Kapitel 15.
Europæisering og universalisme

Anette Borchorst

Diskussionerne om danske ydelsers universelle karakter har i det store og hele set bort fra betydningen af international og overnational regulering, herunder virkningerne af EU regulering. Som udgangspunkt giver det god mening. Selv om EU samarbejdet har bevæget sig langt ud over det mellemstatslige niveau og i dag omfatter næsten alle politikområder, herunder social- og velfærdspolitik, så opkræver EU ikke selv skatter og udbetaler ikke sociale ydelser direkte til borgerne, sådan som nationale velfærdsstater gør. Derfor findes der heller ikke en særlig europæisk velfærdsmodel. Det fælles EU regelgrundlag, den såkaldte acquis communautaire, lægger ikke op til harmonisering af sociale ydelser s indhold eller niveau i medlemslandene, men reglerne om arbejdskraftens fri bevægelighed lægger op til koordinering af sociale ydelser. Det har gradvis fået større betydning for nationale velfærdsydelser.
I Danmark blev EU spørgsmål frem til 2010’erne stort set kun diskuteret ved folkeafstemningsdebatterne. Det var kun nej bevægelserne og nej-partierne og dermed yderfløjene i dansk politik, der argumenterede for, at denne koordinering sætter den danske velfærdsstatsmodel under pres. Fra 2011 blev østarbejdernes adgang til danske velfærdsydelser genstand for en omfattende offentlig og politisk debat, tematiseret som ’velfærdsturisme’. Betegnelsen bygger på en antagelse om, at EU borgere bevæger sig efter de mest generøse velfærdsordninger. En anden debat drejer sig om ’social dumping’, dvs. virksomheders og arbejdsgiveres benytter sig af EU reglerne til at underbyde lønninger. Især spørgsmålet om velfærdsturisme polariserede de politiske partier. Op til valget til europaparlamentet i maj 2014, blev det det dominerende tema. Spørgsmålet har også efterfølgende splittet partierne, der ikke kan blive enige om en aftale om europapolitikken hen over den politiske midte, således som der har været tradition for i mange år.
Kapitlet ser først på den historiske udvikling i EU’s socialpolitiske acquis, og dernæst diskuterer jeg, hvordan den påvirker universalisme set i forhold til de fire kriterier, vi har arbejdet med i denne bog. Efterfølgende analyseres europæiseringen af danske velfærdsydelser i forhold til påvirkninger af reglerne og hvordan, de virker, og afslutningsvis ser jeg på debatten om velfærdsturisme.

