LA PLACE DU JUGE NATIONAL DANS LA MISE EN ŒUVRE DU DROIT COMMUNAUTAIRE

Art. 10 TCE: « Les États membres prennent toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l'exécution des obligations découlant du présent traité ou résultant des actes des institutions de la Communauté ».
Ainsi, la France est tenue de respecter le traité mais aussi l'ensemble du droit communautaire, qui est destiné à s'intégrer à l'ordre juridique applicable dans les États membres. C'est dans cette perspective que s'inscrit la problématique du lien entre juge national et droit communautaire. L'expression « Juge national » comprend l'ensemble des juridictions des États membres, des différents ordres et degrés de juridiction – nous privilégierons d'ailleurs, dans un cours de droit public, le cas du juge français. Le juge national est par ailleurs le premier juge du droit communautaire, le juge de droit commun du droit communautaire. Quant au « droit communautaire », il englobe l'ensemble des normes applicables au sein de l'UE, l'ensemble de l'acquis communautaire.
Il faut noter aujourd'hui un rôle croissant du juge, aussi bien du juge communautaire dans la construction européenne, que du juge national, relais du juge communautaire, mais aussi du législateur national dans l'application du droit communautaire.
Les juridictions nationales sont une pièce maîtresse du système juridique communautaire, mais elles restent régies par le droit national. Ceci pose donc la question de la pleine efficacité du droit communautaire.
Il faut donc s'interroger sur les rapports entre juge national et droit communautaire, sur les principes qui les lient, sur la compétence du juge national pour appliquer le droit communautaire et sur l'encadrement de cette application.
Ainsi, il faut se demander quel rôle joue le juge national dans l’application du droit communautaire ? Le juge national, juge de droit commun est-il vraiment influent quant à la mise en œuvre du droit communautaire ?
Pour y répondre, nous verrons dans une première partie que le juge national a une place très importante car il est le juge communautaire de droit commun (I), puis dans une deuxième partie il sera constaté que le juge national bénéficie de la plénitude de compétence pour l’application du droit communautaire (II).

I) Le juge national, juge communautaire de droit commun
Par l’intégration de l’ordre juridique communautaire dans l’ordre juridique national, le juge national est devenu le juge communautaire de droit commun (A). Il bénéficie donc de larges compétences pour mettre en œuvre le droit communautaire (B).
A - L'intégration de l'ordre juridique communautaire dans l'ordre juridique national
Très tôt, entre les années 1963 et 1964, notamment par des arrêts célèbres - Van Gend en Loos et Costa/ENEL - qui posent les bases de la construction juridique européenne, la Cour de justice des Communautés a fixé les principes de l'articulation de l'ordre juridique des traités avec celui des États membres,... principes qui font du juge national, selon une expression désormais banale et répandue, « le juge communautaire de droit commun ». Ce fut d'abord la reconnaissance de l’applicabilité immédiate et directe par laquelle le droit des Communautés possède, en lui-même, une aptitude générale à compléter directement le patrimoine juridique des particuliers, tant dans leurs rapports entre eux que dans leurs relations avec l'État dont ils relèvent et sans que des procédures ou lois de réception soient nécessaires. Selon la définition donnée par Monsieur Robert Lecourt, « l'applicabilité directe c'est le droit pour toute personne de demander à son juge de lui appliquer traités, règlements, directives ou décisions communautaires. C'est l'obligation pour le juge de faire usage de ces textes, quelle que soit la législation du pays dont il relève ».
Le second principe qui gouverne la combinaison des deux systèmes juridiques, celui de primauté, fait obligation au juge national d'appliquer intégralement le droit communautaire, en faisant de sa propre autorité tout ce qui est nécessaire pour écarter une disposition interne contraire, nonobstant tout obstacle législatif, administratif ou judiciaire. Condition existentielle, selon la forte expression de Monsieur Pierre Pescatore, la primauté est fondée sur l'indispensable unité d'application du droit communautaire :... issu d'une source autonome - dit la Cour de justice - ce droit ne saurait varier d'un État à l'autre à la faveur des législations internes ultérieures, sans mettre en péril la réalisation du but des traités, ni provoquer une discrimination qu'ils interdisent.
La Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) a tiré les conséquences de ces principes dans l’arrêt Simmental concernant les obligations du juge national pour mettre en œuvre le droit communautaire. Elle a énoncé que le juge est tenu « d’appliquer intégralement le droit communautaire de protéger les droits que celui-ci confère aux particuliers, en laissant inappliquée toute disposition éventuellement contraire à la loi nationale, que celle-ci soit antérieure ou postérieure à la règle communautaire ». La cour n’hésite donc pas à dicter aux juges nationaux leur devoir en les affranchissant, de manière audacieuse, des limites que le droit que le droit interne peut fixer à leur action. Les juges sont aux services du droit communautaire dès que celui-ci est en jeu. Ils ne tiennent que du seul ordre juridique communautaire les pouvoirs qui leur permettront d’exercer leur permettront de donner plein effet à ses normes. De plus, les juges n’ont besoin de l’appui de quiconque pour mener à bien leur mission d’auxiliaire de la Cour de justice.

