Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

Working Paper:

Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

(Systemically Important Financial Institution)
Draft 1November2010

Rofikoh Rokhim*, Arief Wibisono Lubis**, IA Agung Faradynawati***

Makalah ini di presentasikan dalam seminar tentang Macroprudential yang diselenggarakan Bank Indonesia di Bandung, Jawa Barat, pada 1011 November 2010.
* Rofikoh Rokhim adalah Staf Pengajar Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia, Ketua Management Research Center FEUI, dan Head of
Business Indonesia Intellegence Unit
**Arief Wibisono Lubis adalah Staf Pengajar Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia
*** IA Agung Faradynawati adalah Staf Pengajar Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia
Korespodensi : Management Research Center, Gedung Departemen Manajemen Lantai 2 Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia Depok 16424.
Telepon: (021) 7272425 ext.503. Fax (021) 7863556. Email : rofikoh.rokhim@ui.ac.id

Halaman 1

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

1. Pendahuluan: Pengertian lembaga keuangan berdampak sistemik
(Systemically Important Financial Institution)
Pada akhir tahun 2009 perdebatan panjang muncul ketika Bank Century yang saat itu diputuskan oleh Komite Stabilitas Sistem Keuangan (KSSK) mendapat bailout karena dianggap sebagai bank gagal yang bersifat sistemik meskipun jika dilihat secara ukuran sangat kecil terhadap keseluruhan industri keuangan. Semenjak itu semakin banyak pembahasan mengenai apakah yang menjadi kriteria suatu lembaga keuangan dapat dikatakan lembaga keuangan yang bersifat sistemik atau tidak. Secara sederhana, suatu lembaga keuangan dapat dikatakan systemically important jika kegagalan lembaga tersebut dapat menyebabkan efek menular yang signifikan secara ekonomis, dan jika dibiarkan, dapat mengganggu stabilitas sistem keuangan dan memberi dampak negatif pada sektor riil (Thomson, 2009).

Genberg (2009) menambahkan bahwa suatu lembaga keuangan dapat dikatakan systemically important jika memiliki ukuran yang signifikan terhadap industri keuangan. Selain itu masih terdapat dua karakteristik yang menunjukkan lembaga keuangan systemically important yaitu pertama adalah apakah lembaga tersebut secara sistematis dapat mempengaruhi orang lain dengan mempengaruhi kepercayaan terhadap sistem secara keseluruhan, sehingga mengakibatkan efek domino pada sistem keuangan. Sementara karakteristik kedua dari lembaga keuangan yang bersifat sistemik adalah lembaga keuangan yang profitabilitasnya cenderung berkorelasi positif dengan volatilitas pasar keuangan. Ini termasuk terutama hedge fund dan lembaga keuangan yang highly leveraged. Volatilitas seringkali dapat memberikan peluang keuntungan yang besar untuk lembaga-lembaga ini, sehingga memberi insentif untuk memanipulasi atau mengarahkan pergerakan harga di pasar di mana mereka menikmati kekuatan monopolinya. Kegiatan lembaga-lembaga ini dapat menghasilkan perubahan besar di pasar keuangan yang dapat mengancam stabilitas keuangan. Hal ini dikarenakan volatilitas yang
Halaman 2

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

meningkat dapat menyebabkan herding dan perilaku rush-to-exit dari investor saat pasar sedang panik. Namun penjelasan sederhana ini tentunya tidak cukup untuk mendefinisikan sebuah lembaga keuangan sebagai systemically important financial institutions (SIFIs), perlu penjelasan disertai parameter yang lebih rinci dan valid untuk mendefinisikan SIFIs.

Dalam bagian

selanjutnya dari makalah ini akan dibahas mengenai kriteria-kriteria yang akan digunakan untuk mendefinisikan lembaga mana saja yang dapat didefinisikan sebagai SIFIs.
Lembaga-lembaga

keuangan

yang

dapat

dikategorikan

sebagai

SIFIs

karena

kegagalannya dapat--terkait dengan interconnectedness--menjatuhkan lembaga keuangan lainnya. Kegagalan beruntun tersebut dapat berdampak pada terganggunya sistem ekonomi.
Kegagalan yang beruntun ini harus segera dihentikan karena biaya penanggulangannya yang besar dan menggunakan dana talangan yang didanai pembayar pajak. Oleh karenanya, wajib pajak perlu dilindungi oleh peraturan yang dirancang untuk melindungi terhadap kegagalan lembaga-lembaga keuangan.
Menentukan faktor-faktor yang mengklasifikasikan suatu lembaga keuangan sebagai
SIFIs adalah langkah pertama menuju pengelolaan risiko yang muncul dari lembaga tersebut.
Memahami mengapa suatu lembaga dapat dikategorikan sebagai SIFIs sangat diperlukan untuk menentukan ukuran sehingga dapat mengurangi jumlah lembaga SIFIs tersebut. Hal tersebut diperlukan juga untuk mengembangkan prosedur untuk mengatasi kegagalan SIFIs dengan biaya terendah (termasuk biaya jangka panjang) bagi perekonomian.

2. Urgensi pengawasan lembaga keuangan berdampak sistemik
Tujuan

menciptakan definisi praktis dari systemic importance adalah untuk

memungkinkan pengawas untuk mendisiplinkan lembaga keuangan penting secara sistemik
(SIFIs). Memahami sifat dan penyebab systemic importance adalah dasar untuk membuat peraturan, kebijakan pengawasan, dan infrastruktur yang akan mengendalikan risiko sistemik

Halaman 3

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

terkait; dalam beberapa kasus, melakukan hal tersebut cukup untuk memperkecil potensi dampak sistemik suatu lembaga sehingga tidak lagi dianggap sebagai systemically important. Karena beberapa lembaga dapat dianggap systemically important untuk alasan yang tidak berkaitan, rancangan onesize-fits-all seperti “too big to fail” tidaklah cukup untuk diterapkan. Karenanya, pendekatan yang digunakan adalah untuk mengusulkan suatu cara mengelompokkan lembaga keuangan yang penting secara sistemik .
Working paper ini salah satunya bertujuan untuk menyusun seperangkat kriteria untuk menentukan SIFIs. Pertama, mendefinisikan sumber risiko sistemik diidentifikasi dengan mempertimbangkan bagaimana sebuah lembaga keuangan menjadi penting secara sistemik.
Kedua, juga akan dibahas mengenai metodologi yang digunakan untuk menentukan SIFIs.
Ketiga, dibahas pula mengenai peraturan terkait di beberapa negara mengenai penetapan SIFIs.
Keempat, atau pada bagian akhir ditututup dengan kesimpulan dan rekomendasi.

2.1. Mendefinisikan SIFIs
2.1.1. Ukuran
Cara yang paling sederhana untuk mengklasifikasikan SIFIs

adalah ambang batas

ukuran, apakah itu berbasis aset, berdasarkan aktivitas, atau keduanya. Idealnya, klasifikasi berbasis ukuran harus memiliki aspek intermediasi aliran dana/kredit. Misalnya, sebuah bank dengan 5% dari aset nasional yang memegang portofolio mayoritas dari pemerintah dan agen sekuritas cenderung memiliki implikasi sistemik tidak terlalu serius dibandingkan dengan sebuah bank portofolio kredit komersial dan industri. Selain itu semua, bank yang memegang marketable securities dengan risiko yang kecil kemungkinan gagalnya akan lebih kecil--dan mengalami kerugian yang lebih kecil kalaupun bank tersebut gagal--dibandingkan dengan bank yang memegang kredit komersial dan industri yang lebih berisiko. Aktivitas off-balance-sheet juga harus diperhitungkan. Selain itu, penting untuk mendefinisikan SIFIs dengan suatu cara
Halaman 4

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

yang meminimalkan konsekuensi yang tidak diinginkan, seperti mengurangi disiplin pasar pada lembaga yang tergolong SIFIs.