1. EU’s socialpolitiske acquis: indhold og dynamik
I de første mange år af EF samarbejdet, tog man ikke skridt til positiv integration i form af direkte socialpolitiske initiativer. Romtraktaten fra 1958 lagde i artikel 117 og 118 op til at fremme harmonisering af de sociale ordninger og til et snævert samarbejde om bl.a. social tryghed. Disse artikler havde dog kun programmatisk karakter og fik ikke konkret betydning. I 1989 vedtog Det Europæiske Råd det Sociale Charter, som var en ’højtidelig erklæring’, der ikke var bindende. Charteret blev tilføjet som protokollat til Maastricht-traktaten fra 1992 og gjaldt for alle lande bortset fra Storbritannien (Abrahamson & Borchorst, 1996). I Edinburgh-aftalen fra december 1992, der kom efter det danske nej til traktaten, blev det præciseret, at medlemsstaterne kunne føre deres egen fordelingspolitik og opretholde eller forbedre deres sociale standard. I 1997 blev det sociale charter integreret i Amsterdam-traktaten. I de kommende år kom der flere flertalsafgørelser for arbejdsmarkedspolitikken, mens social sikring fortsat skulle besluttes med enstemmighed. I 1990’erne fik den sociale dimension og beskæftigelse en langt mere central betydning mens Det Europæiske Råd var domineret af socialistiske partier. Det ændrede sig i nullerne, hvor Det Europæiske Råd blev præget af konservative og liberale partier. Her blev den socialpolitiske dimension rykket langt ned ad den politiske dagsorden.
Der har altså været tale om relativt få positive integrationsskridt, der ikke fik bindende karakter før 1990erne, og det var argumentet for, at socialpolitik i snæver dansk forstand var et nationalt anliggende. Den negative integration, der handler om at fjerne handelshindringer, var langt mere omfattende, men de fik i de første mange år langt mindre politisk bevågenhed (Abrahamson & Borchorst, 1996; 2002). Den betegnes som koordinering af social sikring, og de første skridt blev taget i den tidligste fase af EF samarbejdet, før Danmarks tilslutning til EF. De knyttede sig til det grundlæggende rationale for EF samarbejdet, nemlig arbejdskraftens frie bevægelighed, der var stadfæstet i Romtraktatens artikel 48. Derudover rummede traktaten et forbud mod forskelsbehandling på baggrund af nationalitet, og artikel 49 og 51 annoncerede yderligere lovgivningsinitiativer til at sikre den fri bevægelighed, herunder også social tryghed for vandrende arbejdstagere, deres familier og selvstændigt erhvervsdrivende. Næste skridt var forordning 3/58 fra 1958 og 1408/71 fra 1971 om vandrende arbejdstageres sociale rettigheder samt forordning 1612/68 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed. Forordningerne kodificerede fire principper (jf. Ketscher, 2008):
- ligebehandlingsprincippet med forbud mod direkte og indirekte forskelsbehandling af EU borgere pga. af nationalitet
- sammenlægningsprincippet, der betyder, at forsikrings- eller optjeningsperioder i forskellige lande skal lægges sammen
- eksportatbilitetsprincippet, som giver ret til at få udbetalt sociale ydelser overalt inden for EU
- pro rate temporis princippet, der er et udmålingsprincip, som indebærer, at den enkeltes optjeningstid til sociale ydelser i et land er afgørende for, hvad der udbetales. Det gælder specielt for pension (såkaldt brøkpension).
I 2004 vedtog man en ny forordning 883/2004, der præciserede og forbedrede adgangen til at få sociale ydelser for alle borgere, der flytter inden for EU, uanset årsagen til det. Flere andre initiativer har styrket EU borgeres ret til at færdes og opholde sig frit i alle EU lande. Det er fx unionsborgerskabet i Maastricht-traktaten i 1993 og opholdsdirektivet fra 2004, der udvidede muligheden for at opholde sig frit i EU landene fra arbejdstagere til alle borgere. Endelig blev EU borgernes rettigheder også styrket med Charter for grundlæggende rettigheder fra 2000, der fik juridisk status med Lissabon-traktaten i 2009. Forordningernes rækkevidde er blevet udvidet gennem årene, både hvad angår personkreds og ydelser. I første omgang var kun arbejdstagere og deres familier omfattet, men i 1976 kom selvstændige og i 1999 studerende med. I dag omfattes stort set alle grupper af borgere (og deres familier), samt tredje lande borgere, der har lovligt ophold i EU. Sidstnævnte har åbnet for at personer med lille eller ingen beskæftigelse i en vis udstrækning også kan få adgang til sociale ydelser (Jaqueson, 2014). Indholdsmæssigt omfattes alle områder af traditionelle sociale ydelser: såsom sygdom, moderskab/faderskab, invaliditet, alderdom, ydelser til efterladte, arbejdsulykker, erhvervssygdomme, dødsfald, arbejdsløshed og familieydelser. De detaljerede koordineringsregler gælder for sociale sikringsydelser, men ikke for behovsprøvede ydelser (Beskæftigelsesministeriet, 2013).
Siden EF’s etablering er EU borgernes sociale rettigheder gradvist blevet udvidet. Reglerne kan opsummeres på den måde, at medlemslande ikke må begrænse sociale ydelser til deres egne borgere; de gælder for alle eller for ingen! Landene må heller ikke begrænse udbetaling af sociale ydelser til eget territorium, og de må ikke forhindre konkurrence fra andre medlemsstater fx i forhold til deres serviceydelser (Leibfried, 2005; Martinsen, 2005; Ketscher, 2008).
Koordineringen har haft utilsigtede konsekvenser for medlemsstaterne. Medlemsregeringerne er afgørende aktører i processen, men de ikke har kunnet styre den på lang sigt. Det skyldes især, at EU domstolen har anlagt en dynamisk fortolkningsstil, hvor den ikke blot ser det som sin opgave at følge retten, men også at udvikle den (Leibfried & Pierson, 1995; Pierson, 1996; Leibfried, 2005). I nogle lande har der været stor opmærksomhed omkring EU domstolens afgørelser og retspraksis, men i Danmark har den været nedtonet og undervurderet. Nedtoningen skal ses i sammenhæng med den udbredte EU-skepsis i den danske befolkning i 1970’erne, 80’erne og 90’erne. I nogle tilfælde har man tilpasset dansk lovgivning til EU reglerne uden at henvise til dem. Samtidig indebærer den flertalsdemokratiske tradition, der kendetegner Danmark (og det øvrige Norden), at man har undervurderet rækkevidden af EU domstolens praksis. Denne tradition giver parlamentet en nøglerolle, og parlamentariske (flertals)beslutninger er altafgørende. Derimod spiller domstolene en relativt passiv og tilbagetrukket rolle (Wind, 2010).
Danske regeringer og domstole har stort set ikke prøvet dansk lovgivning ved EU domstolen gennem såkaldt præjudicielle spørgsmål, fx til forskel fra de tyske, som ofte går i clinch med EU domstolens afgørelser (Leifried, 2005; Martinsen, 2005). Det skal ses i sammenhæng med, at Tyskland ligesom EU er præget af en konstitutionel demokratiform, hvor domstole traditionelt spiller en langt mere aktiv rolle. Danske regeringer har i de første tre årtiers medlemskab undervurderet betydningen af EU-domstolens afgørelser, og frem til 2004 intervenerede man sjældent i sager mod andre lande.
Ved østudvidelsen i 2004 blev der ydermere givet et upræcist billede af retstilstanden, da Anders Fogh Rasmussen annoncerede, at regeringen ville ”gennemføre regler for arbejdstagere fra de nye medlemslande, således at de ikke fik adgang til at modtage sociale ydelser” (Altinget, 24.3. 2014). Der kom dog kun nogle få undtagelser i de overgangsordninger, der blev aftalt angående østarbejderes adgang til det danske arbejdsmarked (Den tværministerielle arbejdsgruppe om brug af sociale ydelser i lyset af udvidelsen af EU, 2003). Forhandlingen om forordning 883 i 2004 førte som omtalt til væsentlige udvidelser, men ændringerne blev behandlet på lukkede møder i europaudvalget, og de blev fremstillet som tekniske ændringer (Altinget, 24.3. 2014). Danmark fik kun et mindre forbehold med angående eksportabilitet for boligstøtte til pensionister. Det danske embedsværk var ifølge en analyse af DR journalisten Jesper Tynell (2014) klar over, at man kom i strid med EU retten, men det medvirkede til velovervejede og bevidste overtrædelser af den. Tynells analyse konkluderer også, og Folketinget ikke altid har fået oplysninger om, at der er problemer med EU retten i forhold til dansk praksis. 2. EU’s socialpolitiske acquis og den universelle velfærdsmodel
Spørgsmålet er så, i hvilket omfang EU koordineringen styrker eller svækker universelle principper. Set i forhold til de kriterier, vi har anvendt i denne bog, kan EU’s acquis opsummeres som følger:

