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中国宪法史上的国旗
余凌云 *

内容提要：在政权的交替之中，每当讨论国旗的改易，都会由立法机关审议通
过，制定专门决议，或者写入宪法，以获得正当性之基础，进而
为执政的合法性做一个脚注。作为国家的识别标志，统一国旗样
式至关重要，还得规范国旗使用的场合、仪式、禁忌等，通过不
断教育、学习、宣传、执法，惩恶扬善。唯有如此，才能激发人
们对民族、国家的认同与忠诚，为之奉献乃至牺牲之精神。
关 键 词：国旗 宪法史 审定 使用

2015 年第 3 期（总第 7 期）

099

中国宪法史上的国旗

一、国旗小史

照当时的国际惯例，没有挂国旗的船只可视为无

（一）初见于晚清

国籍或者海盗船，无法参加国际贸易，所以该船

在中国，旗帜自古有之，最早可以上溯到黄

也像很多中国商船一样在香港注册，升挂了英国

帝。布制旗帜的出现，中国也早于欧洲，据说在

国旗。1856 年 10 月 8 日，因该船涉嫌走私，广

公元前 3000 年就有，用于军事以及寺庙、宗教

东水师捕走了船上的几名水手。英国驻广州领事

仪式。而在欧洲，最早有记载的纺织旗帜，可以

巴夏礼借口广东水师侮辱了英国国旗，挑起事端，

追溯到公元前 400 年，绘制在意大利南部的帕爱

引爆了第二次鸦片战争。5

1
斯图姆
（Paestum）
古城的一个城墙上。 中文里面，

为了使外国人能对“中国官船”一目了然，6

旗的同义词很多， “旌”
有
、
“旂”
、
“旃”
、
“旄”
、
“麾” 避免误会、纠纷；发生争议，“我亦可执彼国之
等。旗帜多用来区别贵贱、等级，以及用在军旅、 例，与之辩论”，总理衙门决意采用国旗，但拿
祭祀、田猎、封番、封疆、朝会等场合。2
国旗，国之旗也。它不是一般的旗帜，是一
个国家的象征和标识。在中国，国旗的出现，却

不准这“是否有碍行军”，遂先与曾国藩等军事
官僚商议，
然后才奏请同治皇帝批准， 1866 年，
于
仿照外制确定了中国第一面国旗，也就是大清黄

是晚清的事，远远晚于欧洲，完全是西化的产物。 龙旗。因为龙旗是皇权的象征，“黄色龙旗”又
对于这段历史，小野寺史郎、施爱东、汪林茂都
有很详尽、细腻的研究。

3

第 一 次 鸦 片 战 争 以 后， 随 着 通 商 口 岸 的 开

和八旗中“正黄旗”的形态接近，为避免僭越，
深谙官场禁忌的曾国藩思虑之后，主动提出将黄
色龙旗削去一角， 7 所以，黄龙旗最初式样为斜

放，西洋船只大量涌入。西方国家普遍使用国旗

幅三角形。
之后，
黄龙旗逐渐被运用到军事、
外交、

来识别其船只和财产，形成了与国家主权有关的

通商等领域。

一套规则，涉及处理纠纷、航运等事务的理路。

1888 年，醇亲王奕譞与李鸿章奏请改为国际

使 用 国 旗 几 乎 具 有 了 护 身 符 的 性 质（talismanic

通行的长方形，他们认为，“旗式以方长为贵，

4

quality）。 而清政府却没有国旗，官兵也普遍缺

斜长次之”，并认定总理衙门初定中国旗式，不

乏与之有关的法律知识。因此，闹出了不少因悬

是国旗，“系为雇船、捕盗而用，并未奏明为万

挂或未悬挂国旗的纠纷事件。

年国旗”。“今中国兵商各船日益加增，时与各

最著名的一次要算是 1856 年的“亚罗号事
件”。“亚罗号”本是中国商船，因清政府实行
海禁政策，不办理商船注册，也没有国旗，而按

*
1
2
3
4
5
6
7
8

100

国交接，自应重订旗式，以崇体制”。 8 同年颁
布的《北洋海军章程》规定了国旗。
小野寺史郎认为，这面黄龙旗的引入“是顺

清华大学法学院教授。
Cf.Thomas Hylland Eriksen & Richard Jenkins (eds.),Flag,Nation and Symbolism in Europe and America ,Routledge,20
07,pp.16-17.
参见陈恒明：《中华民国政治符号之研究》，台湾政治大学三民主义研究所硕士学位论文（1985 年），第 95 页。
把一个日本学者放在前头，尽管我从内心里不太情愿，却也实在不敢看低他的学术水准。
Cf.Henrietta Harrison,The Making of the Republican Citizen: Political Ceremonies and Symbols in China
1911-1929 ,Oxford University Press,2000,p.100.
参见施爱东：《中国龙的发明——16—20 世纪的龙政治与中国形象》，三联书店 2014 年版，第 137—138 页。
参见汪林茂：《清末第一面中国国旗的产生及其意义》，载《故宫文物月刊》（第 10 卷第 7 期）1992 年 10 月。
参见施爱东：《中国龙的发明——16—20 世纪的龙政治与中国形象》，三联书店 2014 年版，第 140 页。
参见田伟国：《中国国旗之变迁》，载《档案春秋》2006 年第 1 期；小野寺史郎：《国旗、国歌、国庆》，周俊宇译，社
会科学文献出版社 2014 年版，第 30 页。
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应西方的逻辑来图问题的解决”，“是更进一步
9

