter og hvilke handlingsalternativer som er aktuelle for dem.

- Når det gjelder utformingen av strukturelle trekk, kan den omfatte trekk ved byråkratiske organisasjonsformer, det vil si grader av og former for hierarki, arbeidsdeling og rutiner.

Rasjonell kalkulasjon og politisk/sosial kontroll

- Det formålsrasjonelle idealet er en situasjon der ledelsen, gjennom hierarkisk styring, har både stor evne til rasjonell kalkulasjon og stor grad av politisk og sosial kontroll overfor andre aktører.

- Utfordringene for et offentlig lederskap er ulike i de ulike kombinasjonene av rasjonell kalkulasjon og politisk kontroll. For det første gir idealet om å oppnå høye verdier på begge disse variablene et press på lederskapet om å bruke store ressurser på å utvikle ekspertise i organisasjonen og å legge vekt på at lederskapet deltar mye selv eller har god kontroll over andre deltakere. For det andre kan kombinasjonen av høy verdi på rasjonell kalkulasjon og lav verdi på politisk kontroll gi betydelige problemer med å iverksette ønskete endringer, det vil si at det kan ende opp med skrivebordsplaner. For det tredje kan kombinasjonen av liten innsikt og høy kontroll gi løsninger som endrer lite eller er lite gjennomtenkt, noe som gir umiddelbart behov for nye reformprosesser. Og for det fjerde vil lav verdi på både rasjonell kalkulasjon og politisk kontroll lett føre til kaotiske eller anarkiske prosesser hvor få samfunnsproblemer løses og konflikter mellom aktører øker.

- Dette kapittelet har skissert hovedtrekk ved en hierarkisk variant og en forhandlingsvariant innenfor det instrumentelle perspektivet. Disse variantene kan også koples sammen ved at forhandlingstrekk kan fremme eller hemme hierarkisk styring. For eksempel kan deltakelsesrettigheter i beslutningsprosesser brukes systematisk som et virkemiddel for politisk og administrativ styring. Ledere kan spille på mangfold og bred deltakelse for å styrke legitimiteten og kunnskapsgrunnlaget, men kontrollere dette hierarkisk. På den andre siden kan slike deltakelsesrettigheter undergrave sjansene for hierarkisk styring. Dette kan skje gjennom påtvungne forhandlinger med lav grad av kontroll, utvidelse av konflikten og målforskyvning.

Kapittel 3: Kulturperspektivet

Organisasjonskultur

- Organisasjonskultur forbindes med de uformelle normene og verdiene som vokser frem og har betydning for livet i og virksomheten til formelle organisasjoner. Det er viktig å skille de uformelle normene i en org. fra de formelle normene(presentert i kap. 2). Disse to settene av normer har til dels ulik bakgrunn og virkemåte, men påvirker hverandre gjensidig. I en instrumentell handlingslogikk er mål ofte gitt, og formelle strukturer og normer er virkemidler for å oppfylle disse, mens mål i en kulturell handlingslogikk oppdages underveis, og det utvikles gradvis uformelle normer,verdier og identiteter.

- Den amerikanske org.forskeren Philip Selnick trekker opp et klassisk skille mellom institusjon – det uformelle, som gradvis vokser frem, og kan forstås ut fra en organisk metafor – og organisasjon – de formelle normene, knyttet til det instrumentelle, ”verktøylignende” og ”mekaniske”. Når en formell organisasjon utvikler uformelle normer og verdier i tillegg til de formelle, får den institusjonelle trekk, og man snakker om institusjonaliserte organisasjoner. Dette gjør en organisasjon mer kompleks og mindre fleksibel og tilpasningsdyktig overfor nye krav, men den får også nye og nødvendige kvaliteter, noe som gjør at den kan løse oppgaver bedre og utvikle et sterkere sosialt fellesskap.

- Hvordan kan man så finne hva som er org.kulturen i en offentlig organisasjon? Org.kulturen er noe som ”sitter i veggene”, og som de ansatte kan lære og internalisere – sosialiseres til – etter en viss tid i organisasjonen. Det kan derfor være fruktbart og intervjue noen med lang fartstis i organisasjonen som kjenner de institusjonelle trekkene godt. Skriftlige fremstillinger av en off. orgs. historie og tradisjoner kan også være nyttige for å sette seg inn i dens org.kultur. Man kan også finne noe ut om en orgs. institusjonelle eller kulturelle trekk ved å se på hva de signaliserer ved fysiske symboler. Symbolene blir manifestasjoner av den underliggende kulturen. Man kan se på koplingen mellom fysiske symboler, de oppgaver off. org. har, og den kulturen de representerer (eks. politi og autoritetssymboler).

- Ofte vil off. organisasjoner ha komplekse kombinasjoner av oppgaver ( sammensatte fysiske symboler og mer komplekse kulturelle profiler. Dette er typisk for en del off. org. i Norge som har gått fra en lukket org.kultur til en mer åpen med vekt på service og kostnadseffektivitet. Dette kan være følge av moderne reformer (eks. vinmonopolet).

- Org.kulturen legger vekt på det som samler og integrerer org.medlemmene. Det lages en ”moralsk ramme” for hva som er passende atferd. Det skapes også betingelser for høy grad av gjensidig tillitt og felles verdier i organisasjonen.

Logikken om det kulturelt passende

- March og Olsen: Logikken om passende atferd. Handler ikke primært ut fra rasjonelle avveininger som i det instrumentelle perspektivet (kap. 2).