Alle er omfattet af de samme regler med klart definerede rettigheder/samme regelsæt for rettigheder
EU reglerne sikrer, at alle EU borgere er omfattet af samme regler, og det er fastlagt i lovgivningen (traktater, forordninger og direktiver). Reglerne er udvidet fra at omfatte arbejdstagere, deres familier og selvstændige til i dag at inkludere stort set alle borgere med lovligt ophold.

Alle er berettigede til at modtage den pågældende ydelse eller service
EU reglerne taler fortsat om forudgående beskæftigelse som betingelse for adgang til sociale ydelser. Ifølge forordning 883 skal der være tale om faktisk og reel beskæftigelse. Dette er dog ikke klart defineret og er afhængigt af konkret vurdering. Normalt omfatter det 10-12 timers ugentlig beskæftigelse med vederlag. Der stilles dog ikke i alle tilfælde krav til forudgående beskæftigelse.

Alle modtager samme ydelse eller service
EU reglerne sikrer for en række ydelser, at der ikke gøres forskel mellem borgere i de enkelte lande og andre EU borgerne, men reguleringen påvirker ikke, hvilke typer ydelser, der udbetales eller hvordan, de finansieres. Dermed sikrer EU reglerne kun universalisme som princip, hvis koordineringen omfatter universelle ydelser. Kriteriet er dermed opfyldt for en del EU regulering, men det knytter sig kun til universalisme, hvis de enkelte landes ydelser har universel karakter.

Denne service eller ydelse er tilstrækkelig
EU reguleringen har ingen betydning for ydelsernes niveau eller omfang, og medlemsregeringer kan vælge at justere ydelser både opad og nedad.

EU reglerne opfylder altså primært det første og andet kriterium. Det tredje kriterium opfyldes med EU koordineringen, men det sikrer ikke i sig selv universalisme inden for EU. Danske (og andre EU borgeres) adgang til universelle ydelser vil kun blive fastholdt, hvis koordineringen gælder ydelser, der i forvejen har universel karakter.