太后赏赐。只是到了晚近，因为清廷没落，无暇

被编入西方国际体系的契机”。 这个判断是准

顾及，
或者默许，
在很多场合、
典礼、
节日上，
商家、

确的。清政府是为了从一个微观的技术层面上解

学校等悬挂黄龙旗，才慢慢普遍开来。在海外皇权

决与西方交往中的不必要冲突，采纳了西方的惯

不及之处，悬挂黄龙旗，开始是用来欢迎出访的朝

例。
从根本上看， “作为国家间体系的交换仪式、 廷大臣，过后，一些商家也不愿摘除，用作产品产
是
军队仪式的新技术而被要求‘引进’的”。10 最

地的标识。最后，清政府也没有规定一定的仪式不

初也是为官不为民，只允许官船悬挂，不许民船

断强化黄龙旗所蕴含的国家意识，唤醒国人的民族

使用。所以，对黄龙旗的整个审议过程也平静如

主义和爱国主义精神。只有个别诗人，如黄遵宪、

水，没有引发激烈的讨论，很顺畅地通过了。

丘逢甲，在其诗作中偶有咏叹，借旗抒怀。直至清

正因如此，清政府也没有过多地斟酌旗帜式
样，认真考察西方惯例，所以忽略了一些最基本

亡，对于多数老百姓而言，“黄龙旗与其说是自己
的‘国旗’，不如说是‘朝代的旗帜’”。13

的国旗常识。比如，首任出使英国大臣郭嵩焘在

（二）争执于辛亥革命前后

《使西纪程》中批评道，西方船只如“有恶病则

真正从国家象征意义上对国旗的讨论，出现

竖黄旗，各口候之，即以医至，相戒禁舟人不令

在辛亥革命前后，发生在革命党内部。而彼时革

往来，行海各国皆同此例。中国旗式于此太为失

命党尚未夺取国家政权，先议国旗，意在坚定推

考” 各国
。 “旗身皆方，
未尝用斜幅作尖角式”“国
，

翻清朝统治、建立新政权的革命信念。这虽不合

旗尖角，似不足式观瞻”。康有为后来也有同样

常规，与国际惯例相悖，但他们的议论却是高质

的批评，“吾国龙国旗，本于古昔，《诗》称‘龙

量的。彼此意见不合，不只是意气之争，更是不

旗杨杨’，原为天子之用，与国无关。同治初年， 同政治主张的激烈冲突。在争执之中，国旗的政
新定国旗，乃用黄龙，实为未合。且万国交通，

治意念被揭示得一览无余。辛亥革命爆发后，各

彼不能喻吾国俗，而在彼以龙为大兽，黄为病旗， 派各系打出的旗帜都没有超出当时考虑的范围。
不见敬重，反为轻讥，将来在所必改者也”。 11

1905 年，同盟会成立。次年，在起草《革命

所以，在当时，黄龙旗的引入，实用的目的、 方略》时，论及未来中华民国国旗问题。因对国
应变的色彩，以及西学东渐的痕迹，似乎要浓过

旗蕴含的政治理念歧见纷纭，有主张“五族共和”

国家象征，与国旗的意义也相去甚远。首先，龙

的，有坚持“平均地权”的，有倡议“自由、平等、

的图腾让人容易联想到皇帝、皇权，而不是国家。 博爱”的，莫衷一是。孙中山力主青天白日满地
其次，在官方的意识里，黄龙旗只为官用，禁止

红旗，认为先烈先后“为此旗流血”，“不可不

12

民用。 民间使用最初都有僭越之嫌，
除非为皇帝、 留作纪念”。14 黄兴以为“形式不美”，主张采

9
10
11
12
13
14

参见
［日］
小野寺史郎：
《国旗、
国歌、
国庆——近代中国的国族主义与国家象征》 周俊宇译，
，
社会科学文献出版社 2014 年版，
第 29 页。
转引自［日］小野寺史郎：《国旗、国歌、国庆——近代中国的国族主义与国家象征》，周俊宇译，社会科学文献出版社
2014 年版，第 277 页。
转引自［日］小野寺史郎：《国旗、国歌、国庆——近代中国的国族主义与国家象征》，周俊宇译，社会科学文献出版社
2014 年版，第 30 页，第 44 页。
参见施爱东：《中国龙的发明——16—20 世纪的龙政治与中国形象》，三联书店 2014 年版，第 171 页。
参见
［日］
小野寺史郎：
《国旗、
国歌、
国庆——近代中国的国族主义与国家象征》 周俊宇译，
，
社会科学文献出版社 2014 年版，
第 43 页。
参见
［日］
小野寺史郎：
《国旗、
国歌、
国庆——近代中国的国族主义与国家象征》 周俊宇译，
，
社会科学文献出版社 2014 年版，
第 49—50 页。
2015 年第 3 期（总第 7 期）

101

中国宪法史上的国旗

用井字旗，
各持己见，
互不相让。
孙中山怒曰：
“如
15

贵州、浙江、安徽、广西、福建、广东、四川等

欲毁弃此（青天白日）旗，先摈绝于我！” 最后

省纷纷宣布独立，舍弃黄龙旗，以示与清廷决裂，

不欢而散，只好不了了之。这也为辛亥革命时各

但因缺少事先沟通与约定，各党各派悬挂的旗帜

色旗号林立埋下了伏笔。

五花八门，极不统一。

对于发生在同盟会内部的这场争论，宋教仁

（三）民国初年的五色旗

评价得比较情绪化，他在日记中写道：“逸仙素

1911 年 10 月 10 日武昌起义后，起义军迅速

日不能开诚布公，虚心坦怀以待人做事。尽于专

控制了武汉三镇，成立湖北军政府，黎元洪被推

横跋扈，有令人难堪处故也。”

16

小野寺史郎却

举为都督，改国号为中华民国。清廷震动，旋即

认为，这只是一个引子，孙、黄关于国旗之争，

派重兵镇压。起义军于 10 月 18 日出战汉口，激

实际上是长期积累的“革命派内部的深刻对立浮

战 41 天，11 月 27 日汉阳失陷，起义宣告失败。

上台面”，看似有些意气用事，实质是在争夺革

这场战役也是辛亥革命时期规模最大的一场战

命的“正统性”，“甚至拥有革命后这面旗帜所

争，史称“阳夏战争”。21

象征的新国家的主导权”。17

其 实， 武 昌 起 义 之 后 不 久， 革 命 中 心 就 逐

1911 年 10 月 10 日，武昌首义，开启了辛亥

渐转移到江浙一带，十八星旗却没有随之普及，

革命。武昌起义由共进会、文学社和其他革命组

倒是领导江浙地区起义的光复会和立宪派主张的

织领导，使用共进会的十八星旗，也理所当然。

五色旗受到重视，未经南京临时政府公布，就迅

十八星旗也称“铁血旗”、“铁血十八星旗”，

速传播，事实上逐渐被社会各界接受为国旗。李

18

其“立意近似美国的星条旗”。 10 月 11 日，作

学智教授分析，十八星旗，作为辛亥革命的首义

为临时的军政机关而组织的“谋略处”决定，
“称

之旗，反而没有成为国旗，主要是因为“它的形

中国为中华民国”，“革命军旗为十八星旗”，

式与内涵都不能代表南北统一、五族共和的新国

19

这成为辛亥革命中有关旗帜的最早规定。 10 月

家”。 22 我觉得这虽不无道理，但根本原因很可

28 日，《申报》以“中华民国国旗”的标题刊登

能跟武汉很快陷落，革命中心向江浙转移，革命

了铁血旗的图式，图下文字说明为：“红地，由

的领导权易手，共进会、文学社没有始终主导革

中心外射之线九，色蓝，线之两端各缀一小星，

命的进程有着密切关系。

其数十八，或云以表示十八省焉。”

20

1911 年 12 月，在上海召开的各省都督府代

旋即，湖北、湖南、陕西、江西、云南、江苏、 表联合会上，由江苏都督程德全提议，五色旗被

《孙中山与青天白日旗——从革命理想到政治图腾》 载 “孙中山与近代中国的开放”
， 《
学术研讨会论文集》
，
15 转引自沈建中：
团结增刊 2008 年版。
《孙中山与青天白日旗——从革命理想到政治图腾》 载 “孙中山与近代中国的开放”
， 《
学术研讨会论文集》
，
16 转引自沈建中：
团结增刊 2008 年版。
［日］
小野寺史郎：
《国旗、
国歌、
国庆——近代中国的国族主义与国家象征》 周俊宇译，
，
社会科学文献出版社 2014 年版，
17 参见
第 53 页。
18 参见刘小宁：《国旗国歌的确定》，载《春秋》2011 年第 5 期。
［日］
小野寺史郎：
《国旗、
国歌、
国庆——近代中国的国族主义与国家象征》 周俊宇译，
，
社会科学文献出版社 2014 年版，
19 参见
第 43 页。
20 参见赵立彬：《改元升旗：南京临时政府新国家外观的确立与反响》，载《河南大学学报》（社会科学版）2012 年第 2 期。
21 参见 http://baike.baidu.com/link?url=K60bD5ikxh6ni_CQQKGmDggrZba_7hMEJjhe9bKLhUuCF5e075V2f9ftzwyRNYBO
JRmigkXiwRhg6U-9a9YMU_，2015 年 1 月 31 日访问。
22 参见李学智：《民元国旗之争》，载《史学月刊》1998 年第 1 期。
102