- Man gjør det som oppfattes som akseptabel atferd. Man vil bedrive det som kalles matching eller bruke handlingsregler (kulturelle normer) for å kople situasjoner og identiteter. Tre spørsmål blir da sentrale: 1) For det første – hvilken type situsjon står jeg overfor som en off. aktør? Er det lett å avgjøre? Er den typisk rutinepreget eller krisepreget? Dette er et spørsmål om gjenkjennelse. 2) Hvilke(n) identitet(er) er de(n) viktigste for meg selv og min institusjon? Hvor klare og eventuelt konsistente er mine og institujonens identiteter? Dette er altså et spørsmål om identitet. 3) Hva er det jeg og min institusjon forventes å gjøre i en situasjon som denne? Dette gjelder hvilke handlingsregler som skal forbinde situasjon og identiteter. Tanker er at denne matchingen eller koplingen vil skje relativt intuitivt, og at org.kulturen består av relativt konsistente sett av regler og identiteter, slik at koplingen er enkel å gjøre.

- Det som gjør noe til en passende handling, bygger på et kulturelt normativt og institujonelt grunnlag som kan være vidt forskjellig alt etter hvilket utviklingforløp en org.kultur har hatt, og hva som er etablert som dominerende uformelle verdier og normer (eks. likhet vs. Rasjonell logikk).

- De kulturelle og uformelle reglene er primært rettet mot fortiden, mend de instrumentelle og formelle reglene er fremtidsrettet.

- Kopling av situasjon og identitet kan ha ulik type bakgrunn. Den kan være resultat av læring ut fra erfaring. Men kopling kan også foregå ut fra det som kalles kategorisering. Man har for eksempel visse kulturelle normer og verdier som man prioriterer sterkere enn andre, og når de dukker opp, vil man intuitivt kategorisere dem som ønskelige og handle deretter. En tredje mulighet er at kopling skjer på basis av tidsmessig nærhet, det vil si at regler og identiteter som nylig er brukt brukes igjen (sparer tid og ressurser). En fjerde mulighet er at andre aktører og off. orgs. erfaringer brukes. Dette kan skje ved at andres erfaringes generaliseres og sees som allment ønskelige (dekontekstualisering), eller at man ser på andres erfaringer fordi man står i samme situasjon som den (kontekstualisering).

- Logikken om hva som er passende, innebærer klare fordeler ved at komplekse handlingsstimuli møtes av standardiserte og nesten intuitive handlemåter (erfaring og kulturell basis). Men det vil ha betydning hvor lenge de ansatte har vært i organisasjonen. Nyansatte trenger sosialiering. Dette kan skje på en aktivt indoktrinerende måte, gjennom opplæringstiltak og kurs eller gjennom passiv tilpasning. Presosialisert?

- I organisasjoner med ansatte fra ulike fagtradisjoner kan det finnes konkurrerende definisjoner av hvilke holdninger som er kulturelt passende

- Kulturell inkonsistens og kulturelt mangfold kan skape problemer (usikkerhet og konflikter om hva som er riktig) for et offentlig lederskap, men også gi fleksibilitet (gir forskjellige handlemåter, tilfredsstiller flere).

- Knut Dahl Jacobsen vs. New Public Managament. Fleksibilitet og flerkultur, rolleblanding vs. Prioritering og klart skille mellom roller.

- De uformelle normene og verdiene som ansatte i en offentlig organisasjon har, må konkurrere med ulike roller og stutuser de har utenfor organisasjonen. Vertikal institusjonell dybde vs. Horisontal bredde.

Organisasjonskultur som forklaringsfaktor

- Innenfor organisasjonsteorien er det ofte et fokus på sosiale variabler. Ett sett av disse dreier seg om organuisasjonkultur knyttet til det å overleve. Org.kultur sies å kunne bidra til overlevelse eller såkalt mønsterfastholdelse for en institusjonalisert organisasjon. Off. org. dør sjelden.

- Reduksjon av usikkerhet og fravær av konflikt og turbulens kan generelt ha en verdi i seg selv. Generelt argument om at org.kultur er det ”integrative limet” som bidrar til at det utvikles fellesskap i off. org., noe som forutsetter fravær av kulturell heterogenitet og kulturelle spenninger. Om man legger vekt på at off. org. skal realisere kollektive mål, kan dette være et viktig trekk. Man kan også si et kultur er et mål i seg selv ( org.medlemmer utvikler seg selv som mennesker gjennom de uformelle normene og verdiene som internaliseres.

- De sosiale argumentene nevnt ovenfor knyttet til org.kultur kan potensielt ha en instrumentell side, dvs. at det kan være en nytteeffekt av uformelle normer og verdier (eks. Hawthorne-studiene og sosial oppmerksomhet, medarbeidersamtaler).

- Statsvitenskapelige studier av org.kultur i off. org. tar særlig for seg virkningene av kultur på de beslutningene som fattes og sammenlikner kultur med andre forklarende faktorer, ut fra det man metodisk kan kalle for enten en konkurrerende (alternative forklaringer) eller en utfyllende strategi (forklare ulike aspekter). Dette gir et bredere og mer instrumelt perspektiv. Dette åpner opp for analyser av hvilken virkning org.kultur har relativt til andre kontekster eller handlingslogikker som off. ansatte handler ut fra.