Gambar 1. Industri Keuangan Indonesia

Perbankan

Lembaga Pembiayaan

Jumlah

Aset

122

2700tn

1717

41,1tn

Bank Umum
BPR

Perus.Efek/Manajer Investasi
Jumlah
Per.Efek/MI

248

Jumlah

Aset

Multifinance

198

201tn

Ekspor+perum

2

>13tn

Industri
Keuangan di
Indonesia

Aset
142tn

Lembaga Keuangan Lainnya
Jumlah
Pegadaian
Koperasi

Asuransi

Aset

3297

15tn

175,102

N/A

Dana Pensiun

Jumlah

Aset

Non Life

93

40,16tn

Life

46

136,78tn

Jumlah
DPPK&DPLK

Aset

276

112,36tn

Sumber: Olahan Penulis (2010)

Ukuran saja bukanlah kriteria yang memadai. Meskipun ambang ukuran pasti dapat ditetapkan cukup rendah untuk menangkap sebagian besar lembaga yang termasuk SIFIs untuk alasan lain, secara mayoritas lembaga-lembaga ini tidak akan systemically important.
Memasukkan lembaga-lembaga ini justru akan memberikan beban yang berat . Salah satu tujuan mendefinisikan SIFIs adalah untuk memungkinkan peraturan pajak yang berbeda-beda untuk seluruh jenis. Terkait dengan masalah efisiensi dan ekuitas mensyaratkan definisi yang lebih fleksibel. Adapun faktor-faktor yang berkontribusi dalam SIFIs terdapat dalam kotak 1.
Halaman 5

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

Kotak 1. Faktor-Faktor yang Berkontribusi terhadap Penentuan SIFI
Kotak ini membahas beberapa faktor–faktor spesifik atau faktor ekonomi secara luas yang dapat mempengaruhi penilaian SIFI selain tiga kriteria utama. Faktor-faktor ini adalah: leverage, large maturity mismatches dan kepemilikan aset yang tidak likuid, dan kompleksitas. Beberapa faktor tersebut dapat diartikan sebagai indikator kerentanan yang dapat digunakan untuk mengidentifikasi lembaga berisiko tinggi. Dapat dikatakan bahwa penggunaan kerentanan untuk mengidentifikasi SIFI dapat menyebabkan moral hazard, karena ini akan memberi sinyal bahwa lembaga-lembaga yang diidentifikasi sebagai SIFI tersebut akan diberi dana talangan jika mengalami kesulitan. Menggunakan kerentanan dalam penilaian
SIFI harus memenuhi syarat adanya pengawasan prudential yang memadai dan peraturan ex ante untuk meminimalkan moral hazard. Selain itu, penilaian terhadap kerentanan sistem terhadap risiko sistemik dari salah satu komponen, harus mempertimbangkan ketahanan atau kerentanan komponen lain dan kapasitasnya untuk menahan guncangan yang berasal dari komponen tersebut.
Leverage adalah ukuran dari kerentanan (proxy untuk risiko default). Ini juga merupakan proxy untuk kemampuan sebuah lembaga sehingga dapat menularkan distress pada sistem dan karena itu dapat digunakan sebagai proxy untuk connectedness. Demikian adanya karena dalam merespon adverse price movement, posisi leverage akan ditutup lebih cepat oleh investor (dengan toleransi risiko yang sama) dibandingkan dengan jika bukan leverage-terkait dengan dampak dari persyaratan margin yang lebih tinggi. Ukuran yang leverage yang memadai harus mencakup baik posisi on maupun off balance sheet.
Ukuran gross dari leverage (penambahan jumlah mutlak short dan long asset setara dengan posisi derivatif) akan lebih mencerminkan kapasitas institusi untuk memperbesar initial shock dan menyebabkan turbulensi di pasar.
Risiko likuiditas dan large mismatches. Kepemilikan aset tidak likuid mengekspos risiko likuiditas dan market risk lembaga tersebut. Hal ini berpotensi memicu risiko sistemik jika institusi menghadapi kesulitan untuk memutar pendanaan dan harus melikuidasi sejumlah besar aset yang lembaga-lembaga lain dimana lembaga lain juga memiliki exposure tersebut. Sejauh mana mismatch digolongkan sebagai ancaman sistemik akan tergantung pada analisis kasus per kasus berdasarkan ukuran mismatch dengan memperhatikan ukuran pasar aset dan adanya posisi yang sama atau berkorelasi dalam lembaga-lembaga lainnya. Dalam hal ini, otoritas negara dapat menggolongkan institusi dengan jenis kerentanan seperti ini sebagai SIFI. Tingkat konsentrasi kepemilikan satu jenis aset tertentu oleh suatu lembaga juga dapat menjadikan lembaga ini tergolong sebagai SIFI.
Kompleksitas. Sebuah lembaga yang kompleks merupakan sebuah lembaga atau financial group yang (a) mengoperasikan beragam jenis kegiatan melalui berbagai badan hukum (msl. secara bersamaan mengoperasikan anak perusahaan perbankan, asuransi dan sekuritas), (b) beroperasi lintas batas dengan modal dan likuiditas dikelola secara terpusat dan / atau (c) memiliki eksposur untuk produk baru dan kompleks dan pasar yang belum cukup teruji. Akan sedikit sulit mendapatkan ukuran kuantitatif dari kompleksitas dan kualifikasi dari sebuah lembaga atau kelompok yang dapat disebut kompleks akan lebih mengarah pada judgemental statement. Dalam kasus apapun, sulit untuk berpikir tentang kompleksitas sebagai kriteria sendiri untuk SIFI kecuali ini juga berlaku untuk sebuah institusi besar atau yang institusi yang terhubung sangat erat. Kompleksitas tidak akan cukup untuk menjamin dampak sistemik yang besar.
Namun, beberapa negara mungkin akan melihat kompleksitas sebagai sumber kerentanan-khususnya jika kompleksitas juga berhubungan dengan kurangnya transparansi, kesulitan dalam memahami eksposur, dan potensi pembesaran informasi asimetris saat terjadi peristiwa sistemik. Dalam hal ini, kompleksitas dapat dimasukkan di antara faktor-faktor yang meningkatkan kerentanan.
Sumber : Report to the G-20 Finance Ministers and Central Bank Governors (2009)

Halaman 6

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

Sebagai permulaan untuk menghasilkan suatu definisi berbasis ukuran, lembaga keuangan akan dikategorikan sebagai SIFIs jika aktivitas atau asetnya paling tidak merupakan
10% dari sektor keuangan atau pasar keuangan yang utama, atau 5% dari total aktivitas atau asset pasar keuangan. Thomson (2009) dengan menggunakan rancangan sektor keuangan Amerika saat ini sebagai panduan, merumuskan suatu lembaga dikategorikan SIFIs apabila memenuhi salah satu dari kriteria berikut ini:
a. Entitas yang terkonsolidasi memiliki 10% atau lebih dari aset perbankan nasional atau memiliki 5% aset perbankan nasional dan 15% atau lebih dari pinjaman.
b. Setelah mengkonversi aktivitas off-balance-sheet menjadi setara neraca, entitas terkonsolidasi memiliki 10% atau lebih dari aset perbankan nasional. Item off-balance-sheet akan mencakup beberapa item seperti, structured investment vehicles dan loan special purpose entities yang digunakan untuk menghapus aset dari neraca perusahaan untuk keperluan peraturan terkait modal, juga mencakup item seperti aset yang dijual atau disekuritisasi.
c. Entitas terkonsolidasi memiliki 10% dari jumlah keseluruhan atau total nilai dari produk asuransi jiwa (whole and universal life policies and annuities ) secara nasional
d. Entitas terkonsolidasi memiliki 15% dari jumlah keseluruhan atau total semua produk asuransi jiwa (whole and universal life policies, property and casualty policies, annuities, dll) secara nasional.
e. Sebuah lembaga keuangan non bank (selain sebuah perusahaan asuransi tradisional) seperti investment bank dapat dianggap sebagai SIFIs jika :
- Total kepemilikan asetnya jika diperingkat akan menempatkan lembaga tersebut sebagai salah satu dari 10 bank terbesar secara nasional. Jumlah asetnya jika diperingkat berada pada peringkat 20 bank terbesar dan aset total disesuaikannya (ketentuan akuntansi offbalance sheet activities) akan peringkat sebagai 10 bank terbesar
- Jika memiliki lebih dari 20% efek dijamin (rata-rata selama lima tahun sebelumnya).