3. EU’s påvirkning af universelle ydelser
Spørgsmålet er så, om EU’s acquis sætter universelle ydelser under pres i højere grad end ydelser baseret på tvungne arbejdsmarkedsforsikringer. Formuleret på en anden måde: har den danske og nordiske universelle velfærdsmodel større problemer med tilpasningen til EU’s acquis end den korporatistiske socialforsikringsmodel? Blandt forskere har der været forskellige vurderinger af dette spørgsmål. Socialretsjuristen, Kirsten Ketscher (2001) har mest markant argumenteret for, at det danske velfærdskoncept ikke kan opretholdes, bl.a., fordi det er knyttet til territorialitet og borgernes ubevægelighed. Hun mener, at det er forbundet med fjendtlighed over for fremmede, især flygtninge og indvandrere fra mindre udviklede lande, og at det grundlæggende er i strid med EU’s grundlæggende rationale om fri bevægelighed.
Velfærdsstatsforskerne Abrahamson & Borchorst (2002) har også konkluderet, at den territorielle og nationalstatslige afgrænsning af velfærdsstaten vil være vanskelig at opretholde. Vores vurdering har været, at især universelle indkomstoverførsler ville komme under pres fra koordineringsreglerne, både i forhold til indtægts- og udgiftssiden. Ifølge velfærdsstatsforskeren, Jon Kvist (2004) har EU’s påvirkning af den danske velfærdsstat været begrænset, og på baggrund af en analyse af den sydeuropæiske udvidelse i 1980erne, forventede han i 2004 ikke, at man i større udstrækning skulle forvente social turisme og race to the bottom i form af ringere velfærdsydelser. Der er altså forskellige vurderinger af konsekvenserne af europæiseringen for den danske velfærdsstat blandt forskerne, som også lægger vægt på forskellige dimensioner af den.
Reaktionerne fra andre nordeuropæiske nordlige lande afspejler, at også lande med residuale og korporative forsikringsmodeller oplever et pres på deres velfærdsydelser, især efter at bulgarere og rumænere fik fri adgang til disse lande. Regeringerne i Storbritannien, Tyskland, Østrig og Holland sendte i april 2013 et fælles brev til EU-Kommissionen. De var især bekymrede for migrantarbejdernes brug af skoler, sundhedsydelser og boliger (Council of the European Union, 2013). Disse landes bekymring drejer sig først og fremmest om utilsigtet brug af sociale ydelser, og her især serviceydelserne og mindre pres på indretningen af deres velfærdsmodel. Derfor fokuserer fx de tyske løsninger sig om kontrol med brugen af ydelser, og dette er også, hvad Kommissionen har foreslået (Europa-Kommissionen, 2013). Til forskel herfra går diskussionen i Danmark på spørgsmålet om selve velfærdsstatsarkitekturen, og opmærksomheden har samlet sig om indkomstoverførslerne. Et tværministerielt embedsmandsudvalg, som blev nedsat af V-K regeringen i 2010 konkluderede, at den universelle velfærdsmodel med generøse skattebaserede ydelser er udfordret i en globaliseret verden (Udvalg om udlændinges ret til velfærdsydelser, 2011).
EU-Kommissionens responderede på firelandebrevet med en rapport om vandrende arbejderes brug af sociale ydelser i de pågældende lande, og ifølge dens konklusioner er der ikke var noget de facto pres. Rapporten viste, at omfanget af migration var begrænset, men stigende. Derudover konkluderede den, at motivet til migration ikke er adgangen til sociale ydelser, men først og fremmest beskæftigelse og dernæst familieforhold (ICF/GHK, 2013).