Etablering og endring av organisasjonskultur

- I faglitteraturen er den dominerende forståelsen av etablering av etablering av org.kultur at de uformelle, institusjonelle normene og verdiene gradvis vokser frem gjennom evolusjonære, naturlige utviklingsprosesser, der en organisasjon gradvis tilpasser seg indre og ytre press. Disse prossene er uintenderte, og skaper en distinkt sjel, identitet eller kultur. Kultur er noe en institusjon er.

- Når man snakker om indre press som opphav til institusjonelle trekk, representerer det uformelle normer og verdier som organisasjonsmedlemmer bringer med seg inn i organisasjonen og gjør relevante der (sosial bakgrunn, utdanning, profesjon). Sosiale prosesser tilknyttet den virksomheten som den off. org. bedriver, kan også ha betydning. Det kan utvikles dominerende og brede kulturelle normer, men det kan også oppstå subkulturer som står i opposisjon til den dominerende kulturen.

- Ytre press koples gjerne til press fra det nære handlingsmiljøet. Dette betyr at aktører man samhandler med (ressurser, avhengighet) får betydning for de institusjonelle trekkene som utvikles.

- Betydningen av org.kultur kan ofte sees i reformprosesser og omorganiseringer i off. org., særlig hvis det eksisterer trusler mot de dominerende, uformelle normene og verdiene

- ”Historisk ineffektivitet”: det vil si at en del off. organisasjoner kan sies å fungere relativt bra selv om de reagerer tregt på press for forandring og eksterne reformønsker og ikke lever opp til effektivitetskrav.

- Eks om Nav reformen: 3 ulike kulturer som slås sammen (s 60).

- Innenfor ledelsesteorier på handelshøyskolen hevdes det ofte at org.kultur kan designes eller laget bevisst. Kultur er altså en variabel som lederne kan manipulere for å oppnå ønskede resultater. Man snakker her om kultur som styringsmiddel. Dette er et typisk instrumentelt perspektiv.

Betydningen av historiske røtter for kulturelle utviklingsveier

- Sti-avhengighet: går ut på at de kulturelle normene og verdiene som preger en organisasjon i dens begynnende og formative år, vil ha stor betydning for de utviklingsveiene den følger siden.

- Sti-avhengighet kan få betydning for innholdet i politikken på ulike områder, som skattepolitikk og utdanningspolitikk. En tidsepoke preget av en demokratiseringsbølge eller eterke normer om desentralisering medfører både andre formelle org.strukturer og uformelle normer og verdier enn en periode med vekt på hierarki, styring og sentralisering.

- De mål man etablerer fra begynnelsen i en off. orgs. liv, vil kunne ha stor betydning for utviklingen videre og er ikke lette å forandre, selv når omgivelsene og konteksten endrer seg. Det samme gjelder målgrupper og ekspertise. Kostnadene blir for store om man omstiller seg for mye (Jf. March og Olsen: Historisk ineffektivitet: Sett ut fra en instrumentell logikk vil institusjonene ikke være i stand til å være effektive, siden de ikke raskt tilpasser seg endrete handlingsbetingelser og problemer. Men fra et kulturelt perspektiv kan man godt leve med dette en stund.).

- Fordelene er åpenbare fordi sti-avhengighet gir stabilitet og dybde i de uformelle verdiene og normene i en off. org. Men denne historiske skjevheten medfører også at de instititusjonelle gir organisasjonen og dens aktører manglende fleksibilitet. Ut fra denne synsvinkelen kan altså institusjonelle trekk og handlingsregler virke som bremseklosser for endring.

- Et alternativt syn til sti-avhengighet er en syklisk utvikling.

Kjennetegn ved politisk-administrativ kultur

- Org.kulturen i politisk-administrative systemer i ulike land viser både klare fellesstrekk og forskjeller. Fellestrekkene knytter seg for det første til uformelle normer og verdier om balansen mellom lojalitet og nøytralitet i forholdet mellom politisk ledelse og administrativt apparat, som påvist av Knut Dahl Jacobsen.

- Forvaltningskulturen skal balansere mellom lojalitet og faglige normer, noe som betyr at man både skal være politisk lojal overfor politisk ledelsen, men samtidig ta avgjørelser på et solid faglig grunnlag.

- Ansatte i forvaltningen skal balansere mellom profesjonelle verdi- og faktapremisser, noe som betyr at de både skal ta hensyn til en normativ, verdimessig forankring, som kan ha vokst frem i en profesjon over lang tid, men også til de grunnleggende faktapremissene og sammenhengene de er spesialister på.

- Prosedyremessige forhold som rettsikkerhet, forutsigbarhet, upartiskhet, likebehandling, åpenhet og informasjon kan også være felles i en org.kultur i off. org.

- Det vil også være forskjeller mellom og innen land når det gjelder og fremme likhets- og fellesskapsverdier (eks. Norge og USA).

- Forskjellene mellom administrativ kultur i Norge og USA illustrerer de skillene den nederlandske org.forskeren Hofstede gjør mellom en kollektivistisk og en individualistisk kultur, og mellom en egalitaristisk og en elitistisk kultur.

- Det kan også finnes sub-kulturer innenfor pol-adm. systemer. Men disse kommer nødvendigvis ikke i stor grad i konflikt med den dominerende kulturen.

Organisasjonskultur og lederskap

- Hvilken rolle spiller ledere i institusjonaliserte organisasjoner? Hva er typisk for kulturelt basert lederskap?