Selain hal-hal tersebut di atas maka ada empat faktor lain selain ukuran yang, secara individual atau kolektif, dapat membuat lembaga keuangan sistemik menjadi penting yaitu empat
C dari SIFIs : Contagion, Correlation, Concentration, and Conditions (Context)..

Halaman 7

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

a. Contagion
Dua kasus klasik dari contagion sebagai sumber dari systemic importance adalah Herstatt
Bank dan Continental Illinois, keduanya terjadi pada tahun 1984. Meskipun Herstatt adalah lembaga yang relatif kecil, penutupannya memiliki potensi mengganggu sistem pembayaran internasional dan kerugian nontrivial dikenakan pada counterpartiesnya. Sebagaimana dijelaskan oleh Todd dan Thomson (1991), alasan FDIC memberi dana talangan pada seluruh kreditur
Continental Illinois adalah terkait dengan ancaman kerugian akan mempengaruhi 2.300 bank komunitas yang memiliki hubungan koresponden-perbankan dengan Continental. Kemudian, pembenaran untuk Federal Reserve of New York membantu akuisisi Bear Stearns oleh
JPMorgan Chase mempertimbangkan efek contagion, dalam hal ini sumber contagion adalah potensi merembetnya kerugian melalui pasar credit-default-swaps. Pada prinsipnya, kemampuan untuk menempatkan parameter contagion sebagai penentu SIFIs akan memungkinkan dilakukannya mitigasi contagion yang efektif.

Sebuah lembaga keuangan akan dianggap sebagai SIFI jika kegagalannya dapat mengakibatkan: -

Penurunan

modal

lembaga

secara

substansial

yaitu

30%

dari

aset

sistem

keuanganMemburuknya sistem pembayaran yang penting (domestik atau internasional)
-

Keruntuhan atau pembekuan dari satu atau lebih pasar keuangan penting.

-

Memburuknya kondisi substansial dari sistem pembayaran atau pasar akan menjadi salah satu faktor yang besar dan cukup lama untuk mempengaruhi aktivitas ekonomi riil.

b. Correlation
Korelasi, sebagai sumber dari systemic importance, juga dikenal sebagai permasalahan
"too many to fail". Penati dan Protopapadakis menunjukkan bagaimana eksposur risiko yang berhubungan berkontribusi pada overexposure dari bank-bank besar AS untuk debitur di negara berkembang. Terdapat dua aspek penting correlation risk:
-

Pertama, adalah insentif institusi untuk mengambil risiko yang berhubungan erat dengan
Halaman 8

institusi lain karena pembuat kebijakan cenderung memiliki kemungkinan kecil untuk

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

menutup sebuah institusi jika lembaga lainnya akan menjadi terkena dampak serupa pada waktu yang sama. Hal ini konsisten dengan obeservasi mengenai herding behavior pada sistem keuangan dimana, dalam kejadian baru-baru ini, berupa ketika lembaga keuangan overexposing pada subprime mortgage, mortgage-backed securities, dan efek mortgagederivative terkait.
-

Kedua, adalah potensi eksposur risiko yang tidak berkorelasi menjadi berkorelasi erat pada saat krisis. Andrew Lo dalam Thomson (2009) menyebutnya fenomena "phaselocking behavior" Ini berarti bahwa sekelompok lembaga yang biasanya tidak akan menjadi ancaman sistemik bisa jadi, dalam suatu kondisi ekonomi atau pasar keuangan tertentu. Bentuk kedua dari correlation-driven systemic importance sebenarnya merupakan contoh dari condition-atau context-driven systemic importance. Gambar 2 menunjukkan keterkaitan antara masing-masing industri keuangan di Indonesia.

Halaman 9

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

Gambar 2. Keterkaitan antar Lembaga Keuangan

Sumber: Olahan Penulis (2010)

Permasalahan too-many-to-fail sedikit lebih sulit karena membutuhkan klasifikasi kelompok atau bagian dari lembaga sebagai jointly systemic. Seperti dalam kasus contagion, menempatkan parameter sekitar correlated risk exposure (termasuk menentukan berapa tingkat korelasi antar portofolio yang memiliki ancaman sistemik), adalah langkah pertama menuju mengembangkan dan mengimplementasikan perlakuan peraturan. Mengklasifikasikan lembaga sebagai SIFI karena risiko yang berhubungan sama artinya dengan mengembangkan dan memperkirakan model risiko, dengan menggunakan stress testing dan analisa skenario, dan membangun serangkaian

eksposur risiko fundamental dimana portofolio lembaga keuangan dapat dipetakan ke dalamnya.
Untungnya, beberapa lembaga keuangan besar telah melakukan jenis pemodelan risiko dan analisis skenario untuk melihat profil risiko mereka sendiri. Selain itu, akademisi telah mulai memikirkan tentang memodelkan risiko keuangan makro dalam perekonomian, satu langkah menuju pemodelan dan mengukur correlated-risk exposure. Pada tingkatan manakah correlated risk akan memicu munculnya kekhawatiran sistemik. Berikut adalah ambang batas yang akan mengklasifikasikan lembaga keuangan menjadi SIFI yaitu:

Halaman 10

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

• Probabilitas bahwa economic /financial shock mendekapitalisasi lembaga, secara keseluruhan, sebesar 35% dari aset sistem keuangan atau 20% dari aset perbankan
• Potensi economic/financial shock untuk dekapitalisasi akuntansi lembaga, mendekapitalisasi lembaga, secara keseluruhan, sebesar 15% dari aset sistem keuangan atau 10% dari aset perbankan, dan saham secara nasional sebesar:
-

50% dari pembayaran grosir atau eceran, atau

-

35% dari aktivitas kredit utama, atau

-

50% pengolahan efek atau 30% dari penjamin emisi efek (rata-rata lima tahun), atau

-

20% dari jumlah atau nilai total produk asuransi jiwa (universal and whole life policies and annuities), atau

-

30% dari jumlah atau nilai total produk asuransi (whole and universal life policies, property and casualty policies, annuities,dll).

c. Concentration
Kehadiran perusahaan dominan di pasar atau kegiatan keuangan dapat meningkatkan systemic importance jika kegagalan dari salah satu perusahaan mengganggu pasar. Konsentrasi memiliki dua aspek penting: ukuran kegiatan perusahaan relatif terhadap contestability pasar.
Artinya, konsentrasi kecil kemungkinannya untuk membuat sebuah lembaga keuangan menjadi
SIFI jika, hal lain tetap sama, kegiatan lembaga yang sedang mengalami distress dengan mudah dapat akan disesuaikan oleh pendatang baru ke dalam pasar atau dengan perluasan kegiatan sebuah perusahaan yang sudah ada. Sebuah lembaga keuangan dikatakan SIFI jika kegagalannya dapat mengganggu pasar keuangan atau sistem pembayaran, menyebabkan efek spillover yang signifikan secara ekonomis dan menghambat berjalannya fungsi pasar keuangan yang lebih luas dan sektor riil. Ambang batas untuk konsentrasi yang akan membuat lembaga keuangan menjadi
SIFI mencakup perusahaan (secara konsolidasi) yang antara lain :
• Menghapus dan
•

Memproses

lebih

settles

lebih

dari 25%

dari

25%

dari

dari perdagangan di pasar

volume

harian

sistem

keuangan.

pembayaran

penting.