中国法律评论

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确定为国旗。“这是以五色旗为中华民国国旗案
23

最早的决议。” 五色旗的样式，显然受到了法

五色旗为国旗，获得通过。
民国初年，直至北伐胜利和东北易帜，在北

国和俄国的三色旗影响，
旗面按顺序为红、 蓝、 洋政府时期，五色旗实际上已被社会各界接受为
黄、
白、黑的五色横长方条，自上而下排列，分别表

中华民国的国旗。五色旗也愈益成为现代国家的

示汉、满、蒙、回、藏五族共和，所选用的五色

象征，渐渐添满了国旗应有的全部精神。

为五个民族传统上所喜爱的颜色。

24

在国庆日、群众集会等多种场合，以知识分

五色旗的政治涵义中立，所以，比较容易被

子、学生和社会团体为主体，不断强化着国旗的

各方接受。其中的缘由，第一，五色旗代表五族和

国家象征意义。五色旗是国庆日使用的诸多标志

25

睦、国家统一，符合当时社会普遍的心理要求。

符号之中最为核心、最为有效的符号（the most

第二，五族共和包括汉、满、蒙、回、藏，意味

central and most potent of the symbols）。在一个

着从反满到联满的转变，容易获得清政府官员的

国庆日手册中，还专门谈到了国旗的重要性，以

26

支持。 辛亥革命之中，各省独立，有很多清朝

及如何悬挂和尊重国旗。29

“武人官僚”、立宪派参与。五色旗源自清朝文

尤其是在 1919 年五四运动、1925 年五卅运

武官员的一品官旗，容易被保守的立宪派接受，

动中，学生在集会游行示威中高举五色旗，作为

反映了当时参加革命的很多官吏的心态，“既有

爱国主义的象征。袁世凯称帝，商界选挂五色旗，

心于民国，复无违背故主之嫌。名曰五族共和，

以表达反对君主制、支持共和的政治意愿。张勋

易使清吏有反正之口实”；“既可表明革命行为， 复辟，北京街头巷尾插挂黄龙旗，黎元洪总统府
系为政治改造而起，非专为种族革命；又能缓和

却独悬五色旗，以示抗争。“五色旗被定位为动

满、蒙、回、藏各族的心理，与汉人共同努力赞

员与唤起国家观念最核心的象征之一”。30

助共和”。27 第三，或许，与“武、汉军事失利，
28

而南京光复，
政治重心，
渐移京、
沪” 也有关系。
在辛亥革命时，江浙一带就使用五色旗。

（四）国民党执政的青天白日满地红旗
1895 年，在兴中会最早的一次起义，也就是
策划首次广州起义的过程中，陆皓东设计了青天

1912 年 3 月 10 日袁世凯就任第二届临时大

白日旗。但是，这面“我们的旗”还未使用，起

总统。5 月，临时参议院提议国旗统一案，表决

义之事就已败露，陆皓东被捕就义，他设计旗帜

［日］
小野寺史郎：
《国旗、
国歌、
国庆——近代中国的国族主义与国家象征》 周俊宇译，
，
社会科学文献出版社 2014 年版，
23 参见
第 59 页。
24 参 见 http://baike.baidu.com/link?url=1AyVb-yIye9u0jx3ACdLRyxgu9vI72IpH4C29Sare4jBRF40hYb6BEh2I-hYUB-Pgb
O0vH-wmlgnZeLo2vEOEK，2015 年 2 月 1 日访问。
25 参见李学智：《民元国旗之争》，载《史学月刊》1998 年第 1 期。
26 Cf.Henrietta Harrison,The Making of the Republican Citizen: Political Ceremonies and Symbols in China
1911-1929, Oxford University Press,2000,p.101.
27 江介散人（田桐）：《革命闲话》，载《太平杂志》（第 1 卷第 3 号）1929 年 12 月 15 日。吴景濂：《组织南京临时政
府的亲身经历》，载中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编：《辛亥革命回忆录》（第 8 集），文史资
料出版社 1982 年版，第 412 页。转引自 ［日］小野寺史郎：《国旗、国歌、国庆——近代中国的国族主义与国家象征》，
周俊宇译，社会科学文献出版社 2014 年版，第 59—60 页。
28 参见孙镇东：《国旗国歌国花史话》，1986 年再版，第 19 页。
29 Cf.Henrietta Harrison,The Making of the Republican Citizen: Political Ceremonies and Symbols in China
1911-1929, Oxford University Press,2000,pp.98-99.
［日］
小野寺史郎：
《国旗、
国歌、
国庆——近代中国的国族主义与国家象征》 周俊宇译，
，
社会科学文献出版社 2014 年版，
30 参见
第 150、280 页。
2015 年第 3 期（总第 7 期）

103

中国宪法史上的国旗

的理念也不得而知。它的规格、喻意基本上是由

满地红为国旗，至死不渝，不论革命是否取得成

孙中山后来添加的。

功，是否取得政权。

冯自由在《革命逸史》中就曾说过，“是年

1912 年 1 月 10 日，临时参议院议决以五色

（1895 年）二月间，孙、杨诸人，日在乾亨行商

旗为国旗，要求临时大总统孙中山向各省颁布、

议攻取广州计划，
二十日
（阳历三月十六日）
开会， 实施。孙中山表示异议，历数了五色旗之不妥，
议决挑选健儿三千人，由香港乘船至广州起事之

并回复道：“本总统不欲遽定之于此时，而欲俟

方法。陆皓东提议用青天白日旗，以代满清之黄

满虏既亡，民选国会成立之后，付之国民公决。”

龙旗，亦于是日通过。”冯自由在按语上说明，

这是孙中山就任临时大总统之后第一次行使否决

资料来源于谢讃太英文笔记， （讃太）
“
每次会议， 权。之后不久，袁世凯就任大总统，参议院北迁，
恒参与机要，其言至有根据”。 31 陆皓东于是役

通过了决议，五色旗已在事实上和法律上都被认

殉难后，旗之正确图案，知者不多。“当时旗上

可为国旗。但是，孙中山仍不承认，拒绝向五色

所排列叉光，多寡不一，缝制者多莫名其妙。后

旗鞠躬。

经总理（孙中山）解释，谓叉光即代表干支之数，
故叉光应排作十二，以代表十二时辰，自是旗上
叉光之数，始确定不易。”

32

五年后（1900 年），在惠州三洲田起义时，
该旗才第一次对外使用。
青天白日旗是革命党的旗帜。1906 年冬，同

孙中山之所以对青天白日旗情有独钟，一方
面是出于对革命先烈的缅怀，表达新政权的革命
性，以及与清政府的诀绝。所以，与清朝武人官
僚有着某种延续、暧昧关系的五色旗，在他看来，
就是革命不彻底的表现。34 另一方面可能也是为
了争夺革命的“正统性”。