- De har på mange måter en todelt rolle. De skal virke med tradisjonene som rammebetingelser og sørge for at de etablerte, uformelle normene og verdiene får gode vekstvilkår, blir utviklet og beskyttet (beskytte mot raske endringer, verne om org.kulturens kjerne). På den andre siden skal lederskapet bidra til endring, om enn i begrenset omfang, noe som innebærer rom for en viss grad av selvstendig, intensjonal eller instrumentell handling.

- Kritiske avgjørelser vs. rutinemessige avgjørelser. Dette vil ofte innebære en operasjonalisering ut fra kulturelle normer og verdier av hva institusjonen er i stand til å gjøre, gitt de evnene og ferdighetene den har. Et universitet vil f. eks. vektlegge faglig kvalitet og faglig autonomi som sentrale kulturelle verdier.

- Institusjonell innbygging av den rollen som velges: Vise hvilke institusjonelle verdier og normer som organisasjonen står for.

- Lederskapet kan klarlegge kulturelle normer for rekruttering til organisasjonen. Vektlegge ekspertise eller lojalitet?

- Lederskapet kan bidra til å skape identitet gjennom trening, opplæring, holdningsskaping og indoktrinering.

- Lederskapet skal gjennom kritiske avgjørelser forsvare organisasjonens integritet, ved å lage representative systemer, løse konflikter, samt stimulere til samordning og samarbeid. Det er viktig å motvirke kulturelle spenninger og konflikter.

- Kulturelt lederskap behøver nødvendigvis ikke å falle sammen med formelt lederskap, selv om det oftere er lettere å utøve et slikt lederskap i hierarkisk høye posisjoner. Kulturelle ledere kan være vanlige medlemmer i en org. som på ulike måter utøver sterkt formelt lederskap (ledere av sterke sosiale grupper, faglig status, karisma).

- Philip Selnick: På den ene siden utvikler et lederskap seg i en kulturell, evolusjonær prosess, hvor det er viktig å være tradisjonsbærer for sentrale kulturelle normer og verdier. På den andre siden vil en formell posisjon som leder høyt i et hierarki også gi gode muligheter til å påvirke utviklingen av de kulturelle normene og verdiene. Ledere vil ofte være påvirket av den kulturelle ballast de har fått i sin tid i org. (lederskapets legitimitet. Ledere som blir rekruttert eksternt kan få problemer, fordi de er lite kulturelt sensitive.

Demografi og kultur

- Medlemmer i en offentlig, institusjonalisert organisasjon står i et dynamisk og gjensidig forhold til dens org.kultur. Individuelle aktører kan påvirke de institusjonelle normene og verdiene ved å bruke bestemte uformelle normer og verdier som de bærer med seg fra sosial bakgrunn eller erfaring. Påvirkning fra individuelle demografiske trekk, som alder, tjenestetid, utdanning, kjønn, yrkeserfaring, etnisk og geografisk opprinnelse, kan få betydning for org.kulturen. Men slike koplinger mellom demografi og kultur kan også være knyttet til grupper eller kollektiver. Organisasjonsmedlemmer kan få oppslutning om slike uformelle normer og verdier gjennom gruppeprosesser, fordi de opplever det samme og utvikler felles normer i en periode, og dermed bidrar de til å forme organisasjonskulturen. Mest systematisk kan dette skje hvis kohorter eller grupper av ansatte rekrutteres samtidig inn i forvaltningen og de står for sterke felles profesjonelle normer og verdier (som i profesjonelle kulturer). Dette avhenger av om noen bestemte profesjoner dominerer.

- Institusjonen påvirker også individuelle identiteter og gruppeidentiteter gjennom sosialiseringen til felles, uformelle normer og verdier ( sosial kontrakt. Org.medlemmene læres opp til det som er kulturelt passende. Hvorvidt de følger dette har betydning for hvordan de blir behandlet av ledelsen

- Det vil eksistere visse frihetsgrader for å velge mellom ulike identiteter og regler. Valgmulighetene knytter seg til både til en eventuell heterogenitet i interne kulturelle normer, og til balansen mellom interne og eksterne kulturelle normer og rolleelementer.

Institusjon og omgivelser – kultur i en videre politisk systemkontekst

- Org.kultur er hovedsakelig opptatt av det nære handlingsmiljøet til en off. org. og det dynamiske og gjensidige forholdet til dette.

- Det er sjelden at den istitusjonaliserte organisasjonen i sterk grad kan forme sine egne handlingsomgivelser. Den gjensidige tilpasningen er en sentral mekanisme. Dette bærer preg av en viss instrumentell slagside. Handlingsmiljøet kan også relateres til de aktørene som i særlig grad vil kunne påvirke en institusjons uformelle normer og verdier.

- March og Olsen: Skiller mellom aggregerende og integrerende politiske prosesser og institusjoner, med vekt på den siste og kulturelt orienterte typen.

- I aggregerende politiske prosesser, som kan forbindes med et konkurransedemokratisk ideal, er folket en kategori av kvalifiserte borgere som er atomisert og ikke har noen felles naturlig tilhørighet. Folkets vilje fremkommer ut i fra disse typene prosesser gjennom forhandlinger og konkurranse mellom borgere som fremmer egeninteresse, innenfor visse spilleregler. Den politiske orden er basert på rasjonell bytte og markedsanalogi, hvor sterke aktører dominerer. Politisk lederskap er en meglerrolle. Ut i fra denne modellen må aktører ha intensiver for å handle på vegne av fellesskapet, og de er preget av kalkulasjon og strategi, ikke tilhørighet. Man er altså mer opptatt av hva som lønner seg enn hva som er passende.