• Bertanggung jawab untuk lebih dari 30% dari kegiatan kredit penting.
Halaman 11

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

d. Conditions/Context
Pada beberapa kondisi makro-keuangan, kebijakan penutupan bisa saja tidak terlepas dari kondisi ini. Dengan kata lain, regulator enggan untuk mengizinkan kegagalan resmi (penutupan) dari lembaga keuangan yang kesulitan pada kondisi ekonomi atau pasar keuangan tertentu jika permasalahan solvabilitas perusahaan tersebut dapat diselesaikan dalam kondisi normal. Oleh karena itu, kondisi/konteks adalah sumber penting dalam penentuan SIFI. Sebagai contoh,
Haubrich dalam Thoson (2009) menyatakan bahwa keengganan New York Fed untuk membiarkan kegagalan Long-Term Capital Management dikarenakan kerapuhan pasar keuangan pada waktu itu--karena krisis mata uang Asia Tenggara dan kegagalan Rusia. Hal ini mungkin dapat menjelaskan sebagian penyebab mengapa LTCM diperlakukan sebagai SIFI sementara
Amaranth (yang berukuran lebih besar dua kali lipat) tidak diklasifikasikan sebagai SIFI. Contoh lain adalah intervensi untuk mencegah kebangkrutan Bear Stearns dengan menggabungkannya ke JPMorgan Chase di awal tahun 2008, sedangkan Drexel Burnham Lambert diizinkan untuk masuk kebangkrutan pada awal tahun 1990.
Mengklasifikasikan lembaga keuangan menjadi SIFI dengan kriteria conditions/context merupakan salah satu metode identifikasi yang paling sulit. Tentu saja, stress testing dan analisis skenario akan diperlukan untuk mengidentifikasinya. Sebagaimana dibahas di atas, selama periode pasar keuangan yang tidak stabil, phase-locking behavior dapat menyebabkan apa yang tadinya memiliki eksposur risiko yang tidak berkorelasi menjadi berkorelasi tinggi. Akibatnya, sekelompok lembaga yang tidak akan menimbulkan ancaman sistemik dalam kondisi ekonomi atau pasar keuangan normal bisa menjadi sebuah SIFI.

Dua set kriteria harus ditetapkan untuk mengklasifikasikan lembaga sebagai SIFI bila dilihat dari context. Pertama, adalah probabilitas bahwa kondisi ekonomi atau keuangan akan menghasilkan suatu keadaan dimana suatu lembaga atau sekelompok lembaga menjadi SIFI.
Kedua, adalah ambang untuk systemic importance, yang diperkirakan akan menjadi dasar dalam menggunakan kriteria untuk mengklasifikasikan SIFIs menurut contagion, concentration, correlation dalam kondisi pasar normal; ambang batas mana diterapkan akan tergantung pada jenis systemic importance yang dihasilkan .

Halaman 12

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

2.1.2. Jenis-Jenis Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik
Salah satu cara untuk mengklasifikasikan lembaga keuangan sistemik penting yang disarankan dalam Geneva Report (2009): suatu lembaga bisa menjadi sistemik sendiri, sebagai bagian dari kelompok, atau dalam konteks tertentu (atau keadaan perekonomian). Dari lima kategori, hanya tiga akan berisi lembaga keuangan yang dianggap penting secara sistemik. Alasan untuk sistem lima-kategori adalah bahwa hal tersebut memungkinkan untuk aplikasi lebih konsisten terkait peraturan pajak dan pengawasan di seluruh kategori. Kategori-kategori akan didefinisikan sebagai berikut:
Kategori 1
Lembaga keuangan yang akan dianggap SIFIs berdasarkan ukuran saja (kategori klasik “too big to fail”) atau konsentrasi (sebuah lembaga adalah pemain dominan dalam pasar atau aktivitas keuangan yang signifikan secara ekonomi).
Kategori 2
Lembaga keuangan yang dikategorikan SIFIs karena kesalingterkaitan (interbank atau inter-firm exposure, disebut sebagai contagion).
Kategori 3
Lembaga keuangan yang dikategorikan systemically important sebagai sebuah kelompok karena eksposur risiko yang berhubungan (permasalahan “too many to fail”). Juga termasuk dalam Kategori 3 akan menjadi lembaga keuangan yang sistemik penting karena condition atau context. Kategori 4
Lembaga keuangan besar yang tidak merupakan SIFIs, tetapi yang kegagalannya dapat memiliki implikasi ekonomis secara signifikan bagi perekonomian regional. Kategori ini akan mencakup bank regional besar dan perusahaan asuransi besar.
Kategori 5
Lembaga keuangan tidak termasuk dalam kategori lainnya, terutama terdiri atas lembagalembaga komunitas keuangan.

Halaman 13

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

Sesuai dengan filosofi mitigasi sistemik progresif, lembaga dalam Kategori 5 akan harus mematuhi regulasi dan pengawasan keselamatan-dan-kesehatan

tingkat dasar. Tidak ada

persyaratan pelaporan khusus, ujian risiko yang ditargetkan, atau perlakuan lain yang diperlukan.
Kategori 4 lembaga tidak akan dikenakan biaya tambahan modal khusus atau pembatasan kegiatan yang mungkin berlaku untuk Kategori 1-3, tetapi harus mematuhi

persyaratan

pelaporan tambahan dan diharapkan untuk menerapkan sistem manajemen risiko dan pengendalian risiko yang lebih canggih dibandingkan dari Kategori 5. Selain itu, Kategori 4 lembaga akan tunduk pada pengawasan yang lebih kuat daripada mereka dalam Kategori 5
Minimal, Kategori 3 lembaga harus melakukan

stress test secara rutin dan wajib

memiliki rencana kontijensi. Badan pengatur perlu melakukan analisis skenario rutin dan simulasi untuk memastikan kerentanan sistem keuangan terhadap correlated risk event dan menetapkan perlakuan regulasi yang tepat. Perlakuan tersebut dapat mencakup tindakan seperti batasan portofolio, kebutuhan modal add-on, dan cadangan kerugian terkait dengan kegiatan mengarah pada correlated risk. Analisis skenario dan simulasi risiko akan digunakan sebagai bagian dari rencana kontijensi untuk menangani

correlated risk events. Stress test, analisis

skenario, simulasi risiko, dan rencana kontijensi juga akan menjadi bagian dari sistem peraturan operasional untuk menangani lembaga yang termasuk SIFI karena conditions atau context.

Mitigasi sistemik progresif menyiratkan bahwa perlakuan untuk Kategori 3 juga harus diterapkan kepada mereka yang Kategori 1 dan 2. Untuk lembaga Kategori 2, perlu untuk menetapkan persyaratan pelaporan yang memungkinkan untuk eksposur inter-bank/inter-firm, langsung dan tidak langsung, untuk dilacak dan diukur. Selain itu, batas eksposur langsung dan tidak langsung kepada pihak terkait harus ditetapkan, bersamaan dengan cadangan khusus dan biaya tambahan modal add-on yang dirancang untuk membatasi contagion antar

lembaga.

Untuk Kategori 1 lembaga, dua jenis perlakuan perlu ditambahkan dari yang diberlakukan untuk lembaga Kategori 2. Pertama, disiplin pasar harus ditingkatkan melalui persyaratan struktur utang yang wajib, yang bisa mencakup persyaratan wajib utang subordinasi dan/atau sebaliknya obligasi konversi. Kedua, sistem ganti rugi ganda bagi pemegang saham dalam untuk lembaga
Halaman 14

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

dalam Kategori 1

bisa menjadi perangkat efektif untuk memberikan insentif sosial bagi

lembaga-lembaga yang kompatibel.