B - La compétence du juge national pour l'application du droit communautaire
Procédant à l'application du droit communautaire, le juge national est naturellement confronté aux difficultés de son interprétation.
Si la Cour de justice a déjà statué sur la disposition examinée, dans une espèce identique ou si son application correcte s'impose avec évidence,... une évidence susceptible d'être partagée par l'en- semble des juridictions des États membres, le juge national peut, de sa propre autorité, régler la question d'interprétation de la règle communautaire.
Mais à défaut d' évidence ou de précédent, la sécurité de l'ordre juridique communautaire et son application uniforme imposent que, dans le cadre de la coopération judiciaire prévue par l'article 177 du Traité de Rome, le juge saisisse d'une demande en interprétation préjudicielle la Cour de justice, dont la mission régulatrice est précisément d'assurer le respect du droit dans l'interprétation et l'application du traité.
Selon la méthode interprétative qu'elle s'est donnée, essentiellement guidée par les objectifs des actes constitutifs, la Cour de Luxembourg répond aux questions posées en replaçant les dispositions discutées dans leur contexte pour leur donner un sens à la lumière de l'ensemble du droit communautaire, de ses finalités et de l'état de son évolution.
Le processus d'interprétation uniforme ne conduit donc pas à situer la norme communautaire en cohérence avec l'ordre juridique interne propre à chaque État mais il vise à tirer toutes les conséquences du sens qu'elle a,... dans la logique des traités afin qu'elle puisse déployer de manière égale la plénitude de ses effets dans l'ensemble de la Communauté.
Mais qu'en est-il lorsqu' en apparence il y a contradiction ou incompatibilité entre le droit communautaire et le droit étatique ?
La jurisprudence de la Cour de justice impose alors au juge de tenter d'abord une conciliation entre les deux normes par le biais d'une interprétation conforme,... interprétation conforme qui tend à donner à la règle interne une signification et une portée compatibles avec les exigences du traité.
La première caractéristique de l'office du juge national dans sa compétence communautaire est par conséquent qu'il doit comprendre et appliquer le droit communautaire, comme il doit comprendre et appliquer sa propre loi, en parfaite cohérence avec le système juridique créé par les traités.
Mais si l'harmonisation est impossible, la logique des traités exige que le juge écarte l'application de la loi nationale pour laisser produire son plein effet à la règle communautaire.
Cela implique l'obligation d'assurer une protection directe, efficace et effective des droits que les traités confèrent aux particuliers.
Certes, les moyens d'y parvenir sont puisés dans l'ordre interne conformément au principe de l'autonomie institutionnelle et procédurale dont bénéficient les autorités des États membres dans la mise en œuvre du droit communautaire.
Néanmoins, en termes généraux, la Cour de justice a posé les conditions qui, pour assurer la réalisation subjective des droits issus des traités, s'imposent aux juridictions nationales, tant en ce qui concerne les actions auxquelles ces droits peuvent donner lieu que les procédures qu'elles mettent en œuvre.
Même si les compétences du juge national sont encadrées par la CJCE, il reste autonome pour la mise en œuvre du droit communautaire

