論地方自治權限遭侵害的憲法上救濟
--以評析司法院大法官會議相關不受理之決議為中心(100年至103年)
壹、前言 有鑑於關於地方自治遭侵的憲法救濟，學者已針對釋字第527號與釋字第533號提出眾多批評與省思，並針對地方制度法第30條第5項、第43條第5項與第75條第8項之間的互動與適用的情狀做眾多的解析，本文將不再針對此部分多作論述。而是試著直接從近四年(100-103年。未整理至104年，係因為104年大法官不受理決議中未有地方自治權限相關之案件)有關地方自治遭侵的大法官不受理決議的理由整理出大法官面對地方自治權限遭侵害議題時，其受理與不受理的認定標準為何?並從整理出的結論來看，大法官受理、不受理的認定標準將之與釋字第527號與釋字第533號所做出的結論做比較，其認定標準與釋字所做出的結論有無吻合?還是有相悖之處?最後，從以上的比較耙梳出大法官面對地方自治爭議的態度究係為何，並引用學者之相關論述，以雲林縣碳費徵收爭議與高雄氣候調適費之徵收爭議，論地方自治權限爭議之核心內涵，來給予大法官態度上的一些修正與建議作結。

貳、100-103年司法院大法官不受理決議之簡評 回顧近四年有關地方自治爭議的所有不受理決議(共六件)之理由，本文將之大略整理成以下情況(五種情況)：

一、單純之權限爭議 本案係台北縣政府將執行環境影響評估法之權限授權予台北縣環保局，然行政院環保署以核一、核二廠之爭議係屬中央專屬權限，且此案涉及地方與中央於行使環保相關之權限適用環境影響評估法第二條與環境影響評估法施行細則第三條規定時，對其之法律見解有歧異，故行政院環保署依司法院大法官審理案件法第5條第1項聲請大法官解釋。 而大法官之理由：「然系爭法律既係中央制定並公布適用於全國之法律，中央主管機關即具有法規之解釋權限，地方機關應受其所表示之見解拘束，如地方主管機關依職權執行該中央法規而有適用爭議，依司法院大法官審理案件法第九條規定，仍應請中央主管機關層轉聲請本院解釋，由中央主管機關本於行政一體原則依職權迅速妥為協調與回應，俾使系爭法律維護環境之目的，得藉由中央與地方主管機關之相互協力而實現，尚不得直接聲請本院解釋憲法或統一解釋。」「中央與直轄市、縣（市）間，權限遇有爭議時，由立法院院會議決之，地方制度法第七十七條第一項前段著有明文……本件聲請意旨既自承本件自治事項之爭議，核屬中央與地方機關間之權限爭議，則依上開規定，自應由立法院院會議決之，亦不得逕向本院聲請解釋。」可知，大法官直接從中央法規應由中央機關自為解釋，本為行政一體原則，地方自治團體自應受其解釋之拘束。然大法官此一推論能成立，必須以該中央法規制定並無侵害地方自治權限之上。蓋大法官的思維忽略地方自治團體並非中央行政機關之下級機關。 地方自治團體在憲法和法律保障之範圍內就地方自治事項享有獨立自主之地位。之所以再有罰則之自治條例賦予上級機關事先核定之權力、就地方自治團體針對自治事項所做出的決定予以撤銷、函告無效等監督權力，即係考量基於單一國之法治國原則下，地方自治團體以自我方式處理、自我負責的權限並非毫無限制，仍須有一定之調控方式俾使地方自治團體之自治權限能合於我國憲法與法律，而不至因而凌駕於國民主權的共同意志所形成的憲法與法律之上。然惟須注意，對於地方自治事項上，對於地方自治團體之監督並非上級機關對下級機關之指揮監督關係，而係基於兩個平等之公法人地位，相互有各自有其核心領域之職權，而皆受憲法一定之保障；但就中央之專屬事項中，地方又成為中央之下級執行機關。 故大法官之受理與否之論理，應從分辨此案所涉爭議之權限係中央專屬事項還是地方自治事項出發，再進一步決定地方自治團體是否須受中央對於中央法規解釋之拘束。然本案中，大法官逕自以法位階規範之角度，逕自認為地方皆應受中央對於中央法規法律見解之拘束，係完全忽略了地方自治團體在自治事項上亦具有與中央相同之公法人地位。 再者，大法官在欠缺於前開論理先辨明中央專屬與地方自治事項之別，逕以地方應遵循中央機關對於中央法規之法律解釋而有行政一體之適用之情況下，大法官突兀地以此案涉及中央與地方權限之爭議，而宜以立法院院會解決之作結。然其餘前開論理將中央專屬與地方自治事項之區別完全擱置不論，以此爭議為中央專屬事項為前提展開後續之論理，後又邏輯矛盾地認此設中央與地方權限之爭議，實難以理解。且大法官又未針對為何此爭議符合地方制度法第77條第1項之適用情狀，完全逕係以法條抽象之法律文字直接略過其應進一步論理之部分：是否符合”單純”之權限爭議。依釋字第527號之解釋：「無關地方自治團體決議事項或自治法規效力問題，亦不屬得提起行政訴訟之事項，而純為中央與地方自治團體間或上下級地方自治團體間之權限爭議，則應循地方制度法第七十七條規定解決之，尚不得逕向本院聲請解釋」可知，大法官在推得此為單純權限爭議之結論前，尚需討論此是否為行政爭訟之射程範圍。 最後，倘此案後果由立法院介入而由立法院院會決議解決之，但中央與地方對於立院院會決議之結果仍有疑義時，中央機關或是地方自治團體究係得否聲請大法官解釋。按釋字第527號中：「尚不得『逕』向本院聲請解釋」，可推知大法官之意旨係指：「第77條因並未規定可聲請釋憲，故無法依據本條而聲請釋憲，但並不排除依本條規定處理後，但仍有爭議之情況下，仍可依大法官第5條或第7條所定要件而聲請釋憲」。故即便依第77條之規定而解決，但此本質上實則主要為一種憲法上權限爭議事項，而即為大法官審理案件法第5條第1項第2款第2種「機關爭議」之類型，在符合此類型情況下，應認可聲請釋憲。