4. Europæisering og danske velfærdsydelser
Det er vanskeligt at fastslå påvirkningen af danske velfærdsydelser entydigt. Det hænger sammen med, at nationale og overnationale beslutninger fletter sig sammen, men det sker på forskellige måder afhængig af hvilke typer regulering, der er tale om. Direktiver skal implementeres nationalt, og de nationale beslutningsprocesser giver en større synlighed omkring EU-påvirkningen, men det giver også et betydeligt spillerum for nationale lovgivere til at ændringer, der ikke er begrundet i EU beslutningerne (Kallestrup, 2005). Som omtalt retter EU-reguleringen sig ikke mod niveauet og omfanget af ydelserne, men danske lovgivere har i nogen tilfælde nedgraderet sociale ydelser, når de har implementeret direktiver. Et eksempel herpå var direktivet om ligebehandling af mænd og kvinder i social sikring fra 1978, hvor den danske følgelovgivning svækkede rettigheder. Fx fjernede man den sociale enkepension, frem for at man gav enkemænd en tilsvarende ydelse (Ketscher, 2008).
Forordninger har umiddelbar national gyldighed, og de må som udgangspunkt ikke omsættes til national lovgivning, og EU-domstolens retspraksis er afgørende for fortolkningen. Den danske tilpasning til domstolens afgørelser kom ikke altid til offentlighedens kendskab før 2006, hvor Europaudvalgets referater ikke var offentlige. For sundhedsydelserne tilpassede man dog meget tidligt dansk lovgivning til nogle afgørende EU domme fra midten af 1990erne, selv om sundhed ikke formelt hører til EU’s kompetence. Decker og Kohll – dommene handlede om borgeres køb af tandlægehjælp og briller i andre EU-lande. Klagerne fik afslag fra deres nationale sundhedsforsikring til at dække udgifterne, og Domstolen gav dem ret med henvisning til vandrende borgeres rettigheder og det indre markeds regler om fri bevægelighed for serviceydelser (Sundhedsministeriet, 1999). Imidlertid anlagde man i Danmark den tolkning, at offentlige ydelser, der ikke havde indtjening som formål, ikke var omfattet af reglerne. Her blev den danske regering underkendt, hvorefter lovgivningen blev justeret og siden også tilpasset til patientdirektivet fra 2013 der kodificerede praksis fra en række EU domme. Reglerne sikrer EU-borgere behandling i udlandet med dækning fra hjemlandet, hvis hjemlandet ikke kan tilbyde den nødvendige behandling (Martinsen, 2005). Det diskuteres imidlertid, om regionerne opfylder krav til information af borgerne om, at de kan få sundhedsbehandling i andre EU lande finansieret af den danske sygesikring.
Det gav anledning til noget større politiske kontroverser, da en EU dom angående dansk SU i februar 2013 gik Danmark imod. Man havde nægtet SU til en hollandsk studerende, der i kort tid havde haft fuldtidsarbejde i Danmark, og nu arbejdede på deltid. Den studerende fik afslag, fordi man mente, at han var kommet til Danmark for at studere. Domstolen underkendte beslutningen, fordi den pågældende havde faktisk og reel beskæftigelse, og den konkluderede, at hans motiv for at arbejde var underordnet. Andre domme mod Tyskland, Luxembourg og Frankrig underkendte bopælskrav som betingelse for studiestøtte og gav børn af grænsearbejdere adgang til ydelser fra det land, hvor grænsearbejderen havde beskæftigelse (EU-konsulenten, 2013 a). Efter disse domme gav den danske regering studerende fra andre EU lande adgang til SU, hvis de har eller har haft beskæftigelse i Danmark af en vis varighed, ligesom man justerede på bopælskravet i forhold til at få SU med til udlandet. SU dommene afspejler tendensen til at udvide opfattelsen af hvilke grupper, der er omfattet af koordinering, til fx også at omfatte deltidsarbejdende (Jaqueson, 2014).
Den hidtil mest omdiskuterede sag drejer sig om den danske børne-og ungeydelse. Da det i 2010 blev klart, at østarbejdere havde ret til danske børnepenge efter kort tids beskæftigelse i Danmark, gennemførte V-K regeringen et bopælskrav på to år inden for de seneste 10 år som betingelse for adgang. Bopælskravet fik effekt i januar 2012 efter regeringsskiftet, men blev fjernet i juni samme år af S-R-SF regeringen, efter Kommissionen havde sendt en åbningsskrivelse om, at kravet med henvisning til to tidligere domme var i strid med sammenlægningsprincippet. Det satte gang i en omfattende debat mellem de politiske partier, og de borgerlige partier pressede for alternative løsninger. Hovedparten af løsningsforslagene, som fx bopælskravet, var skudt ned af embedsværket under V-K regeringen, men samme embedsværk forsøgte alligevel at arbejde for det (Tynell, 2014). Dermed ignorerede man, at EU retten ifølge en afgørelse fra EF domstolen fra 1964 har forrang for national lovgivning. Efter S-R regeringen tiltrædelse blev praksis tilpasset EU retten, og regeringen fremlagde et lovforslag, der skulle bringe de danske regler i overensstemmelse med EU retten. Der kunne imidlertid ikke samles flertal for forslaget, og i december 2014 trak den sit lovforslag tilbage samtidig med, at den fortsatte med at administrere efter EU reglerne.
I 2014 blev det klart, at også danske regler for arbejdsløshedsdagpenge kan komme i søgelyset, set i lyset af en verserende sag mod Finland. Kommissionen har stillet spørgsmål ved, om kravet til udenlandske borgere om fire ugers arbejde før adgang til arbejdsløshedsdagpenge er i overensstemmelse med EU-retten. Kravet i det danske dagpengesystem er skrappere, nemlig otte ugers fuldtidsbeskæftigelse inden for de seneste tre år. S-R regeringen havde signaleret, at man også her ville rette ind efter EU-reglerne, men i maj 2014 valgte den at støttede Finland i den verserende sag, og Statsministeren annoncerede også, at man ville gå imod Kommissionens forslag om at revidere forordning 883, således at arbejdssøgende skal kunne tage arbejdsløshedsunderstøttelse med sig under jobsøgning i andre lande i 6 måneder mod nu 3 måneder. Endelig varslede Regeringen strammere kontrol med EU borgeres adgang til arbejdsløshedsdagpenge for at tjekke, om de lever op til de ganske håndfaste krav til rådighed og jobsøgning, som gælder for danske arbejdsløse.
Også barselsdagpenge kan komme i søgelyset, fordi adgangen til dem er mindre stramme end til arbejdsløshedsdagpenge, og det vil være muligt at få adgang til barselsydelser, hvis man kommer direkte fra beskæftigelse i et andet EU/EØS land. Derefter kan den efter kort tids beskæftigelse i Danmark bringes med til andre lande (Beskæftigelsesministeriet, 2013).
Spørgsmålet er så, hvor stort de facto presset er på de danske ydelser. Beskæftigelsesministeriets opgørelser viser, at antallet af 16-66 årige EU og EØS borgere i Danmark er steget fra 101.806 til 140.567 fra 2008-2012. For de nye medlemslande (EU 10) steg antallet fra 27.925 til 53.705. Beskæftigelsesfrekvensen for EU 10 borgerne faldt fra 47,5 til 44,7 pct. Antallet, der fik sociale ydelser i perioden 2008-2012, var i samme periode begrænset, men klart stigende. Størst træk er der på arbejdsløshedsunderstøttelsen, hvor antallet af dagpengemodtagere fra EU/EØS i alt steg fra 53.277 til 128.720. Antallet af EU/EØS borgere, der modtog dagpenge steg fra 1.415 til 4.921 og deres andel af alle dagpengemodtagere steg fra 2,7 pct. til 3.8 pct., og for EU 10 borgerne fra 0,4 til 1,6 pct. (Beskæftigelsesministeriet, 2013).