- I integrerende politiske prosesser, som kan assosieres med et diskursdemokratisk eller deltakerdemokratisk ideal, inngår derimot folket i et fellesskap med en fortid og en fremtid, hvor sti-avhengighet er viktig. Politiske institusjoner skaper individuelle holdninger og interesser, og de gir aktører en normativ kontekst og forholde seg til og utvikle mening i. Folkets vilje nedfelles i forsøk på å finne en generell velferd innenfor rammen av felles sosiale verdier, og det legges vekt på å skape og vedlikeholde felles mål. Den politiske ordenen er basert på historiske røtter, forpliktelser og kollektiv fornuft. Lederskapet skal ha en oppdragende rolle og vise normativ vei, forvalte sosiale tradisjoner og bidra til å begrense realiseringen av private interesser og verdier som potensielt kan undergrave det offentlige.

- March og Olsen stiller spørsmål ved hvor lett det er å få oppslutning om denne siste modellen. Hvordan sikre felles interesser over individuelle? De mener at det institusjonelle svaret på dette er sosialisering til borgerrollen (bla. styrking av pol. inst. symbolske rolle, manipulering, idyllisering, sosialisering).

- Johan P. Olsen: Staten som moralsk fellesskap.

Fordeler og ulemper med en sterkt utviklet organisasjonskultur

- Det finnes ulike syn på om en sterkt utviklet org.kultur i off. org. medfører fordeler eller ulemper.

- De som vektlegger fordeler ser på institusjonelle eller kulturelle trekk som noe som øker det offentliges legitimitet (om de er allment akseptert).

- Institusjonelle entreprenører kan markere kulturelle trekk på en positiv måte som gir eksempler for resten av samfunnet.

- Institusjonelle trekk kan få borgerne til å forstå mer av hendelser rundt seg til daglig og gi retningslinjer for de handlingene som kreves av dem i et demokrati.

- Institusjonelle trekk kan bedre kvaliteten på arbeidet i organisasjonen, med tilhørende eksterne effekter.

- Institusjonelle trekk kan bidra til at store og komplekse off. org. fungere smidig ( man kan handle raskt ut fra en gitt regel, uten å bruke for mange administrative ressurser.

- De som er støttende til institusjonelle trekk, innrømmer at det kan ligge en konservatisme innebygd. De påpeker at gode ledere klarer å balansere status quo og fornyelse, mellom det å ta vare på tradisjoner og å møte nåtidens krav. Klare institusjonelle trekk skal også gjøre det lettere å oppnå mål, og sikre individer mot maktmisbruk.

- Kritikerne til institusjonelle trekk peker på at for sterke institusjonelle trekk skaper offentlige org. som oftest er for rigide og innadvendte, lite opptatt av tilpasning til omgivelsene, og som vanskelig lar seg styre demokratisk.

- Organisasjonsmedlemmene er indoktrinerte.

- De mangler mangfold, debatt, konstruktive konflikter og tilpasningsdyktige strukturer som kan endres ut fra skiftende omgivelser.

- Moral capture: de ansatte blir redskaper for uheldige og uønskede normer og verdier, fremmet av bestemte ledere.

- Mellomposisjon: det er hva de fylles med og brukes til som er viktig (s. 71).

Kontekstualisering, etikk og tillit

- Oppsummering s. 72

Kapittel 4: Myteperspektivet

Myter – sosialt skapte normer i institusjonelle omgivelser

- Bokas tredje teoretiske hovedinnfallsvinkel kalles for myteperspektivet. Refereres ofte til som den nyinstitusjonelle skolen.

- Et nøkkelresonement er at organisasjoner befinner seg i institusjonelle omgivelser, hvor de konfronteres med sosialt skapte normer for hvordan de bør være utformet. Organisasjoner må forholde seg til slike normer for organisasjonsutforming og forsøke å inkorporere og reflektere dem utad, selv om de ikke nødvendigvis gjør virksomheten mer effektiv ( fører til at organisasjoner blir mer like, i alle fall på overflaten. Her skiller myteperspektivet seg fra det kulturelle perspektivet, der det understrekes at kulturelt mangfold fører til at org. blir ulike.

- Myteperspektivet er opptatt av verdier i omgivelsene og som er mer skiftende. De sosialt skapte normene i de institusjonelle omgivelsene kalles myter. De kan være brede – i betydningen rettet inn mot mange og ulike typer organisasjoner, eller smalere – det vil si mer presise oppskrifter rettet mot en avgrenset gruppe virksomheter. Myter spres ofte raskt, gjennom imitasjon, og de kan tas inn i off. org. uten at de gir instrumentelle effekter, det vil si de fungerer ofte som et utstillingsvindu eller en ferniss (off. ledere som snakker om å gjøre reformer slik at folk tror på dem, men som likevel ikke gjør det).

- Man må også søke legitimitet fra omgivelsene. De må vise at de lever opp til de verdiene som forventes.

- De generelle ideene og det tidsriktige leder ofte til at myter kan være moter, som som «alle» off. org. skal ha innenfor en tidsperiode, inntil de går av moten og nye myter kommer til.