2.2. Metodologi pengukuran risiko sistemik: Network Analysis
Saat ini terdapat beberapa metode yang dapat digunakan untuk mengukur risiko sistemik di dalam sebuah sistem keuangan, termasuk mengidentifikasi lembaga keuangan dengan potensi dampak sistemik. Salah satu metode yang diimplementasikan oleh beberapa bank sentral di dunia adalah Network Analysis. Teknik ini dapat digunakan untuk menelusuri kondisi risiko kredit dan likuiditas dari sebuah lembaga keuangan di dalam sistem finansial (Financial Stability
Board, 2009).

2.2.1.Pengertian Network Analysis
Yang dimaksud dengan network secara umum adalah sekumpulan nodes dan links. Pada kasus penerapan Network Analysis pada pengukuran risiko sistemik, nodes adalah lembaga keuangan, sementara links adalah hubungan kredit atau keuangan lainnya (Soramaki, 2009).
Links yang menghubungkan nodes inilah yang mempengaruhi sistem keuangan secara keseluruhan. Karakteristik yang penting dari Network Analysis adalah centrality (relevansi posisi sebuah node di network). Karakteristik ini dapat memberikan indikasi nodes mana yang memiliki potensi dampak sistemik.
Namun, sebagaimana yang dikemukakan oleh Soramaki (2009), centrality tidak dapat menangkap kekompleksan hubungan antara nodes. Hal inilah yang menyebabkan Network
Analysis sering dikritik, karena tidak dapat mencakup aspek perilaku (behavioral). Selain itu, tantangan terbesar adalah ketersediaan data yang reliable.

Network Analysis dapat digunakan untuk untuk menelusuri potensi contagion di dalam network yang muncul karena adanya capital loss atau kegagalan pada lembaga keuangan, dengan memperhitungkan seluruh tahap contagion. Untuk menilai potensi sistemik, data utama

Halaman 15

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

yang dibutuhkan adalah exposure kredit bilateral antar lembaga keuangan di dalam sebuah sistem. Hal ini dapat digambarkan pada diagram berikut ini.

Gambar 3. Ilustrasi Network Analysis

Sumber : IMF (2009)

Data exposure kredit bilateral antar lembaga keuangan kemudian dapat digunakan untuk membangun matriks hubungan keuangan antara lembaga keuangan yang satu dengan lembaga keuangan lainnya. Setelah matriks terbentuk, maka ada dua pendekatan yang dapat digunakan dalam Network Analysis:
1. Mengukur bagaimana institusi saling terkait, di mana Network Analysis menghasilkan berbagai statistik yang mengukur ketersaling terkaitan (interconnectedness) atau centrality dari sebuah lembaga keuangan secara individual. Lembaga keuangan kemudian
Halaman 16

akan diberikan centrality score, dan lembaga keuangan tertentu dengan centrality score

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

yang tinggi dapat dikategorikan sebagai lembaga keuangan berdampak sistemik dan harus mendapatkan pengawasan dan pengaturan yang lebih ketat.
2. Mengukur dampak sistemik apabila sebuah lembaga keuangan gagal terhadap entitas lain yang berada di network. Pendekatan ini dilakukan dengan menerapkan stress testing, dan metode yang digunakan untuk mensimulasikan kejadian contagion adalah clearing vector algorithm. Pada pendekatan ini, lembaga keuangan akan dianggap sistemik apabila potensi capital loss berada di atas angka tertentu yang sudah ditentukan oleh regulator.

Seperti yang sudah dijelaskan di atas, salah satu kelemahan Network Analysis adalah keterbatasan data yang reliable. Data-data yang sebenarnya dibutuhkan namun seringkali tidak tersedia adalah:
-

Exposure bilateral seringkali bersifat rahasia

-

Exposure off-balance sheet antara lembaga keuangan sulit dipahami, terutama apabila diperdagangkan secara over the counter

-

Hubungan antar negara sulit didapatkan secara konsisten

-

Frekuensi pelaporan data yang kurang memadai

-

Penentuan counterparty yang sesungguhnya (untuk transaksi lintas negara)

2.3. Peraturan terkait dengan pengawasan SIFIs
Pada tahun 2009, International Monetary Fund (IMF), Bank for International Settlement
(BIS), dan Financial Stability Board (FSB) mengadakan survei mengenai peraturan terkait dengan pengawasan lembaga keuangan berdampak sistemik di 30 negara, termasuk Indonesia.
Berdasarkan hasil survei tersebut, lembaga keuangan berbentuk bank, asuransi, dan dana pensiun adalah lembaga-lembaga yang dianggap memiliki potensi dampak sistemik paling besar.
Regulator di 30 negara tersebut juga mengakui bahwa mereka tidak memiliki definisi baku dan formal mengenai lembaga keuangan seperti apa yang dianggap memiliki potensi dampak sistemik, dan penentuan ini tergantung pada kondisi perekonomian di negara masing-masing.
Halaman 17

Mayoritas responden yang merupakan regulator sistem keuangan di berbagai negara tersebut

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

menganggap bahwa informasi yang dibutuhkan untuk mengawasi lembaga keuangan berdampak sistemik sebenarnya sudah memadai. Informasi yang dibutuhkan juga berbeda-beda, tergantung dari kondisi negara masing-masing. Data-data yang dibutuhkan pada umumnya berkaitan dengan arus dana, counterparty exposure, dan konsentrasi pasar.
Berkenaan dengan asesmen lembaga keuangan berdampak sistemik, sebagian besar responden setuju bahwa asesmen harus dilakukan secara periodik. Walaupun kebanyakan responden setuju bahwa publikasi informasi mengenai tujuan asesmen lembaga keuangan berdampak sistemik dan metodologi yang digunakan, informasi mengenai lembaga-lembaga mana saja yang mendapatkan pengawasan khusus dianggap tidak perlu diumumkan kepada publik. Berkaitan dengan hasil survei di atas, di bawah ini akan dibahas beberapa peraturan terkait dengan pengawasan lembaga keuangan terkait di beberapa negara.

Indonesia
Di Indonesia terdapat komite stabilitas sistem keuangan (KSSK) yang beranggotakan
Bank Indonesia, Departemen Keuangan, dan Lembaga Penjamin Simpanan (LPS). Komite ini bertugas untuk memberikan informasi dan rekomendasi terkait dengan stabilitas sistem keuangan di Indonesia. Selain itu, pemerintah saat ini tengah dalam proses untuk mengesahkan Rancangan
Undang-undang (RUU) Jaring Pengaman Sektor Keuangan (JPSK), yang isinya terdiri dari empat elemen, yakni pengawasan pengawasan yang independen dan aktif, lender of the last resort (LOLR), skema penjaminan simpanan, dan manajemen krisis yang efektif.

Halaman 18

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

Gambar 4 Kerangka Jaring Pengaman Sektor Keuangan

Sumber: Booklet Stabilitas Keuangan Bank Indonesia (2006)

Di dalam RUU tersebut, dijelaskan bahwa KSSK dapat menentukan lembaga keuangan mana yang memiliki potensi dampak sistemik apabila mengalami kegagalan, sehingga perlu diberikan bailout. Namun, kriteria penentuan lembaga keuangan berdampak sistemik tidak diatur secara eksplisit.