5. Debatten om velfærdsturisme
Spørgsmålet om EU’s påvirkning af den danske velfærdsmodel blev tidligere stort set kun diskuteret under folkeafstemningsdebatterne, og det var kun nej-bevægelser og- partier, dvs. yderfløjene i dansk politik, der argumenterede for, at den danske velfærdsmodel var under pres af EU’s acquis. Fra 2010 kom spørgsmålet mere løbende ind i den politiske debat, og nu argumenterede alle partier - bort set fra regeringspartierne - for, at der var et potentielt pres. Op til valget til Europaparlamentet i maj 2014, blev spørgsmålet med Dansk Folkeparti i front diskuteret under overskriften ’velfærdsturisme’. Dermed blev østarbejdernes strategiske adfærd afsæt for debatten. Enhedslisten og dele af fagbevægelsen har været mere optaget af social dumping som problem, men de argumenterer for, at det kan hænge sammen med de danske velfærdsydelser. Argumentet er, at østarbejdere lokkes til Danmark med henvisning til fx børnechecken, men at de får meget lave lønninger (Ugebrevet A4, 2014, 3. marts). I forhold til det samfundsøkonomiske regnskab over mobiliteten, skal det også tages i betragtning, at de udenlandske EU borgere betaler skat i Danmark. Beregninger over, hvordan østarbejderne påvirker svensk økonomi sandsynliggør, at mobiliteten en samfundsøkonomisk gevinst, når skattebetalingen tages i betragtning (Ruist, 2013).
EU-domstolens aktivisme har været et dominerende tema i debatten, også fordi den er fremmed for en flertalsdemokratisk tradition. Det er ikke længere kun Dansk Folkeparti og Enhedslisten, men også Liberal Alliance og til dels Konservative og Venstre, der fastholder national selvbestemmelse, i forhold til EU retten, mens regeringspartierne mener, man skal rette ind efter den (Folketingstidende, 8. maj, 2014). Disse uenigheder har splittet den traditionelle ja-fløj, og derfor er mange års tradition for brede europapolitiske aftaler blevet brudt.
Det er især Dansk Folkeparti, der har sat gang i debatten om velfærdsturisme, og partiet blev den store vinder af valget til Europaparlamentet, hvor det fik 27,3 pct. af stemmerne. Spørgsmålet er imidlertid, om valgresultatet skal tolkes således, at fremmedfjendskhed har fået tag i over en fjerdel af den danske befolkning. Meget tyder på, at vælgere fra alle partier frygter et pres mod den danske velfærdsmodel. Dette skal ses i sammenhæng med, at modellen, som det er vist i andre kapitler, nyder stor opbakning i befolkningen. Samtidig viser en survey fra foråret 2014, at næsten halvdelen af danskerne er positive over for, at borgere fra andre EU-lande skal have adgang til sundhedsbehandling – og lidt færre, at de skal have adgang til dagpenge (CEVEA, 2014). Tallene indikerer, at der er stor opbakning til, at migrantarbejderes adgang til danske velfærdsydelser.
Dansk Folkeparti har helt klart været afgørende for politiseringen af spørgsmålet om velfærdsturisme, men modstanden mod at rette ind efter EU reglerne kan også være den historiske udvikling i debatten om europæiseringens virkninger for velfærdsydelser. I mange år var synspunktet, at EU ikke påvirkede socialpolitikken. Det skal også ses i sammenhæng med manglende kendskab og nedtoning af EU Domstolens afgørelser. Dertil kommer en nutidig forklaring, idet beskæftigelseskravene til danske velfærdsydelser er blevet strammet i de danske velfærdsreformer af arbejdsløshedsunderstøttelse, kontanthjælp, efterløn mm. Samtidig har EU retten omvendt løsnet for beskæftigelseskravene i forhold til adgangen til velfærdsydelser for EU borgere. Endelig er den øgede mobilitet i forbindelsen med østudvidelserne blevet større end forventet, og dette hænger bl.a. sammen med, at mobilitet er konjunkturbestemt. Finans- og eurokrisen har fået borgere fra de fattigste EU lande til i stigende grad at bevæge sig mod de lande, der er kommet bedre ud af krisen.