盟会讨论国旗时，孙中山加上了满地红，是受法

然而，直到孙中山去世，历经同盟会、临时

国国旗的影响，以青、白、红三色表达自由、平

参议院多次讨论国旗，孙中山所钟情的青天白日

等、博爱。孙中山在一份报纸上详细解释道，
“红

满地红旗一直都没有胜出，成为正式的国旗。冯

者血之色，言必流血而自由可求；青者天空之色， 自由以为，“是时同盟会员在参议院不能占过半
即公正之义，言公正即平等；白者清洁之色，言

数，且院内共和党内之同盟会分子徒知拥护武昌

33

人心清洁乃能博爱”。 因当时孙中山、黄兴等

起义之纪念物，不愿为母党之助”。但小野寺史

人意见相左，不欢而散。

郎不以为然，他认为，一方面，是因为青天白日

之后，孙中山及其领导的国民党人在革命过

旗在革命派内部并未获得全面支持；另一方面，

程之中，尚未取得国家政权之时，还曾多次酝酿、 是因为“孙中山及同盟会的其他主要领导人没有
思考甚至在党内议决以青天白日满地红旗为国

直接参加这些起义的发动与领导”，在一定程度

旗。孙中山本人，终其一生，坚持以青天白日旗

上影响了国旗的选定。35

31 冯自由：《革命逸史》（第一册），台湾商务印书馆 1969 年版，第 27 页。转引自孙镇东：《国旗国歌国花史话》，1986
年再版，第 10 页。
32 冯自由：《革命逸史》（第一册），台湾商务印书馆 1969 年版，第 28 页。转引自陈恒明：《中华民国政治符号之研究》，
台湾政治大学三民主义研究所硕士学位论文（1985 年），第 96 页。
33 参见沈建中：《孙中山与青天白日旗——从革命理想到政治图腾》，载《“孙中山与近代中国的开放”学术研讨会论文集》，
团结增刊 2008 年版。
34 Harrison 也 曾 很 隐 晦 地 表 达 过 类 似 的 意 见。Cf.Henrietta Harrison,The Making of the Republican Citizen:Political

Ceremonies and Symbols in China 1911-1929, Oxford University Press,2000,p.105.
［日］
小野寺史郎：
《国旗、
国歌、
国庆——近代中国的国族主义与国家象征》 周俊宇译，
，
社会科学文献出版社 2014 年版，
35 参见
第 71 页。
104

中国法律评论

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随着北伐胜利，国民党取得政权，青天白日
满地红旗才取代了五色旗。

旗国徽评选委员会和国歌评选委员会。37
7 月 10 日，由郭沫若、沈雁冰、郑振铎等草

1924 年 6 月 30 日，改组之后的国民党召开

拟的《征求国旗国徽图案及国歌词谱启事》，经

第一届中央执行委员会第 39 次会议，通过了“以

中国人民政治协商会议常委会批准，7 月 15 日至

青天白日旗为党旗及军旗，以青天白日满地红旗

26 日，在《人民日报》、《北平解放报》、《新

为国旗”的议案。9 月 22 日颁布了两种旗帜的正

民报》、《天津日报》、《光明日报》、《大众

式设计与规格。10 月 26 日发布了目前确知最早

日报》 《进步日报》
、
等全国各大报纸上连续刊登 ,

的关于青天白日旗及青天白日满地红旗的历史与

向海内外征召新国旗图案。要求是：

设计的官方解释。

36

1928 年 11 月 2 日，国民政府第五次国务会
议通过《中华民国国徽国旗法》，以青天白日为
国徽，青天白日满地红旗为国旗。1946 年 12 月
25 日，国民大会通过《中华民国宪法》，第 6 条
规定：“中华民国国旗定为红地，左上角青天白
日。”国民党败退台湾之后，一直沿用至今。

（甲）中国特征（如地理、民族、历史、文
化等）；
（乙）政权特征（工人阶级领导的以工农联
盟为基础的人民民主专政）；
（丙）为长方形，长阔三与二之比，以庄严
简洁为主；
（丁）形式色彩以红为主，可用其他配色。

青天白日满地红旗之所以可能成为国旗，是

截至 8 月 20 日，收到应征稿件 1920 件，共

孙中山百折不挠的坚持，不惜改组国民党，强力

2992 余件
（一说为 3012 件）
作品。
大致分为四类：

统一国民党的思想，加强党内服从领袖，又通过

第一类，为镰锤交叉并加五角星，此类最多，并

北伐军事行动，强行推广的结果。是否摘除五色

有变体。第二类，为嘉禾齿轮并加五角星，或不

旗、改悬青天白日满地红旗，变成了地方军阀是

加五角星，也有变体。第三类，以两色或三色之

否臣服国民政府的一个重要标志。在党旗之上变

横条或竖条组成旗之本身，于左上角或中央置镰

造而成的国旗，也强烈弥散着党政合一的政治意

锤、嘉禾或五角星。第四类，旗面大部分为红色

念，与国民党的执政理念一脉相承。

或多色，加以红色或黄色五角星。经评委、专家

（五）中华人民共和国的五星红旗

反复研究，认为前三类“多模仿、不简洁”，不

1949 年 6 月，中国人民政治协商会议（简称

采用。第四类较好。从中遴选了 38 件入围，分

“新政协” 筹委会召开第一次会议，
）
决定成立
“国

别编号，隐匿作者姓名，制作图册，送各位委员

旗、国徽、国歌评审小组”（第六小组），马叙
伦任组长，叶剑英、茅盾任副组长，成员包括张

审阅、挑选。38
但是，委员们对最后入选的方案争执较大。

奚若、田汉、郑振铎、郭沫若、翦伯赞、钱三强、 9 月 25 日，毛泽东、周恩来在中南海丰泽园召开
蔡畅、李立三、马寅初、张澜（刘王立明代）、

国旗、国歌等协商会议。毛泽东期望能够选出一

陈嘉庚、欧阳予倩、廖承志等名流。彭光涵担任

幅，“能一致通过”。毛泽东亲自选定了编号为

秘书。７月４日，第六小组第一次会议决定，登

32、由曾联松设计的红地五星红旗。毛泽东说：

报公开征求国旗、国徽图案和国歌词谱，设立国

“中国革命的胜利就是在共产党领导下以工农为

［日］
小野寺史郎：
《国旗、
国歌、
国庆——近代中国的国族主义与国家象征》 周俊宇译，
，
社会科学文献出版社 2014 年版，
36 参见
第 159、166 页。
37 参见《中华人民共和国国旗、国歌、国徽的确定（上）》，载《人民日报》2006 年 10 月 4 日。
38 参见彭光涵：《开国前的准备——国旗、国徽、国歌、纪年、国都的诞生》，载《协商论坛》2007 年第 10 期。
2015 年第 3 期（总第 7 期）