二、應由行政爭訟解決之爭議 此案涉及澎湖縣萬安鄉之鄉產標售案，遭澎湖縣政府依地方制度法第75條第6項予以撤銷。按大法官之論理：「聲請意旨僅係爭執澎湖縣政府撤銷系爭標售案之處分行為是否違法，並未涉及系爭標售案所依據之自治法規因違反上位規範而生之效力問題。是本件聲請與地方制度法第七十五條第八項規定要件及上述本院釋字第五二七號解釋意旨不符，應不受理。」大法官之理由應值肯定。 因本案之撤銷行政處分並未涉及釋字第527條所示：「地方自治團體之行政機關對上開主管機關所為處分行為，認為已涉及辦理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生之效力問題，且該自治法規未經上級主管機關函告無效，無從依同法第30條第5項聲請解釋，自治團體之行政機關亦得依同法第75條第8項逕向本院聲請解釋。」地方自治團體做成之具體規定所依據之自治法規有牴觸上位階規範之虞。故此案所爭執，應僅純粹上級機關所為之撤銷處分合法與否的行政爭訟問題。

三、聲請標的不存在—未被上級核定之草案自不生法律效力，不得聲請釋憲 第一案涉及行政院環保署認雲林縣碳費徵收自治條例所規範之事項係地方徵收二氧化碳等相關稅捐，此屬中央專屬事項，自非得以自治條例規範之，故依地方制度法第30條第1項與以函告無效。雲林縣政府認中央此處分已侵害地方自治團體之財政自主權及自主立法權，故依地方制度法第30條第5項聲請大法官解釋。 第二案涉及臺北縣議會議決通過之「臺北縣建築物設置行動電話基地台管理自治條例」，經國家通訊傳播委員會函告不予核定，聲請解釋案。在此先不論依釋字第527號所示地方自治條例受函告無效時，其聲請釋憲之主體應為雲林縣縣議會與臺北縣縣議會之問題。 雲林縣碳費徵收案，大法官不受理之理由謂：「聲請人亦因而未能依法公布使之生效，則系爭自治條例僅屬未完成立法程序之草案而已，不生法定效力，尚無與憲法、法律或上位規範發生牴觸疑義之可能，自不得據以為聲請釋憲之客體。」「至於行政院或中央各該主管機關對報請核定之自治條例不予核定，地方自治機關如何救濟，地方制度法並未明文，宜由立法解決之。」臺北縣基地台案，大法官不受理之理由謂：「惟通傳會以其牴觸電信法相關規定，不予核定，聲請人亦因而未能依法公布使之生效，則系爭條例僅屬未完成立法程序之草案而已，不生法定效力，尚無與憲法、法律或上位規範發生牴觸疑義之可能，自不得據以為聲請釋憲之客體」「至於行政院或中央各該主管機關對報請核定之自治條例決定不予核定，地方自治機關如何救濟，地方制度法並未明文，宜由立法解決之」 大法官皆以因地方自治條例應自始尚未生法律效力，故自不生上位規範牴觸之可能。而大法官便逕以此為立法怠惰，倘上級消極不予核定，大法官也無能為力。此不叫地方自治團體之自治權限之聲張必須仰賴中央立法嗎?其由憲法所保障之特殊地位不致因受限於中央立法之怠惰而被架空了呢?