- En organisasjon må ofte forholde seg til mange ulike, gjerne inkonsistente, og over tid skiftende oppskrifter for legitime strukturer, prosedyrer og rutiner. Man kan kalle oppskriftene fra institusjonelle omgivelser for institusjonaliserte elementer og rasjonaliserte myter (oppskrifter for hvordan org. bør handle og se ut når det gjelder formelle strukturer, teknologier, prosesser, prosedyrer og ideologier). En myte er altså en legitimert oppskrift på hvordan man bør utforme utsnitt eller deler av en organisasjon. Har ofte fått en høy status.

- Rasjonaliserte myter har to viktige kjennetegn. For det første presenteres de gjerne som svært effektive redskaper som organisasjoner kan bruke for effektiv måloppnåelse. For det andre, og relativt uavhengig av hvorvidt mytene har de forventede virkningene eller ikke, er at de likevel gjerne er institusjonalisert, i den forstand at de i en periode tas for gitt som de tidsriktige, effektive, moderne, og til og med naturlige måtene å organisere på. En rasjonalisert myte er derfor en ikke-vitenskapelig basert tro på at en organisasjonsoppskrift er begrunnet vitenskapelig og rasjonelt.

- Myteperspektivet har siden slutten av 1980-årene i økende grad blitt anvendt som teoretisk referanse i studier av reformprosesser i offentlig sektor. Den viktigste årsaken er at offentlig sektor fra begynnelsen av 1980-årene er blitt mer utsatt for ideer og oppskrifter som kommer utenfra og som søkes innpasset i ulike organisasjoner. Særlig gjelder dette forsøkene på overføre ideer fra privat til offentlig sektor (NPM).

Myters innhold

- Hva er myter oppskrifter på, og hva er deres innhold? Institusjonaliserte oppskrifter er ikke totalløsninger for hvordan man skal forme en hel, kompleks organisasjon (heller komponenter eller byggesteiner). Det finnes tilbud av oppskrifter for utforming av alle deler av det vi med en fellesbetegnelse kaller det organisatoriske arrangementet, det vil si ledelse, formell organisasjonsstruktur (formell samordning og spesialisering), utførelse av ulike aktiviteter (prosess, prosedyre- og rutineoppskrifter), org.kultur, virksomhets- og økonomistyring osv. Ledere og reformatorer har altså et vidt spekter av oppskrifter å forholde seg til dersom de skal etablere nye eller omstille off. org. De enkelte oppskriftene er ofte konseptualiserte, det betyr at gjenkjennes av enkle begrep. (eksempler s. 79).

Forholdet mellom ulike oppskrifter

- Oppskriftene kan ordnes i familier, alt etter hvilken del av organisasjonen de er innrettet mot. Enda tettere er de oppskriftene som springer ut av en felles ideologi eller filosofi.

- Det mest kjente settet av org.oppskrifter i off. sektor i samtiden er NPM. NPM hevdes å være en familie av moderniseringsoppskrifter for off. sektor hentet fra privat sektor, der kjernen utgjøres av ideer om profesjonell ledelse, det vil si ledere med ledelseskunnskaper og frihetsgrader til å ta avgjørelser, oppsplitting av off. org. i selvstendige resultatenheter, økt konkurranse, samt bruk av kontrakter som politisk styringsinstrument.

- Man kan også være opptatt av hva som skiller ulike oppskrifter. I flere tilfeller kan ledere velge mellom konkurrerende oppskrifter, dvs. alternative ideer for hvordan man kan utforme en og samme del av virksomheten. Eks: Det motsetningsfylte mellom oppskriftene målstyring og kvalitetssikring kommer til uttrykk ved at mens den førstnevnte gir mange frihetsgrader for ledelsen til å disponere ressurser or organisere arbeidsprosesser ut fra hensynet til effektiv oppnåelse av oppsatte resultatmål, innskrenker den sistnevnte i prinsippet ofte disse frihetsgradene ved å foreskrive arbeidsprosessenes forløp i stor grad av detalj og ut fra hensynet til å kvalitetssikre tjenesteproduksjonen.

Elastiske oppskrifter

- Hvordan kan organisasjoner innføre konsepter og modeller som fremstår som inkonsistente? Det motsetningsfylte blir ikke sett i klarsyn og sammenheng pga. store org. med mange enheter. Rasjonaliserte myter i form av org.oppskrifter er ikke fysiske gjenstander, men immaterielle ideer. Man tolker konseptene og finner frem til tilpasninger og lokale løsninger for hvordan oppskriftene skal «skjøtes sammen». Dette kommer imidlertid an på hvor elastiske org.oppskriftene er. Noen er enklere å tilpasse lokale former enn andre (frihetsgrader).

Etablering og spredning av myter

- Hvor kommer rasjonaliserte myter om organisasjonsutforming fra? Hvordan utvikles de, og hvordan spres de?

- Myter har gjerne en uklar historie. Det er vanskelig å «datere» populære org.ideer.

- Det finnes ofte alternative historier om hvor og når et konsept har oppstått. Dette gjelder målstyring og total kvalitetsledelse. En årsak til dateringsproblemer er at populære oppskrifter ofte er tidstypiske systematiseringer og konseptualiseringer bygd på mer generelle og tidløse ideer. På denne måten kan det sirkulere flere alternative fortellinger om populære oppskrifters opphav og historie, og uten at noen av dem nødvendigvis er feil.