105

中国宪法史上的国旗

基础，团结了小资产阶级和民族资产阶级，共同

中国人民政治协商会议形式，由共产党、民主党

斗争取得的，这是中国革命的历史事实，今后还

派、党外人士组成评审小组，向海内外征集等方

要共同努力建设社会主义。我看这个图案反映了

式，具有很强的民主性。审议过程也十分民主，

中国革命的实际，表现了我国革命人民大团结。

当时亲临审议会场采访的记者也不禁感叹道，
“这

不但现在要团结，将来也要团结，我看这个图案

是何等民主和谐的讨论！”42 第二，共产党执政

是较好的图案。” 39

之后，没有将党旗变为国旗，还刻意回避在国旗

但是，原设计的大五星中央镶有镰刀与锤头， 图案中出现锤头镰刀的符号，认为“不合国体，
与苏联的国旗近似，所以，1949 年 9 月 27 日中

不能采用”。43 但是，从当时征集的图案设计看，

国人民政治协商会议第一次全体会议采纳了取消

尽管发自民意，没有暗示，没有安排，但是，因

镰刀锤头之后的五星红旗方案，通过《关于中华

启事要求图案应反映政权性质，所以，多数作品

人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》，

还是或多或少地受到了党旗、苏联国旗的影响，

第 4 条规定，“全体一致通过：中华人民共和国

要么是色彩，以红色为主，要么是图案，像红星、

国旗为红色五星旗，象征中国革命人民大团结”。 锤头、镰刀等。红色五星“象征共产党领导下中
10 月 1 日，在北京天安门广场举行的开国大典上， 国革命人民大团结”，还是有一定的政治意味，
由毛泽东亲手升起的五星红旗，是由北京美术供

也近似党旗。

应社的赵文瑞赶制的，用的是北京瑞蚨祥提供的
二、国旗的审定

红绸子和黄缎子。 40
1949 年 11 月 15 日，《人民日报》发表“新

清末的黄龙旗是通过奏请、下谕的方式审定

华社答读者问”，对国旗的说明是：“中华人民

的。清朝灭亡之后，国旗被不断神圣化，以激发

共和国国旗旗面的红色象征革命。旗上的五颗五

公众对国家的忠诚与热爱，甚至是用作获得对政

角星及其相互关系象征共产党领导下的革命人民

权的广泛认同的方式，深受西方思想影响的革命

大团结。星用黄色是为着在红地上显出光明，黄

党人、知识分子、官吏都重视国旗审定的规格，

色较白色明亮美丽，四颗小五角星各有一尖正对

务必能够代表民意，至少在形式意义上能够代表。

着大星的中心点，这是表示围绕着一个中心而团

所以，在政权的交替之中，每当讨论国旗的改易，

结，在形式上也显得紧凑美观。”

41

都会通过立法机关审议通过，制定专门决议，或

1954 年，我国第一部宪法规定：“中华人民

者写入宪法，以获得正当性之基础，进而为执政

共和国国旗是五星红旗。” 之后的 1975 年宪法、

的合法性做一个注脚。有的还通过向社会广泛征

1978 年宪法、1982 年宪法都没有变化。1990 年

集有关国旗样式，借机强化对国旗的宪法意义的

6 月 28 日，第七届全国人民代表大会常务委员会

普及教育。

第十四次会议通过《中华人民共和国国旗法》，

（一）北洋政府

自 1990 年 10 月 1 日起施行。

中华民国成立之后，以五色旗为国旗，已被

五星红旗的诞生具有以下特征：第一，通过

民众普遍接受。这已为很多史料所证实。1911 年

39 参见田书和：《张治中反“分裂”——五星红旗的诞生》，载《文史月刊》2009 年第 6 期。
40 参见崔岱远：《京范儿》，中华书局 2013 年版，第 24 页；高士振：《国号·国旗·国歌》，载《红岩春秋》1999 年第 5 期。
41 参见田书和：《张治中反“分裂”——五星红旗的诞生》，载《文史月刊》2009 年第 6 期；《中华人民共和国国旗、国歌、
国徽的确定（上）》，载《人民日报》2006 年 10 月 4 日。
42 参见黄邦和：《采访第一届全国政协讨论国旗、国歌、国号议案的回忆》，载《武汉文史资料》2005 年第 1 期。
43 参见田书和：《张治中反“分裂”——五星红旗的诞生》，载《文史月刊》2009 年第 6 期。
106

中国法律评论

思想
Articles

12 月，陈其美、程德全等人提议以五色旗为国旗，

5 月 10 日，
临时参议院再次审查国旗统一案。

程序尚未走完，消息已为报界获悉，“上海报纸， 杨廷栋报告审查情况称：
“此先有国旗后有议案”
，
纷纷揭载”。对此既成事实，时任大元帅的黄兴 “此时民国全体皆为五色旗，
而实不能有所更动”
。
也不敢轻易裁可，而是表示“国旗应由法律定之， 于是，以五色旗为国旗付表决，全体议员起立，
只好待诸异日”。44

三呼万岁而通过。 476 月 8 日，袁世凯以临时大总

1912 年 1 月南京临时参议院，也就是各省代

统令正式向全国公布，“以五色旗为国旗，商旗

表大会，决议以五色旗为国旗，咨请临时大总统

适用国旗，以十八星旗为陆军旗，以青天白日（满

孙中山颁行时，孙中山内心极不情愿，根据《修

地红）旗为海军旗”。48

正中华民国临时政府组织大纲》，行使了否决权。

李学智教授分析，当时临时参议院中，共和

推脱的理由却是“本总统不欲遽定之于此时，而

党和统一共和党占据优势，“敌视和竭力贬低以

欲俟满虏既亡，民选国会成立之后，付之国民公

孙中山为首的资产阶级革命派及其斗争历史的政

45

决”。 临时参议院复议此案，孙中山事先“嘱

治立场”，主张以五色旗为国旗，所以，“有意

邓家彦据理力争”，并命令居正“邀集同盟会议

抹杀”国旗案曾被咨复的事实。因为，根据 1912

员疏通”，所以，该案在复议时没有得到三分之

年《临时约法》，对于临时大总统咨院复议之案，

二多数而未获通过。

46

如维持前议，否决咨复，须有到会参议员三分之

可见，不管黄兴和孙中山是出于何种心理、

二以上同意。按此规定，五色旗要获通过，显然

何种缘由加以推脱，不可否认的是，他们对国旗

难度很大。49 所以，单从程序上看，当时临时参

的审定都有着很现代的宪政思想，都希望其有着

议院的审议程序是有瑕疵的。

广泛的民意基础，由国会和法律规定，从而获得

（二）国民政府

正当性、合法性。

1924 年 6 月 30 日，中国国民党中央执行委

当临时参议院迁址北京，落定之后，于 1912

员会决定，以青天白日满地红旗为中华民国国旗。

年 5 月 6 日重提国旗统一案。议员谷钟秀认为，

但这仅限党内认同。随着北伐胜利以及东北易帜，

因在 1912 年 1 月，南京临时参议院曾议决过国

国民党开始执掌全国政权，上述党内决议才得以

旗案，提议以五色旗为国旗，临时大总统孙中山

落实。因此，青天白日满地红旗取代五色旗，成

反对，做过咨复，暂时搁置。所以，此案应作为

为国旗，不是以法律程序获得的，而是以军事实

政府咨交复议国旗统一案。杨廷栋等反对，认为， 力实现的。但以党代政发号施令，究竟有多少民
各省多通用五色旗，“此案似不成议案”，“不
付审查”。最后，议长决定，由杨廷栋等 7 人组
成审查委员会，对此议案再行审查。