II) La plénitude de compétence du juge national pour la mise en œuvre du droit communautaire
Le juge national a la plénitude des compétences pour appliquer le droit communautaire car il est autonome dans les voies de droit et les procédures d’application du droit communautaire (A’). La mise en œuvre du droit communautaire par le juge national conduit à réévaluer son office mais cette réévaluation trouve sa justification par sa fonction communautaire (B’)
A’- Les voies de droit et les procédures d'application du droit communautaire
« A la base même de la solidarité qui rassemble les États et les peuples dans les Communautés, il y a l'adhésion aux institutions démocratiques qui implique comme allant de soi l'existence dans chaque État membre d'organes réalisant l'État de droit. Leur absence ou leur insuffisance notoire signifierait que ne sont pas ou ne sont plus réalisées les conditions de l'appartenance à la Communauté. »
Ainsi, Monsieur Josse Martens de Wilmars exprime la conception de la Cour luxembourgeoise, dont il fut le président, sur le rôle communautaire des juridictions internes. Elle se résume à deux propositions :
— la première est l'existence de juridictions compétentes dotées de pouvoirs nécessaires pour assurer la sauvegarde des droits tirés des normes communautaires ;
— la seconde est l'effectivité des voies de recours permettant aux justiciables d'avoir accès aux tribunaux et d'en revendiquer efficacement la protection.
Il est certain que les traités n'ont pas entendu créer devant les juridictions étatiques des voies de droit autres que celles établies par le droit national.
Mais ce rappel de l'autonomie institutionnelle des États est aussitôt nuancé par la jurisprudence qui estime « que tout type d'action prévue par le droit national doit pouvoir être utilisé pour assurer le respect des règles communautaires d'effet direct... dans les mêmes conditions de recevabilité et de procédure que s'il s'agissait d'assurer le respect du droit national ». .
Ainsi la Cour de justice exige-t-elle que soient recevables devant les juridictions des États membres toutes catégories d'actions permettant le plein exercice des droits que les particuliers tiennent du droit communautaire,... qu'il s'agisse du droit de faire annuler, par voie d'exception ou même d'action, une mesure administrative nationale contraire au traité,... d'obtenir remboursement de taxes d'effet équivalent à des droits de douane ou encore de faire condamner l'État à réparer les dommages causés du fait de violations qui lui seraient imputables, de règlements ou de directives communautaires. Encore faut-il que les règles internes de procédure, recevabilité, délais de recours ou régime des preuves, ne conduisent pas, sauf à en écarter l'application, à rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l'exercice de telles actions. Les conséquences quant aux pouvoirs du juge sont considérables. Il a par exemple été jugé qu'aucune disposition de l'organisation judiciaire allemande ne pouvait empêcher une juridiction subalterne de saisir la Cour de justice d'un recours préjudiciel en interprétation qu'aucune restriction de la loi britannique ne pouvait interdire au juge d'Irlande du Nord d'exercer un contrôle sur l'égalité de traitement entre hommes et femmes pour l'accès à des fonctions de membre auxiliaire des forces de police. De sorte que, selon l'expression de Monsieur l'Avocat Général Marco Darmon, les justiciables disposent d'un droit au juge, à un juge investi d'une plénitude de compétence pour apprécier librement la conformité au droit communautaire de la mesure nationale contestée.
Ainsi a-t-il encore été jugé que la pleine efficacité du droit des traités serait diminuée si la Common Law pouvait empêcher le juge anglais, en l'espèce la House of Lords, saisi d'un litige concernant des droits de pêche, d'accorder des mesures provisoires consistant à suspendre l'application de la loi nationale prétendument contraire à une directive européenne.
Autrement dit, sans tenir compte des restrictions qui résulteraient de la loi interne, le système communautaire érige le juge étatique en juge des référés et lui donne un pouvoir excédant ses prérogatives ordinaires afin de le mettre en mesure d'accorder une protection provisoire des droits que les particuliers prétendent tenir des règles communautaires.