Amerika Serikat
Parlemen Amerika Serikat pada bulan Desember 2009 meloloskan financial regulatory reform regulation yang mencakup regulasi terhadap lembaga keuangan berdampak sistemik.
Financial Service Oversight Control (FSOC) mengidentifikasi lembaga keuangan berdampak sistemik dengan menggunakan kriteria sifat, cakupan, ukuran, skala, atau gabungan di antaranya.
Lembaga keuangan berdampak sistemik tersebut akan diatur dan diawasi secara lebih ketat dibanding dengan lembaga keuangan lainnya. Peraturan tersebut mencakup beberapa hal, di antaranya: Halaman 19

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

-

Standar prudential yang lebih ketat, seperti persyaratan kecukupan modal berbasis risiko
(termasuk komponen off-balance sheet), batas leverage, persyaratan likuiditas, persyaratan konsentrasi, dan persyaratan manajemen risiko secara umum

-

Tingkat leverage maksimal (diukur oleh rasio debt to equity) sebesar 15:1

-

Batas exposure kredit terhadap pihak tidak terafiliasi sebesar 25%

-

Persyaratan “rapid resolution plan”

-

Langkah-langkah mitigasi risiko yang ditetapkan oleh FSOC

-

Memiliki utang berbentuk “long term hybrid debt” yang dapat diubah menjadi ekuitas apabila diminta oleh Federal Reserve

-

Larangan proprietary trading

-

Stress test tahunan oleh Federal Reserve

-

Penilaian Systemic Dissolution Fund untuk menyelesaikan masalah lembaga keuangan berdampak sistemik yang mengalami kegagalan

Selain mengenai pengawasan dan pengaturan yang lebih ketat, peraturan ini juga mencakup resolusi bagi lembaga keuangan berdampak sistemik. Federal Deposit Insurance Corporation
(FDIC) di Amerika Serikat ditunjuk sebagai lembaga yang akan menerima systemic dissolution fund, dan dapat melakukan hal-hal berikut ini:
-

Memberikan pinjaman (loan) atau membeli utang dari lembaga keuangan berdampak sistemik -

Membeli aset lembaga keuangan

-

Menjamin utang dari lembaga keuangan

-

Mengakusisi hak gadai aset dari lembaga keuangan

Hong Kong
Hong Kong Monetary Authority (HKMA) secara periodik mengumpulkan informasi berupa data neraca bank, laporan laba rugi, eksposure besar, tujuan dan klasifikasi pinjaman,
Halaman 20

kecukupan modal, risiko tingkat suku bunga, risiko pasar, dan risiko likuiditas. Akun-akun

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

neraca seperti loans dan deposits, profitabilitas, kualitas aset, likuiditas, dan kecukupan modal dipublikasikan secara berkala. HKMA juga melakukan monitor terhadap kualitas aset dari key lending portofolio sebuah bank. Karena dalam beberapa tahun terakhir integrasi ekonomi antara
Hong Kong dan Cina daratan semakin meningkat, HKMA juga mengumpulkan informasi mengenai exposure bank terhadap Cina daratan.
Didorong oleh krisis keuangan yang baru saja terjadi, HKMA juga melakukan survey enam bulanan terhadap risiko off-balance sheet dan portofolio surat berharga utang untuk memperkuat pengawasan terhadap posisi surat berharga utang dalam portofolio bank dan exposure terkait structured credit product. Di samping itu, bank juga diminta untuk terbuka mengenai informasi-informasi seperti exposure sub-prime dan instrument keuangan yang sifatnya kompleks.

2.5. Rekomendasi mengenai regulasi terhadap SIFIs
Sejak terjadinya krisis yang bersumber pada krisis sub-prime mortgage di Amerika
Serikat, berbagai insitusi dan working group di dunia memberikan berbagai rekomendasi regulasi untuk memperbaiki stabilitas sistem keuangan. Berbagai peraturan tersebut juga mencakup aspek pengawasan terhadap lembaga keuangan berdampak sistemik dan risiko terkait.

Squam Lake Working Group (2009) memberikan beberapa rekomendasi terkait dengan pembentukan regulator sistemik (systemic regulator). Pertama, struktur regulasi sektor keuangan harus mencakup regulator sistemik yang bertugas untuk memantau kesehatan dan stabilitasi sektor keuangan secara keseluruhan. Diharapkan bahwa regulator sistemik dapat membatasi systemic shocks yang mungkin terjadi, seperti efek spillovers antara lembaga keuangan. Kedua, bank sentral harus menjadi regulator sistemik. Independensi, interaksi yang intensif dengan pasar, fokus pada stabilitas makroekonomi, dan peran sebagai lender of the last resort menjadi beberapa alasan utama mengapa bank sentral harus memegang peranan sebagai regulator
Halaman 21

sistemik bagi sistem keuangan. Ketiga, bank sentral sebagai regulator sistemik sebaiknya tidak

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

terlibat dalam regulasi perlindungan konsumen dan praktik bisnis, dan peran ini harus diserahkan kepada institusi lain. Fungsi regulator sistemik untuk mengelola budaya organisasi dan mengatasi tekanan-tekanan politik akan lebih baik apabila bank sentral tidak terlibat dalam regulasi tersebut. Keempat, regulator sistemik atau bank sentral harus memiliki sumber daya yang memadai. Tanpanya, regulator sistemik tidak mampu untuk mengidentifikasi risiko sistemik dan memformulasi regulasi yang dibutuhkan untuk menjaga stabilitas keuangan.
Kelima, harus ada mandat yang tegas bagi bank sentral untuk menjaga stabilitas sistem keuangan. Selain mengenai pembentukan regulator sistemik, working group ini juga memberikan beberapa rekomendasi terkait dengan resolusi yang harus dilakukan oleh regulator apabila lembaga keuangan berdampak sistemik mengalami kegagalan. Rekomendasinya, Pertama berkaitan dengan prosedur resolusi yang lebih baik untuk lembaga keuangan berdampak sistemik. Regulator juga sebaiknya diberi wewenang untuk melakukan restrukturisasi terhadap lembaga keuangan tersebut. Kedua, harus dimulai negosiasi antarnegara untuk membentuk sebuah kerangka regulasi mengenai resolusi ini secara internasional. Ketiga, tindakan yang harus diambil untuk mengatasi systemic event harus dispesifikasikan dengan jelas dan tidak tergantung pada keputusan regulator. Keempat, menyarankan agar regulator meminta lembaga keuangan berdampak sistemik secara periodik menyerahkan dokumen berisi living will setiap tiga bulan sekali. Dokumen ini harus berisi instruksi langkah-langkah yang harus diambil oleh regulator apabila lembaga tersebut mengalami kegagalan. Informasi-informasi yang sebaiknya terkandung dalam dokumen ini adalah:
-

Penjelasan lengkap mengenai struktur kepemilikan institusi, aset, utang, kontrak utang dan sisi legal yang berkenaan dengan kontrak tersebut

-

Penjelasan cross-guarantee yang berkenaan dengan sekuritas-sekuritas berbeda, counterparties utama lembaga keuangan

-

Beberapa skenario distress, dan resolusi yang perlu diambil di masing-masing skenario

-

Beberapa pihak potensial yang dapat mengambil alih kontrak utang lembaga keuangan dengan biaya rendah

Halaman 22

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

Apabila lembaga keuangan mengumpulkan dokumen living will di atas secara tidak lengkap, regulator dapat memberikan penalti kepada lembaga keuangan tersebut. Kelima, bank yang membutuhkan waktu resolusi yang relatif lama harus memiliki modal dengan jumlah yang lebih besar, atau memiliki porsi utang yang dapat dikonversi menjadi ekuitas untuk mencegah kebangkrutan. Keenam, regulator sistemik diharuskan untuk mereview rencana resolusi setiap tiga bulan dan membandingkan rencana antar institusi.

Hal penting yang harus diperhatikan dalam regulasi mengenai risiko sistemik adalah karakteristik dari perekonomian dan sistem keuangan di sebuah negara. Sebagai contoh, di Korea
Selatan, karena karakteristik pasar modal yang belum terlalu berkembang seperti di Amerika
Serikat (produk derivatif over-the-counter belum terlalu aktif dan bisnis prime brokerage yang belum terlalu berkembang karena tidak ada hedge funds di Korea Selatan), risiko sistemik yang berasal dari luar negeri lebih diwaspadai daripada risiko sistemik yang berasal dari dalam negeri.
Regulasi terhadap lembaga keuangan berdampak sistemik yang bersifat global dirasa lebih penting daripada regulasi terhadal lembaga keuangan berdampak sistemik yang sifatnya domestik (Tae-Kim, 2009).