意基础，令人怀疑。
1928 年 7 月，时任国民政府委员的张之江提
议，“重申明令通电全国，将党旗国旗式样尺寸，

44 参见孙镇东：《国旗国歌国花史话》，1986 年再版，第 21—22 页。
［日］
小野寺史郎：
《国旗、
国歌、
国庆——近代中国的国族主义与国家象征》 周俊宇译，
，
社会科学文献出版社 2014 年版，
45 参见
第 61 页，第 64 页。
46 参见李学智：《孙中山与民初法制建设》，载《历史教学》（高校版）2007 年 11 期。
47 参见李学智：《民元国旗之争》，载《史学月刊》1998 年第 1 期。
［日］
小野寺史郎：
《国旗、
国歌、
国庆——近代中国的国族主义与国家象征》 周俊宇译，
，
社会科学文献出版社 2014 年版，
48 参见
第 70 页。
49 参见李学智：《民元国旗之争》，载《史学月刊》1998 年第 1 期。
2015 年第 3 期（总第 7 期）

107

中国宪法史上的国旗

青白红色之比例，光角之数目及缩小放大之配制

上发布启事，向海内外广泛征集国旗图案。整个

法等详细指导，或另具图说以示模范，自令之后， 遴选、审议过程却更为民主，领袖与评委的沟通
不得任意变更，以资划一而昭郑重。” 50 此提议

不是居高临下的，而是平视的。

由国民政府转送法制局，经法制局局长王世杰和

1949 年 9 月 27 日，中国人民政治协商会议

国民党中央执行委员会讨论，由国民党宣传部正

第一届全体会议上通过《关于中华人民共和国国

式制订、通过了《党旗国旗尺度比例》、《国旗

都、纪年、国歌、国旗的决议》，第 4 条规定：
“全

图案》、《国旗各号尺度表》等草案。10 月，由

体一致通过：中华人民共和国的国旗为红地五星

国民政府委员王宠惠、国民政府文官长古应芬以

旗，象征中国革命人民大团结。”因全国尚未完

《党旗国旗尺度比例》为基础，拟定了《中华民

全解放，无法通过普选产生全国人民代表大会，

国国徽国旗法》
草案， 月 17 日由国民政府公布。 中国政治协商会议实际上代行了全国人大职能，
12
1931 年 7 月，国民党中常委制定了《党旗国

算是民意机关。

旗之制造及使用办法》。1934 年 8 月又修正了该

但是，两天之后，9 月 29 日，也是由中国人

办法，改名为《党旗国旗制造使用条例》。1935

民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人

年再次修订了该条例，并制定了《制售党国旗商

民政治协商会议共同纲领》，作为临时宪法，却

店管理办法》。1937 年 5 月，制定了《党国旗升

没有规定国旗等事项。是否是因为国旗、国歌、

降办法》和《处置破旧党国旗办法》。

国都等事项极其重要，关乎新生国家之外貌，必

1946 年 12 月 25 日，制宪国民大会通过《中

须以专门决议的形式先行规定？还是因为国徽、

华民国宪法》 明文规定
，
“中华民国国旗定为红底， 国庆日还悬而未决，不便在临时宪法中单就国旗
左上角青天白日”，将国旗入宪。1954 年，修改

《关
作出规定呢？ 51 无从知晓。但可以肯定的是，

《中华民国国徽国旗法》，将原来的《党旗国旗

于中华人民共和国国都、
纪年、
国歌、
国旗的决议》

制造使用条例》、《制售党国旗商店管理办法》

是一份宪法性文件，具有法律效力。

一并列入，由 8 条扩展到 12 条。

1954 年宪法才首次设专章规定了“国旗、国

国民党强调“党国一体”，以党治国，所以， 徽、首都”，第 104 条规定：“中华人民共和国
在制定有关制度上，党政合作，以党为主，国民

国旗是五星红旗。”以后，历次宪法均保留该章、

党中常委和宣传部发挥着积极作用，且将党旗国

该条款规定。1990 年 6 月 28 日，第七届全国人

旗一并规范，这是其极具特色的地方，也是备受

民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《中

诟病之处。
但是，
就法制的完备程度看，
法条之多， 华人民共和国国旗法》。
涉及之广，远高于北洋政府。
（三）中华人民共和国

三、国旗的使用管理

新中国成立前夕，1949 年 6 月 16 日，中国

我们知道，象征（符号）不是生来的，而是

人民政治协商会议筹备会专门成立国旗、国徽图

在社会生活中学习与形成为其主要特征。因此，

案初选委员会，成员主要来自民主党派，并承续

一种象征所指何义，纯依使用该象征的团体成员

了民国初期教育部的做法，连续 8 天在各大报刊

对它的了解而定。52 因此，政治系统和政治领袖

50 转引自［日］小野寺史郎：《国旗、国歌、国庆——近代中国的国族主义与国家象征》，周俊宇译，社会科学文献出版社
2014 年版，第 179 页。
《关于新中国宪法中的国家标志与基本路线之历史考察和重要建议》，载《淮阴师范学院学报》2013 年第 5 期。
51 参见韩亚光：
52 参见郑瑞泽：《社会心理学》，台北中国行为科学社 1980 年版，第 176 页。转引自陈恒明：《中华民国政治符号之研究》，
台湾政治大学三民主义研究所硕士学位论文（1985 年），第 25 页。
108

中国法律评论

思想
Articles

便制造和利用政治符号为媒介和手段，去影响和
控制所属的成员和群众。这种企图去影响和控制

obligations and act on them）。54
清末官僚对此几乎没有意识。民国初期，已

所属成员和群众的过程，便是政治社会化的过程。 有认识，却苦于征战连连，政局不稳，无暇顾及，
比如，国旗、国歌、国徽等政治符号，代表或象

有关制度简陋之极。国民党执政之后，不但有深

征国家、民族和政府，其出现可说是制约刺激，

刻的认识，也有完备的实践，建立了较为完善的

久之，见了这些这些符号，便立即想起国家、民

法令制度，但是，党政合一的色彩过重。新中国

族和政府，产生敬仰的态度，采取有利的行为。

成立后，国旗的有关法律也随着法治的进步而渐

如果在外国看见了本国的国旗，一定很兴奋，爱

趋完善。

53

国之心，便油然而生。

对上述各个时期有关国旗的规范性文件（广

这种政治社会化的过程，落实到国旗上，转

义），我们根据一些文献做了不完全的统计，55

换为法律术语，就是要制定规范、加强教育、严

共检索到 34 件。其中北洋政府时期 1 件，国民

格执法。具体而言，首先，国旗，作为国家的识

政府时期 13 件，苏维埃政府时期 1 件，伪满洲

别标志，统一样式至关重要，必须规范其大小尺

国时期 2 件，新中国时期 17 件。

寸、样式规格以及材质，不得各行其是、五花八

（一）清末民初

门。其次，要凝聚民心、唤醒爱国情绪、民族精

清末的黄龙旗是一个失败的例子。首先，李

神，还得规范国旗使用的场合、仪式、禁忌等，

鸿章奏请确定国旗之后，天津军械局奉令“妥酌

通过不断教育、学习、宣传、执法，惩恶扬善。

尺寸”，在大小尺寸上倒是统一了，但龙的形态

唯有如此，才能激发人们对民族、国家的认同与

复杂，难以统一制作。从当时留存下来的插画、

忠诚，为之奉献乃至牺牲之精神。正如 Patricia

图片看，龙的形态各异，这有损黄龙旗的严肃性。

Ebrey 指出的，“通过例行的举行正式仪式，可

所以，国旗的图案宜简约，便于批量制作。其次，

以让人们认识到其社会与道德责任，并践行之”