再依釋字第553號，大法官受理之理由謂：「因台北市為憲法第一百十八條所保障實施地方自治之團體，且本件事關修憲及地方制度法制定後，地方與中央權限劃分及紛爭解決機制之釐清與確立，非純屬機關爭議或法規解釋之問題，亦涉及憲法層次之民主政治運作基本原則與地方自治權限之交錯，自應予以解釋。」然在雲林縣碳費徵收之爭議上，此難道非涉地方自治團體是否享有溫室氣體減量之立法權限？或根本地涉及憲法層次關於溫室氣體減量排放管理事項在中央與地方之權限該如何劃分之問題?按釋字第553號之一貫論理，雲林縣碳費徵收自應認亦為憲法層次民主政治運作基本原則與地方自治權限交錯之問題，而應予以受理。 而有學者論自治監督機關逾越合理時間而不予核定，其與自治權限遭侵害之情況相去不遠。在德國法上認倘非涉及委辦事項，地方自治團體對於上級監督若有不服，則視爭議事實之性質得分別提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟。而從地方自治事項，自我負責承擔之角度出發，則此為地方自治立法權因上級監督機關消極不予核定之行為而被架空，自得提起課予義務訴訟解決之。

四、聲請釋憲之主體錯誤 此涉及台中市政府提案、市議會議決通過之「臺中市行動電話基地台設置管理自治條例」，遭國家通訊傳播委員會認該自治條例牴觸電信法之相關規定，而消極地不予核定。按大法官之理由：「惟通傳會以其牴觸電信法相關規定，不核定，聲請人亦因而未能依法公布使之生效，則系爭條例僅屬未完成立法程序之草案而已，不生法定效力，尚無與憲法、法律或上位規範發生牴觸疑義之可能，自不得據以為聲請釋憲之客體」依據釋字第527號，此案確未遵循地方議會/地方自治條例，地方政府/地方自治規則之聲請主體要求。然同前兩項自治條例之情，大法官亦未對之糾正出其聲請主體不適格之問題。大法官似在不願受理之預設前提下，找出理由而為拒絕受理之決定，其在審查是否受理之思考上，似無一定之脈絡可循。 五、地方自治團體地位消失—自不生地方自治權限爭議之問題
本案涉及新北市尚未升格為直轄市時，永和市公所認其所公布之生育補助要點遭台北縣政府撤銷，而有侵害其自治權限之虞而聲請釋憲。然大法官之論理謂：「查永和市公所原為聲請人之地位已由新北市政府承受，而形成原聲請人與原爭議機關係屬同一主體……故原聲請人永和市公所所指摘之違憲爭議已不復存在，自無解釋之必要。」
此一論理在目前法制上可資認同，蓋永和區公所以非民選，而為新北市政府之下級機關，不論人事還是行政上皆直接受新北市政府的指揮監督。然升格成為直轄市為何原本具有地方自治團體之地位之市公所地位須被剝奪，在法制上為何要有如此的設計呢?在德國之地方自治理論下，越接近人民之小區域，即鄉里，因地域事項，以貼近人民之單位且一開始為榮譽職制，而有地域事項原則皆為自我管理負責之理論，故其地方自治地位之憲法保障相較於鄉鎮之聯合體的保障密度是更加高的。然我國卻有因地方升格為直轄市而剝奪鄉鎮之自治地位，而此在德國法中係被視為最重要核心之地方自治保障下之自治團體。也許之後可以針對此一情形作法理上的討論。