Salah satu bentuk rekomendasi regulasi bagi lembaga keuangan berdampak sistemik dikeluarkan oleh International Monetary Fund (IMF), yang menyarankan agar diberlakukan semacam capital surcharge terhadap lembaga keuangan berdampak sistemik. Salah satu cara yang dapat dilakukan adalah dengan menetapkan systemic risk based capital charge. Tantangan terbesar dalam rekomendasi ini adalah bagaimana menentukan tingkat risiko sistemik sebuah lembaga. Langkah-langkah yang harus dilakukan adalah sebagai berikut:
1. Menelusuri portofolio lembaga keuangan dengan memperhitungkan siklus kredit
2. Memperkirakan efek spillover antara lembaga tersebut dengan lembaga lainnya apabila terjadi stress event, dengan menggunakan metode Network Analysis (telah dijelaskan pada bagian sebelumnya)
3. Menghitung capital surcharge berdasarkan dua metode, yaitu metode standardized atau risk budgeting. Pada metode standardized, regulator akan menentukan peringkat risiko

Halaman 23

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

sistemik berdasarkan besarnya pengaruh capital impairment terhadap sektor keuangan.
Dengan menggunakan metode risk budgeting, capital surcharge merupakan fungsi dari risiko sistemik dan probability of distress.

Cummings dan Eisenbeis (2010) memberikan beberapa rekomendasi peraturan terkait dengan pengawasan lembaga keuangan besar, kompleks, aktif secara internasional di Amerika
Serikat. Proposal ini ditujukan kepada lembaga keuangan dengan ukuran tertentu (misal: total aset lebih dari US$100 miliar) dan memenuhi kriteria tertentu terkait interconnectedness atau dampak kegagalan. Usulan peraturan ini mencakup hal-hal seperti:
-

Pajak, di mana dividend akan dikenakan perlakuan pajak yang sama dengan biaya bunga bank atau tabungan

-

Metode akuntansi, di mana seluruh kontrak dan utang harus muncul di neraca dan tidak diperlakukan secara off-balance sheet

-

Bonus dan kompensasi, yang hanya bisa dibayarkan setelah mencadangkan untuk allowance for loan losses yang dilakukan bersamaan dengan keputusan dividen dan tambahan terhadap laba ditahan

-

Kelas pemegang saham baru, di mana manajer tingkat tinggi dan pengambil risiko di bank diwajibkan untuk memiliki klaim terhadap perusahaan yang dapat berfungsi untuk mencegah potensi kerugian di masa depan

-

Deposito yang ada pada bank wajib dijamin oleh lembaga penjamin simpanan (Federal
Deposit Insurance – FDIC)

-

Tindakan korektif dan intervensi awal, di mana intervensi awal diwajibkan apabila nilai pasar dari entitas tersebut berada di bawah nilai tertentu yang telah ditetapkan sebelumnya atau nilai mark-to-market berada aset dibandingkan dengan utang berada di bawah nilai positif tertentu

-

Persyaratan informasi, di mana regulator akan meminta informasi terkait dengan siapa saja counterparty berbagai transaksi

Halaman 24

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

-

Supervisory fee, di mana lembaga pengawas dapat mengenakan biaya untuk aktivitas pengawasan yang dilakukan dan kelebihan biaya ini dapat diserahkan kepada lembaga penjamin simpanan (FDIC)

Di Hong Kong, untuk mendukung stress testing yang dilakukan oleh HKMA, maka ada beberapa informasi yang apabila tersedia dapat membantu asesmen terhadap risiko sistemik sebuah lembaga keuangan (Genberg, 2009):
-

Breakdown dari komitmen kredit yang tidak dapat dibatalkan namun belum digunakan berdasarkan tipe klien. Data ini berguna untuk menilai risiko likuiditas contingent, yang tidak tercakup secara detail di kebanyakan stress test. Krisis subprime mortgage yang terjadi di Amerika Serikat menunjukkan bahwa beberapa bank memiliki tingkat exposure yang relatif lebih tinggi dari bank-bank lainnya untuk jenis risiko ini. Risiko ini akan semakin besar apabila komitment kredit dalam jumlah signifikan berada di klien tunggal atau sejumlah klien dengan karakteristik sama (misal: berada di sektor yang sama).

-

Creditworthiness dari sekuritas utang, selain yang bersumber dari peringkat kredit.
Beberapa literatur yang ada mengatakan bahwa salah satu penyebab krisis adalah rendahnya kualitas peringkat kredit yang dihasilkan. Filosofi peringkat through the cycle yang dianut oleh lembaga pemeringkat kredit menyebabkan kredit yang dihasilkan sangat tidak sensitif terhadap risiko pasar. Oleh karena itu, data-data lain seperti current market yields atau risiko default yang dihasilkan oleh model internal dapat meningkatkan kualitas asesmen terhadap risiko. Hal ini terutama berlaku bagi lembaga keuangan berdampak sistemik, karena pada umumnya portofolio investasi yang dimiliki lebih besar, sehingga exposure terhadap risiko pasar secara otomatis juga lebih besar.

-

Kerangka kebijakan internasional yang memungkinkan kerjasama antar regulator dapat meningkatkan kualitas proses pengawasan. Sebagai contoh, melalui Financial Stability
Board, bank sentral dari negara-negara yang berbeda dapat saling bertukar data mengenai aktivitas lembaga hedge funds besar yang beroperasi secara internasional. Sebagai langkah pertama, bank sentral dan regulator lain dapat mengumpulkan dan mempublikasikan data insititusi-institusi tersebut secara keseluruhan.

Halaman 25

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

3. Prinsip-prinsip dasar pengawasan terhadap lembaga keuangan berdampak sistemik (SIFIs)
Terdapat beberapa pendapat mengenai pihak mana yang seharusnya melakukan fungsi pengawasan terhadap SIFIs, dan hal ini dapat ditinjau dari beberapa poin berikut (IMF, 2009;
Kawai dan Pomerleano, 2010):
-

Harus terdapat tujuan dan mandat yang jelas bagi pihak yang ditunjuk untuk melakukan fungsinya sebagai pengawas SIFIs. Salah satu peranan penting dari lembaga pengawas adalah memonitor, mengantisipasi, dan melakukan intervensi sebelum krisis sistemik terjadi. Pendekatan dan metodologi seperti ini dapat menjaga stabilitas keuangan secara keseluruhan karena dapat menelusuri titik-titik rentan dalam sebuah sistem keuangan

-

Pengawasan terhadap risiko sistemik di dalam sebuah negara sebaiknya difokuskan pada sektor perbankan, karena sektor inilah yang berfungsi sebagai pusat dari sistem keuangan, dan bank-bank sebaiknya tidak mengambil tindakan operasional yang terlalu berisiko dan mengandung konflik kepentingan, sehingga nantinya dapat menyebabkan kerentanan sistem keuangan. Lembaga-lembaga keuangan besar lainnya yang juga memiliki potensi dampak sistemik sebaiknya tidak perlu mendapatkan tingkat pengawasan yang sama dengan SIFIs di sektor perbankan.