- Det er likevel mulig å identifisere grupper av aktører som er sterkt involvert i utforming og spredning av bestemte oppskrifter. Det finnes roller for utviklere (produsenter) og for formidlere (transportører), og man kan også skille ut roller for autorisatører, det vil si instanser som i kraft av sin posisjon og status har evne til å autorisere bestemte oppskrifter slik at det i mange tilfeller virker inn på deres popularitet og spredningsevne. Fem aktørgrupper er særlig viktige:

- Den første gruppen er et sett instanser som mer spesifikt bidrar til å utvikle og spre oppskrifter til off. sektor. Av de viktigste er en gruppe internasjonale organisasjoner som blant annet OECD, EU, FN, Det internasjonale valutafond og Verdensbanken (ofte bevisste skapere av myter). De kan stille betingelser for å hjelpe enkelte land ved at de må innføre bestemte oppskrifter. Det finnes også nasjonale instanser (eks Fornyings- og administrasjonsdepartementet).

- Den andre gruppen er konsulentselskaper som utvikler og formidler ideene. De har siden 1990-årene stått langt sterkere i form av økonomiske ressurser, økt bredde i tilbudsrepertoaret og tilgjengelighet på verdensbasis. De formidler kunnskaper og satser nå også i større grad på egen forskning.

- Den tredje gruppen er organisasjoner innen høyere utdanning, særlig handelshøyskoler, men også universiteter. Har en sentral posisjon når det gjelder både utvikling og formidling pga. av forskning og utdanning av kandidater. Det skjer spredning fra handelshøyskolene til konsulentselskapene.

- Den fjerde gruppen er mediebedrifter av ulike slag som er viktige formidlere av org.oppskrifter. Særlig forlag og avishus som har spesialisert seg på å gi ut publikasjoner. De mest kjente er Wall Street Journal og Financial Times. I tillegg må ledelsesbøker inkluderes.

- Den femte gruppen aktører er store multinasjonale selskaper. Disse har vokst kraftig i antall og er nå en viktig drivkraft bak og symboler på økonomisk globalisering. De oppfattes vanligvis som etterspørrere og brukere, men de er også utviklere (egen forskning) og formidlere (globalisering). I kraft av sin størrelse, synlighet og anseelse blir de ofte sett som forbilder og modeller for andre organisasjoner.

- Grensene mellom disse aktørgruppene er i løpet av de siste 20 årene blitt stadig mer overlappende og uklare. Fortolket ut fra et myteperspektiv er imidlertid løsningene som spres, primært myter og oppskrifter, med til dels betydelig symbolkraft. En måte å se på spredningen som foregår, er å si at den til dels er preget av myter, som om de skulle være moter.

Betingelser for spredning av organisasjonsoppskrifter

- En betingelse for å spre org.oppskrifter er at organisasjoner må oppfatte seg som relativt like. Det er først og fremst i lys av den mer abstrakte systemidentiteten «formell organisasjon» at ulike organisasjoner kan fremstå som relativt like. Dette kommer til uttrykk ved at stadig flere organisasjoner oppfatter seg selv presenterer seg utad som en «organisasjon» (som består av komponentene mål, ledelse, formell struktur, org.kultur, ordninger for personalhåndtering, kvalitetssystemer, resultatmåling, resultatrapportering og revisjon). Dette har skapt et marked for org.oppskriftene.

- Det er store variasjoner mellom ulike oppskrifter når det gjelder spredningsevne og utbredelse. De mest utbredte kjennetegnes at de har sin egen litteratur, gjerne på flere språk. Ut fra en instrumentell tankegang kan man anta at de mest utbredte er de som har vært mest effektive. Derimot viser en undersøkelse at de mest utbredte konseptene (bla. Målstyring, total kvalitetsledelse, balansert målstyring og medarbeidersamtaler) har følgende syv fellesnevnere som antas å være viktige forklaringer på deres utbredelse:

- Sosial autorisering: oppskriftene blir knyttet til velkjente organisasjoner eller enkeltpersoner, gjerne kjente ledere (som har hatt suksess). Et fellestrekk er at de fremstilles som oppfinnelser gjort av fremsynte ledere eller konsulenter.

- Universalisering: Med det menes det at org.oppskriftene er redskaper som med hell kan brukes i alle typer organisasjoner relativt uavhengig av deres lokalisering, formål, størrelse, kulturelle kontekst, antall ansatte, type arbeidskraft, eller om det dreier seg om privat eller off. sektor. En viktig forutsetning for dette er fremveksten av en verdensomspennende felles identitet som «organisasjon» for egentlig ulike organisasjoner.

- Produktivering: Oppskrifter blir gjort om til produkter som tilbys og kjøpes på et marked. Sannsynligheten for at en org.oppskrift skal bli spredt, avhenger derfor blant annet av hvorvidt man lykkes med å produktivere den, det vil si med å transformere den fra en generell ide til et produkt som i konkurranse med andre fanger oppmerksomhet og blir etterspurt (lett kommuniserbar, informasjon lett tilgjengelig, brukervennlig, troverdig).

- Tidsmarkering: En oppskrift må presenteres og defineres som en tidsriktig løsning. Fortolket rasjonelt innebærer det at en oppskrift må utvikles og i alle fall lanseres på det tidspunktet den representerer den best mulige løsningen på problemer som i perioden er dominerende for svært mange organisasjoner.