參、結論 綜觀以上大法官不受理決議，可以整理出大法官不受理之理由中，以單純之權限爭議、聲請客體不存在與聲請釋憲之主體錯誤這三理由，係顯難以令人信服。此三個理由難以令人信服之原因在於其極度嚴格遵循釋字第527號所揭示之原則，但大法官卻又開了釋字第553號之先例，邏輯上顯相違背。自難以讓人理解為何在此三個不受理理由中所涉之爭議，大法官為何未誠如釋字第553號所言因意識到，我國憲法針對中央與地方權限分權係以均權原則，而致地方自治與中央專屬事項在憲法層次上所揭櫫之此一權限劃分原則之適用下，兩相高度重疊之情形，而有予以區分辨明之必要。 本文認為，大法官作為憲法上之守護者，應正視地方自治團體在憲法上之特殊地位，而積極地就聲請案所涉之事實爭議之核心內涵做是否涉及地方權限遭侵害之辨明，不要再受到地方制度法仍係以法位階之上下邏輯安排下的框架而受限。立法者之怠惰不就正是需要大法官之正面受理案件而予以糾正嗎?怎會讓地方自治團體受制於立法怠惰而須透過冗長之行政救濟才能使其自製立法權受到聲張呢? 再者，因應環保意識之高漲，各地方開始有因應地方環境保護、產業結構之特殊性所生之環境問題，而通過自治條例予以管制。而二氧化碳排放管制係當時地方制度法在制定時，立法者所未預料之管理事項，而混淆不明之衛生、環境管理之事項究係地方自治事項還是中央專屬事項，實有另為專文，針對此一新興問題做討論之必要。然本文先就此一部份先做簡單論述作為大法官在之後面對類似爭議可做之初步思考方向與建議。 依憲法均權分配原則下，在當時氣候調適與二氧化碳排放管制應為制憲者所未考量過之爭議，故應為憲法第111條所稱之為列舉事項，秉持著以地方自治團體為中心，地方優先、上升分配原則，氣候調適的業務若地方可為承擔則優先讓地方處理。且氣候調適、節能減碳等事項並非以環保事項此依思維做侷限性的理解，毋寧應以地方居主品質、居民生存權僅相扣連的社會權色彩做思考。當各級政府既被憲法賦予提供地方居民更妥善周全之生存照顧、地方事務自治的權限時，各級政府即應正面地去承擔此一義務，非中央必須全權掌握的專屬事項。 再者，鑒於溫室氣體排放與氣候變遷等問題與所在地的地理人文環境密切相關，且中央與地方存著遠距離而資訊不對稱的問題，若能將減碳與氣候調適之責任讓中央與地方一起擔負，則更能達到環境保護之成效。故現在有越來越多地方上新興之議題與事物，未必能僵化地予以二分法，中央與地方之權限越來越難以區分，大法官是否真的仍需如過往之態度，僵化地將事物一律劃歸中央或是地方，是蓉待斟酌予保留的。

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[ 1 ]. 會台字第 10132 號，第 1410 次大法官不受理案件。
[ 2 ]. 吳明孝，地方自治權限侵害救濟途徑之研究，月旦法學雜誌，220期，2013年9月，第127頁。
[ 3 ]. 吳信華，論地方自治團體的聲請釋憲，政大法學評論，第87期，94年5月，第40頁。
[ 4 ]. 會台字第 11487 號，第 1405 次大法官不受理案件。
[ 5 ]. 會台字第 10728 號，第 1396 次大法官不受理案件。
[ 6 ]. 會台字第 8905 號，第 1393 次大法官不受理案件。
[ 7 ]. 王毓正，中央與地方政府立法權限爭議解決機制之研析，月旦法學雜誌，第220期，2013年9月，第16頁。
[ 8 ]. 同前註，第20頁。
[ 9 ]. 會台字第 8533 號，第 1389 次大法官不受理案件。
[ 10 ]. 會台字第 10117 號，第 1372 次大法官不受理案件。
[ 11 ]. 黃錦堂，地方制度法論，第50頁。
[ 12 ]. 羅承宗，從法律觀點論高雄市政府氣候變遷調適費之適法性，興大法學，第12期，2012年11月，第54頁。