清政府极晚才意识到国旗凝聚民心的功能，但大

（People who routinely performed proper rituals

势已去，黄龙旗的使用基本没有规范禁忌和仪式。

were expected to recognize their social and ethical

所以，“当时许多中国人意识不到国旗代表的是

53 参见马起华：《政治社会学》，台北正中书局 1981 年版，第 260 页。转引自陈恒明：《中华民国政治符号之研究》，台
湾政治大学三民主义研究所硕士学位论文（1985 年），第 26 页。
54 Cited from Henrietta Harrison,The Making of the Republican Citizen: Political Ceremonies and Symbols in China
1911-1929,Oxford University Press,2000,p.3.
55 （1）北洋政府时期的规范性文件，来自于蔡鸿源主编的《民国法规集成》（黄山书社 1999 年版）一书。（2）国民政府
时期的规范性文件，主要来自于台湾“国史馆”所编的《中华民国国旗与国歌史料》（“国史馆”2002 年印行）一书。同
时，参考了蔡鸿源主编的《民国法规集成》（黄山书社 1999 年版）和张研、孙燕京主编的《民国史料丛刊》第 308 卷（大
象出版社 2012 年版），并结合了“大成老旧刊全文数据库”的检索（以“国旗”为标题关键词）。（3）苏维埃政府时期
的规范性文件，来自于中共中央文献研究室与中央档案馆所编的《建党以来重要文献选编（1921—1949）》（中央文献出
版社 2011 年版）一书，同时参考了蔡鸿源主编的《民国法规集成》（黄山书社 1999 年版）一书。（4）伪满洲国时期的
规范性文件，来自于周光培主编的《伪满洲国政府公报》（辽沈书社 1990 年版）一书，同时参考了蔡鸿源主编的《民国
法规集成》（黄山书社 1999 年版）一书。（5）经查阅蔡鸿源主编的《民国法规集成》（黄山书社 1999 年版）一书和《国
民政府公报》，均没有找到汪伪国民政府时期有关国旗的规范性文件。（6）新中国时期的规范性文件，主要来自于对“北
大法宝”数据库的检索（以“国旗”为标题关键词），同时参考了中央档案馆所编的《中华人民共和国国旗国徽国歌档案》
（中国文史出版社 2014 年版）一书。
2015 年第 3 期（总第 7 期）

109

中国宪法史上的国旗

一个国家的尊严，很多商人把国旗当作商业的幌
子来招揽生意。更有甚者，有些商人随意在国旗
上加嵌广告”。

56

制售与用法。
1. 为统一国旗规格与制售，由规定“图案、
位置、尺寸”，到核准备案，再至特许制，管控

南京临时政府成立不久，1911 年 12 月 28 日， 渐趋严格。1928 年 12 月 17 日，《中华民国国徽
沪军都督陈其美就发布通告，“查从前各地所制

国旗法》规定了国旗的“图案、位置、尺寸”。

国旗，皆出自由，奢者用绸纱，俭者用布绵，或

1931 年 7 月， 国 民 党 中 常 委 制 定《 党 旗 国 旗 之

大或小，未能一致，不独有玷国体，更何以表我

制造及使用办法》，要求“商店制造党旗国旗，

同胞万众一心之至意。”鼓励商家依照公告样式

须将所制各号旗式，呈送当地政府核准备案后，

57

自制国旗。 可见当时国旗格式的混乱。

方得发售”。1935 年 4 月 11 日，颁布《制售党

北洋政府的立法也极为简陋，仅有参议院于

国旗商店管理办法》，实行特许制，许可机关是

1912 年 6 月 8 日制定的《国旗及陆海军旗》，只

国民党的宣传委员会和内政部。许可条件是“资

是确定了有关式样。从有关史料看，直至中华民

本 20 万元以上，拥有大规模纺织机械，价格低

国初创之时，国民对国旗的宪法意义还懵懵懂懂， 廉”，
“经审议合格后需要缴纳保证金 3000 元”。
并不完全知晓，“在旗上增加缘饰、嵌书广告者” 1935 年 6 月，国民党宣传委员会和内政部接受各
有之，“五色错乱不按法定顺序者”有之，当时

商店申请，从中选定了上海纺织印染公司和中国

报业对“有关国旗设计的滥用，尤其是针对以广

制旗公司，令其合资组成党国旗制销总局。其他

告为目的、挪用作商标的批评很多”。所以，每

商店一律不得私自制售。

年国庆日前，“官厅和警察都数度发布规定国旗
规格的布告”。

58

2. 对国旗使用也加以规范。第一，商业用途
的限制。“党旗国旗之式样，不得作为商业上一

由此可以获知，在民初，第一，国旗不由国

切专用标记，缀置各种符号，或印刷图写文字及

家统一制作、销售，而是由民间、商家按照法定

制为一切不庄严之装饰物”。1930 年 5 月 6 日公

规格自行制作。第二，已关注和强调国旗样式的

布的《商标法》规定，“相同或近似于中华民国

统一。第三，已经意识到了不得出于广告、商标

国旗国徽国玺军旗官印勋章或中国国民党党旗党

目的随意变造国旗，只不过多是批评劝诫，没有

徽者”，不得作为商标之物。第二，规定了党国

立法惩戒。第四，对国旗滥用的行为，警察负有

旗升降旗的要求、礼节以及典礼程序。有关规范

处理职责。

已趋完备。第三，破旧党国旗的处置。除保存具

（二）国民党执政时期

有重大历史价值的外，其余须敬谨焚化，不得“任

可 以 说， 国 民 党 在 形 塑“ 中 山 符 号” 的 过

意弃掷污地”，“或另作他用”。

程中，也抓紧营造国旗崇拜，尤其是在 20 世纪

3. 规定了罚则。1928 年 3 月 10 日公布的《中

30 年代颁布了一系列的典章制度，规范国旗的

华民国刑法》在“妨害秩序罪”中规定了“意图

56 参见施爱东：《中国龙的发明——16—20 世纪的龙政治与中国形象》，三联书店 2014 年版，第 158 页。
［日］
小野寺史郎：
《国旗、
国歌、
国庆——近代中国的国族主义与国家象征》 周俊宇译，
，
社会科学文献出版社 2014 年版，
57 参见
第 61—62 页。
［日］
小野寺史郎：
《国旗、
国歌、
国庆——近代中国的国族主义与国家象征》 周俊宇译，
，
社会科学文献出版社 2014 年版，
58 参见
第 147 页。
110