B’- Statut national et fonction communautaire

On conçoit que de tels aménagements de la compétence du juge remettent profondément en cause la place qu'il occupe dans l'organisation constitutionnelle des États.
En donnant à toute règle communautaire d'application directe une force normative supérieure à la loi, le principe de primauté conduit à reconsidérer la mission du juge, entièrement subordonée à la volonté du législateur, telle qu'elle est comprise dans la conception française traditionnelle de la séparation des pouvoirs.
Tirée de l'article 10 de la loi des 16 et 24 août 1790, cette doctrine classique, qui interdit au juge de faire prévaloir un traité sur une loi postérieure qui lui serait contraire, fut d'abord abandonnée, dans l'arrêt Jacques Vabre du 24 mai 1975, par la Cour de cassation qui, saisie d'un conflit entre l'article 95 du Traité de Rome et une loi fiscale postérieure du 14 décembre 1966, a admis la supériorité de la norme communautaire, sur le fondement de l'article 55 la Constitution.
Les commentaires passionnés et partagés qu'a provoqués cet arrêt illustrent assez bien l'ampleur de l'enjeu. Quoique moins nombreuses, les critiques qui ont accompagné l'arrêt Nicolo du Conseil d'État, adoptant la même solution, le 20 octobre 1989, usent encore d'un registre dramatique pour dénoncer comme un mépris de la loi par le juge, comme la négation de la souveraineté du législateur ou comme un bouleversement de la constitution politique de la France, l'abandon d'une conception absolue de la séparation des pouvoirs en tant que principe gouvernant l'organisation des institutions judiciaires.
Il est vrai que donner mission au juge de combiner l'ordre juridique interne avec le droit communautaire, lui abandonner le pouvoir de priver d'effet sa propre loi lorsqu'elle est contraire aux traités, lui commander de s'affranchir des restrictions institutionnelles de son office lorsqu'elles l'empêchent d'assurer effectivement la protection des droits qu'en tirent les justiciables, constituent des dérogations considérables aux limites de l'autorité qui lui est normalement reconnue dans la hiérarchie des pouvoirs publics.

Mais cette réévaluation de son office trouve sa justification dans la fonction dont il est investi au sein du système juridique communautaire.
En effet, ainsi que l'énonce l'arrêt Costa/ENEL déjà cité, l’applicabilité immédiate et directe par les juridictions nationales reste- rait lettre morte si un État pouvait s'y soustraire par un acte législatif opposable aux textes communautaires. En outre la force « exécutive » du droit communautaire, voulue par les traités, ne saurait varier d'un État à l'autre à la faveur des législations internes ultérieures. Enfin, l'attribution de compétence à la Communauté, conventionnellement acceptée par les États signataires, limite d'une manière corrélative leurs droits souverains.
Certes, tirant les conséquences des principes de primauté et d'effet direct, l'arrêt Simmental rendu par la Cour de justice en 1978, précise que c'est en tant qu'organe d'un État membre que le juge national a pour mission de protéger les droits conférés aux particuliers par le droit communautaire.
C'est bien évidemment sur le titre qu'il tient de l'organisation constitutionnelle de l'État dont il relève que le juge assied sa juridiction, même lorsqu'il applique les traités.
Mais tant par les obligations procédurales qui lui sont faites que par les pouvoirs dérogatoires qui lui sont reconnus, sous le contrôle, voire les sanctions de la Cour de justice, le titre de compétence du juge étatique est ambigu.
De cette ambiguïté inhérente à sa fonction, au carrefour des systèmes juridiques nationaux et communautaire, certains auteurs déduisent un dédoublement fonctionnel dans le titre du juge selon qu'il exerce sa juridiction dans l'ordre interne ou dans le système des traités.
Serait-ce alors que, lorsqu'elles appliquent le droit communautaire, les juridictions nationales sont directement rattachées à une organisation judiciaire supra-étatique ? Mais admettre une telle mutation n'impliquerait-il pas un transfert de souveraineté qui, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, supposerait une révision préalable de la Constitution ?
Sans entrer dans cette discussion doctrinale, constatons qu'en modifiant si profondément la position du juge au sein des institutions, une telle évolution conduit à une revalorisation fondamentale de la fonction juridictionnelle.