6. Konklusion
EU koordineringen af sociale ydelser har gradvis fået stigende betydning for de danske velfærdsydelser. Flere og flere grupper og ydelser er blevet omfattet af dem siden koordineringsbestemmelser blev introduceret ved EFS’ start. Spørgsmålet er, om denne europæisering sætter universalismen i de danske velfærdsydelser under pres. Det er i kapitlet diskuteret i forhold udformningen af ydelser, de facto presset på dem, og endelig har kapitlet set på de politiske reaktioner med fokus på debatten om velfærdsturisme.
SU og Børne- og ungeydelsen er blevet justeret i forhold til EU retten, men for sidstnævnte har der været tale om en zig-zag-kurs, og i dag administreres efter EU reglerne imod et flertal i Folketinget. De facto presset på de danske velfærdsydelser er i dag beskedent, men EU’s østudvidelse og den økonomiske krise betyder, at der er en klar stigning i antallet af EU borgere, der har fået adgang til danske sociale ydelser.

Fra 2011 intensiveredes diskussionen om virkningerne af EU reglerne for de danske velfærdsydelser, og det katalyserede en ny situation i dansk politik. EU spørgsmål diskuteres nu ikke kun ved folkeafstemninger og valg til Europaparlamentet, og spørgsmålet om europæisering af danske velfærdsydelser har undermineret den brede politiske konsensus om EU politikken i Danmark. Modsætningen mellem holdningen hos det politiske flertal i Folketinget og EU retten er blevet koblet til en bredere diskussion om EU domstolen, og især dens påvirkning af velfærdsmodellen.

Dansk Folkeparti kaprede dagsordenen om velfærdsturisme. Jeg har i analysen argumenteret for, at det ikke kun er fremmedfjendskhed men også frygten for påvirkningen af den danske velfærdsmodel hos de danske vælgere, der kan forklare, hvorfor debatten om velfærdsturisme har fået så bredt gennemslag. Den nedtoning og fejlvurdering, der har præget tidligere diskussioner om europæiseringens virkninger for den danske velfærdsstat, er også en del af forklaringen. EU koordineringen er knyttet til EU’s grundlæggende rationale om arbejdskraftens frie bevægelighed, som der fortsat er stor dansk opbakning til. Udfordringen består i at finde balancen mellem velfærds- og fordelingspolitik som et nationalt anliggende, og EU koordineringen, der betyder, at man ikke kan bestemme hvem, der har adgang til disse ydelser, og hvor de udbetales. Samtidig afspejler diskussionen nødvendigheden af, at danske regeringer i lighed med regeringer og domstole fra lande med konstitutionelle demokratitraditioner går langt mere aktivt i dialog med EU domstolen om dens retspraksis. Litteratur