-

Tanggung jawab pengawasan terhadap SIFIs sebaiknya diberikan kepada satu lembaga pengawas saja, yang memiliki pandangan untuk memonitor dan dapat melakukan perubahan kebijakan dalam rangka memitigasi risiko sistemik. Lembaga pengawas juga harus memiliki expertise yang memadai mengenai seluruh lembaga yang ada di sistem keuangan -

Stabilitas sistemik secara keseluruhan memiliki kaitan yang sangat kuat dengan kebijakan moneter, regulasi, dan pengawasan, oleh karena itu tidak dapat dijalankan secara sendirisendiri

-

Lembaga pengawas sistemik perlu memiliki sumber daya yang memadai dari segi politik, legal, legislatif, sumber daya manusia, dan keuangan untuk menjalankan tugasnya. Selain itu, lembaga pengawas juga perlu memiliki kemampuan analisis yang memadai, yang dapat digunakan

untuk

menentukan

informasi-informasi

yang

Halaman 26

dibutuhkan,

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

mengumpulkan informasi-informasi tersebut, menganalisis informasi yang ada, dan mengembangkan serta mengimplementasikan respon kebijakan dan pengawasan sebagai tindak lanjut. Lembaga pengawas juga sebaiknya memiliki akses yang cepat terhadap informasi-informasi yang dibutuhkan, baik yang berkenaan dengan SIFIs berbentuk bank maupun non bank.
-

Harus memiliki sudut pandang makro dan mikro dalam fungsi pengawasannya.
Pengetahuan mengenai insfrastruktur pembayaran dan settlement, yang berujung pada kemampuan untuk mengetahui dampak sistemik kegagalan sebuah lembaga keuangan terhadap sistem keuangan secara keseluruhan merupakan hal yang sebaiknya dimiliki oleh lembaga pengawas. Tidak kalah pentingnya, lembaga pengawas juga harus memiliki sudut pandang mikro, seperti isu-isu terkait akuntansi dan legal. Namun, fokus yang diutamakan adalah sudut pandang makro, yang mencakup analisis makroekonomi dan perkembangan keuangan serta macroprudential supervision

-

Bebas dari konflik kepentingan dan independen

Berkenaan dengan aspek pertama di atas, maka fungsi pengawasan risiko sistemik sebaiknya diberikan kepada bank sentral sebagai lembaga yang memiliki fungsi sebagai pengawas sektor perbankan. Selain itu, fungsi pengawasan juga cocok berada di bank sentral karena sejalan dengan kepentingan mereka untuk menjaga sistem keuangan secara keseluruhan.
Lebih jauh lagi, karena pengawasan terhadap SIFIs memiliki kaitan yang sangat erat dengan kebijakan moneter dan regulasi, maka fungsi pengawasan di dalam bank sentral sebaiknya memiliki koordinasi yang kuat dengan bagian moneter, regulasi, dan pengawasan. Dengan kata lain, fungsi pelaksanaan tugas masing-masing divisi tersebut sebaiknya mencakup hal-hal khusus terkait SIFIs.

Namun demikian, terdapat beberapa potensi kelemahan apabila fungsi pengawasan SIFIs diserahkan kepada bank sentral. Pertama, kendari masih debatable, bank sentral dianggap tidak memiliki keahlian yang dibutuhkan untuk menjalankan fungsi pengawasan microprudentia.
Kalaupun punya namun tidak digunakan semaksimal mungkin. Biasanya hal ini terjadi karena

Halaman 27

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

adanya risiko reputasi terhadap hal-hal yang berkaitan dengan pengawasan perbankan. Kedua, bank sentral akan sulit terbebas dari masalah konflik kepentingan dan independensi ketika masih berfungsi sebagai liquidity provider di saat krisis atau ketika bank sentral memiliki peranan dalam regulasi solvency. Ketiga, walaupun sektor perbankan merupakan sektor utama yang harus mendapat pengawasan, bank sentral memiliki keterbatasan keahlian berkenaan dengan pengawasan lembaga keuangan jenis lain yang juga dapat dikategorikan sebagai SIFIs. Oleh karena itu, muncul alternatif model pengawasan di mana bank sentral bukanlah satu-satunya pihak yang menjalankan fungsi pengawasan terhadap SIFIs, namun merupakan gabungan dari berbagai regulator / pengawas terkait sektor keuangan: bank sentral, pengawas jasa keuangan lainnya, dan kementerian keuangan. Seperti sudah disebutkan di atas, bank sentral memiliki peranan penting dalam menjaga stabilitas keuangan melalui kebijakan-kebijakan moneternya dan peranan sebagai lender of the last resort. Kementerian keuangan juga perlu dilibatkan, karena kegagalan sebuah SIFI dapat memiliki dampak terhadap alokasi pengeluaran fiskal.

Berkaitan dengan hal di atas, kedua tabel di bawah ini menunjukkan bagaimana peranan bank sentral dalam penciptaan stabilitas keuangan. Tabel pertama menggambarkan struktur pengawasan dan regulasi keuangan, sebanyak 34 dari 84 negara memiliki lembaga pengawas yang bersifat multiple sectoral. Mayoritas bank sentral memiliki peranan sebagai lembaga pengawas sektor perbankan, terutama bagi bank-bank sentral dari negara-negara berkembang.
Tabel kedua menunjukkan mandat yang diberikan kepada bank sentral, dapat dilihat bahwa seluruh bank sentral memiliki wewenang untuk menciptakan stabilitas harga dan sistem pembayaran. Hampir separuh dari bank sentral memiliki komite stabilitas keuangan, dan kebanyakan dari mereka mempublikasikan laporan stabilitas keuangan. Hal ini merupakan indikasi kemampuan mereka untuk melaksanakan macroeconomics surveillance.

Halaman 28

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

Tabel 1. Perekonomian dengan pengawas sektor keuangan bersifat single, semi-integrated, dan sektoral

Sumber: Kawai dan Pomerleano (2010)

Halaman 29

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

Tabel 2. Mandat bank sentral di beberapa negara

Sumber: Kawai dan Pomerleano (2010)

Halaman 30

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

Daftar Pustaka
Chul, Park Yung (2006), A Macroprudential Approach to Financial Supervision and Regulation:
Conceptual and Operational Issues.
Covington and Burling LLP (2010), Financial Regulatory Reform Legislation, E-Alert Financial
Institutions.
Cumming, Christine dan Robert A. Eisenbeis (2010), Resolving Troubled Systemically Important
Cross-Border Financial Institutions: Is a New Corporate Organizational Form
Required?, Staff Report no. 57, Federal Reserve Bank of New York
Genberg, Hans (2009), Data Requirements for Assessing the Health of Systemically Important
Financial Institutions (SIFIs): A Perspective from Hong Kong, presentasi pada
Konferensi IMF-FSB, Washington D.C., 2009.
Hanson, Samuel, Anil K. Kashyap, dan Jeremy C. Stein (2010), A Macroprudential Approach to
Financial Regulation.
International Monetary Fund (2009), Systemic Risk and the Redesign of Financial Regulation
International Monetary Fund, Bank for International Settlements, dan Sektretariat Financial
Stability Board (2009), Guidance to Assess the Systemic Importance of Financial
Institutions, Markets and Instruments: Initial Considerations.
Huertas, Thomas F. (2010), Systemically Important Financial Institutions: An International
Perspective.
Kawai, Masahiro dan Michael Pomerleano (2010), Regulating Systemic Risk, ADBI Working
Paper No. 189.
Squam Lake Working Group on Financial Regulation (2009), A Systemic Regulator for
Financial Markets, Council on Foreign Relations Working Paper.
Squam Lake Working Group on Financial Regulation (2009), Improving Resolution Options for
Systemically Relevant Financial Institutions, Council on Foreign Relations Working
Paper.
Halaman 31

Working Paper Pengawasan Terhadap Lembaga Keuangan Berdampak Sistemik

Tae-Kim, Hyoung (2009), Systemically Important Financial Institutions and Policy Implications,
Korea Capital Market Institute, 1(1).
Tarashev, Nikola (2009), The systemic importance of financial institutions, BIS Quarterly
Review, September Issue.
Thomson, James B. (2009), On Systemically Important Financial Institutions and Progressive
Systemic Mitigation, Policy Discussion Paper, 27.
Markus Brunnermeier, et.al.(2009), Fundamental Principles of Financial Regulation, Geneva
Reports on the World Economy, 11.

Halaman 32