中国法律评论

思想
Articles

侮辱民国公然损坏除去或污辱民国之国旗国章

民的国家观念，尽快制定张挂国旗具体办法的建

者， 处 一 年 以 下 有 期 徒 刑 拘 役 或 三 百 元 以 下 罚

议》。1990 年 6 月 28 日，第七届全国人大常委

金”。

会第十四次会议审议通过《国旗法》。1991 年 4

4. 执法主体一般是各地党部会同警察机关，
予以指导纠正，发现不合规定的，取缔或没收。

月 15 日，外 交部等有关部门又制定了《涉外升
旗和使用国旗的规定》《船舶升挂国旗管理办法》
、

5. 国 民 党 对 党 旗 国 旗 的 宣 传 十 分 重 视， 不

等部门规章。国家还发布了《国旗》和《国旗颜

遗余力。尤其是国民党中央执行委员会宣传部于

色标准样品》两项国家标准，详细规定了国旗的

1929 年编制的宣传册《党旗和国旗》，统一了官

形状、颜色、图案、制版定位、通用尺寸、染色

方的宣传口径。

牢度等技术要求，1991 年 12 月 1 日起施行。 60

浏览有关文件，可见，第一，十分完备。不

2009 年 8 月 27 日， 第 十 一 届 全 国 人 民 代

完全统计，前后已有 13 个文件，甚至连破旧党

表 大 会 常 务 委 员 会 第 十 次 会 议 通 过《 全 国 人 民

国旗如何处理、党国旗如何折叠、遭遇空袭时如

代表大会常务委员会关于修改部分法律的决

何处置都有专门规定。第二，浓厚的党国一体。

定》，修改了《国旗法》第 19 条，实质内容没

制定规范的主体多是国民党中央执行委员会，执

有 改 动， 只 因 2005 年 颁 布 了《 治 安 管 理 处 罚

法主体也多是各级党部。

法》， 所 以， 删 除 了 原 条 文 中 对“ 治 安 管 理 处

（三）中华人民共和国

罚条例”的表述。

1949 年 9 月 28 日， 中 国 人 民 政 治 协 商 会

从有关规范看，自 1984 年之后，有关规范

议第一届全体会议主席团公布了国旗制法说明。

建设进入了高潮。第一，内容已趋完备，对升降

1950 年年初，中国人民政治协商会议第六小组曾

仪式、礼仪举止、商业禁忌等内容规定得更加细

起草《关于国旗升挂办法》和《国歌演奏办法》的

腻，尤其重视各类学校的国旗教育，以及改革开

草案，由当时国务院秘书长林伯渠呈送毛泽东批示。 放之后涉外企业的国旗管理问题。第二，严惩故
1950 年 9 月 7 日，毛泽东批了“同意”两字，但是
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两天后，毛泽东又在后面写上“缓办”两字。

意在公众场合以焚烧、毁损、涂划、玷污、践踏
等方式侮辱国旗国徽的行为，明定为犯罪行为。

可以说，直至 1984 年之前，官方仅规定了

第三，国旗制售采取指定企业方式，实质上就是

国旗的式样、尺寸与色彩等，对国旗的礼节和升

许可。第四，以国旗来表达国家的某种态度或姿

降仪式还没有统一规定。实践的混乱可想而知。

态，引导某种价值取向，已趋成熟。比如，以往

1984 年，中央宣传部颁布《关于中华人民共和国

实践中，国家主要领导人逝世后，才降半旗以示

国旗升挂的暂行办法》 涉及升降仪式、
，
礼仪举止、 哀悼，《国旗法》还增加了“对中华民族作出杰
商业禁忌等内容，较为全面。

出贡献的人”、“为世界和平或者人类进步事业

1988 年 年 初， 第 七 届 全 国 人 大 代 表 李 玉 坤

作出杰出贡献的人”逝世后，下半旗以示表彰与

向全国人大常委会提出《加强爱国教育，唤起人

哀痛，以及“发生特别重大伤亡事故或者因重大

59 《 国 旗 法： 唤 起 公 民 更 高 爱 国 热 情 》， 载 http://www.chinalaw.gov.cn/article/xwzx/fzxw/200910/20091000140762. shtml，2014 年 9 月 14 日访问。
60 http://baike.baidu.com/link?url=VzwScGX6fSvpgt9Sjg6fYQW-aT9ukMC8qkxm6S99cYQRMPfxwtcsH5NwG7bik6Jr0d
6CKQWGgoQPeLx76yxCga，2015 年 2 月 3 日访问。
2015 年第 3 期（总第 7 期）

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中国宪法史上的国旗

自然灾害造成人员伤亡时”，也可以下半旗，表

大群众所充分习惯及充分产生感情后，再考虑作

示哀悼。

必要的统一规定”。殊不知，国旗的礼仪本身就

在我看来，首先，指定企业制作，虽有好处， 具有训导教化的作用。时至今日，这项任务似乎
一是能保证质量，二是便于监督，三是能够降低
生产成本，但是，仅允许特定厂家生产销售，61 显

还远没有完成。62

最后，《国旗法》第 18 条已明确“国旗及

然不利市场竞争，也不利于弘扬、普及国旗。不如

其图案不得用作商标和广告”，但是，国务院办

规定规格、尺寸、图案、色彩，加强执法检查，对

公厅却于 2007 年发函 ( 国办函〔2007〕59 号 )，

不符合规定的予以惩处，更符合比例原则的要求。

同意在北京奥运会特许商品上使用我国国旗图

其次，建国之后，没有及时规范国旗的礼节

案。这显然不妥。这至少说明，国旗及其图案并

和升降仪式，官方给出的理由是，“待国旗为广

非不能用于商品，关键在于规范。

61 广东省人民政府办公厅于 1999 年 9 月 20 日发布《关于规范国旗制作发行和加强国旗使用管理的通知》（粤府办〔1999〕
88 号），“指定广州中华工艺装饰实业公司、佛山得声工艺有限公司为国旗制作企业，由省技术监督局颁发《国旗制作
定点证书》”，“其他企业一律不得从事国旗生产制作”。“指定省内各新华书店为国旗发行单位，由县以上新闻出版管
理部门颁发《国旗定点发行证》”，“无国旗定点发行证的单位，一律不得从事国旗经销发行业务”。参见 http://www. chinalawedu.com/news/1200/21752/21757/2006/4/pa680163814460021056-0.htm，2015 年 2 月 4 日访问。
62 2009 年，就在庆祝伟大祖国 65 华诞之际，人民网发表一篇今日谈，述说国旗应当“晨升晚降”，批评“现实中，有些国
家机关和企事业单位怕麻烦、
图省事，
只见国旗
‘早晨升起’ 不见
，
‘傍晚降下’ 甚至一升起就任凭国旗经受风吹日晒雨淋，
，
即 使 褪 色、 破 损 也 不 更 换”。《 国 旗 应 当〈 晨 升 晚 降〉》， 参 见 http://star.news.sohu.com/20141005/n404861437. shtml，2014 年 10 月 5 日访问。
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