Abrahamson, Peter & Anette Borchorst (1996). EU og Socialpolitik. København: Rådet for Europæisk Politiks Skrift nr. 13.
Abrahamson, Peter & Anette Borchorst (2002). ”EU – en udfordring for den danske velfærdsstat?”, Politica, 34, 1:38-52.
Beskæftigelsesministeriet (2013). Vandrende arbejdstageres rettigheder under Beskæftigelsesministeriets ressort, Notat, 19. december, København http://www.ft.dk/samling/20131/almdel/beu/bilag/110/1317787/index.htm
CEVEA (2014). Vælgerne: Adgang til Danske velfærdsydelser er en trussel, København http://cevea.dk/sites/www.cevea.dk/files/materialer/analyser/notat_epv_-_adgang_til_danske_velfaerdsydelser_er_en_trussel_0.pdf
Council of the European Union (2013). Letter from the Ministers of Interior of Austria, Germany, the Netherlands and the United Kingdom, Brussels 31. May. http://docs.dpaq.de/3604-130415_letter_to_presidency_final_1_2.pdf
Den tværministerielle arbejdsgruppe om brug af sociale ydelser i lyset af udvidelsen af EU (2003). Danske sociale ydelser i lyset af udvidelsen af EU, København.
EU kommissionen (2013). Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget, Fri bevægelighed for EU-borgere og deres familiemedlemmer; Fem foranstaltninger, der gør en forskel, COM(2013) 837 final, Bruxelles
EU-konsulenten (2013a). Nye EU-domme udfordrer SU-ordninger, bilag til Europaudvalget 2012-13, Note 43, 2. juli, Folketinget, http://www.eu-oplysningen.dk/nyheder/euidag/2013/juli/dokument2/
EU-konsulenten (2013b). EU-borgernes adgang til sociale ydelser, bilag til Europaudvalget 2012-13, Note 47, 26. september, Folketinget, http://www.eu-oplysningen.dk/upload/application/pdf/c366de7d/12E47.pdf
Europa-Kommissionen (2013). Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget.
ICF/GHK (in association with Milieu Ltd) (2014). A fact finding analysis on the impact on the Member States' social security systems of the entitlements of non-active intra-EU migrants to special non-contributory cash benefits and healthcare granted on the basis of residence, Council of the European Union (2013). Note 10313/13, Brussels.
Junibevægelsen (1998). Efterlønsskrivelse (brev fra Europa-Kommissionen, 1.12., http://www.junibevægelsen.dk/j.dk/nyheder/debatind/efterlnsskrivelse_fra_kommissionen/index.html
Kallestrup, Morten (2005). Europæisering af nationalstaten, Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Ketscher, Kirsten (2008). Socialret. København: Forlaget Thomson.
Ketscher, Kirsten (2001). ”Fra skatteyder til forsikringstager”, pp. 253-270 i, Hanne Petersen, Henning Koch & Pernille Boye Koch (red.), Staten i forandring, København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Kvist, Jon (2004), “Does EU enlargement start a race to the bottom? Strategic interaction among EU member states in social poliCy”, Journal of European Social Policy, 14,3:301-318.
Leibfried, Stephan (2005). “Social Policy: Left to the Judges and the Markets?”, pp. 243-278 i Helen Wallace, William Wallace & Mark A. Pollack (eds.)(2005), Policy Making in the European Union, 5th edition, Oxford: Oxford University Press.
Leibfried, Stephan & Paul Pierson (1995): ”Semisovereign Welfare States: Social Policy in a Multitiered Europe”, pp. 43-77 i Stephan Leibfried & Paul Pierson, European Social Policy. Between Fragmentation and Integration, Washington: The Brookings Institution.
Martinsen, Dorte Sindbjerg (2005). “The Europeanization of Welfare – The Domestic Impact of Intra.-European Social Security”, Journal of Common Market Studies, 43,5:1027-54.
Pierson, Paul (1996). ”The Path to European integration. A Historical Institutionalist Analysis”, Comparative Political Studies, 29,2:123-163.
Ruist, Joakim (2013). Free immigration and welfare access: the Swedish experience. http://www.economics.handels.gu.se/digitalAssets/1455/1455743_free-immigration-and-welfareaccess.
Sundhedsministeriet (1999). Redegørelse fra embedsmandsgruppen til vurdering af konsekvenserne af EF-domstolens afgørelser i Decker/Kohl-sagerne, København: Sundhedsministeriet.
Tynell, Jesper (2014). Mørkelygten. Embedsmænd fortæller om politisk tilskæring af tal, jura og fakta, Frederiksberg: Samfundslitteratur.
Udvalg om Udlændinges ret til velfærdsydelser (2011). Rapport om Optjeningsprincipper i forhold til danske velfærdsydelser, København. http://bm.dk/Aktuelt/Nyheder/Pressemeddelelser/Arkiv/2011/04/~/media/BEM/Files/Dokumenter/Pressemeddelelser/2011/Optjening/Samlet%20rapport.ashx
Wind, Marlene (2010). ”The Nordics, the EU and the Reluctance Towards Supranational Judical Review” Journal of Common Market Studies, 48, 4:1039-1063.

Altinget
Folketingstidende
Ugebrevet A4

--------------------------------------------
[ 1 ]. Et års bopæl giver fx ret til 1/40 af folkepensionens grundbeløb, og fuld folkepension forudsætter, at man har boet i Danmark i 40 år.
[ 2 ]. 1408 gælder fortsat for de lande uden for EU kredsen, der er omfattet af EØS aftalen, dvs. Norge, Island, Liechtenstein og Schweiz, hvortil kommer 3. lande borgere.
[ 3 ]. Det blev fx ikke offentliggjort, at Kommissionen i 1998 sendte en åbningsskrivelse om den danske efterløn på baggrund af klager fra tyske arbejdere (Juni bevægelsen, 1998). Klagerne opfyldte de daværende betingelser for efterløn, fordi de havde været medlem af tyske a-kasser i 10 år. Indførelsen af kontingentbidrag til efterlønnen i 1999 begrænsede adgangen til efterløn for EU borgere fra andre lande.
[ 4 ]. Analysen baserer sig på anonyme interviews samt på mails og dokumenter, der er indhentet ved aktindsigt.