- Harmonisering: Org.oppskriftene blir forsøkt harmonisert, det vil si utformet og presentert slik at de ikke oppfattes å støte an mot eller utfordre noen av konfliktdimensjonene (eks. kjønn, yrkesgrupper, divisjoner) som finnes i de fleste organisasjonene. Preget av brobygging. De må også være generelle og fleksible.

- Dramatisering: Dramatiserte budskap om hvordan org.oppskriftene har kjempet mot konkurrerende og etablerte ideer for å vinne gehør.

- Individualisering: Oppskrifters spredbarhet kjennetegnes av hvorvidt de er individualisert, det vil si utformet slik at de fremstår som et virkemiddel for utvikling, vekst og karriere for det enkelte organisasjonsmedlemmet.

Når rasjonaliserte oppskrifter skal tas inn og tas i bruk

- Hvordan oppskrifter adopteres eller implementeres inn i organisasjonen.

- Forskere har vært opptatt av to spørsmål: Hvorfor motiveres organisasjoner til å forsøke å adoptere rasjonaliserte myter i form av populære organisasjonsoppskrifter? Hva skjer når disse oppskriftene blir forsøkt tatt inn i organisasjonen og tatt i bruk?

- De Maggio og Powell: tre årsaker til adoptering: 1) tvangsmessig adoptering (lover, forskrifter), 2) normativt basert adoptering (følge av ulike profesjoners felles normer, verdier og kunnskaper), 3) mimetisk adoptering (usikkerhet fører til at man prøver å etterlikne andre som man oppfatter at har suksess).

- Forskjell på formell og faktisk adoptering.

- Tre forventninger av hva som kan bli utfallet av adoptering: 1) rask tilkopling, 2) frastøting og 3) frikopling (overflate, praksis internt endres i liten grad). Disse teoriene tar i liten grad hensyn til tidsaspekter (kritikk).

- To teorier som tar med tidsaspektet (supplerer og modifiserer de ovenfor):

- Virusteorien: Handler om de mulige langsiktige effektene i organisasjoner av å adoptere ideer. Nye org.oppskrifter merkes gjerne i form av nye begreper, resonnementer og argumenter. Uttrykket virus er altså her brukt metaforisk om nye oppskrifter som kommer inn i organisasjonen som en slags «språksmitte», og som ofte etter en relativt lang inkubasjonstid kan slå ut i endrete rutiner og praksis.

- Oversettelsesteorien: Handler om i hvilken grad og på hvilke måter organisasjoner kan bearbeide oppskriftene. Oppskrifter er ideer, ikke fysiske objekter. Når oppskrifter spres, blir de kontinuerlig oversatt og omformet til stadig nye versjoner og varianter. Dette kan skje ved rasjonell kalkulasjon, tilpasning til lokale varianter, det kan skje uintendert ved ufullstendig kunnskap om konseptets innhold. Både organisasjonen selv (ledere og ansatte) og utenforstående instanser (eks KS) kan oversette oppskriftene. Hvordan oversettes oppskriftene? Konkretisering, delvis imitering, kombinering, omsmelting.

- «Det store ensrettingsscenarioet»: Institusjonalisering og globalisering med derav økt påvirkning over store distanser, er krefter som virker i retning av økt strukturell isomorfi blant verdens organisasjoner, altså stadig mer likeartede organisasjonsformer. Dette kapittelet bidrar til å modifisere forestillingen om en uavvendelig homogeniseringsprosess. Oppskrifter som spres, blir tolket og refortolket, slik at det til stadighet skapes nye og forskjellige versjoner av dem. Dette blir da en mellomform mellom isomorfi og konvergens på den ene siden, som er typisk for en standardfortolkning av myteperspektivet, og divergens og mangfold på den andre siden, som er typisk for kulturperspektivet.

Rasjonaliserte oppskrifter og institusjonell fortolkning

- Fortolket instrumentelt-rasjonelt fremstår populære org.oppskrifter som mer eller mindre godt utprøvde redskaper som ledelsen kan bruke i det kontinuerlige arbeidet med å gjøre organisasjonen mer effektiv. De mest populære oppskriftene oppfattes derfor å ha fått sin ubredelse pga. suksess. Organisasjonen har erfart noen problemer, og leder etter løsninger som er gode ved å vurdere flere alternativer. Iverksettingsprosessen er grundig organisert, oppskriften skal tolkes, tas i bruk å få styrende virkning på deler av org. ( bruk av kalkyler.

- Ut fra en institusjonell tilnærming fremstår org.oppskrifter som meningsbærende symboler. De er rasjonaliserte symboler. Det betyr at det legges vekt på å definere og fremstille dem som redskaper for effektivisering og modernisering. Påstanden er at populære org.oppskrifter har fått sin legitimitet og spredningskraft nettopp ved at de har blitt symboler på grunnleggende rasjonalistiske verdier i det moderne samfunnet – som fornuft, effektivitet, styring, demokrati og vitenskapelighet – og slik blir assosiert med fremskritt.

- På denne måten knyttes de to perspektivene sammen, og gjør det vanskelig å tenke seg oppskrifter som er bare symboler eller bare verktøy.

- Oppskrifter settes i sammenheng med tekniske nyvinnger, innovasjon. Får spredningskraft om de gjøres til symboler på ”det nye”.

- Symbol: en oppskrift kan bli omformet slik at det ikke utgjør noen trussel mot eksisterende praksis i org. Begeistring for en oppskrift kan også føre til at man oppdager et problem i org.